STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 24. září 2014(1)
Věc C‑359/13
Babette Martens
proti
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Centrale Raad van Beroep (Nizozemsko)]
„Financování vysokoškolského studia na zámořských územích – Požadavek pobytu – ,Pravidlo tři ze šesti let‘ – Bývalý příhraniční pracovník“
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci se opět týká nároku na získání finančních prostředků poskytovaných Nizozemskem na vysokoškolské studium mimo samotné Nizozemsko – tzv. „meeneembare studie financiering“ („MNSF“ nebo „přenosné financování studia“). Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci C‑542/09, Komise v. Nizozemsko(2), rozhodl, že nizozemské pravidlo, podle něhož každý, kdo žádal o poskytnutí takových finančních prostředků, kromě toho, že musel splňovat podmínky k získání financování studia v Nizozemsku, musel i legálně pobývat v Nizozemsku v průběhu alespoň tří z posledních šesti let před zápisem (dále jen „pravidlo tři ze šesti let“), bylo v rozporu s článkem 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68(3), jelikož bylo nepřímo diskriminační.
2. Avšak pravidlo tři ze šesti let bylo použito v případě B. Martens, nizozemské státní příslušnice s bydlištěm v Belgii po téměř celou dobu její školní docházky, která požádala nizozemské orgány o přenosné financování studia za účelem vysokoškolského studia v Curaçau. Její otec (také nizozemský státní příslušník s bydlištěm v Belgii), pracoval po určitou dobu na částečný úvazek v Nizozemsku a B. Martens bylo po tuto dobu přiznáno MNSF na vysokoškolské studium. Jakmile však její otec přestal být příhraničním pracovníkem, byl jí po zbytek studia odepřen nárok na financování studia, protože poté se na její situaci uplatnilo pravidlo tři ze šesti let, které nesplňovala.
3. Podstatou otázky Centrale Raad van Beroep (Nizozemsko) (ústřední odvolací soud) (dále jen „předkládající soud“), je, zda (i) svoboda volného pohybu pracovníků, nebo (ii) práva občana Evropské unie („EU“ nebo „Unie“), brání tomu, aby Nizozemsko uplatňovalo v takové situaci pravidlo tři ze šesti let. Konkrétně se táže, zda se pan Martens může proti Nizozemsku dovolávat práv vyplývajících z volného pohybu pracovníků poté, co přestal být v tomto členském státě příhraničním pracovníkem. V případě, že tomu tak není, si předkládající soud přeje vědět, zda se B. Martens může dovolávat svých vlastních práv jakožto občanka Unie.
Unijní právo
Smlouva o fungování Evropské unie
4. Článek 20 odst. 1 SFEU zavádí občanství Unie. Podle čl. 20 odst. 2 mají občané Unie „práva a povinnosti stanovené Smlouvami“. Podle čl. 20 odst. 2 písm. a) mají občané Unie mimo jiné „právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států“. Článek 21 toto právo potvrzuje a doplňuje, že existuje „s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení“.
5. Článek 45 SFEU stanoví:
„1. Je zajištěn volný pohyb pracovníků v Unii.
2. Volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky.
[…]“
6. Zatímco čl. 52 odst. 1 SEU stanoví, že se Smlouvy vztahují mimo jiné na „Nizozemské království“, jehož je Curaçao součástí(4), čl. 52 odst. 2 SEU odkazuje pro vymezení územní působnosti Smluv na článek 355 SFEU. Podle čl. 355 odst. 2 SFEU se na zámořské země a území („ZZÚ“) uvedené v příloze II dané Smlouvy(5) vztahuje zvláštní systém přidružení, který je stanoven v části čtvrté SFEU. Seznam v příloze II obsahuje Nizozemské Antily, které zahrnují Curaçao. Tyto země a území jsou popsány v čl. 198 odst. 1 SFEU (první ustanovení části čtvrté) jako „mimoevropské země a území, které mají zvláštní vztah k Dánsku, Francii, Nizozemsku nebo Spojenému království“ a na „[jejichž přidružení k Unii se členské státy shodují]“.
7. Část čtvrtá SFEU se týká „Přidružení zámořských zemí a území“. Článek 202 SFEU stanoví, že „[s] výhradou ustanovení týkajících se ochrany zdraví, veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku je volný pohyb pracovníků ze zemí a území v členských státech, jakož i pracovníků z členských států v zemích a na územích, upraven akty přijatými v souladu s článkem 203“(6).
Nařízení č. 1612/68
8. Nařízení č. 1612/68 stanoví doplňující pravidla s cílem zajistit, aby státní příslušníci jednoho členského státu mohli svobodně pracovat v jiném členském státě a tím uskutečňovat ustanovení Smlouvy v oblasti volného pohybu pracovníků. První bod odůvodnění tohoto nařízení uvádí, že dosažení tohoto hlavního cíle předpokládá „odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky, jakož i právo těchto pracovníků volně se pohybovat uvnitř [Unie] za účelem výkonu zaměstnání, s výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností nebo veřejným zdravím“.
9. Třetí a čtvrtý bod odůvodnění stanoví, že „volný pohyb představuje základní právo pracovníků a jejich rodin“ a že toto právo je přiznáváno „stálým, sezónním a příhraničním pracovníkům nebo těm, kteří vykonávají svou činnost za účelem poskytování služeb“.
10. Pátý bod odůvodnění uvádí, že za tím účelem, aby toto základní právo mohlo být vykonáváno „za objektivních podmínek svobody a důstojnosti, musí být fakticky i právně zajištěna rovnost zacházení ve všech věcech, které se týkají vlastního výkonu zaměstnání a přístupu k bydlení, a rovněž odstraněny překážky mobility pracovníků, zejména pokud jde o právo pracovníka, aby jej doprovázela jeho rodina, a podmínky začlenění této rodiny do prostředí hostitelské země“.
11. Článek 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 stanoví, že pracovník, který je státním příslušníkem členského státu, „požívá [na území jiného členského státu] stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci“.
12. Článek 12 nařízení č. 1612/68 zní:
„Děti státního příslušníka členského státu, který je nebo byl zaměstnán na území jiného členského státu, mají přístup k obecnému, učňovskému a odbornému vzdělání za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu, pokud tyto děti mají bydliště na jeho území.
[…]“
Směrnice 2004/38
13. Článek 24 směrnice 2004/38/ES(7) stanoví:
„1. S výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech požívají všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. Právo na rovné zacházení se vztahuje i na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají právo pobytu nebo trvalého pobytu.
2. Odchylně od odstavce 1 není hostitelský členský stát povinen přiznat […] před nabytím práva trvalého pobytu vyživovací podporu při studiu, včetně odborné přípravy, jíž se rozumí stipendia nebo půjčky na studium osobám jiným než zaměstnaným osobám, osobám samostatně výdělečně činným, osobám ponechávajícím si takové postavení a jejich rodinným příslušníkům.“
Nizozemské právo
Statut Nizozemského království
14. Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden („Statut Nizozemského království“), ve znění z roku 2010, stanoví, že se Nizozemské království skládá z Nizozemska, Aruby, Curaçaa a Sint Marteen (Svatý Martin)(8). Nizozemsko a ostatní subjekty, které jsou součástí Nizozemského království, sdílejí jedinou státní příslušnost, hlavu státu, zahraniční politiku a obranu. Nicméně oblasti, jako je vzdělávání a financování studia, zůstávají v jejich autonomii s možností spolupráce.
Zákon o financování studia
15. Wet Studiefinanciering (zákon o financování studia, dále jen „Wsf 2000“), stanoví podmínky financování studia v Nizozemsku a v zahraničí. Na financování studia v Nizozemsku má nárok student ve věku od 18 do 29 let, který studuje ve vymezeném nebo schváleném vzdělávacím zařízení a splňuje podmínku státní příslušnosti. Článek 2 odst. 2 Wsf definuje podmínku státní příslušnosti. Danou podmínku splňují kromě osob s nizozemskou státní příslušností i osoby nemající nizozemskou státní příslušnost, se kterými je v oblasti financování studia na základě smlouvy nebo rozhodnutí mezinárodní organizace zacházeno jako s nizozemskými státními příslušníky.
16. Občané Unie, kteří jsou v Nizozemsku hospodářsky činní, a jejich rodinní příslušníci nemusí mít bydliště v Nizozemsku, aby měli nárok na tento typ financování. Takže přeshraničním pracovníkům(9), kteří pracují v Nizozemsku, ale mají bydliště jinde, a jejich rodinným příslušníkům tento nárok přísluší. Naproti tomu občané Unie, kteří nejsou v Nizozemsku hospodářsky činní, tento nárok na financování získávají po pěti letech legálního pobytu v Nizozemsku.
17. Článek 2.13 odst. 1 písm. d) Wsf 2000 stanoví, že na financování studia od 1. září 2007 nemá nárok student, který v dotčeném období financování studia uplatnil nárok na podporu na náklady spojené s přístupem ke vzdělání nebo na obživu, která je poskytována orgány jiné země než Nizozemska příslušnými k poskytování této podpory.
18. V souladu s čl. 2.14 odst. 2 písm. c) Wsf 2000 musí studenti (bez ohledu na státní příslušnost), kteří žádají o přenosné financování studia, kromě toho, že mají nárok na financování vysokoškolského studia v Nizozemsku, splňovat pravidlo tři ze šesti let. Toto ustanovení se použije pouze na studenty, kteří byli po 31. srpnu 2007 zapsáni k vysokoškolskému studiu mimo území Nizozemska.
19. Podle čl. 3.21 druhého pododstavce Wsf 2000 se financování studia neposkytne na dobu studia předcházející podání žádosti o financování. Platí však některá přechodná opatření. Tak například článek 12.1ba stanoví, že: „Na studenta, kterému bylo před 1. zářím 2007 poskytnuto financování za účelem vysokoškolského studia mimo území Nizozemska, se použijí články […] v jejich znění ke dni 31. srpna 2007, dokud je mu bez přerušení poskytováno financování studia“.
20. Článek 11.5 Wsf 2000 stanoví, že Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ministr školství, kultury a vědy, dále jen „ministr“), pravidlo tři ze šesti let neuplatní v případě, že by uplatnění tohoto požadavku mohlo s ohledem na zájmy, které se Wsf 2000 snaží chránit, vést ke zjevnému případu závažné nespravedlnosti (dále jen „doložka nepřiměřené tvrdosti zákona“).
21. Před 1. lednem 2014 se pravidlo tři ze šesti let nevztahovalo na studenty (bez ohledu na jejich státní příslušnost), kteří požádali o MNSF za účelem vysokoškolského studia v „příhraničních oblastech“ Nizozemska(10).
22. Podle předkládajícího soudu MNSF sestává ze: základního stipendia, jehož výše závisí na tom, zda student bydlí doma (tj. na adrese jednoho ze svých rodičů nebo obou) nebo samostatně; příspěvku na cestovní výdaje („OV vergoeding“); doplňkové půjčky se stanovenou maximální částkou; doplňkového stipendia, jehož výše závisí na příjmu rodičů; a půjčky na školné omezené v zásadě na maximální výši školného účtovaného nizozemskými vzdělávacími institucemi za ekvivalentní studium.
Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
23. Babette Martens se narodila v Nizozemsku dne 2. října 1987. V tomto státě žila do doby, než se v červnu 1993 (ve věku téměř šesti let), přestěhovala s rodiči (rovněž nizozemskými státními příslušníky) do Belgie, kde vyrostla a dokončila školní docházku. Její otec pracoval a nadále pracuje v Belgii. Avšak od 1. října 2006 a 31. října 2008 pracoval na částečný úvazek v Nizozemsku. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že v období od října 2008 nehledal zaměstnání v Nizozemsku a nebyl ani jinak k dispozici na nizozemském trhu práce. Místo toho byl zaměstnán na plný úvazek v Belgii.
24. Dne 15. srpna 2006 se B. Martens zapsala na bakalářské studium na Univerzitě Nizozemských Antil v Curaçau v akademickém roce 2006/2007. Během studia jí rodiče poskytovali značnou finanční podporu (na životní náklady a náklady na vzdělání), přičemž v Belgii na svou dceru pobírali přídavky na dítě. Předkládající soud vysvětlil, že se přídavky na dítě liší od stipendia pro dospělé studenty a že Vlámské společenství obvykle neposkytuje stipendium za účelem vzdělávání nebo odborné přípravy na vzdělávacích institucích mimo tzv. Evropský prostor vysokoškolského vzdělávání.
25. Dne 24. června 2008 požádala B. Martens nizozemské orgány o financování studia (základní stipendium a příspěvek na cestovní výdaje). Prohlásila, že jí nebylo poskytnuto financování studia z jiné země a že v průběhu šesti let před svým zápisem na Univerzitu Nizozemských Antil (tedy od roku 2000 do roku 2006) měla bydliště v Nizozemsku po dobu alespoň tří let. Předkládající soud patrně nepochybuje o tom, že prohlášení B. Martens bylo učiněno v dobré víře, a má za to, že v dané době mohlo dojít k nedorozumění ohledně pravidla tři ze šesti let.
26. Rozhodnutím ze dne 22. srpna 2008 bylo B. Martens poskytnuto financování studia pro období od září 2007, což znamená, že obdržela finanční prostředky od druhého ročníku studia. Stipendium bylo v pravidelných intervalech obnovováno a vycházelo z předpokladu, že B. Martens splňuje pravidlo tři ze šesti let.
27. Dne 1. února 2009 požádala B. Martens o doplňkovou půjčku, která jí byla rovněž poskytnuta.
28. Poté, co ministr na základě kontroly dne 28. května 2010 shledal, že v období od srpna 2000 do července 2006 neměla B. Martens bydliště v Nizozemsku po dobu alespoň tří let, rozhodl, aby byla rozhodnutí o poskytnutí již vyplacených stipendií (19 481,64 eur), zrušena. Babette Martens byla požádána, aby částky které obdržela, vrátila.
29. Stížnost B. Martens proti těmto rozhodnutím byla prohlášena za neopodstatněnou, stejně jako její pozdější žaloba k Rechtbank ‘s-Gravenhage (dále jen „Rechtbank“). Posléze podala kasační opravný prostředek proti rozsudku Rechtbank k předkládajícímu soudu. Babette Martens argumentovala tím, že rozhodnutí porušila zásadu legitimního očekávání a že rozhodnutí ministra nemůže být odůvodněno údajnou nedostatečnou vaznou k Nizozemsku.
30. Dne 1. července 2011 získala B. Martens bakalářský titul a začala žít v Nizozemsku.
31. Předkládající soud odložil rozhodnutí o kasačním opravném prostředku do doby, než bude vynesen rozsudek Soudního dvora ve věci Komise v. Nizozemsko, k čemuž došlo dne 14. června 2012(11).
32. Ministr pak připustil, že otec B. Martens byl v Nizozemsku příhraničním pracovníkem od 1. října 2006 do 31. října 2008, a že tedy B. Martens měla nárok na přenosné financování studia v období od září 2007 do října 2008(12). Bylo tomu tak z toho důvodu, že v důsledku rozsudku ve věci Komise v. Nizozemsko nebylo možné za takových okolností uplatnit pravidlo tři ze šesti let. Ministr ale ponechal v platnosti rozhodnutí o zrušení stipendia od okamžiku, kdy otec B. Martens přestal být příhraničním pracovníkem v Nizozemsku (tj. od listopadu 2008).
33. Předkládající soud má za to, že ministr nezaložil své rozhodnutí na skutečnosti, že B. Martens mohla získat finanční podporu z Belgie (i když podle předkládajícího soudu Belgie podle všeho neposkytuje finanční prostředky na studium na vzdělávacích institucích se sídlem mimo Evropskou unii), a proto se touto otázkou dále nezabýval(13).
34. Za těchto okolností se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1A. Má být unijní právo, konkrétně článek 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, vykládáno v tom smyslu, že brání […] Nizozemsku v tom, aby odepřelo plnoletému nezaopatřenému dítěti příhraničního pracovníka nizozemské státní příslušnosti s bydlištěm v Belgii, pracujícího částečně v Nizozemsku a částečně v Belgii, nárok na financování studia za účelem vzdělávání nebo odborné přípravy mimo území EU od okamžiku, kdy byla pracovní činnost příhraničního pracovníka ukončena a příhraniční pracovník je nyní pracovně činný pouze v Belgii, protože dítě nesplňuje podmínku bydliště v Nizozemsku po dobu alespoň tří ze šesti let předcházejících jeho zápisu ke studiu u dotčené vzdělávací instituce?
1B. V případě kladné odpovědi na otázku 1A: brání unijní právo, za předpokladu, že jsou splněny ostatní podmínky pro poskytnutí financování studia, aby bylo financování studia poskytnuto na dobu, která je kratší, než je doba vzdělávání nebo odborné přípravy, na které bylo financování studia poskytnuto?
V případě, že Soudní dvůr při zodpovídání otázek 1A a 1B dospěje k závěru, že právní předpisy upravující právo volného pohybu pracovníků nebrání tomu, aby B. Martens nebylo od listopadu 2008 do června 2011 nebo na část tohoto období poskytnuto financování studia:
2. Mají být článek 20 SFEU a článek 21 SFEU vykládány v tom smyslu, že brání členskému státu EU, konkrétně Nizozemsku, v tom, aby neprodloužil financování studia za účelem vzdělávání nebo odborné přípravy ve vzdělávací instituci se sídlem v zámořských zemích nebo na zámořských územích [„ZZÚ“] (Curaçao), na něž vznikl nárok, neboť otec jmenované byl pracovně činný v Nizozemsku jako příhraniční pracovník, protože jmenovaná nesplňuje podmínku uplatňovanou na všechny občany Unie, včetně vlastních státních příslušníků, vyžadující, aby měla alespoň po dobu tří ze šesti let předcházejících jejímu zápisu k tomuto studiu bydliště v Nizozemsku?“
35. Písemná vyjádření předložily dánská a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise. Na jednání konaném dne 2. července 2014 rovněž přednesli tito zúčastnění své řeči.
Posouzení
Úvodní poznámky
36. Vzdělávání znamená náklady přinejmenším pro členský stát poskytující vzdělávání, samotného studenta (v případě, že je finančně nezávislý), nebo pro ty, na nichž je student finančně závislý, a další (veřejné i soukromé) sponzory přispívající na vzdělávání. Z pohledu unijního práva si členské státy ponechávají pravomoc rozhodovat o tom, zda budou financovat vysokoškolské vzdělání či nikoli, a pokud ano, do jaké míry. Unijní právo v zásadě nezasahuje do rozhodnutí členského státu poskytnout finanční prostředky na studium na vysokoškolských institucích se sídlem mimo jeho území, případně mimo Evropskou unii, a do podmínek, na které váže takové financování.
37. Avšak na situaci některých žadatelů o toto financování se může unijní právo vztahovat. Tito žadatelé tedy mohou odvozovat práva z unijního práva, a to i ve vztahu ke členskému státu svého původu. Členské státy tak při výkonu svých (nezpochybňovaných) pravomocí musí dodržovat unijní právo(14). Konkrétně musí zajistit, aby například podmínky pro poskytování takového financování neodůvodněně neomezovaly právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států nebo nediskriminovaly na základě státní příslušnosti(15).
38. V projednávané věci se tedy nejedná o rozhodnutí Nizozemska financovat vysokoškolské vzdělávání mimo území Nizozemska, ale spíše o podmínku (tj. pravidlo tři ze šesti let) uplatňovanou při rozhodování, zda poskytnout či neposkytnout toto financování konkrétnímu žadateli.
39. První případy týkající se podmínek pobytu a financování studia se často týkaly pracovníků, kteří se stali studenty a již nebyli nikým finančně podporováni(16). U studentů však není neobvyklé, že zůstávají závislí na rodinných příslušnících (obvykle na jednom ze svých rodičů nebo na obou) po celé nebo část období studia. V tomto případě může získání finančních prostředků na studium zmírnit finanční zátěž, kterou jinak nesou uvedení rodinní příslušníci. Podle ustálené judikatury platí, že finanční podpora na životní náklady a vzdělávání poskytnutá za účelem vysokoškolského studia vedoucího k získání profesní kvalifikace představuje, i pro děti migrujících pracovníků, sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68(17), avšak pouze tehdy, pokud migrující pracovník nadále své dítě vyživuje(18).
40. V projednávaném případě je nesporné, že otec B. Martens svou dceru po dobu studia v Curaçau finančně podporoval. Z tohoto důvodu představuje přenosné financování studia, o které žádala B. Martens, sociální výhodu pro jejího otce ve smyslu nařízení č. 1612/68. Nyní je zřejmé, že B. Martens měla nárok na MNSF za období od října 2007 do října 2008, ve kterém byl její otec příhraničním pracovníkem v Nizozemsku. Otázkou je, zda měla na uvedené financování nárok i poté.
41. V rámci první předběžné otázky je Soudní dvůr žádán, aby se zaměřil na postavení B. Martens jakožto nezaopatřeného dítěte bývalého příhraničního pracovníka. Pokud se B. Martens může dovolávat postavení svého otce jako bývalého příhraničního pracovníka v Nizozemsku a dovozovat z tohoto postavení práva v tom směru, že má nadále přístup k financování studia po zbývající část svého studia v Curaçau, není třeba se zabývat druhou předběžnou otázku, která se zaměřuje na vlastní práva B. Martens jakožto občanky Unie(19). (Pouze v posledně uvedeném kontextu Nizozemsko zaujalo jasné stanovisko k možnému odůvodnění omezení práv.)
42. Pro úplnost odpovím na obě otázky. Než k tomu však přistoupím, budu zkoumat, zda místo studia B. Martens (Curaçao) nevyvolává otázky z pohledu územní působnosti volného pohybu pracovníků a práv občana Unie.
Územní oblast působnosti unijního práva
43. Curaçao tvoří součást Nizozemského království, ale je také označeno za zámořské území. Použití pravidla tři ze šesti let vůči B. Martens naznačuje, že ministr vycházel z toho, že B. Martens nestuduje „v Nizozemsku“(20). Na jednání nizozemská vláda potvrdila, že tomu tak bylo.
44. Vyvolává místo studia B. Martens (Curaçao) otázky z pohledu územní působnosti volného pohybu pracovníků nebo práv občana Unie?
45. Je pravda, že tam, kde mezi Evropskou unií a ZZÚ existuje zvláštní ujednání, se ta ustanovení Smluv, jež nejsou uvedena v části čtvrté SFEU, bez výslovného odkazu na ZZÚ neuplatní(21). To znamená, že není-li ve Smlouvách výslovně uvedeno, že se konkrétní článek vztahuje rovněž na území mimo Evropskou unii, nebo na třetí země(22), tento článek se na ZZÚ nevztahuje(23).
46. Podle mého názoru tyto otázky v projednávané věci nevyvstávají.
47. Otázkou není, zda se unijní právo uplatní z důvodu, že se občan Unie (hospodářsky činný či nikoli) přestěhuje z členského státu do ZZÚ. Jedná se spíše o to, zda lze dovozovat práva z pohybu občana Unie mezi dvěma členskými státy (Nizozemsko a Belgie) a z následného pobytu v jiném členském státě (Belgie), který není členským státem státní příslušnosti, v kontextu financování studia, které poskytuje jeden z těchto členských států (Nizozemsko) za účelem studia v zahraničí.
48. Konkrétně podmínka (tj. pravidlo tři ze šesti let) zde byla uplatněna vůči občance Unie (B. Martens), která vykonala právo volného pohybu a pobytu při přestěhování z Nizozemska do Belgie a poté bydlela v Belgii přinejmenším do té doby, než se přestěhovala do Curaçaa, aby tam studovala(24). Babette Martens tedy nepřetržitě vykonávala práva vyplývající z unijního práva přinejmenším do okamžiku, od kterého se snaží dovolávat těchto práv za účelem přístupu k MNSF(25). Babette Martens je rovněž nezaopatřené dítě občana Unie, který jakožto pracovník využil svých práv tím, že se přestěhoval ze svého domovského členského státu (Nizozemsko) do hostitelského členského státu (Belgie), aby tam žil a pracoval, který následně pracoval na částečný úvazek v Nizozemsku, přičemž bydlel v Belgii, a později byl zaměstnán na plný úvazek v hostitelském členském státě, v němž má bydliště (Belgie).
49. Za takovýchto okolností spadají situace B. Martens a jejího otce do oblasti působnosti unijního práva.
Otázka 1: Volný pohyb pracovníků
Úvod
50. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda pan Martens, který je bývalým příhraničním pracovníkem, a jeho nezaopatřená dcera, která žádá o MNSF, mohou uplatňovat práva na základě postavení pana Martense jakožto pracovníka v Nizozemsku, kde již nepracuje, jelikož je na plný úvazek zaměstnán v Belgii.
51. Všichni zúčastnění, kteří předložili vyjádření a zúčastnili se jednání, souhlasí s tím, že článek 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 brání tomu, aby Nizozemsko uplatňovalo pravidlo tři ze šesti let jako podmínku pro poskytnutí MNSF migrujícím pracovníkům a příhraničním pracovníkům v Nizozemsku. To byl také závěr Soudního dvora ve věci C‑542/09(26). Zúčastnění zastávají názor, že po dobu, po kterou pan Martens pracoval v Nizozemsku, měla B. Martens nárok na přenosné financování studia. Avšak poté, co již není příhraničním pracovníkem, žádné z těchto dvou ustanovení se podle nich již nepoužije.
52. Otázka, co může (nebo nemůže) uplatňovat bývalý příhraniční pracovník, je podle mého názoru irelevantní. Skutečností je, že pan Martens je nadále migrujícím pracovníkem. Zúčastnění tím, že se zaměřili na ztrátu postavení pana Martense jako příhraničního pracovníka, přehlédli důsledky spojené s touto skutečností.
Omezení práva pana Martense podle článku 45 SFEU
53. Článek 45 SFEU zahrnuje jak odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky, tak právo volně se pohybovat na území členských států za účelem ucházení se o nabízená pracovní místa.
54. Ustanovení Smlouvy o volném pohybu osob mají za cíl usnadnit výkon výdělečné činnosti jakékoli povahy na území Unie. Souběžně s tímto cílem tudíž také brání opatřením, která by mohla znevýhodňovat občany Unie, pokud chtějí vykonávat hospodářskou činnost na území jiného členského státu (a tedy opustit stát původu)(27). Tato ustanovení proto vylučují opatření, která mohou zabraňovat občanům Unie ve výkonu těchto svobod nebo tento výkon učinit méně přitažlivým(28). Jako překážky těchto svobod mohou být charakterizována opatření, která způsobují, že pracovníci následkem toho, že využijí práva volného pohybu, ztrácí sociální výhody, které jim zaručují právní předpisy členského státu(29). To platí i tehdy, pokud vnitrostátní právo, bez ohledu na státní příslušnost dotyčného pracovníka, brání nebo odrazuje státního příslušníka od toho, aby opustil zemi původu za účelem výkonu práva volného pohybu(30).
55. V projednávané věci se pravidlo tři ze šesti let na B. Martens uplatňuje z toho důvodu, že zaměstnání jejího otce jako příhraničního pracovníka v Nizozemsku skončilo. Ze skutečností popsaných předkládajícím soudem nevyplývá, že by si ponechal postavení pracovníka v Nizozemsku (například tím, že by tam hledal práci, nebo byl jinak k dispozici na nizozemském trhu práce)(31). Pan Martens se však nestal hospodářsky nečinným ani nepřestal být k dispozici na trhu práce. Naopak využil práva volného pohybu jako pracovník a nastoupil do zaměstnání na plný úvazek v Belgii, kde nadále bydlí a pracuje(32). Může se tedy dovolávat článku 45 SFEU za účelem ochrany proti opatřením, která by jej znevýhodňovala kvůli tomu, že se rozhodl pracovat v jiném členském státě.
56. Uplatnění pravidla tři ze šesti let v podstatě pana Martense nutí k tomu, aby buď nevyužíval svobodu pohybu jako pracovník a pouze se snažil získat další zaměstnání v Nizozemsku (tak, aby si jeho dcera zachovala nárok na MNSF), nebo využíval této svobody, ale smířil se s finanční ztrátou v podobě financování studia a přijal případné riziko, že nebude dostupná žádná jiná možnost financování.
57. Takové opatření omezuje práva otce B. Martens podle článku 45 SFEU. Není-li objektivně odůvodněno, je na základě tohoto ustanovení zakázáno(33).
58. Pokud Soudní dvůr nebude s touto analýzou souhlasit, je nutné zaměřit se na dosah rozhodnutí ve věci C‑542/09 a úroveň ochrany podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 (nebo článku 12 tohoto nařízení), a nakonec zkoumat okolnosti, za kterých může postavení bývalého pracovníka nadále vyvolávat účinky.
Dosah rozsudku Soudního dvora ve věci C‑542/09, Komise v. Nizozemsko
59. Bod, ze kterého zúčastnění v projednávané věci vychází, je rozsudek Soudního dvora ve věci C‑542/09. Závěry v tomto řízení o nesplnění povinnosti byly učiněny na základě článku 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 a týkaly se nepřímé diskriminace na základě státní příslušnosti ve vztahu k migrujícím a příhraničním pracovníkům ve srovnání s tuzemskými pracovníky.
60. Podle mého názoru rozsudek Soudního dvora v daném případě výslovně nezahrnuje rovněž situaci nizozemského státního příslušníka, který má bydliště mimo domovský členský stát, ale vykonává práva volného pohybu v souladu s unijním právem tím, že pracuje v Nizozemsku. (Pro zjednodušení budu na tuto kategorii odkazovat jako na „nizozemské příhraniční pracovníky“).
61. Soudní dvůr v rozsudku Komise v. Nizozemsko rozhodl, že Nizozemsko tím, že stanovilo jako podmínku splnění pravidla tři ze šesti let (stanoveného v čl. 2.14 odst. 2 Wsf 2000) pro migrující a příhraniční pracovníky a jejich nezaopatřené rodinné příslušníky, k tomu, aby mohli získat finanční prostředky na vysokoškolské studium mimo Nizozemsko, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68. Soudní dvůr potvrdil, že čl. 7 odst. 2 zaručuje, že migrující pracovníci s bydlištěm v hostitelském členském státě a příhraniční pracovníci zaměstnaní v tomto členském státě s bydlištěm v jiném členském státě požívají stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci(34).
62. Soudní dvůr rozhodl, že takové opatření, jako je pravidlo tři ze šesti let, „působí především v neprospěch migrujících a přeshraničních pracovníků, kteří jsou státními příslušníky jiných členských států, neboť osobami, které v příslušném členském státě nemají bydliště, jsou nejčastěji osoby, které nejsou jeho státními příslušníky“(35). Soudní dvůr uvedl, že aby [opatření] mohlo být kvalifikováno jako nepřímo diskriminační, „není nutné, aby mělo za účinek upřednostňování všech tuzemských státních příslušníků, nebo aby znevýhodňovalo pouze státní příslušníky jiných členských států s vyloučením tuzemských státních příslušníků“(36). Dále Soudní dvůr identifikoval situace, které mají být porovnány pro účely přístupu k přenosnému financování, a to situaci (i) na straně jedné migrujících pracovníků zaměstnaných v Nizozemsku, avšak s bydlištěm v jiném členském státě, a migrujících pracovníků, již jsou zaměstnáni a bydlí v Nizozemsku, avšak nesplňují pravidlo tři ze šesti let, a (ii) na druhé straně nizozemských pracovníků, již jsou zaměstnáni a bydlí v Nizozemsku(37).
63. Soudní dvůr neposuzoval zvlášť postavení nizozemských příhraničních pracovníků. Při identifikaci těchto dvou kategorií, které mají být mezi sebou porovnány, se zaměřil na diskriminaci na základě státní příslušnosti.
64. S nizozemským příhraničním pracovníkem, jako je otec B. Martens, je v podstatě zacházeno jinak než s tuzemskými pracovníky, jelikož využil práv volného pohybu a pobytu, a nikoli z důvodu jeho státní příslušnosti, kterou s nimi sdílí. V důsledku toho se bez dalšího odůvodnění nemůže podle mého názoru dovolávat zjištění ohledně nepřímé diskriminace ve věci C‑542/09 (EU:C:2012:346).
65. Je tedy třeba hlouběji zkoumat čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68.
Rovné zacházení podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68
66. Pravidla stanovená v článku 7 (a v článku 12) nařízení č. 1612/68 jsou dalšími vyjádřeními svobody pohybu pracovníků v rámci Evropské unie zaručené článkem 45 SFEU(38). Podle čtvrtého bodu odůvodnění uvedeného nařízení musí být toto právo shodně přiznáno také příhraničním pracovníkům. Článek 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 tak zaručuje, že je s migrujícími a příhraničními pracovníky zacházeno stejně jako s tuzemskými pracovníky. Chrání před přímou i nepřímou diskriminací na základě státní příslušnosti(39).
67. Podmínkou pro to, aby pracovník mohl uplatnit právo na rovné zacházení za účelem získání finančních prostředků na studium jakožto sociální výhody podle čl. 7 odst. 2, je, aby nadále finančně podporoval svého rodinného příslušníka(40). Tak tomu podle všeho v projednávané věci je. Není nutné, aby dítě mělo bydliště v členském státě, ve kterém pracovník bydlí a pracuje (nebo příhraniční pracovník pracuje)(41).
68. V projednávané věci je s panem Martensem zacházeno méně příznivě, jelikož využil jakožto pracovník práv volného pohybu, a nikoli z důvodu jeho nizozemské státní příslušnosti.
69. Ve znění čl. 7 odst. 2, podle kterého „[on] požívá stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci“, odkazuje osobní zájmeno na pracovníka, který je popsán bezprostředně předtím v čl. 7 odst. 1 – tj. pracovníka, který je státním příslušníkem jednoho členského státu a je zaměstnán v jiném členském státě. Ostatní ustanovení nařízení č. 1612/68, zejména pak ta, která jsou součástí hlavy II nadepsané „Výkon zaměstnání a rovnost zacházení“, také odkazují na pracovníka, který je státním příslušníkem jednoho členského státu a je zaměstnán na území jiného členského státu.
70. Z judikatury Soudního dvora nicméně vyplývá, že standard rovného zacházení v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 je širší než zásada zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti(42).
71. Soudní dvůr tak v rozsudku Hartmann potvrdil, že do působnosti ustanovení Smlouvy o volném pohybu pracovníků spadá „každý státní příslušník členského státu, nezávisle na místě bydliště a státní příslušnosti, který využil práva na volný pohyb pracovníků a vykonával výdělečnou činnost v jiném členském státě než státě svého bydliště“(43). Taková osoba rovněž spadá do rozsahu působnosti nařízení č. 1612/68(44). Pan Hartmann, který bydlel v jiném členském státě, ale pracoval v členském státě své státní příslušnosti, byl považován za osobu, na kterou se vztahují ustanovení Smlouvy o volném pohybu pracovníků, a tedy i ustanovení nařízení č. 1612/68(45). Mohl tedy uplatňovat nárok na postavení migrujícího pracovníka ve smyslu nařízení č. 1612/68 a dovolávat se článku 7 na stejném základě jako jakýkoliv jiný pracovník, na kterého se toto ustanovení vztahuje(46). Soudní dvůr porovnal zacházení s osobou v jeho situaci (pracovník, který využil svobody pohybu) se zacházením s tuzemskými pracovníky (tj. tuzemskými pracovníky, kteří nevyužili práv volného pohybu a pobytu).
72. V této souvislosti Soudní dvůr rovněž odkázal na čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 1612/68, který stanoví, že právo na svobodu pohybu „musí být shodně přiznáno stálým, sezónním a příhraničním pracovníkům […]“(47). Pracovník může rovněž použít článek 7 nařízení č. 1612/68 proti členskému státu své státní příslušnosti, ve kterém má bydliště, zatímco je zaměstnán v jiném členském státě(48).
73. Zdá se tedy, že pojem „tuzemský pracovník“ v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 by měl být chápán jako tuzemský pracovník, který nevyužil práva volného pohybu a pobytu, a že úroveň ochrany podle tohoto ustanovení je rovné zacházení bez ohledu na státní příslušnost tak, aby byl podporován výkon svobod pohybu a pobytu podle unijního práva.
74. Z toho vyplývá, že jak článek 45 SFEU, tak čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 brání tomu, aby členský stát znevýhodňoval pracovníky (ať už jde o trvalé, sezónní nebo příhraniční pracovníky)(49), kteří využili práv volného pohybu a pobytu. Přes doslovné znění čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 toto ustanovení a článek 45 SFEU tedy brání tomu, aby Nizozemsko odepřelo na základě pravidla tři ze šesti let poskytnout financování studia nezaopatřenému dítěti příhraničního pracovníka, jenž je nizozemským státním příslušníkem, po dobu, po kterou je příhraničním pracovníkem. Je tomu tak proto, že pravidlo tři ze šesti let znevýhodňuje příhraničního pracovníka ve srovnání s tuzemským pracovníkem v podobné situaci.
Ztráta postavení pracovníka
75. Již jsem vysvětlila, proč se domnívám, že Soudní dvůr nemusí v projednávaném případě rozhodovat o tom, zda (a pokud ano, tak do jaké míry), se může osoba nadále dovolávat (některých) ustanovení o volném pohybu pracovníků poté, co ztratí postavení migrujícího pracovníka nebo příhraničního pracovníka(50). Pro úplnost se však k této otázce vyjádřím abstraktně.
76. Mám za to, že otázka vyvstává pouze v případě, že osoba již nevykonává tuto svobodu tím, že pracuje, skutečně hledá práci(51), nebo jinak zůstává k dispozici na trhu práce v hostitelském členském státě(52). Tak by tomu bylo například tehdy, pokud by osoba v situaci pana Martense ukončila výdělečnou činnost a odešla do starobního důchodu (v Belgii, nebo někde jinde).
77. Taková osoba již v zásadě nemůže odvozovat práva ze svého postavení bývalého pracovníka(53). Ztráta tohoto postavení znamená ztrátu ochrany, která jí byla poskytována podle unijního práva. Avšak pouhou změnou zaměstnání nesmí být tato ochrana ukončena(54).
78. Pobývá-li tento občan Unie i nadále na území hostitelského členského státu, může se v každém případě dovolávat zásady rovného zacházení zakotvené v čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38, který ho chrání na základě jeho občanství Unie(55). Samotná skutečnost, že byl dříve pracovníkem nebo že si toto postavení ponechal, může být v tomto kontextu základem pro právo pobytu(56). Kromě toho mohou samotné unijní právní předpisy stanovit, že z postavení bývalého pracovníka vyplývají nebo se s ním pojí určitá práva(57).
79. Soudní dvůr rovněž uznal, že postavení bývalého migrujícího nebo příhraničního pracovníka může vyvolávat účinky i po skončení samotné výdělečné činnosti(58). Tato (vyšší) ochrana může nadále platit, i když taková osoba, jakmile již není hospodářsky činná, může být chráněna právy občana Unie. Volný pohyb pracovníků poskytuje větší ochranu. Pokud jde konkrétně o financování studia, Soudní dvůr rozhodl, že po dobu, po kterou má rodič postavení migrujícího nebo příhraničního pracovníka, nemůže členský stát uplatňovat podmínku bydliště a dovolávat se cíle spočívajícího v zabránění nepřiměřené finanční zátěži jako naléhavého důvodu obecného zájmu, který může odůvodnit nerovné zacházení mezi tuzemskými pracovníky, na straně jedné, a příhraničními a migrujícími pracovníky, na straně druhé(59). Proto nemůže přijmout opatření, jako je podmínka bydliště, aby omezil finanční solidaritu, která má být projevována migrujícím a příhraničním pracovníkům ve srovnání s tuzemskými pracovníky. Výsledkem je, že na rozdíl od odůvodnění takového opatření na základě stejného cíle v kontextu práv občana Unie, otázky týkající se přiměřenosti takové podmínky nevyvstávají(60).
80. Za jakých okolností by měl být bývalý příhraniční pracovník nebo bývalý migrující pracovník i nadále chráněn právy volného pohybu pracovníků (tj. požívat jiné ochrany, než kterou výslovně přiznávají právní předpisy)?
81. Je jasné, proč musí účinky určitých sociálních výhod pokračovat bez ohledu na místo bydliště. Tak je tomu zjevně v případě, kdy je výhoda neodmyslitelně spojena s ukončením pracovního poměru nebo pracovního života pracovníka(61). Na náhradu při skončení pracovní smlouvy bude mít přirozeně nárok pouze osoba, která dříve byla, ale již není zaměstnána. Za těchto okolností musí být možné se dovolávat postavení bývalého pracovníka. Sekundární legislativa tento názor potvrzuje(62).
82. Dojde-li k události nebo situaci, na základě které vzniká nárok na sociální výhodu, po skončení pracovního poměru a tato výhoda není spojena s touto skutečností nebo s bývalým zaměstnáním pracovníka, není v zásadě možné se nadále dovolávat například čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 nebo článku 45 SFEU(63). Soudní dvůr tak v souvislosti s případem, kdy bývalý pracovník sám následně studuje v hostitelském členském státě, rozhodl, že si ponechává postavení pracovníka, a proto se může za účelem získání finančních prostředků na životní náklady a vzdělávání dovolávat čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 za předpokladu, že existuje souvislost mezi předchozí pracovní činností a zamýšleným studiem(64). Naproti tomu v případě, že předchozí pracovní poměr má ve vztahu ke studiu, které má být financováno, pouze okrajový význam, daná osoba si postavení pracovníka nezachovává a daných ustanovení se nemůže dovolávat(65). Ve výjimečných případech, kdy se pracovník stal nedobrovolně nezaměstnaným a podmínky na trhu práce ho nutí absolvovat odbornou rekvalifikaci v jiném oboru činnosti, spojitost s bývalým zaměstnáním není nutná(66).
83. Co když k události nebo situaci, na základě které vzniká potřeba přístupu k sociální výhodě, dojde před ztrátou postavení příhraničního nebo migrujícího pracovníka, ale nadále trvá i po ztrátě tohoto postavení?
84. Podle mého názoru to bude znovu záviset na rozsahu dané výhody a důvodu, proč se poskytuje.
85. V této souvislosti se několik zúčastněných dovolává rozsudku Fahmi a Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado. Pojednám tudíž o této věci o něco podrobněji.
86. Soudní dvůr v dané věci shledal, že žádná zvláštní okolnost neodůvodňuje odchýlení se od zásady, že ztráta postavení příhraničního nebo migrujícího pracovníka znamená ztrátu ochrany spojenou s tímto postavením v případě, kdy se bývalý pracovník (který, již neměl bydliště v hostitelském členském státě) snažil dovolávat volného pohybu pracovníků, aby mu posledně uvedený stát poskytl financování studia za stejných podmínek, jaké tento stát uplatňoval vůči svým státním příslušníkům(67).
87. Po stránce skutkového stavu se uvedená věc týkala bývalé pracovnice, která dostávala přídavky na dítě, přestala pracovat, získala invalidní důchod a následně v důsledku legislativní reformy, kterou se nárok na přídavky na dítě přeměnil na nárok na příspěvek na vzdělání(68), ztratila nárok na tento příspěvek, protože její dcera ukončila středoškolské vzdělání, a proto již nesplňovala podmínku přechodného ustanovení, podle kterého děti musely navštěvovat stejný typ vzdělávacího zařízení, jaký navštěvovaly ke dni 1. října 1995.
88. Soudní dvůr uvedl, že nelze tvrdit, že podmínky přístupu k financování studia mohou narušovat práva podle článku 45 SFEU v případech, kdy migrující pracovník přestal pracovat a vrátil se do členského státu původu, kde rovněž žijí jeho děti(69). Soudní dvůr poté, co dospěl k tomuto závěru, potvrdil, že (i) čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 by neměl být vykládán v tom smyslu, že se ho bývalí pracovníci mohou dovolávat za účelem získání nediskriminačního přístupu k sociálním dávkám poskytovaným hostitelskými členskými státy(70); ale že (ii) účinky by mohly pokračovat tehdy, je-li výhoda neodmyslitelně spojena s ukončením pracovního poměru nebo pracovního života pracovníka(71) a právní předpisy to výslovně stanoví(72).
89. Krátce poté, v rozsudku Leclere a Deaconescu, Soudní dvůr uznal, že pokud pracovník přestal vykonávat zaměstnání, „má nadále nárok na některé výhody, které získal na základě svého pracovního poměru“(73). V uvedeném případě byl generální advokát Jacobs toho názoru, že záleží na tom, zda je bývalému tuzemskému pracovníkovi (který nevyužil práva volného pohybu), daná výhoda poskytovaná z důvodu jeho postavení bývalého pracovníka bez ohledu na jeho bydliště. V případě, že je odpověď záporná, se bývalý migrující nebo příhraniční pracovník již nemůže dovolávat ochrany poskytované na základě tohoto postavení(74).
90. Docházím k závěru – a znovu zdůrazňuji, že se touto otázkou zabývám abstraktně – že bývalý pracovník není oprávněn nadále požívat všech výhod získaných v průběhu pracovního poměru. Pojem „sociální výhoda“ ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 je velmi široký a zahrnuje výhody, které mohou nebo nemusí být spojené s pracovní smlouvou a jsou poskytovány tuzemským pracovníkům, zejména z důvodu jejich objektivního postavení jakožto pracovníka nebo na základě pouhé skutečnosti, že mají bydliště v tuzemsku(75). Bývalý pracovník se může nadále dovolávat práv volného pohybu pracovníků v souvislosti s těmito sociálními výhodami, které jsou spojeny s jeho dřívějším pracovním poměrem. Přenosné financování studia, jako je MNSF, však obecně není poskytováno pracovníkům (nebo jejich nezaopatřeným dětem) z důvodu jejich pracovního poměru. Jedná se o sociální výhodu, kterou Nizozemsko nabízí všem občanům Unie, kteří chtějí studovat mimo Nizozemsko a jsou v Nizozemsku dostatečně integrováni. Unijní právo proto brání Nizozemsku, aby odepřelo takovou výhodu občanům Unie, kteří využili volného pohybu pracovníků (jelikož jejich objektivní postavení jakožto pracovníků je od prvopočátku důkazem o integraci).
91. Znamená to také, jak uvedl generální advokát Jacobs(76), že pokud členský stát nadále poskytuje sociální výhodu bývalým zaměstnancům i přes ukončení jejich pracovního poměru, a to bez ohledu na bydliště, nemůže diskriminovat bývalé pracovníky, kteří jsou státními příslušníky jiných členských států nebo kteří využili volného pohybu pracovníků. V této souvislosti se může bývalý příhraniční nebo bývalý migrující pracovník nadále dovolávat ochrany zaručené v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, pokud jde o výhody, které získal před koncem svého postavení příhraničního nebo migrujícího pracovníka.
92. Je tedy na členském státu, aby rozhodl, zda budou (tuzemští) bývalí pracovníci nadále požívat takových sociálních výhod, jako je financování studia, po skončení pracovního poměru, a to z důvodu jejich dřívějšího zaměstnání. Pokud tomu tak je, nemůže členský stát zacházet méně příznivě s těmi pracovníky, kteří jsou státními příslušníky jiného členského státu nebo kteří využili svobody pohybu pracovníků.
Článek 12 nařízení č. 1612/68
93. I když předkládající soud žádá pouze o výklad týkající se článku 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, všichni zúčastnění se také zmínili o článku 12 uvedeného nařízení v souvislosti s jejich odpovědí na první otázku (včetně toho, zda je možné ho vůbec použít na dítě příhraničního pracovníka). Pro úplnost se v závěru této části mého stanoviska budu zabývat tímto ustanovením.
94. Článek 12 přiznává dětem pracovníků, kteří pracují nebo pracovali na území jiného členského státu, vlastní oddělené a samostatné nároky(77). Zaručuje jim mimo jiné přístup k obecnému vzdělání v členském státě, kde jejich rodič je nebo byl zaměstnán (tedy, kde je nebo byl migrujícím pracovníkem) za stejných podmínek jako státním příslušníkům tohoto státu za předpokladu, že mají na území hostitelského členského státu bydliště(78). Děti v této situaci se tak mohou v hostitelském členském státě vzdělávat nebo případně své vzdělání dokončit(79). Mohou se rovněž dovolávat článku 12, pokud hostitelský členský stát nabízí svým státním příslušníkům možnost získat finanční prostředky na vzdělávání nebo odbornou přípravu v zahraničí(80). Žadatel, který se dovolává článku 12, nemusí být nezaopatřeným dítětem migrujícího pracovníka, aby prokázal, že oba jeho rodiče mají právo pobytu v hostitelském členském státě nebo že jeho rodiče jsou nadále migrujícími pracovníky(81). Jeho rodiče nemusí ani zůstat manžely nebo oba být občany Unie(82). Důležité je, aby dítě žilo se svými rodiči (nebo s jedním z rodičů) v hostitelském členském státě a alespoň jeden z rodičů tam pobýval jako pracovník(83). Tímto způsobem článek 12 přispívá k celkovému cíli nařízení č. 1612/68, kterým je snaha o vytvoření co možná nejlepších podmínek pro začlenění rodiny migrujícího pracovníka do společnosti hostitelského členského státu(84). Dítě migrujícího pracovníka musí mít možnost školní docházky a pokračovat ve vzdělávání v hostitelském členském státě, aby mohlo vzdělávání úspěšně dokončit(85). Z tohoto důvodu právo na přístup ke vzdělání a související právo pobytu trvá, dokud dítě nedokončí vzdělávání(86).
95. Avšak příhraniční pracovník přirozeně nemá bydliště a práci v hostitelském členském státě.
96. Z doslovného znění článku 12 vyplývá, že se nevztahuje na děti příhraničních pracovníků. Takový výklad však lze obtížně sladit se zásadou, podle které má být s migrujícími a příhraničními pracovníky zacházeno stejným způsobem a která vyplývá ze čtvrtého bodu odůvodnění nařízení č. 1612/68, jakož i z ustálené judikatury týkající se volného pohybu pracovníků(87).
97. V každém případě, i když rodič (příhraniční pracovník) nemusí mít bydliště v hostitelském členském státě, na jehož základě by mohl uplatnit článek 12 nařízení č. 1612/68 (otázka, kterou výslovně nechávám otevřenou), musí podle mého názoru dítě podat důkaz o určité vazbě k hostitelskému členskému státu nebo o integraci v něm, a to na základě bydliště nebo studia v tomto státě. Nevyjadřuji zde konečný názor na to, jak by měla být tato hranice přesně vymezena. V projednávané věci neměla B. Martens v Nizozemsku bydliště, když tam její otec pracoval jako příhraniční pracovník, a požádala o financování studia na vzdělávací instituci mimo území Nizozemska.
98. Z toho vyvozuji, že článek 12 nařízení č. 1612/68 není v projednávaném případě relevantní.
Otázka 2: práva volného pohybu a pobytu občanů Unie
99. Nemyslím si, že je třeba, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou otázku týkající se občanství Unie. Článek 20 a čl. 21 odst. 1 SFEU nacházejí zvláštní vyjádření v článku 45 SFEU, pokud jde o volný pohyb pracovníků(88); a pan Martens se může nadále posledně uvedeného ustanovení dovolávat. V případě, že Soudní nebude s tímto souhlasit a rozhodne se na druhou otázku odpovědět, mám za to, že stávající judikatura poskytuje nezbytné informace k tomu, aby mohlo být předkládajícímu soudu poskytnuto určité vodítko.
100. Rozsudek C‑542/09 se nezabýval uplatněním pravidla tři ze šesti let na nezaopatřené děti nizozemských státních příslušníků, kteří nejsou v Nizozemsku hospodářsky činní ani tam nemají bydliště. Soudní dvůr nicméně posuzoval podobná opatření při dalších příležitostech v kontextu práv občana Unie, konkrétně ve věcech týkajících se německých státních příslušníků žijících v zahraničí, kteří požádali o financování studia v Německu(89).
101. Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že členský stát, jenž poskytuje podpory na vzdělávání a odbornou přípravu za účelem studia v jiném členském státě, musí dbát na to, aby podmínky přiznání této podpory nevytvářely neodůvodněné omezení práva pohybu a pobytu na území členských států, stanoveného v článku 21 SFEU(90). Podmínka nepřetržitého pobytu po stanovenou dobu byla za takové omezení považována: může odradit státní příslušníky od toho, aby využili práva na svobodu pohybu a pobytu v jiném členském státě, protože pokud tak učiní, je pravděpodobné, že ztratí právo na podporu na vzdělávání nebo odbornou přípravu(91).
102. Při zkoumání, zda takové omezení může být odůvodněno objektivními důvody obecného zájmu (bez ohledu na státní příslušnost) a přiměřeností dotčeného opatření ve vztahu k legitimnímu cíli, který sleduje, Soudní dvůr upřesnil, že je legitimní, aby členské státy podmínily poskytnutí finanční podpory na celou dobu studia v zahraničí tím, že studenti musí prokázat dostatečnou úroveň integrace v členském státě, který poskytuje finanční prostředky(92). Tento cíl byl popsán Soudním dvorem jako prostředek k dosažení jiného cíle spočívajícího v tom, aby se financující členský stát vyhnul nepřiměřené zátěži, která by mohla mít důsledky pro celkovou úroveň podpory, která může být tímto státem poskytována(93). Samotná podmínka nepřetržitého pobytu po stanovenou dobu ale byla považována za podmínku, jež je příliš obecná a výlučná a překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle; nebyla proto považována za přiměřenou(94). Existenci dostatečné vazby k financujícímu členskému státu lze prokázat na základě dalších faktorů, jako je státní příslušnost, vzdělání, rodina, zaměstnání, jazykové znalosti, nebo jiných sociálních a hospodářských faktorů(95).
103. Proto i v případě, kdy občan Unie není (nebo již není) hospodářsky činný, může zaměstnání nebo rodina prokazovat vztah k členskému státu, od něhož jsou požadovány finanční prostředky. Zahrnuje to zejména (minulé) zaměstnání dotyčného studenta, ale případně i současné nebo minulé zaměstnání rodinných příslušníků, na nichž je student závislý (obvykle rodičů)(96). Vzhledem k tomu, že míra vazby je pouze podmínkou používanou k omezení skupiny příjemců, aby se zabránilo riziku vytvoření nepřiměřené finanční zátěže spočívající na financujícím členském státě, domnívám se, že skutečnost, že rodič v minulosti přispíval do státního rozpočtu, nemůže být ignorována.
104. Za určitých okolností je možné, že místo a typ studia může mít význam pro posouzení, zda občan Unie vykazuje dostatečnou vazbu k financujícímu členskému státu; považuji to ale spíše za podpůrný než povinný prvek.
105. V projednávané věci je B. Martens na základě své státní příslušnosti občankou Unie, která využila svobody pohybovat se a pobývat na území členských států, když se jako malé dítě přestěhovala s rodiči z Nizozemska do Belgie. Může se tudíž dovolávat článků 20 SFEU a 21 SFEU, a to i proti členskému státu své státní příslušnosti (Nizozemsku).
106. Pouhá skutečnost, že od okamžiku, kdy využila tato práva volného pohybu, uplynula značná doba, nemůže mít sama o sobě vliv na otázku, zda lze odvozovat práva z článků 20 SFEU a 21 SFEU v případě, že došlo ke kontinuálnímu výkonu práva pobytu v jiném členském státě(97).
107. I když může být pravda, že MNSF v době, kdy se B. Martens spolu s rodinou přestěhovala do Belgie, ještě neexistovalo (a z tohoto důvodu neomezovalo v této době výkon jejich práv na volný pohyb), uplatnění pravidla tři ze šesti let ji přesto znevýhodňuje z důvodu jejího nepřetržitého bydliště mimo území Nizozemska.
108. Nizozemsko musí při rozhodování, kdo získá finanční prostředky, které poskytuje pro účely studia, ať už v jiném členském státě, nebo mimo Evropskou unii, uplatňovat stejné právní zacházení bez ohledu na státní příslušnost žadatelů. A v rámci tohoto rozhodnutí nesmí znevýhodňovat žadatele, kteří využili svých práv na pohyb a pobyt v jiném členském státě. V rozsudku D’hoop Soudní dvůr jednoznačně uvedl, že „s právem volného pohybu by bylo neslučitelné, aby se na občana použilo v členském státě, jehož je státním příslušníkem, méně příznivé zacházení, než jakého by požíval, kdyby nevyužil možností poskytnutých Smlouvou v oblasti volného pohybu“(98). Za takových okolností by členský stát v podstatě sankcionoval svého státního příslušníka za to, že využil práva volného pohybu(99).
109. Uplatnění pravidla tři ze šesti let vůči B. Martens má přesně tento účinek. Babette Martens nemůže tomuto pravidlu vyhovět, protože poté, co se jako malé dítě přestěhovala z Nizozemska do Belgie, nadále pobývala v Belgii přinejmenším do okamžiku, kdy se zapsala na Univerzitu Nizozemských Antil.
110. Nizozemsko se za účelem odůvodnění pravidla tři ze šesti let opírá o skutečnost, že Soudní dvůr uznal, že členské státy mohou přiznat tuto podporu pouze studentům, kteří prokázali určitý stupeň integrace do společnosti tohoto státu(100).
111. I když Soudní dvůr tento cíl skutečně uznal, zároveň upřesnil, že použití jediného kritéria bydliště je příliš výlučné a obecné. Podle mého názoru je v tomto ohledu irelevantní, že na rozdíl od německé podmínky bydliště, o kterou se jednalo v takových případech, jako je Prinz (EU:C:2013:524) a Thiele Meneses (EU:C:2013:683), Wsf 2000 nevyžaduje, aby student v Nizozemsku nepřetržitě pobýval po dobu tří let bezprostředně před zahájením studia v zahraničí. Tento rozdíl nic nemění na absolutním a výlučném charakteru podmínky bydliště.
112. Pro úplnost podotýkám, že pravidlo tři ze šesti let není absolutním pravidlem (protože je možné, aby ho ministr na základě doložky o nepřiměřené tvrdosti zákona neuplatnil)(101). Soudní dvůr však nemá dostatečné informace o oblasti působnosti a fungování tohoto ustanovení. V každém případě skutečnost, že se ministr může za určitých okolností rozhodnout neuplatnit neodůvodněné omezení práv občana Unie, nemá na analýzu vliv. Co je unijním právem zakázáno, je zakázáno. [Totéž platí, pokud jde o výjimky pro příhraniční pracovníky (jejich děti) a osoby s nizozemskou státní příslušností, kteří žijí v příhraniční oblasti a chtějí studovat na tamější vzdělávací instituci.]
Závěry
113. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Centrale Raad van Beroep takto:
Článek 45 SFEU a čl. 7 odst. 2 nařízení Rady č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství brání Nizozemsku v tom, aby na základě pravidla tři ze šesti let odepřelo nezaopatřenému dítěti příhraničního pracovníka nizozemské státní příslušnosti nárok na financování studia po dobu, po kterou je příhraničním pracovníkem. V případě, že příhraniční pracovník ukončí pracovní činnost v Nizozemsku a využije svobody pohybu pracovníků za účelem přijetí zaměstnání na plný úvazek v jiném členském státě, a to bez ohledu na místo bydliště, článek 45 SFEU brání Nizozemsku v tom, aby uplatnilo opatření, ledaže mohou být objektivně odůvodněna, která odrazují takového pracovníka od výkonu jeho práv podle článku 45 SFEU, a v důsledku výkonu jeho práv na volný pohyb mu způsobují ztrátu takových sociálních výhod, které jsou mu zaručeny nizozemskými právními předpisy, jako je přenosné financování studia pro jeho nezaopatřené dítě.