РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
1 март 2016 година(*)
„Преюдициално запитване — Конвенция за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. — Членове 23 и 26 — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2011/95/ЕС — Правни норми относно съдържанието на международната закрила — Статут на субсидиарна закрила — Член 29 — Социално подпомагане — Условия за достъп — Член 33 — Свобода на движение в рамките на приемащата държава членка — Понятие — Ограничаване — Задължение за установяване на местожителството в определено населено място — Различно третиране — Сравнимост на положенията — Равномерно разпределяне на бюджетните тежести между административно-териториалните единици — Миграционно- и интеграционнополитически съображения“
По съединени дела C‑443/14 и C‑444/14
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Bundesverwaltungsgericht (Върховен федерален административен съд, Германия) с актове от 19 август 2014 г., постъпили в Съда на 25 септември 2014 г., в рамките на производства по дела
Kreis Warendorf
срещу
Ibrahim Alo (C‑443/14)
и
Amira Osso
срещу
Region Hannover (C‑444/14),
в присъствието на:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (C‑443/14 и C‑444/14),
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, M. Ilešič, L. Bay Larsen (докладчик), T. von Danwitz, C. Toader, D. Šváby, F. Biltgen и C. Lycourgos, председатели на състави, A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal и K. Jürimäe, съдии,
генерален адвокат: P. Cruz Villalón,
секретар: K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 юли 2015 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Kreis Warendorf, от L. Tepe, в качеството на представител,
– за г‑н Alo, от S. Bulut, Rechtsanwalt,
– за г‑жа Osso, от S. Ziesemer и K.‑S. Janutta, Rechtsanwältinnen,
– за германското правителство, от T. Henze и J. Möller, в качеството на представители,
– за гръцкото правителство, от M. Michelogiannaki, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от M. Condou-Durande и W. Bogensberger, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 6 октомври 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на членове 29 и 33 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, стр. 9).
2 Запитванията са отправени в рамките на два спора, от една страна, между Kreis Warendorf (окръг Варендорф) и г‑н Alo по дело C‑443/14, и от друга страна, между г‑жа Osso и Region Hannover (регион Хановер) по дело C‑444/14, във връзка със задължението за установяване на местожителството, наложено при издаване на разрешенията за пребиваване на г‑н Alo и на г‑жа Osso.
Правна уредба
Женевската конвенция
3 Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 150, № 2545 (1954), влиза в сила на 22 април 1954 г. Конвенцията е допълнена с Протокола за статута на бежанците, сключен в Ню Йорк на 31 януари 1967 г. и влязъл в сила на 4 октомври 1967 г. (наричана по-нататък „Женевската конвенция“).
4 Член 23 от посочената конвенция е озаглавен „Социални помощи“ и гласи:
„Договарящите държави се задължават да предоставят на бежанците, законно пребиваващи на тяхна територия, същия статут по отношение правото на социални помощи и подпомагане, както предоставения на собствените им граждани“.
5 Член 26 от Конвенцията, озаглавен „Свобода на движение“, предвижда следното:
„Всяка договаряща държава е длъжна да предостави на бежанците, законно пребиваващи на нейна територия, правото на избор на местоживеене и на свободно движение по цялата територия в съответствие с разпоредбите, отнасящи се най-общо до чужденци при същите обстоятелства“.
Правото на Съюза
6 Съображения 3, 4, 6, 8, 9, 16, 23, 24, 33 и 39 от Директива 2011/95 имат следното съдържание:
„(3) На специалната среща на Европейския съвет в Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г. беше постигната договореност да се създаде Обща европейска система за убежище, основана на цялостното и пълно прилагане на Женевската конвенция […].
(4) Женевската конвенция […] [представлява] крайъгълен камък на международноправния режим за закрила на бежанците.
[…]
(6) Заключенията на Европейския съвет от Тампере уточняват също така, че правилата относно статута на бежанец би следвало да бъдат допълнени и с мерки за субсидиарни форми на закрила, които да предлагат сходен статут на всяко лице, което се нуждае от такава закрила.
[…]
(8) В Европейския пакт за имиграцията и убежището, приет на 15 и 16 октомври 2008 г., Европейският съвет отбеляза, че между отделните държави членки все още съществуват значителни различия, свързани с предоставянето на закрила и формите на тази закрила, и призова за нови инициативи за завършване на изграждането на Общата европейска система за убежище, предвидено в Хагската програма, които да предложат по-висока степен на закрила.
(9) В Стокхолмската програма Европейският съвет отново потвърждава ангажимента си по отношение на целта за създаване на общо пространство на закрила и солидарност, основано на обща процедура за предоставяне на убежище и единен статут в съответствие с член 78 [ДФЕС], за получилите международна закрила, най-късно до 2012 г.
[…]
(16) Настоящата директива зачита основните права и съблюдава принципите, признати по-специално в Хартата на основните права на Европейския съюз. […]
[…]
(23) Следва да се определят стандарти относно определението и съдържанието на статута на бежанец с цел подпомагане на компетентните национални органи на държавите членки при прилагането на Женевската конвенция.
(24) Необходимо е да се въведат общи критерии за признаване на статут на бежанец на лицата, подали молба за убежище по смисъла на член 1 от Женевската конвенция.
[…]
(33) Следва да се установят също така стандарти относно определението и съдържанието на статута на субсидиарна закрила. Субсидиарната закрила би следвало да допълни закрилата на бежанците, предвидена в Женевската конвенция.
[…]
(39) При изпълнение на призива на Стокхолмската програма за създаването на единен статут за бежанците или за лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, и с изключение на дерогациите, които са необходими и обективно обосновани, на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, следва да се предоставят същите права и предимства като тези, които са предоставени на бежанците съгласно настоящата директива, и те следва да отговарят на същите условия с оглед предоставянето ѝ“.
7 Член 20, параграфи 1 и 2 от същата директива, включен в глава VII от нея, която се отнася до съдържанието на международната закрила, предвижда:
„1. Настоящата глава не накърнява правата, предвидени в Женевската конвенция.
2. Настоящата глава се прилага както към бежанците, така и към лицата, които могат да получат субсидиарна закрила, ако няма указания в обратен смисъл“.
8 Член 29 от посочената директива, озаглавен „Социални грижи“, има следното съдържание:
„1. Държавите членки гарантират на лицата, на които е предоставена международна закрила, получаването в държавата членка, която им е предоставила такава закрила, на необходимите социални грижи, както е предвидено за гражданите им.
2. Чрез дерогация от общото правило, установено в параграф 1, държавите членки могат да ограничат социалните помощи, предоставени на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните обезщетения, които се предоставят на същото равнище и при същите условия, както за гражданите им“.
9 Член 32 от същата Директива предвижда, че:
„1. Държавите членки гарантират, че лицата, на които е предоставена международна закрила, получават достъп до жилищно настаняване при условия, равностойни на условията, приложими за другите граждани на трети държави, законно пребиваващи на тяхна територия.
2. Като осигуряват практическа възможност за разпределяне в рамките на цялата държава на лицата, на които е предоставена международна закрила, държавите членки се стремят да прилагат политики, целящи предотвратяване на дискриминацията на тези лица, както и да гарантират равни възможности по отношение на достъпа до жилищно настаняване“.
10 Член 33 от Директива 2011/95, озаглавен „Свобода на [движение] в рамките на държава членка“, предвижда следното:
„Държавите членки позволяват на лицата, на които е предоставена международна закрила, да се придвижват свободно в рамките на тяхната територия при същите условия и при същите ограничения, които са предвидени за другите граждани на трети държави, законно пребиваващи на тяхна територия“.
Германското право
11 Член 12 от Закона за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на територията на Федерална република Германия (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) от 30 юли 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1950), в приложимата му към спора по главното производство редакция (наричан по-нататък AufenthG), предвижда:
„(1) Разрешението за пребиваване се издава за територията на Германия. Не се засяга неговата валидност съгласно разпоредбите на Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение за пребиваване на територията на страните по конвенцията.
(2) Визата и разрешението за пребиваване могат да се предоставят и удължават под условия. Те могат и на по-късен етап да бъдат обвързани със задължения, по-специално със задължения, свързани с териториални ограничения“.
12 Съгласно Общите административни разпоредби към AufenthG (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG) от 26 октомври 2009:
„12.2.5.2.1 Задължението, свързано с ограничаване на местожителството, представлява по-специално подходящо средство чрез обвързване с определен регион да се предотврати непропорционалното фискално натоварване на отделни провинции и общини от чуждестранните получатели на социални помощи. Съответните задължения могат да допринесат и за предотвратяване на концентрацията на зависими от социалното подпомагане чужденци в определени области и съпътстващото възникване на социални конфликти с техния негативен ефект върху интеграцията на чужденците. Съответните мерки са също така оправдани с цел чужденците с особена нужда от интеграция да се обвържат с определено място за живеене, за да могат да се възползват там от предложенията за интеграция.
12.2.5.2.2 По тези съображения се налагат и се продължава действието на задължения, свързани с ограничаване на местожителството, спрямо притежатели на разрешения за пребиваване съгласно глава 2, част 5 от AufenthG, съответно карти за постоянно пребиваване съгласно член 23, параграф 2, доколкото и докато те получават обезщетения съгласно книга II или ХII от Социалния кодекс [(Sozialgesetzbuch)] или Закона за обезщетенията, които се предоставят на лицата, подали молба за убежище“ [(Asylbewerberleistungsgesetz)]“.
13 В съответствие със съдържащите се в акта за преюдициално запитване данни тези административни разпоредби се прилагат единствено към чужденците, на които е предоставено разрешение за пребиваване по хуманитарни, политически или международноправни причини. От този акт следва също, че в съответствие с практиката на запитващата юрисдикция не е допустимо налагането на задължение за установяване на местожителството на граждани на трети държави, получили статут на бежанец, единствено с цел да се осигури подходящо разпределение на свързаните със социалното подпомагане тежести.
Споровете по главните производства и преюдициалните въпроси
14 Г‑н Alo и г‑жа Osso са сирийски граждани. Те пристигат в Германия съответно през 1998 г. и 2001 г. и всеки от тях безуспешно подава там молба за убежище. След това те пребивават в тази държава членка въз основа на временни разрешения. Двамата получават социални помощи в Германия от момента на образуване на процедурите за получаване на убежище.
15 След като г‑н Alo и г‑жа Osso подават нови молби за убежище, Федералната служба за миграцията и бежанците (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) им признава статут на субсидирана закрила.
16 На г‑н Alo и на г‑жа Osso са издадени разрешения за пребиваване съответно с решение на окръг Варендорф от 12 октомври 2012 г. и с решение на регион Хановер от 5 април 2012 г., които са обвързани със задължение да установят местожителството си съответно в град Аален (Германия) и в регион Хановер, с изключение на столицата на провинция Долна Саксония. Германските власти основават своите решения на точки 12.2.5.2.1 и 12.2.5.2.2 от административните разпоредби към AufenthG.
17 По делата в двете главни производства г‑н Alo и г‑жа Osso оспорват наложеното им задължение за установяване на местожителството. Подадените от тях жалби са отхвърлени от първоинстанционния съд.
18 Жалбата на г‑н Alo до Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalen (Върховен административен съд на провинция Северен Рейн-Вестфалия) е уважена. Тази юрисдикция отменя задължението за установяване на местожителството и по същество счита, че решението на окръг Варендорф противоречи на разпоредбите на член 28, параграф 1 във връзка с член 32 от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52), които разпоредби съответстват на член 29, параграф 1 и член 33 от Директива 2011/95.
19 За сметка на това Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Върховен административен съд на провинция Долна Саксония) отхвърля жалбата на г‑жа Osso. Тази юрисдикция приема по-специално, че обжалваното решение съответства на приложимите разпоредби, тъй като г‑жа Osso получава някои социални помощи. Освен това според последната юрисдикция обжалваното решение не противоречи на международното право или на правото на Съюза.
20 Впоследствие Bundesverwaltungsgericht (Федерален върховен административен съд) е сезиран с ревизионни жалби, подадени съответно от окръг Варендорф и от г‑жа Osso срещу решенията на Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalen (Върховен административен съд на провинция Северен Рейн-Вестфалия) и на Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Върховен административен съд на провинция Долна Саксония).
21 При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, които са формулирани по един и същ начин по дела C‑443/14 и C‑444/14:
„1) Представлява ли ограничение на свободата на движение по смисъла на член 33 от Директива 2011/95 задължението за установяване на местожителството в дадена териториално ограничена област (община, окръг, регион) в рамките на държавата членка, ако иначе чужденецът може да се придвижва и пребивава свободно на нейната територия?
2) Съвместимо с членове 33 и/или 29 от Директива 2011/95 ли е налагането на задължение за установяване на местожителството на лица, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, в случай че то се основава на съображение за постигане на подходящо разпределение на свързаните със социалното подпомагане тежести между различните компетентни в тази област институции на националната територия?
3) Съвместимо с членове 33 и/или 29 от Директива 2011/95 ли е налагането на задължение за установяване на местожителството на лица, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, в случай че то се налага по миграционно- и интеграционнополитически съображения, например за да се предотвратят социални конфликти поради масовото заселване на чужденци в определени общини или окръзи? В това отношение достатъчно ли е наличието на абстрактни миграционно- и интеграционнополитически съображения, или е необходимо тези съображения да се установяват конкретно?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
22 С първия въпрос по всяко от делата в главните производства запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 33 от Директива 2011/95 следва да се тълкува в смисъл, че задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства, наложено на лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила, представлява ограничение на гарантираната в този член свобода на движение дори когато с тази мярка на посоченото лице не се забранява да се придвижва свободно на територията на държавата членка, предоставила тази закрила, и да пребивава временно на тази територия извън населеното място, с което е свързано задължението за установяване на местожителството.
23 Съгласно член 33 от Директива 2011/95 държавите членки позволяват на лицата, на които е предоставена международна закрила, да се придвижват свободно в рамките на тяхната територия при същите условия и при същите ограничения, които са предвидени за другите граждани на трети държави, законно пребиваващи на тяхна територия.
24 Сам по себе си текстът на този член не позволява да се определи дали неговият смисъл е само, че лицата, на които е предоставена международна закрила, трябва да могат да се движат свободно на територията на предоставилата тази закрила държава членка, или той означава също, че посочените лица трябва да могат да избират своето местожителство на тази територия.
25 Обстоятелството, че член 33 от Директива 2011/95 е озаглавен „Свобода на [движение]“, не е достатъчно, за да се разсеят неяснотите, произтичащи от неговия текст. Всъщност, както посочва генералният адвокат в точка 34 от своето заключение, използването на този израз в правото на Съюза не е еднозначно, доколкото в някои разпоредби от това право свободата на движение изрично се разграничава от свободата на лицата да изберат местожителството си, докато други разпоредби използват израза „свобода на движение“ в смисъл, който включва и правото на избор на местожителство.
26 Освен това, въпреки че в текста на немски език на Директива 2011/95 заглавието на член 33 от нея, а именно „Freizügigkeit innerhalb eines Mitgliedstaats“, би могло да бъде разбрано като указание, че предвидената в този член свобода на движение включва правото на лицата да избират своето местожителство, текстовете на тази директива на други езици, и по-специално на испански, датски, английски, френски и италиански език, не подкрепят подобно тълкуване.
27 Съгласно постоянната практика на Съда обаче формулировката, използвана в текста на правна разпоредба на Съюза на един от езиците, не може да служи като единствена основа за тълкуването на разпоредбата или да ѝ се отдава предимство пред текстовете на останалите езици. Това е така, защото правните разпоредби на Съюза трябва да се тълкуват и прилагат по еднакъв начин с оглед на текстовете, изготвени на всички езици на Съюза. В случай на несъответствие между текстовете на дадена разпоредба от правото на Съюза на различните езици въпросната разпоредба трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, от която е част (решение GSV, C‑74/13, EU:C:2014:243, т. 27 и цитираната съдебна практика).
28 В това отношение е важно да се припомни, че както е видно от съображения 4, 23 и 24 от Директива 2011/95, Женевската конвенция представлява крайъгълен камък на международноправния режим за закрила на бежанците и че разпоредбите на тази директива относно условията за предоставяне и съдържанието на статута на бежанец са приети с цел подпомагане на компетентните органи на държавите членки при прилагането на тази конвенция въз основа на общи понятия и критерии (вж. по аналогия решение Abed El Karem El Kott и др., C‑364/11, EU:C:2012:826, т. 42).
29 При това положение разпоредбите на посочената директива трябва да се тълкуват в светлината на нейната обща структура и цели при зачитане на Женевската конвенция и другите относими договори, посочени в член 78, параграф 1 ДФЕС. Както произтича от съображение 16 от тази директива, тълкуването трябва също така да зачита правата, признати в Хартата на основните права на Европейския съюз (вж. по аналогия решение Abed El Karem El Kott и др., C‑364/11, EU:C:2012:826, т. 43 и цитираната съдебна практика).
30 Освен това от съображение 3 от Директива 2011/95 е видно, че като се е ръководил от заключенията на Европейския съвет в Тампере, законодателят на Съюза е искал европейската система за убежище, за чието определяне допринася Директивата, да бъде основана на цялостното и пълно прилагане на Женевската конвенция.
31 По принцип, доколкото се отнасят до Женевската конвенция, тези съображения са релевантни само във връзка с условията за предоставяне на статут на бежанец и с неговото съдържание, доколкото предвиденият в тази конвенция режим се прилага само към бежанците, но не и спрямо лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, тъй като, както следва от съображения 6 и 33 от Директива 2011/95, тази закрила има за цел да допълни закрилата на бежанците, уредена от посочената конвенция (вж. в този смисъл решения Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, т. 33 и N., C‑604/12, EU:C:2014:302, т. 31).
32 При все това в съображения 8, 9 и 39 от Директива 2011/95 се посочва, че в изпълнение на призива на Стокхолмската програма законодателят на Съюза е искал да създаде единен статут за всички лица, на които е предоставена международна закрила, и че поради това е избрал да признае на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, същите права и привилегии като тези, от които се ползват бежанците, с изключение на дерогациите, които са необходими и обективно обосновани.
33 Така съгласно член 20, параграф 2 от Директивата глава VII от нея, която се отнася до съдържанието на международната закрила, се прилага както за бежанците, така и за лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, ако няма указания в обратен смисъл.
34 Макар някои членове от тази глава да съдържат подобно указание, трябва да се посочи, че не такъв е случаят с член 33 от Директива 2011/95. Обратно, в този член се уточнява, че предвидената в него свобода „на [движение]“ се гарантира на „лицата, на които е предоставена международна закрила“, което означава, че в това отношение спрямо бежанците и лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, се прилага същият режим.
35 Член 26 от Женевската конвенция, който гарантира на бежанците правото на свободно движение, обаче предвижда изрично, че тази свобода включва не само правото на свободно движение на територията на държавата членка, предоставила на лицето статут на бежанец, но и правото на избор на местоживеене на тази територия. Няма основания да се приеме, че законодателят на Съюза е избрал да включи в Директива 2011/95 само първото от тези права, но не и второто.
36 При тези условия тълкуването на член 33 от посочената директива в смисъл, че той не признава на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, правото да избират местожителството си на територията на държавата членка, предоставила тази закрила, би означавало, че това право би било гарантирано само за бежанците, и по този начин, въпреки липсата на изрично указание в този смисъл в Директивата, в противоречие с припомнената в точки 32 и 33 от настоящото решение цел, би било направено разграничение между съдържанието на закрилата, гарантирана в това отношение, от една страна, на бежанците, и от друга страна, на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила.
37 Ето защо член 33 от посочената директива следва да се тълкува в смисъл, че той задължава държавите членки да дадат възможност на лицата, на които е предоставена международна закрила, едновременно да се придвижват свободно на територията на държавата членка, предоставила тази закрила, и да избират местожителството си на тази територия.
38 Съдържащото се в член 32, параграф 2 от Директива 2011/95 уточнение, че се осигурява практическа възможност за разпределяне на лицата, на които е предоставена международна закрила, не може да постави под въпрос този извод.
39 Това е така, защото предвид предмета на този член посоченото уточнение следва да се разбира единствено в смисъл, че на държавите членки следва да се позволи да включат подобна практическа възможност в своята политика по отношение на достъпа до жилищно настаняване.
40 Предвид изложените съображения на първия въпрос по всяко от делата в главните производства следва да се отговори, че член 33 от Директива 2011/95 трябва да се тълкува в смисъл, че задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства, наложено на лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила, представлява ограничение на гарантираната в този член свобода на движение дори когато с тази мярка на посоченото лице не се забранява да се придвижва свободно на територията на държавата членка, предоставила тази закрила, и да пребивава временно на тази територия извън населеното място, с което е свързано задължението за установяване на местожителството.
По втория въпрос
41 С втория въпрос по всяко от делата в главните производства запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 29 и 33 от Директива 2011/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства на лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава някои специфични социални помощи, с цел да се постигне подходящо разпределение на свързаните с изплащането на тези помощи тежести между различните компетентни в тази област институции.
42 Що се отнася до член 33 от тази директива, макар от отговора на първия въпрос да следва, че налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства да представлява ограничение на гарантираната от този член свобода на движение, следва при все това да се изтъкне, че този член толерира някои ограничения на споменатата свобода.
43 В член 33 от Директива 2011/95 обаче се уточнява, че правото на лицата, на които е предоставена международна закрила, да се придвижват свободно трябва да се упражнява при същите условия и при същите ограничения, които са предвидени за другите граждани на трети държави, законно пребиваващи на територията на държавата членка, предоставила тази закрила.
44 От своя страна член 26 от Женевската конвенция — който предвид съдържащите се в точки 28—37 от настоящото решение съображения е от значение за определяне на обхвата на свободното движение на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила — предвижда, че свободата на движение се предоставя на бежанците в съответствие с разпоредбите, отнасящи се най-общо до чужденци при същите обстоятелства.
45 Оттук следва, че съгласно член 33 от Директива 2011/95 спрямо лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, по принцип не може да се прилага по-ограничителен режим, що се отнася до избора на местожителство, от приложимия към другите граждани на трети държави, законно пребиваващи на територията на държавата членка, предоставила тази закрила.
46 От акта за преюдициално запитване обаче следва, че задължение за установяване на местожителството се налага с цел постигане на подходящо разпределение между компетентните в тази област институции на тежестите, свързани с плащането на някои специфични социални помощи (наричани по-нататък „социалните помощи“), на гражданите на трети държави, на които, от една страна, е издадено разрешение за пребиваване по международноправни, хуманитарни или политически причини, с изключение на бежанците, и от друга страна, които получават социални помощи.
47 Следователно в това отношение разглежданата в главните производства национална правна уредба предвижда спрямо лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, по-ограничителен режим от приложимия по принцип за бежанците и гражданите на трети държави, законно пребиваващи на германска територия по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни.
48 Що се отнася до член 29 от Директива 2011/95, следва да се изтъкне, че в параграф 1 от този член е установено общото правило, според което лицата, на които е предоставена международна закрила, получават в държавата членка, която им е предоставила такава закрила, същите социални грижи, както е предвидено за гражданите ѝ. Това правило означава по-специално, че достъпът на тези лица до социални помощи не трябва да зависи от изпълнението на условия, чието спазване не се изисква от гражданите на държавата членка, предоставила посочената закрила.
49 Член 29, параграф 2 от същата директива предвижда, че държавите членки могат да се отклонят от посоченото правило, като ограничат социалните помощи, отпуснати на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните обезщетения. От тази разпоредба ясно следва обаче, че когато държава членка реши да се отклони от споменатото правило, тези основни обезщетения трябва да бъдат предоставени при същите условия, както за гражданите на посочената държава членка.
50 Оттук следва, че в двете предвидени в член 29 от Директива 2011/95 хипотези условията за достъп на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до социалните помощи, които им предлага държавата членка, предоставила им тази закрила, трябва да бъдат същите като тези, от които зависи отпускането на тези помощи за гражданите на същата държава членка.
51 Член 23 от Женевската конвенция, който предвид съдържащите се в точки 28—37 от настоящото решение съображения е от значение за тълкуването на член 29, параграф 1 от Директива 2011/95, потвърждава този анализ, доколкото в него се уточнява, че договарящите държави предоставят на бежанците, законно пребиваващи на тяхна територия, същия статут по отношение правото на социални помощи и подпомагане както предоставения на собствените им граждани.
52 От съдържащите се в точка 46 от настоящото решение съображения е видно обаче, че задълженията за установяване на местожителството като разглежданите в главните производства се налагат на лица, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, когато те получават социални помощи.
53 Ето защо, обратно на германските граждани, за които подобно задължение за установяване на местожителството не е приложимо, лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила, ще има достъп до социални помощи само ако е готово да приеме да му бъде наложено задължение за установяване на местожителството.
54 При това положение в националната правна уредба би могло валидно да бъде предвидено задължение за установяване на местожителството за лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, без такава мярка да се налага на бежанците, на гражданите на трети държави, законно пребиваващи на територията на съответната държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, и на гражданите на тази държава членка, ако тези категории лица не се намират в обективно сходно положение с оглед на преследваната от тази правна уредба цел.
55 В това отношение обаче следва да се изтъкне, че отпускането на социални помощи на дадено лице представлява тежест за призованата да предостави тези помощи институция, независимо дали това лице е лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила, бежанец, гражданин на трета държава, законно пребиваващ на германска територия по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, или германски гражданин. Ето защо придвижването на получаващите споменатите помощи лица или тяхната неравномерна концентрация на територията на съответната държава членка може да води до неподходящо разпределение на тази тежест между различните компетентни в тази област институции, без евентуалното качество „лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила“, на тези лица да е от особена релевантност в това отношение.
56 От изложените съображения следва, че на втория въпрос по всяко от делата в главните производства трябва да се отговори, че членове 29 и 33 от Директива 2011/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства спрямо лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава някои специфични социални помощи, с цел постигане на подходящо разпределение на свързаните с изплащането на тези помощи тежести между различните компетентни в тази област институции, когато приложимата национална правна уредба не предвижда налагането на такава мярка за бежанците, гражданите на трети държави, законно пребиваващи в съответната държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, и гражданите на тази държава членка, получаващи посочените помощи.
По третия въпрос
57 С третия въпрос по всяко от делата в главните производства запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 33 и/или 29 от Директива 2011/95 трябва да бъдат тълкувани в смисъл, че не допускат налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства спрямо лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава някои специфични социални помощи, с цел да се улесни интеграцията на гражданите на трети държави в държавата членка, предоставила тази закрила.
58 От акта за преюдициално запитване следва, че в рамките на посочената в предишната точка цел предвиденото в германското право задължение за установяване на местожителството е насочено, от една страна, към предотвратяване на концентрацията на получаващи социални помощи граждани на трети държави в определени области и на възникването на социални конфликти с негативен ефект върху тяхната интеграция, и от друга страна, към обвързване на гражданите на трети държави с особена нужда от интеграция с определено място за живеене, за да могат да се възползват там от предложенията за интеграция.
59 В това отношение следва да се посочи, че член 29 от Директива 2011/95 не е релевантен в рамките на разглеждането на третия въпрос, тъй като с оглед на целта за улесняване на интеграцията на гражданите на трети държави лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, и германските граждани не се намират в сходно положение.
60 Що се отнася до член 33 от тази директива, от съдържащите се в точки 12 и 13 от настоящото решение данни е видно, че разглежданата в главните производства национална правна уредба предвижда различно третиране за лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила и които получават социални помощи, в сравнение с приложимото по принцип за гражданите на трети държави, законно пребиваващи на германска територия по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, и за германските граждани.
61 Както е видно обаче от съдържащите се в точка 54 от настоящото решение съображения, член 33 от Директива 2011/95 не допуска с подобна правна уредба да се налага задължение за установяване на местожителството по отношение на лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава социална помощ, само ако с оглед на преследваната от тази правна уредба цел лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, са поставени в обективно сходно положение с това на гражданите на трети държави, законно пребиваващи на германска територия по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни.
62 Ето защо запитващата юрисдикция следва да провери дали обстоятелството, че гражданин на трета държава, получаващ социални помощи, е лице, на което е предоставена международна закрила, в случая субсидиарна закрила, означава, че той ще бъде изправен в по-голяма степен пред затруднения с интеграцията в сравнение с гражданин на трета държава, законно пребиваващ в Германия и получаващ социални помощи.
63 Такъв би могъл да бъде случаят по-специално ако — въз основа на споменатата от запитващата юрисдикция национална разпоредба, в съответствие с която пребиваването на гражданите на трети страни, законно пребиваващи в Германия по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, по принцип е подчинено на условието посочените лица да са в състояние да се издържат сами — тези граждани могат да получават социални помощи едва след изтичането на определен непрекъснат период на законно пребиваване на територията на приемащата държава. Всъщност би могло да се предположи, че в резултат на подобно пребиваване съответните граждани на трети държави са достатъчно интегрирани в тази държава членка, поради което с оглед на целта да се улесни интеграцията на гражданите на трети държави, те не биха били в сходно положение с това на лицата, на които е предоставена международна закрила.
64 С оглед на изложените съображения на третия въпрос по всяко от делата в главните производства следва да се отговори, че член 33 от Директива 2011/95 трябва да бъде тълкуван в смисъл, че допуска налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства спрямо лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава някои специфични социални помощи, с цел да се улесни интеграцията на гражданите на трети държави в държавата членка, предоставила тази закрила, когато приложимата национална правна уредба не предвижда налагането на такава мярка на получаващи посочените помощи граждани на трети държави, законно пребиваващи в тази държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, ако предвид посочената цел лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, не се намират в обективно сходно положение с това на гражданите на трети държави, законно пребиваващи на територията на съответната държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, като това обстоятелство следва да се провери от запитващата юрисдикция.
По съдебните разноски
65 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Член 33 от Директива 2011/95 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила, трябва да се тълкува в смисъл, че задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства, наложено на лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила, представлява ограничение на гарантираната в този член свобода на движение дори когато с тази мярка на посоченото лице не се забранява да се придвижва свободно на територията на държавата членка, предоставила тази закрила, и да пребивава временно на тази територия извън населеното място, с което е свързано задължението за установяване на местожителството.
2) Членове 29 и 33 от Директива 2011/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства спрямо лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава някои специфични социални помощи, с цел постигане на подходящо разпределение на свързаните с изплащането на тези помощи тежести между различните компетентни в тази област институции, когато приложимата национална правна уредба не предвижда налагането на такава мярка за бежанците, гражданите на трети държави, законно пребиваващи в съответната държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, и гражданите на тази държава членка, получаващи посочените помощи.
3) Член 33 от Директива 2011/95 трябва да бъде тълкуван в смисъл, че допуска налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства спрямо лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава някои специфични социални помощи, с цел да се улесни интеграцията на гражданите на трети държави в държавата членка, предоставила тази закрила, когато приложимата национална правна уредба не предвижда налагането на такава мярка на получаващи посочените помощи граждани на трети държави, законно пребиваващи в тази държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, ако предвид посочената цел лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, не се намират в обективно сходно положение с това на гражданите на трети държави, законно пребиваващи на територията на съответната държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, като това обстоятелство следва да се провери от запитващата юрисдикция.
Подписи