STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 15. září 2011(1)
Věc C‑465/10
Ministre de l’intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales
proti
Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Francie)]
„Ochrana finančních zájmů Evropské unie – Dotace poskytnuté Evropským fondem pro regionální rozvoj – Porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek ze strany příjemce – Povinnost zpětně vymáhat dotace v případě nesrovnalosti – Promlčecí lhůty“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná francouzskou Conseil d’État (Státní rada) se týká výkladu nařízení č. 2052/88(2), nařízení č. 4253/88(3) a nařízení č. 2988/95(4). V rozhodné době tyto dokumenty (dále jen „použitelná nařízení“) patřily mezi nástroje regulující Strukturální fondy Evropské unie(5). Strukturální fondy(6) jsou hlavními nástroji Evropské unie na podporu společenského a hospodářského rozvoje členských států. Čítají více než jednu třetinu rozpočtu EU.
2. Předkládající soud se zaprvé táže, zda právo Evropské unie zakládá povinnost zpětně vymáhat částky poskytnuté EFRR v případě, že příjemce (kterým je zadavatel(7)) použije dotaci k provedení dotované operace v rozporu s pravidly EU pro zadávání veřejných zakázek. Zadruhé žádá o poskytnutí vodítek pro uplatnění promlčecí lhůty podle článku 3 nařízení č. 2988/95 na takové zpětné vymáhání dotace.
Právní rámec
Nařízení č. 2052/88
3. Mezi cíle stanovené v nařízení č. 2052/88 patří zvýšení účinnosti strukturálních fondů a koordinace jejich činností(8).
4. Článek 3 odst. 5 ukládá Radě, aby přijala opatření nezbytná k zajištění koordinace jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito fondy a Evropskou investiční bankou (dále jen „EIB“) a jinými dostupnými finančními nástroji.
5. Článek 7 nadepsaný „Slučitelnost a kontrola“ stanoví následující:
„1. Operace financované ze strukturálních fondů […] musí splňovat podmínky smluv a aktů přijatých na jejich základě, a musí být v souladu s politikami Společenství, včetně politik týkajících se […] zadávání veřejných zakázek […]
2. Aniž je dotčeno Finanční nařízení, ustanovení podle čl. 3 odst. 4 a 5 stanoví harmonizovaná pravidla pro posílení kontroly strukturálních operací […]“.
Nařízení č. 4253/88
6. Nařízení Rady č. 4253/88 zakotvuje ustanovení k provedení nařízení č. 2052/88, co se týče koordinace činností fondů.
7. Šestý bod odůvodnění nařízení č. 2082/93(9), kterým bylo změněno nařízení č. 4253/88, stanoví:
„[…] podle zásady subsidiarity, aniž jsou dotčeny pravomoci Komise, zejména pokud jde o odpovědnost za správu finančních prostředků Společenství, musí za provádění jednotlivých typů pomoci v rámcích podpory Společenství odpovídat především členské státy na úrovni územních jednotek příslušných v souladu s územním členěním jednotlivých členských států“. (neoficiální překlad)
8. Článek 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88 stanoví:
„1. Aby bylo zaručeno úspěšné dokončení akcí prováděných veřejnými nebo soukromými investory, členské státy při provádění akcí přijmou nezbytná opatření k:
– pravidelnému ověřování, že akce financované Společenstvím byly řádně provedeny,
– předcházení nesrovnalostem a jejich stíhání,
– zpětnému vymáhání prostředků ztracených v důsledku zneužití nebo nedbalosti. S výjimkou případů, kdy členský stát, zprostředkovatel nebo investor poskytne důkaz, že nejsou odpovědni za zneužití nebo nedbalost, je členský stát subsidiárně odpovědný za vrácení veškerých částek vyplacených neoprávněně. U globálních grantů může zprostředkovatel se souhlasem členského státu a Komise využít bankovní záruky či jakéhokoli jiného zajištění tohoto rizika.
Členské státy informují Komisi o opatřeních přijatých pro tyto účely, zejména Komisi sdělí popis kontrolních a řídících systémů zřízených pro zajištění účinného provádění akcí. Průběžně informují Komisi o stavu správních a soudních řízení.
[…]“ (neoficiální překlad)
9. Článek 24 stanoví:
„Snížení, pozastavení a zrušení podpory
1. Jestliže se jeví, že provedení určité akce nebo opatření neodůvodňuje ani část, ani celou poskytnutou finanční podporu, provede Komise vhodný přezkum takového případu v rámci partnerství, zejména tím, že požádá členský stát nebo orgány jím určené pro provedení akce, aby předložily ve stanovené lhůtě své připomínky.
2. Po tomto přezkumu může Komise snížit nebo pozastavit podporu pro příslušnou akci či opatření, jestliže přezkum potvrdil nesrovnalosti nebo významnou změnu ovlivňující povahu nebo podmínky realizace akce nebo opatření, u níž nebylo požádáno o souhlas Komise.
3. Veškeré částky, které byly vyplaceny neoprávněně a mají být zpětně vymoženy, musí být vráceny Komisi. Z nevrácených částek jsou účtovány úroky z prodlení […].“ (neoficiální překlad)
Nařízení č. 2988/95
10. Nařízení č. 2988/95 stanoví řadu obecných pravidel týkajících se kontrol, správních opatření a sankcí za nesrovnalosti v platbách příjemcům na základě politik Společenství. Před tímto datem neexistovala žádná společná pravidla definující takové nesrovnalosti.
11. Třetí, čtvrtý a pátý bod odůvodnění nařízení č. 2988/95 jsou zvláště relevantní. Třetí bod odůvodnění uvádí, že podrobná pravidla pro správu a kontrolu výdajů Společenství jsou předmětem různých podrobných předpisů pro dané politiky Společenství, ale že je důležité bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Společenství(10). Čtvrtý bod odůvodnění uvádí, že má-li být boj proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Společenství účinný, musí být stanoven společný právní rámec pro všechny oblasti politik Společenství. Pátý bod odůvodnění připomíná, že nesrovnalosti a s nimi související správní opatření a sankce jsou v souladu s nařízením č. 2988/95 stanoveny v odvětvových předpisech. Ze čtrnáctého bodu odůvodnění konečně vyplývá, že horizontální působnost nařízení č. 2988/95 je dostatečně široká na to, aby bylo nutné je opřít o článek 235 ES a článek 203 ESAE.
12. Článek 1 nařízení č. 2988/95 stanoví:
„1. Pro účely ochrany finančních zájmů Evropských společenství se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství.
2. ,Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.“
13. Příslušná ustanovení článku 2 znějí následovně:
„1. Kontroly a správní opatření a sankce se zavedou, pokud jsou nezbytné k zajištění řádného uplatňování práva Společenství. Musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finanční zájmů Společenství.
[…]
3. V právu Společenství se stanoví povaha a oblast působnosti správních opatření a sankcí nezbytných pro správné uplatňování dotyčných pravidel s ohledem na povahu a závažnost nesrovnalostí, poskytnutou nebo přijatou výhodu a míru zavinění.
4. S výhradou použitelného práva Společenství se postupy pro provádění kontrol, opatření a sankcí Společenství řídí právem členských států.“
14. Článek 3 mimo jiné stanoví:
„1. Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.
Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.
Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.[(11)]
[…]
3. Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.“
15. Článek 4 stanoví, že pokud hospodářský subjekt neoprávněně získal výhodu v důsledku nesrovnalosti, vede to zpravidla k odnětí těchto výhod (buď zaplacením nebo nahrazením dlužné nebo neoprávněně získané částky, nebo úplným nebo částečným propadnutím jistoty).
16. Článek 5 upravuje možné správní sankce, které se použijí v případě úmyslných nesrovnalostí nebo nesrovnalostí způsobených z nedbalosti.
Nařízení č. 1083/2006
17. Článek 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006(12), na které bylo rovněž odkázáno v písemných vyjádřeních Soudnímu dvoru(13), vymezuje „nesrovnalost“ jako „[…] porušení právních předpisů Společenství v důsledku jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, které vede nebo by mohlo vést ke ztrátě v souhrnném rozpočtu Evropské unie, a to započtením neoprávněného výdaje do souhrnného rozpočtu“.
Vnitrostátní právní úprava
18. Článek 2262 francouzského Code Civil (občanský zákoník) stanovil v rozhodné době následující: „Lhůta pro podání jakékoli žaloby, in rem či in personam, činí 30 let […]“
Skutkový stav, řízení a položené otázky
19. Z vnitrostátního spisu vyplývá, že Chambre de commerce et d’industrie du département de l’Indre (Obchodní a průmyslová komora departementu Indre, dále jen „CCI“) podala dne 5. prosince 1995 k prefektovi tohoto departementu (dále jen „prefekt“) žádost o finanční podporu pro operaci nazvanou „Objectif Entreprises“ (dále jen „operace“). Cílem této operace bylo provedení výzkumu, zda si francouzské a zahraniční podniky přejí investovat v departementu Indre a usadit se zde. CCI se rozhodla, že najme společnost, která operaci provede jejím jménem.
20. V odpověď na písemné dotazy Soudního dvora podle článku 54a jeho jednacího řádu poskytla francouzská vláda další informace a určité dokumenty. Je z nich patrné, že CCI informovala dopisem ze dne 27. září 1995 prefekta, že si přeje najmout k provedení operace společnost DDB-Needham. Tento dopis byl odeslán před zveřejněním výzvy k podávání nabídek ve vnitrostátním úředním věstníku (Bulletin officiel des annonces des marchés publics) dne 4. listopadu 1995.
21. Po přezkoumání předložených nabídek byla dne 8. prosince 1995 vybrána společnost DDB-Needham s odůvodněním, že nabízela kvalitnější služby a nižší cenu než konkurenční společnosti.
22. Dne 29. května 1996 uzavřela CCI se společnosti DDB-Needham smlouvu o poskytování služeb na dobu tří let. Cena činila 3 895 380 FF (600 000 EUR) pro rok 1996 a přibližně 2 725 560 FF (420 000 EUR) pro roky 1997 a 1998.
23. Na základě smlouvy podepsané dne 20. prosince 1996 (která odkazuje na nařízení č. 2081/93 a nařízení č. 2082/93(14)) obdržela CCI od EFRR částku 400 000 FF (60 979,60 EUR) na podporu této operace. Za tímto účelem byly CCI poskytnuty též dvě částky od vnitrostátních fondů. Spornou podporou však je v tomto řízení pouze podpora od EFRR.
24. Dopisem ze dne 9. května 2000 byla CCI informována, že operace bude předmětem kontroly ze strany prefekta regionu Centre (dále jen „regionální prefekt“). Regionální prefekt a regionální trésorerie générale (finanční úřad) podepsali dne 14. března 2001 zprávu nazvanou Audit sur l’utilisation des fonds structurels européens (dále jen „zpráva z kontroly“). Tato zpráva byla CCI zaslána dne 18. července 2001.
25. Ve zprávě z kontroly byly identifikovány následující nesrovnalosti. Zaprvé byla zakázka společnosti DDB-Needham udělena v rozporu s pravidly EU pro zadávání veřejných zakázek. CCI konkrétně oznámila prefektovi výběr společnosti DDB-Needham před zveřejněním výzvy k podávání nabídek. Nic dále nenasvědčovalo tomu, že oznámení o náležitostech zakázky týkající se operace bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (jak byl nazýván v oné době). Zadruhé byla smlouva podepsána, avšak nebylo v ní uvedeno datum.
26. Regionální prefekt dne 23. ledna 2002 oznámil CCI, že byl vydán příkaz mimo jiné k vrácení podpory EFRR, jelikož CCI stran uskutečnění této operace nedodržela pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek.
27. Odvolání CCI proti tomuto příkazu bylo zamítnuto implicitním rozhodnutím regionálního Trésorier-payeur général (hlavní účetní).
28. Žaloba CCI znějící na neplatnost příkazu regionálního prefekta a rozhodnutí Trésorier-payeur général podaná k tribunal administrative de Limoges (správní soud v Limoges) byla dne 3. června 2004 zamítnuta.
29. Rozsudek tribunal administrative de Limoges byl dne 12. června 2007 zrušen cour administrative d´appel de Bordeaux (odvolací správní soud v Bordeaux). Tento soud dospěl k závěru, že ve smlouvě nebylo obsaženo výslovné ustanovení potvrzující, že CCI podléhá pravidlům EU o zadávání veřejných zakázek, a ani žádné ustanovení práva EU zakládající zpětné vymáhání sporných prostředků.
30. Ministre de l’intérieur, de l’Outre-mer, et des Collectivités territoriales (Ministr vnitra, zámořských území a územních celků) se proti tomuto rozhodnutí odvolal ke Conseil d’État, která přerušila řízení a položila Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Pokud jde o existenci právního základu, z něhož by vyplývala povinnost zpětně vymáhat pomoc vyplacenou CCI:
Porušil-li příjemce dotací vyplácených z EFRR při uskutečnění dotované operace jedno či více pravidel pro zadávání veřejných zakázek a není-li jinak sporu o tom, že daná operace je způsobilá k takovému financování a že byla uskutečněna, existuje v právní úpravě Evropské unie, a konkrétně v [nařízení č. 2052/88] a [nařízení č. 4253/88], ustanovení, které by zakládalo povinnost dotace zpětně vymáhat? Pokud je dána, platí taková povinnost pro případ jakéhokoli porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, nebo jen pro některá z těchto porušení? Platí-li jen pro některá porušení, potom pro která?
2. V případě alespoň částečně kladné odpovědi na první otázku:
(a) Představuje skutečnost, že příjemce pomoci vyplácené z EFRR nedodržel při výběru poskytovatele pověřeného uskutečněním dotované operace jedno nebo více pravidel pro zadávání veřejných zakázek, nesrovnalost ve smyslu nařízení č. 2988/95? Může okolnost, že si příslušný vnitrostátní orgán nemohl v okamžiku, kdy rozhodl o poskytnutí pomoci požadované z EFRR, nebýt vědom toho, že příjemce nedodržel pravidla pro zadávání veřejných zakázek, když vybral poskytovatele pověřeného uskutečněním operace financované z této pomoci ještě před tím, než byla pomoc poskytnuta, mít vliv na kvalifikaci dotčeného jednání jako nesrovnalosti ve smyslu nařízení č. 2988/95?
(b) V případě kladné odpovědi na otázku 2 a) a vzhledem k tomu, že – jak rozhodl Soudní dvůr v rozsudku Hauptzollamt Hamburg-Jonas v. Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co.[(15)] – promlčecí doba stanovená v článku 3 nařízení č. 2988/95 se použije na takové správní úkony, jako je zpětné vymáhání pomoci, která byla hospodářským subjektem neoprávněně získána v důsledku jím způsobených nesrovnalostí:
– je třeba stanovit jako počátek běhu promlčecí doby datum vyplacení pomoci příjemci, nebo datum, kdy příjemce použije přijatou dotaci jako odměnu poskytovateli, který byl vybrán při porušení jednoho nebo několika pravidel pro zadávání veřejných zakázek?
– je třeba tuto promlčecí dobu považovat za přerušenou v okamžiku, kdy příslušný vnitrostátní orgán předá příjemci dotace zprávu z kontroly, v níž je zjištěno nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, a jíž se v důsledku toho doporučuje vnitrostátnímu orgánu, aby vyplacené částky vymohl zpět?
– využije-li členský stát možnosti, kterou mu dává čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95, uplatnit delší promlčecí dobu, a konkrétně použije-li se ve Francii [doba podle obecné právní úpravy, která v rozhodné době činila 30 let], je třeba posuzovat slučitelnost takové promlčecí doby s právem Evropské unie, a zejména se zásadou proporcionality, z hlediska maximální promlčecí doby stanovené vnitrostátním předpisem, který slouží jako právní základ pro zpětné vymáhání ze strany vnitrostátního správního orgánu, nebo z hlediska lhůty skutečně použité v projednávané věci?
(c) Brání v případě záporné odpovědi na otázku 2 a) finanční zájmy Evropské unie tomu, aby za účelem vyplacení takové pomoci, jako je pomoc dotčená ve sporu v původním řízení, soud uplatnil vnitrostátní předpisy týkající se zrušení rozhodnutí zakládajících práva, podle nichž může správní orgán – kromě případů neexistence, získání podvodem nebo žádosti příjemce – zrušit konkrétní rozhodnutí zakládající právo, je-li protiprávní, pouze ve lhůtě čtyř měsíců po jeho přijetí, přičemž však ke konkrétnímu správnímu rozhodnutí mohou být, zejména týká-li se vyplácení pomoci, připojeny rozvazující podmínky, jejichž splnění umožňuje zrušení dotčené pomoci bez podmínky uplatnění zvláštní lhůty, a přičemž je třeba upřesnit, že Conseil d´Etat rozhodla, že tento vnitrostátní předpis je třeba vykládat tak, že se jej může příjemce pomoci neoprávněně poskytnuté na základě předpisu EU dovolávat jen v případě, že byl v dobré víře?
31. Francouzská a polská vláda, jakož i Komise předložily písemná vyjádření. Vzhledem k tomu, že o konání jednání nebylo požádáno, žádné jednání se nekonalo.
Posouzení
Úvodní poznámky
32. Před zahájením analýzy je třeba učinit několik úvodních poznámek.
33. Zaprvé je v původním řízení nesporné, že operace splňovala podmínky pro poskytnutí finanční podpory ze strany EFRR.
34. Zadruhé před vnitrostátním soudem není sporu o tom, že smlouva mezi CCI a společností DDB-Needham spadá do působnosti směrnice 92/50/EHS(16). Její hodnota přesahuje práh 200 000 EUR stanovený v článku 7 této směrnice a zahrnuje služby uvedené v příloze IA. CCI jakožto zadavatel ve smyslu směrnice 92/50/EHS měla proto zveřejnit požadované oznámení v Úředním věstníku Evropských společenství(17).
35. Pokud jde zatřetí o použitelná nařízení, nařízení č. 2988/95 zavedlo obecný rámec pro správní opatření a sankce týkající se nesrovnalostí z hlediska práva EU, aby bojovalo „ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy [Unie]“(18). Toto nařízení je nutno číst ve spojení se zvláštními předpisy EU, které se v projednávané věci použijí, a to konkrétně s nařízením č. 2052/88(19) a nařízením č. 4253/88(20).
36. Článek 4 odst. 1 nařízení č. 2988/95 stanoví obecné pravidlo, že jakákoli nesrovnalost vede k odnětí neoprávněně získané výhody. Článek 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88 konkrétně vyžaduje, aby státy přijaly nezbytná opatření pro ověřování toho, že byly akce financované strukturálními fondy řádně provedeny, pro předcházení nesrovnalostem a jejich stíhání, jakož i zpětné vymáhání jakýchkoli prostředků ztracených v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti(21).
37. Začtvrté sdílené řízení – tedy spolupráce mezi členskými státy a Komisí – je metodou, kterou zákonodárce EU zvolil k plnění rozpočtu u strukturálních fondů. Uplatňování pomoci v rámci fondů je však primárně odpovědností členských států.
38. Z článku 280 ES (nyní článek 325 SFEU) je dále zřejmé, že jak Evropská unie, tak členské státy jsou povinny přijímat opatření k boji proti podvodům a jiným protiprávním činnostem, které ohrožují finanční zájmy EU.
39. Soudní dvůr navíc judikoval, že členské státy nemají při plnění svých závazků posuzovací pravomoc v otázce, zda mají vyžadovat vrácení neoprávněně nebo protiprávně vyplacených prostředků Evropské unie, či nikoli.(22)
40. Zapáté Soudní dvůr judikoval, že čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88 zakládá povinnost členských států zpětně vymáhat prostředky „ztracené“ v důsledku nesrovnalosti, aniž je k tomu třeba zmocnění podle vnitrostátního práva(23).
41. Zašesté se pro účely článku 24 nařízení č. 4253/88 mezi nesrovnalostmi, které mohou vést ke snížení pomoci, nečiní žádný kvantitativní nebo kvalitativní rozdíl(24). Otázky, zda nesrovnalost způsobila značnou ztrátu či zda je „technické povahy“, jsou irelevantní. Nesrovnalost je nesrovnalost(25).
42. A konečně v projednávaném případě je nesporné, že operace (Objectif Entreprises) byla skutečně realizována. Účastníci předkládající vyjádření Soudnímu dvoru na tomto základě souhlasí, že sporná dotace nemůže být přísně vzato považována za „ztrátu“ ve smyslu třetí odrážky čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88.
Otázky 1 a 2a
43. Otázky 1 a 2a je třeba přezkoumat společně. Obě se týkají pojmu „nesrovnalost“ a toho, zda použitelná nařízení zakládají povinnost členských států zpětně vymáhat částky vyplacené z fondů.
44. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda jsou členské státy povinny zpětně vymáhat částky poskytnuté z EFRR v případě, že příjemce nedodržel pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek, když k provedení dotované operace najal obchodní společnost. Vnitrostátní soud se rovněž táže, zda se taková povinnost, pokud je dána, uplatní při každém porušení těchto pravidel. Pro případ kladné odpovědi si klade otázku, zda je takové porušení nesrovnalostí ve smyslu nařízení č. 2988/95.
45. Francouzská vláda tvrdí, že čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88 by měl být vykládán v souladu s nařízením č. 2052/88 a s nařízením č. 2988/95.
46. Francie dále tvrdí, že základem pro zpětné vymáhání dotace není třetí odrážka čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88, jelikož dotčené finance nelze považovat za „ztrátu“ ve smyslu tohoto ustanovení. Za právní základ pro zpětné vymáhání by mělo být spíše považováno ustanovení druhé odrážky čl. 23 odst. 1 („předcházení nesrovnalostem a jejich stíhání“). Francie dále tvrdí, že by se judikatura Soudního dvora týkající se článku 24 nařízení č. 4253/88 měla uplatit analogicky, tj. dotčené finance by měly být považovány za neoprávněně vyplacené.
47. Polská vláda tvrdí, že v případech, jako je tento, je potřeba zohlednit cíl čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88, tedy zajistit realizaci operací, pro které byla získána finanční pomoc z fondů. Každý případ je třeba posoudit s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti. Polsko zastává názor, že pro účely výkladu čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88 by se měl obdobně uplatnit čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006.(26) Aby k nesrovnalosti došlo v důsledku porušení práva EU, musí vést ke ztrátě v rozpočtu Evropské unie, a to započtením neoprávněného výdaje do rozpočtu.
48. Polsko tvrdí, že řízení o veřejné zakázce, v jehož rámci neproběhla výzva k podávání nabídek, má takový důsledek; členský stát by proto měl podniknout kroky ke zpětnému vymáhání vyplacených částek. Podle Polska však porušení pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek, které nemá dopad na rozpočet Evropské unie, nevede k nesrovnalosti ve smyslu čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006. Takové porušení proto nemůže být nesrovnalostí ve smyslu čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88.
49. Komise zastává názor, že by použitelná nařízení měla být vykládána ve vzájemné souvislosti. Skutečnost, že dotčené částky nebyly „ztrátou“, je podle ní irelevantní v otázce, zda je čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88 právním základem pro zpětné vymáhání dotace z EFRR.
50. Stejně jako francouzská vláda a Komise zastávám názor, že použitelná nařízení je třeba vykládat společně.
51. Vzhledem k tomu, že čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006 nebyl v rozhodné době použitelný, není třeba k němu v projednávané věci přihlížet.
52. Pojem „nesrovnalost“ není v nařízení č. 2052/88 ani v nařízení č. 4253/88 definován.
53. Pokud však mají být použitelná nařízení vykládána ve vzájemné souvislosti, je třeba vykládat „nesrovnalost“ jednotně, tedy stejně u každého nařízení.
54. Článek 7 odst. 1 nařízení č. 2052/88 stanoví, že opatření financovaná ze strukturálních fondů musí být v souladu se smlouvami a s politikami Společenství a zejména s politikami týkajícími se zadávání veřejných zakázek.
55. Článek 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 stanoví, že nesrovnalostí se rozumí „jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu“, v důsledku kterého je […] „poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované“, […] „snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje“.
56. V projednávané věci není sporu o porušení práva Společenství (nyní práva EU). Panuje shoda o tom, že CCI („hospodářský subjekt“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/98 a „zadavatel“ ve smyslu směrnice 92/50/EHS) nedodržela pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek při přidělování zakázky na realizaci operace „Objectif Entreprises“.
57. Z toho plyne, že tato operace financovaná dotací z EFRR není v souladu s čl. 7 odst. 1 nařízení č. 2052/88.
58. Vede toto porušení práva EU k poškození souhrnného rozpočtu Evropské unie, nebo rozpočtů (jako jsou strukturální fondy) spravovaných EU ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95?
59. Jeví se, že úmyslem zákonodárce při přijímání čl. 7 odst. 1 nařízení č. 2052/88 bylo zajistit, že náklady vzniklé Evropské unii v souvislosti se strukturálními fondy budou striktně omezeny na hospodářské subjekty, které dodržují pravidla práva EU, a nebudou použity k financování činnosti, která je s tímto v rozporu(27).
60. Z toho plyne, že by náklady vzniklé v rozporu s právem EU měly být přirozeně považovány za náklady, které rozpočet EU poškozují.
61. V rozsudku ve věci Komise v. Irsko(28) se Soudní dvůr zabýval pravomocemi Komise zpětně vymáhat částky poskytnuté Irsku z Evropského sociálního fondu (dále jen „ESF“) podle článku 24 nařízení č. 4253/88. Irské orgány tvrdily, že k nesrovnalosti (byť neúmyslné) došlo, jelikož kontrola týkající se dotčených prostředků nebyla v souladu s osvědčenými postupy ESF(29). Nesrovnalost v tomto případě nevedla k neoprávněnému financování či nadměrnému financování ze strany Společenství. Komise nicméně v souladu s článkem 24 nařízení č. 4253/88 usilovala o snížení původně přiznané částky finanční pomoci.
62. Soudní dvůr zamítl argument Irska, že nesrovnalosti „technického“ rázu rozpočet EU nepoškozovaly. Soudní dvůr rozhodl, že i nesrovnalosti bez konkrétního finančního dopadu mohou vážně poškodit finanční zájmy Evropské unie a dodržování práva EU, a proto odůvodňují uplatnění finančních úprav ze strany Komise(30).
63. V rozsudku Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening(31) Soudní dvůr zdůraznil, že by články 23 a 24 nařízení č. 4253/88 měly být vykládány ve spojení.
64. Jsem tedy toho názoru, že by se přístup Soudního dvora ve věci Komise v. Irsko měl obdobně uplatnit na výklad článku 23 nařízení č. 4253/88.
65. I nesrovnalosti bez konkrétního finančního dopadu, které nelze jako takové vyčíslit, je tedy třeba považovat za nesrovnalosti, které vážně poškozují finanční zájmy EU.
66. Je v tomto případě důsledkem újmy způsobené rozpočtu EU (či rozpočtům EU spravovaným) ztráta příjmu či neoprávněný výdaj?
67. V projednávané věci nejsou k dispozici žádné podrobné údaje ohledně konkrétního finančního dopadu nesrovnalosti. Je totiž možné, že tento dopad nebude možné posoudit(32).
68. Lze se však rozumně domnívat, že kdyby CCI jakožto zadavatel dodržela pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek, celkové náklady financování této operace by bývaly mohly být nižší. Vyplacení dotace z EFRR lze v tomto rozsahu považovat za neoprávněný výdaj podle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95.
69. Ze znění i účelu použitelných nařízení, jakož i z rozsudku Soudního dvora ve věci Komise v. Irsko uplatněného analogicky, tudíž dle mého vyplývá, že porušení čl. 7 odst. 1 nařízení č. 2052/88 poškozuje rozpočet Evropské unie či rozpočty strukturálních fondů tím, že umožňuje neoprávněný výdaj, a je proto nesrovnalostí ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 a článku 23 nařízení č. 4253/88.
70. Za takových okolností jsou členské státy povinny podniknout kroky pro zpětné vymáhání neoprávněně vyplacených částek.
71. Znamená to, že musí po příjemci vymáhat částku podpory v plném rozsahu?
72. Článek 2 odst. 1 nařízení č. 2988/95 zakládá povinnost členských států zavést správní opatření „[…] pokud jsou nezbytn[á] k zajištění řádného uplatňování práva Společenství“. Taková opatření musí být „účinná, přiměřená a odrazující“, aby poskytovala odpovídající ochranu finančních zájmů Evropské unie. Jeho čl. 2 odst. 3 stanoví, že v právu EU „se povaha a oblast působnosti správních opatření a sankcí nezbytných pro správné uplatňování dotyčných pravidel stanoví s ohledem na povahu a závažnost nesrovnalostí, poskytnutou nebo přijatou výhodu a míru zavinění“(33).
73. Pro účely ochrany rozpočtu EU (a jednotlivých rozpočtů spravovaných Evropskou unií jako jsou strukturální fondy) mají členské státy povinnost zpětně vymáhat částky vyplacené v případě nesrovnalosti. Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2988/95 obecně platí, že nesrovnalost vede k odnětí neoprávněně získané výhody(34). Členské státy by tudíž při plnění této povinnosti měly přistoupit ke zpětnému vymáhání částky, která představuje „neoprávněně získanou výhodu“. Může tak být požadováno zpětné zaplacení původně přiznané dotace v celém rozsahu nebo částečné zaplacení týkající se nižší částky(35).
74. Skutečnosti zjištěné vnitrostátním soudem nasvědčují tomu, že veškeré kroky relevantní pro výběr poskytovatele služeb k realizaci Objectif Entreprises byly učiněny před přiznáním dotace(36). Zvláštní povaha nesrovnalosti, která nastala (zadávací řízení neproběhlo v souladu s příslušnými pravidly EU), však znamená, že nelze identifikovat a vyčíslit konkrétní ztrátu „způsobenou“ touto nesrovnalostí. Původně určeným a následně vybraným poskytovatelem služby je podle všeho poskytovatel, jehož nabídka byla v rámci proběhlého vnitrostátního zadávacího řízení nejlepší z hlediska poměru výkon-cena. Pokud by však byla zakázka řádně inzerována podle pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek, mohla zaujmout poskytovatele služeb z jiných členských států, kteří mohli předložit lepší nabídky z hlediska poměru výkon-cena. O kolik lepší (pokud vůbec), však nelze říci. Vzhledem k tomu, že operace byla navíc financována částečně z EFRR a částečně z vnitrostátních fondů, nelze říci, kolik by bylo (hypoteticky) ušetřeno z rozpočtu EU a kolik z vnitrostátního rozpočtu.
75. S určitostí lze říci jen to, že operace, pro kterou byla výhoda poskytnuta, skutečně proběhla; mohla však stát méně, pokud by byla dodržena pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek; nemusel být vybrán tentýž poskytovatel služeb a mohlo dojít k příslušnému snížení částek čerpaných z vnitrostátního rozpočtu a rozpočtu EU.
76. Jak musí vnitrostátní soud za takovýchto okolností postupovat?
77. Teoreticky existují tři možnosti: zpětně nevymáhat nic, vymáhat zpět podporu v plném rozsahu, anebo vymáhat zpět částku v poměru ke způsobené ztrátě v rozpočtu EU z důvodu, že nebyla dodržena pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek.
78. S ohledem na výše uvedené důvody bych třetí možnost v projednávané věci vyloučila.
79. Zůstává tedy možnost nevymáhat zpět nic, anebo vymáhat vše.
80. Nevymáhat zpět nic dle mého odporuje zásadám, ze kterých dosud vycházela judikatura Soudního dvora(37). Takový krok by vyslal naprosto špatný signál o povinnostech příjemců prostředků z fondů EU dodržovat pravidla, kterými se poskytování takových prostředků řídí.
81. Je pravda, že vymáhat zpět částku v plném rozsahu se za okolností tohoto případu jeví jako přísné řešení. Rozpočet EU totiž mohl být ve skutečnosti poškozen velmi málo či vůbec. Podle mého jsou však dány nejméně tři pádné důvody k tomu, aby podpora byla skutečně vymáhána zpět v plném rozsahu.
82. Zaprvé podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2988/95 jsou vnitrostátní orgány při výkonu povinnosti vymáhat zpět dotčené částky povinny přihlédnout mimo jiné k povaze a závažnosti dané nesrovnalosti a k míře odpovědnosti. Jsem toho názoru, že původní informace sdělené prefektovi, které naznačují, že došlo k naprostému ignorování pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek, musí být v projednávané věci významným faktorem, který je třeba vzít v úvahu.
83. Zadruhé pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek se mají uplatnit u veškerých zakázek přesahujících prahovou hodnotu právě proto, aby k těmto zakázkám otevřela cestu pro možné poskytovatele služeb z jiných členských států. Je třeba samozřejmě doufat, že tento postup (často) povede k výsledku, který je z hlediska poměru výkon-cena výhodnější než v případě čistě vnitrostátního zadávacího řízení. Toto je však pouze jedna strana mince. Stejně důležité je, aby dodržování pravidel napomáhalo řádnému fungování jednotného trhu.
84. Zatřetí za okolností v projednávané věci je volba zda nevymáhat zpětně nic nebo vymáhat vše nevyhnutelná. Na základě čl. 2 odst. 1 nařízení č. 2988/95 (který vyžaduje, aby opatření k zajištění řádného uplatňování práva [EU] byla „účinná, přiměřená a odrazující“) není varianta nevymáhat zpětně nic ani účinná ani odrazující. Varianta vymáhat vše je jak účinná, tak odrazující. Vzhledem k tomu, že varianta vymáhat zpět jen část zde nepřichází v úvahu, je varianta vymáhat vše též přiměřená.
85. Překládající soud si však klade otázku, zda by na klasifikaci jakožto nesrovnalost měla mít vliv skutečnost, že prefekt si musel být v době, kdy CCI přiznal dotaci z EFRR, vědom toho, že při výběru poskytovatele služeb nebyla dodržena pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek.
86. V rozsudku Emsland-Stärke(38) Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že příslušný vnitrostátní orgán byl o nesrovnalosti informován, sama o sobě neznamená, že dotyčná nesrovnalost nemůže být kvalifikována jako nesrovnalost „způsobená z nedbalosti“ či „úmyslně“ ve smyslu čl. 5 odst. 1 nařízení č. 2988/95. Stejně tak tedy taková okolnost nemůže změnit klasifikaci sporného chování jakožto nesrovnalosti ve smyslu čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88.
87. Dle mého je tedy na otázky 1 a 2a třeba odpovědět tak, že pokud příjemce dotace ze strukturálních fondů, který je zadavatelem ve smyslu pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek, poruší tato pravidla při výběru poskytovatele služeb k realizaci operace financované zcela nebo částečně z těchto fondů, čl. 23 odst. 1 druhá odrážka nařízení č. 4253/88 zakládá povinnost členských států zpětně vymáhat sporné dotace. Chování příjemce je za takových okolností nesrovnalostí ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95.
Otázka 2b
88. Otázka 2b se týká nesprávného výkladu článku 3 nařízení č. 2988/95.
89. Předkládající soud klade tři otázky ohledně promlčecí lhůty uplatnitelné za okolností v původním řízení. Zaprvé, kdy začala lhůta plynout? Zadruhé, byl její běh přerušen tím, že regionální prefekt zaslal CCI zprávu z kontroly? Zatřetí, jaká jsou kritéria pro určení maximální délky promlčecí lhůty ve smyslu čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95?
90. Komise tvrdí, že promlčecí lhůta započala běžet v okamžiku, kdy se CCI rozhodla zadat zakázku společnosti DDB-Needham v rozporu s pravidly EU pro zadávání veřejných zakázek, anebo alternativně v okamžiku, kdy rozhodla o tom, jak bude postupovat a zda podá výzvu k podávání nabídek.
91. Francie namítá, že promlčecí lhůta započala běžet v okamžiku, kdy CCI společnosti DDB-Needham za zakázku zaplatila. Tato platba byla pro účely dotčené legislativy nesrovnalostí, jelikož CCI se mohla až do tohoto okamžiku rozhodnout, že veřejnou zakázku zadá řádným způsobem.
92. Polská vláda tvrdí, že promlčecí lhůta počala běžet k datu, kdy byla CCI vyplacena dotace z EFRR. Polsko tvrdí, že porušení pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek se stává nesrovnalostí ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 teprve v okamžiku, kdy je poškozen rozpočet EU. K takovému poškození dojde podle Polska v okamžiku, kdy jsou prostředky z rozpočtu vyplaceny. Polsko dále tvrdí, že částka, která má být vymáhána zpět, odpovídá rozdílu mezi částkou vyplacenou v důsledku nesprávného postupu a částkou, která by byla vyplacena, kdyby byl poskytovatel služeb vybrán v souladu s pravidly EU pro zadávání veřejných zakázek(39).
93. Nařízení č. 4253/88 nijak neupravuje promlčecí lhůtu, která se uplatní při zpětném vymáhání částek, které nebyly řádně přiznány. Dle mého se proto uplatní lhůta stanovená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/59(40).
94. Podle tohoto ustanovení ve spojení s čl. 1 odst. 1 a 2 téhož nařízení začíná promlčecí lhůta běžet v okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti v důsledku jednání či opomenutí příjemce podpory, které vede k poškození rozpočtu Evropské unie (či rozpočtu spravovaných EU jako jsou strukturální fondy) mimo jiné formou neoprávněného výdaje.
95. K tomu došlo, když byla dotace z EFRR přiznána CCI. Datum smlouvy o přiznání dotace (20. prosince 1996) je tedy datem počátku běhu promlčecí lhůty ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95. Toto je okamžik, kdy došlo k realizaci výdaje z EFRR. V této fázi již došlo k nesrovnalostem v zadávacím řízení, tedy k tomu, že CCI vybrala společnost DDB-Needham bez zveřejnění výzvy k podávání nabídek v Úředním věstníku Evropských společenství a uvedla svůj záměr tuto společnost vybrat ještě před zveřejněním jakékoli výzvy k podávání nabídek(41).
96. Co se týče druhé otázky – zda k přerušení běhu promlčecí lhůty došlo, když regionální prefekt zaslal CCI zprávu z kontroly – ze třetího pododstavce čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 plyne, že promlčecí lhůta se přerušuje každým úkonem příslušného vnitrostátního orgánu oznámeným dotčené osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti, a začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení(42).
97. Zaslání zprávy z kontroly je úkonem příslušného vnitrostátního orgánu, který se týká vyšetřování nesrovnalosti(43). Zpráva z kontroly byla dle mého dostatečně konkrétní a přesná pro účely přerušení promlčecí lhůty pro stíhání ve smyslu třetího pododstavce čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95(44).
98. Třetí otázka zní, jaká kritéria určují maximální délku promlčecí lhůty?
99. Jak Soudní dvůr shledal v rozsudku Ze Fu Fleischhandel(45), členské státy mají podle čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95 pravomoc stanovit delší promlčecí lhůtu, než je čtyřletá promlčecí lhůta stanovená v čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení.
100. Soudní dvůr však dále uvedl, že „z hlediska cíle ochrany finančních zájmů Unie, u něhož podle unijního zákonodárce čtyřletá či dokonce tříletá promlčecí lhůta již sama o sobě postačuje k tomu, aby umožnila vnitrostátním orgánům stíhat nesrovnalosti poškozující tyto finanční zájmy, které mohou vést k přijetí takového opatření, jako je rozhodnutí o navrácení neoprávněně přiznané výhody, se však jeví, že ponechat uvedeným orgánům třicetiletou lhůtu překračuje meze toho, co je nezbytné pro správu postupující s řádnou péčí“(46).
101. Dle mého by se postup Soudního dvora ve věci Ze Fu Fleischhandel měl v projednávané věci uplatnit analogicky.
102. Z toho vyplývá, že pokud dotčený členský stát vykonává pravomoc, kterou má podle čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95, zásada proporcionality nicméně brání tomu, aby se na řízení týkající se vrácení neoprávněně získaných prostředků uplatnila třicetiletá promlčecí lhůta.
Otázka 2c
103. Podstatou otázky 2c je, zda se v případě, že nedošlo k nesrovnalosti ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95, otázky zpětného vymáhání řídí vnitrostátním právem, anebo finanční zájem Evropské unie na zpětném vymožení prostředků brání tomu, aby vnitrostátní soud uplatnil vnitrostátní pravidla o rušení rozhodnutí zakládajících práva.
104. Vzhledem k tomu, že zastávám názor, že tato otázka spadá do oblasti práva Evropské unie, vnitrostátní právo se nepoužije a na tuto část otázky není třeba odpovídat.
Závěry
105. Vzhledem k výše uvedenému jsem toho názoru, že Soudní dvůr by měl na otázky předložené francouzskou Conseil d’État odpovědět následovně:
„V případě, že příjemce dotace ze strukturálních fondů, který je zadavatelem ve smyslu pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek, tato pravidla poruší při výběru poskytovatele služeb, který má realizovat operaci financovanou zcela či zčásti z těchto fondů:
– Článek 23 odst. 1 druhá odrážka nařízení č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 2052/88, pokud jde o koordinaci mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými dostupnými finančními nástroji (Úř. věst. L 374, s. 1), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 2082/93 ze dne 20. července 1993 (Úř. věst. L 193, s. 20), zakládá povinnost členských států zpětně vymáhat dotčené dotace.
– Chování příjemce je nesrovnalostí ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství.
– Skutečnost, že příslušný vnitrostátní orgán nemohl o nesrovnalosti nevědět, nemění klasifikaci dotčeného chování jakožto nesrovnalosti ve smyslu čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88.
– Promlčecí lhůta počíná běžet dnem, kdy EFRR poskytl příjemci dotaci ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95.
– Zpráva z kontroly zaslaná příslušnému vnitrostátnímu orgánu je dostatečně konkrétním a přesným aktem pro účely přerušení běhu promlčecí lhůty podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95.
– Pokud dotčený členský stát vykonává pravomoc, kterou má podle čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95, zásada proporcionality nicméně brání tomu, aby se na řízení týkající se vrácení neoprávněně získaných prostředků uplatnila třicetiletá promlčecí lhůta.“