URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
28. Februar 2013(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Verkehr – Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft – Richtlinie 91/440/EG – Art. 6 Abs. 3 und Anhang II – Richtlinie 2001/14/EG – Art. 4 Abs. 2 und 14 Abs. 2 – Betreiber der Infrastruktur – Organisatorische und entscheidungsbezogene Unabhängigkeit – Holdingstruktur – Richtlinie 2001/14 – Art. 7 Abs. 3 und 8 Abs. 1 – Entgeltbemessung auf der Grundlage der unmittelbaren Kosten – Wegeentgelte – Unmittelbare Kosten – Gesamtkosten – Richtlinie 2001/14 – Art. 6 Abs. 2 – Fehlen von Anreizen zur Kostenreduzierung – Richtlinie 91/440 – Art. 10 Abs. 7 – Richtlinie 2001/14 – Art. 30 Abs. 4 – Regulierungsstelle – Befugnisse“
In der Rechtssache C‑556/10
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 26. November 2010,
Europäische Kommission, vertreten durch G. Braun und H. Støvlbæk als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch T. Henze, J. Möller und N. Graf Vitzthum als Bevollmächtigte im Beistand von R. Van der Hout, advocaat,
Beklagte,
unterstützt durch
Tschechische Republik, vertreten durch M. Smolek, J. Očková und T. Müller als Bevollmächtigte,
Italienische Republik, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von S. Fiorentino, avvocato dello Stato, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Streithelferinnen,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Tizzano, der Richter A. Borg Barthet (Berichterstatter), E. Levits und J.‑J. Kasel und der Richterin M. Berger,
Generalanwalt: N. Jääskinen,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 23. Mai 2012,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 6. September 2012
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klageschrift beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft (ABl. L 237, S. 25) in der durch die Richtlinie 2001/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 (ABl. L 75, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 91/440), aus den Art. 4 Abs. 2 und 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur (ABl. L 75, S. 29) in der durch die Richtlinie 2007/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 (ABl. L 315, S. 44) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2001/14), aus den Art. 6 Abs. 2, 7 Abs. 3 und 8 Abs. 1 dieser Richtlinie sowie aus Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 verstoßen hat,
– indem sie nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, dass die Stelle, die mit der Ausübung der wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 betraut ist, von dem die Eisenbahnverkehrsleistungen erbringenden Unternehmen unabhängig ist,
– indem sie keine Anreize zur Kostensenkung gegeben hat,
– indem sie nicht dafür gesorgt hat, dass die in der Richtlinie 2001/14 enthaltenen Bestimmungen über die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur ordnungsgemäß umgesetzt werden, und
– indem sie der in Art. 30 der Richtlinie 2001/14 vorgesehenen Regulierungsstelle bestimmte Befugnisse zur Erlangung von Auskünften und zur Verhängung von Sanktionen nicht verliehen hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 91/440
2 Der vierte Erwägungsgrund der Richtlinie 91/440 lautet:
„Die künftige Entwicklung und eine wirtschaftliche Nutzung des Eisenbahnnetzes können durch eine Trennung zwischen der Erbringung der Verkehrsleistungen und dem Betrieb der Eisenbahninfrastruktur erleichtert werden. Dies setzt voraus, dass beide Bereiche in jedem Fall ein getrenntes Rechnungswesen erhalten und getrennt verwaltet werden.“
3 Art. 6 Abs. 1 bis 3 dieser Richtlinie bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass getrennte Gewinn- und Verlustrechnungen und Bilanzen für die Erbringung von Verkehrsleistungen durch Eisenbahnunternehmen einerseits und für den Betrieb der Infrastruktur andererseits erstellt und veröffentlicht werden. Öffentliche Gelder zugunsten eines dieser beiden Tätigkeitsbereiche dürfen nicht auf den anderen übertragen werden.
Dieses Verbot muss auch in der Rechnungsführung der beiden Bereiche zum Ausdruck kommen.
(2) Die Mitgliedstaaten können ferner vorsehen, dass diese beiden Tätigkeiten in organisch voneinander getrennten Unternehmensbereichen innerhalb desselben Unternehmens ausgeübt werden oder dass eine getrennte Einrichtung den Betrieb der Infrastruktur übernimmt.
(3) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Funktionen nach Anhang II, die für einen gerechten und nichtdiskriminierenden Zugang zur Infrastruktur ausschlaggebend sind, an Stellen oder Unternehmen übertragen werden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Ungeachtet der Organisationsstrukturen ist der Nachweis zu erbringen, dass dieses Ziel erreicht worden ist.
Die Mitgliedstaaten können jedoch Eisenbahnunternehmen oder jeder anderen Stelle die Erhebung von Entgelten und die Verantwortung für die Verwaltung der Eisenbahninfrastruktur übertragen, wozu Investitionen, Wartung und Finanzierung gehören.“
4 Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 sieht vor:
„Unbeschadet der wettbewerbspolitischen Regelungen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten und unbeschadet der hierfür zuständigen Einrichtungen überwacht die gemäß Artikel 30 der Richtlinie 2001/14/EG eingerichtete Regulierungsstelle oder eine andere Stelle, die über dasselbe Ausmaß an Unabhängigkeit verfügt, den Wettbewerb in den Schienenverkehrsdienstleistungsmärkten einschließlich des Eisenbahnspeditionsmarktes.
Diese Stelle wird gemäß Artikel 30 Absatz 1 der vorgenannten Richtlinie eingerichtet. Jeder Antragsteller oder interessierte Beteiligte kann Beschwerde bei dieser Stelle einlegen, wenn er glaubt, ungerecht behandelt, diskriminiert oder in anderer Weise geschädigt worden zu sein. Die Regulierungsstelle entscheidet auf der Grundlage der Beschwerde oder gegebenenfalls von sich aus ehestmöglich über geeignete Maßnahmen zur Beseitigung negativer Entwicklungen auf diesen Märkten. Damit die unerlässliche Möglichkeit einer gerichtlichen Nachprüfung und die notwendige Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Kontrollstellen gewährleistet wird, finden in diesem Zusammenhang Artikel 30 Absatz 6 und Artikel 31 der vorgenannten Richtlinie Anwendung.“
5 Anhang II der Richtlinie 91/440 enthält das Verzeichnis der wesentlichen Funktionen nach Art. 6 Abs. 3 dieser Richtlinie und lautet:
„– Vorarbeiten und Entscheidungen über die Zulassung von Eisenbahnunternehmen, einschließlich der Gewährung einzelner Genehmigungen;
– Entscheidungen über die Trassenzuweisung, einschließlich sowohl der Bestimmung als auch der Beurteilung der Verfügbarkeit und der Zuweisung von einzelnen Zugtrassen;
– Entscheidungen über die Wegeentgelte;
– Überwachung der Einhaltung von Verpflichtungen zur Bereitstellung bestimmter Dienstleistungen für die Allgemeinheit“.
Richtlinie 2001/14
6 Die Erwägungsgründe 12, 16, 20, 40 und 46 der Richtlinie 2001/14 bringen die Ziele dieser Richtlinie wie folgt zum Ausdruck:
„(12) In dem von den Mitgliedstaaten abgesteckten Rahmen sollten die Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen den Betreibern der Eisenbahninfrastruktur einen Anreiz geben, die Nutzung ihrer Fahrwege zu optimieren.
…
(16) Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen sollten einen fairen Wettbewerb bei der Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen ermöglichen.
…
(20) Den Betreibern der Infrastruktur sollte eine gewisse Flexibilität eingeräumt werden, um eine effizientere Nutzung des Schienennetzes zu ermöglichen.
…
(40) Der Fahrweg stellt ein natürliches Monopol dar. Es ist deshalb erforderlich, den Betreibern der Infrastruktur Anreize zur Kostensenkung und zur effizienten Verwaltung ihrer Fahrwege zu geben.
…
(46) Die effiziente Verwaltung und gerechte und nichtdiskriminierende Nutzung von Eisenbahnfahrwegen erfordert die Einrichtung einer Regulierungsstelle, die über die Anwendung dieser gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften wacht und ungeachtet der gerichtlichen Nachprüfbarkeit als Beschwerdestelle fungieren kann.“
7 Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie bestimmt:
„Gegenstand dieser Richtlinie sind die Grundsätze und Verfahren für die Festlegung und Berechnung von Wegeentgelten im Eisenbahnverkehr und die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn.“
8 Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2001/14 lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten schaffen eine Entgeltrahmenregelung, wobei die Unabhängigkeit der Geschäftsführung gemäß Artikel 4 der Richtlinie 91/440/EWG zu wahren ist.
Vorbehaltlich der genannten Bedingung der Unabhängigkeit der Geschäftsführung legen die Mitgliedstaaten auch einzelne Entgeltregeln fest oder delegieren diese Befugnisse an den Betreiber der Infrastruktur. Die Berechnung des Wegeentgeltes und die Erhebung dieses Entgelts nimmt der Betreiber der Infrastruktur vor.
(2) Ist der Betreiber der Infrastruktur rechtlich, organisatorisch oder in seinen Entscheidungen nicht von Eisenbahnunternehmen unabhängig, so werden die in diesem Kapitel dargelegten Aufgaben – außer der Erhebung von Entgelten – von einer entgelterhebenden Stelle wahrgenommen, die rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen von Eisenbahnunternehmen unabhängig ist.“
9 Art. 6 der Richtlinie 2001/14 sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten legen die Bedingungen fest, gegebenenfalls einschließlich der Leistung von Vorauszahlungen, um sicherzustellen, dass sich die Einnahmen eines Betreibers der Infrastruktur aus Wegeentgelten, dem Gewinn aus anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten und der staatlichen Finanzierung einerseits und die Fahrwegausgaben andererseits unter normalen geschäftlichen Umständen und über einen angemessenen Zeitraum zumindest ausgleichen.
Unbeschadet des etwaigen langfristigen Ziels, dass die Infrastrukturkosten bei allen Verkehrsträgern durch deren Nutzer auf der Grundlage eines gerechten und nichtdiskriminierenden Wettbewerbs der Verkehrsträger gedeckt werden, wenn der Eisenbahnverkehr gegenüber anderen Verkehrsträgern konkurrenzfähig ist, kann ein Mitgliedstaat im Rahmen der Entgeltregelungen der Artikel 7 und 8 von einem Betreiber der Infrastruktur verlangen, seine Einnahmen und Ausgaben ohne staatliche Mittel auszugleichen.
(2) Den Betreibern der Infrastruktur sind unter gebührender Berücksichtigung der Sicherheit und der Aufrechterhaltung und Verbesserung der Qualität der Fahrwegbereitstellung Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte zu geben.
(3) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Absatz 2 entweder durch eine vertragliche Vereinbarung zwischen der zuständigen Behörde und dem Betreiber der Infrastruktur, die eine Laufzeit von mindestens drei Jahren hat und die staatliche Finanzierung regelt, oder durch geeignete aufsichtsrechtliche Maßnahmen, in deren Rahmen angemessene Befugnisse vorgesehen sind, umgesetzt wird.
…
(5) Es wird ein Verfahren zur Aufteilung der Kosten festgelegt. Die Mitgliedstaaten können die vorherige Genehmigung verlangen. Dieses Verfahren sollte von Zeit zu Zeit nach den bewährten internationalen Verfahren aktualisiert werden.“
10 Art. 7 Abs. 3 bis 5 dieser Richtlinie lautet:
„(3) Unbeschadet der Absätze 4 und 5 und des Artikels 8 ist das Entgelt für das Mindestzugangspaket und den Schienenzugang zu Serviceeinrichtungen in Höhe der Kosten festzulegen, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen.
(4) Das Wegeentgelt kann einen Entgeltbestandteil umfassen, der die Knappheit der Fahrwegkapazität auf dem bestimmbaren Fahrwegabschnitt in Zeiten der Überlastung widerspiegelt.
(5) Das Wegeentgelt kann geändert werden, um den Kosten von umweltbezogenen Auswirkungen aufgrund des Zugbetriebs Rechnung zu tragen. Eine solche Änderung muss je nach Größenordnung der verursachten Auswirkungen differenziert werden.“
11 Art. 8 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2001/14 lautet:
„(1) Um eine volle Deckung der dem Betreiber der Infrastruktur entstehenden Kosten zu erhalten, kann ein Mitgliedstaat, sofern der Markt dies tragen kann, Aufschläge auf der Grundlage effizienter, transparenter und nichtdiskriminierender Grundsätze erheben, wobei die bestmögliche Wettbewerbsfähigkeit insbesondere des grenzüberschreitenden Schienengüterverkehrs zu gewährleisten ist. Die Entgeltregelung muss dem von den Eisenbahnunternehmen erzielten Produktivitätszuwachs Rechnung tragen.
Die Höhe der Entgelte darf jedoch nicht die Nutzung der Fahrwege durch Marktsegmente ausschließen, die mindestens die Kosten, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen, sowie eine Rendite, die der Markt tragen kann, erbringen können.
(2) Im Falle von künftigen spezifischen Investitionsvorhaben, oder von Vorhaben, die spätestens fünfzehn Jahre vor Inkrafttreten dieser Richtlinie abgeschlossen wurden, darf der Betreiber der Infrastruktur auf der Grundlage der langfristigen Kosten dieser Vorhaben höhere Entgelte festlegen oder beibehalten, wenn die Vorhaben eine Steigerung der Effizienz und/oder der Kostenwirksamkeit bewirken und sonst nicht durchgeführt werden könnten oder durchgeführt worden wären. Zu einer derartigen Entgelterhebungsmaßnahme können auch Vereinbarungen zur Aufteilung des mit neuen Investitionen verbundenen Risikos gehören.“
12 Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 sieht vor:
„Unbeschadet der Artikel 81, 82, 86 und 87 des Vertrags und ungeachtet des Artikels 7 Absatz 3 dieser Richtlinie müssen alle Nachlässe auf Entgelte, die der Betreiber der Infrastruktur von einem Eisenbahnunternehmen für einen Dienst erhebt, den in diesem Artikel genannten Kriterien entsprechen.“
13 Art. 14 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2001/14 lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten können eine Rahmenregelung für die Zuweisung von Fahrwegkapazität schaffen, sofern dabei die Unabhängigkeit der Geschäftsführung gemäß Artikel 4 der Richtlinie 91/440/EWG gewahrt wird. Es werden spezifische Regeln für die Zuweisung von Fahrwegkapazität festgelegt. Der Betreiber der Infrastruktur führt die Verfahren zur Zuweisung von Fahrwegkapazität durch. Insbesondere gewährleistet der Betreiber der Infrastruktur, dass die Fahrwegkapazität auf gerechte und nichtdiskriminierende Weise unter Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zugewiesen wird.
(2) Ist der Betreiber der Infrastruktur rechtlich, organisatorisch oder in seinen Entscheidungen nicht von Eisenbahnunternehmen unabhängig, so werden die in Absatz 1 genannten und in diesem Kapitel im Weiteren dargelegten Aufgaben von einer Zuweisungsstelle wahrgenommen, die rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen von Eisenbahnunternehmen unabhängig ist.“
14 Art. 30 („Regulierungsstelle“) dieser Richtlinie sieht vor:
„(1) … [D]ie Mitgliedstaaten [richten] eine Regulierungsstelle ein. … Für die Tätigkeit der Regulierungsstelle gelten die Grundsätze dieses Artikels; Rechtsbehelfs- und Regulierungsfunktionen können gesonderten Stellen übertragen werden.
(2) Ist ein Antragsteller der Auffassung, ungerecht behandelt, diskriminiert oder auf andere Weise in seinen Rechten verletzt worden zu sein, so kann er die Regulierungsstelle befassen, und zwar insbesondere mit Entscheidungen des Betreibers der Infrastruktur oder gegebenenfalls des Eisenbahnunternehmens betreffend
…
(3) Die Regulierungsstelle gewährleistet, dass die vom Betreiber der Infrastruktur festgesetzten Entgelte dem Kapitel II entsprechen und nichtdiskriminierend sind. …
(4) Die Regulierungsstelle ist berechtigt, sachdienliche Auskünfte von dem Betreiber der Infrastruktur, Antragstellern und betroffenen Dritten in dem betreffenden Mitgliedstaat einzuholen, die unverzüglich zu erteilen sind.
(5) Die Regulierungsstelle hat über Beschwerden zu entscheiden und binnen zwei Monaten ab Erhalt aller Auskünfte Abhilfemaßnahmen zu treffen.
Ungeachtet des Absatzes 6 sind Entscheidungen der Regulierungsstelle für alle davon Betroffenen verbindlich.
…“
Deutsches Recht
15 § 5a Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2396) in der durch das Gesetz vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542) geänderten Fassung (im Folgenden: AEG) sieht vor:
„Die Eisenbahnaufsichtsbehörden können in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber denjenigen, die durch die in § 5 Absatz 1 genannten Vorschriften verpflichtet werden, die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Absatz 1 genannten Vorschriften erforderlich sind.“
16 § 9a Abs. 1 AEG bestimmt:
„Öffentliche Betreiber der Schienenwege müssen rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen von Eisenbahnverkehrsunternehmen unabhängig sein, soweit es Entscheidungen über die Zuweisung von Zugtrassen und über die Wegeentgelte betrifft. Zur Erreichung der in Satz 1 genannten Ziele sind
1. aus Eisenbahnen, die sowohl Eisenbahnverkehrsunternehmen als auch Betreiber der Schienenwege sind, beide Bereiche jeweils auf eine oder mehrere gesonderte Gesellschaften auszugliedern;
2. Verträge des Betreibers der Schienenwege mit Dritten so zu gestalten, dass seine organisatorische Selbstständigkeit gewährleistet ist;
3. Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und die Entscheidungen über die Wegeentgelte nur von dem Personal des Betreibers der Schienenwege zu treffen, das keine Funktionen in Eisenbahnverkehrsunternehmen oder mit diesen verbundenen Unternehmen ausübt;
4. Weisungen Dritter gegenüber dem Betreiber der Schienenwege oder seinem Personal in Bezug auf Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und die Entscheidungen über die Wegeentgelte unzulässig;
5. in Unternehmen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 unternehmensinterne Regelungen zu schaffen, aufrechtzuerhalten und zu veröffentlichen, die die Einflussnahme von Dritten außerhalb des Betreibers der Schienenwege auf die Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und Entscheidungen über die Wegeentgelte unterbinden; darin ist insbesondere festzulegen, welche besonderen Pflichten die Mitarbeiter zur Verhinderung solcher Einflussnahme haben; Betreiber der Schienenwege sind zudem auf Verlangen der zuständigen Aufsichtsbehörde verpflichtet, dieser einen Beauftragten zu benennen, der über die Einhaltung der Regelungen wacht; der Beauftragte hat jährlich einen Bericht über die aufgetretenen Problemfälle und die getroffenen Maßnahmen der zuständigen Aufsichtsbehörde vorzulegen;
6. in Unternehmen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 die Aufsichtsräte getrennt zu besetzen; dazu dürfen dem Aufsichtsrat des Betreibers der Schienenwege keine Mitglieder der Aufsichtsräte von Unternehmen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 sowie deren Angehörige angehören; dies gilt auch für sonstige Beteiligungen des Mutterunternehmens.“
17 § 14 Abs. 4 AEG sieht vor:
„Betreiber von Schienenwegen haben ihre Entgelte nach Maßgabe einer auf Grund des § 26 Abs. 1 Nr. 6 und 7 erlassenen Rechtsverordnung so zu bemessen, dass die ihnen insgesamt für die Erbringung der Pflichtleistungen im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 entstehenden Kosten zuzüglich einer Rendite, die am Markt erzielt werden kann, ausgeglichen werden. Hierbei können sie Aufschläge auf die Kosten, die unmittelbar auf Grund des Zugbetriebs anfallen, erheben, wobei sowohl je nach den Verkehrsleistungen Schienenpersonenfernverkehr, Schienenpersonennahverkehr oder Schienengüterverkehr als auch nach Marktsegmenten innerhalb dieser Verkehrsleistungen differenziert werden kann und die Wettbewerbsfähigkeit, insbesondere des grenzüberschreitenden Schienengüterverkehrs, zu gewährleisten ist. Die Höhe der Entgelte darf jedoch im Fall des Satzes 2 bezogen auf ein Marktsegment nicht die Kosten, die jeweils unmittelbar auf Grund des Zugbetriebs anfallen, zuzüglich einer Rendite, die am Markt erzielt werden kann, übersteigen. In der Rechtsverordnung nach § 26 Abs. 1 Nr. 6 und 7
1. können Ausnahmen von der Entgeltbemessung nach Satz 1 zugelassen werden, wenn die Kosten anderweitig gedeckt werden, oder
2. kann die zuständige Aufsichtsbehörde befugt werden, durch Allgemeinverfügung im Benehmen mit der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Regulierungsbehörde) alle Betreiber der Schienenwege allgemein von der Beachtung der Anforderungen nach Satz 1 freizustellen.“
18 § 14c AEG bestimmt:
„(1) Die Regulierungsbehörde kann in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur erforderlich sind.
(2) Die Zugangsberechtigten, die öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen und die für sie tätigen Personen müssen der Regulierungsbehörde und ihren Beauftragten zur Durchführung ihrer Aufgaben gestatten,
1. Geschäftsräume und Betriebsanlagen innerhalb der üblichen Geschäfts- und Arbeitsstunden zu betreten und
2. Bücher, Geschäftspapiere, Dateien und sonstige Unterlagen einzusehen sowie diese auf geeigneten Datenträgern zur Verfügung zu stellen.
(3) Die Zugangsberechtigten, die öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen und die für sie tätigen Personen haben der Regulierungsbehörde und ihren Beauftragten alle für die Durchführung ihrer Aufgaben erforderlichen
1. Auskünfte zu erteilen,
2. Nachweise zu erbringen,
3. Hilfsmittel zu stellen und Hilfsdienste zu leisten.
Dies gilt auch in Bezug auf laufende oder abgeschlossene Verhandlungen über die Höhe von Wege- und sonstigen Entgelten. Die Auskünfte sind wahrheitsgemäß und nach bestem Wissen zu erteilen. Der zur Auskunft Verpflichtete kann die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozessordnung bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafrechtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens wegen einer Ordnungswidrigkeit aussetzen würde.
(4) Die Regulierungsbehörde kann ihre Anordnungen nach diesem Gesetz nach den für die Vollstreckung von Verwaltungsmaßnahmen geltenden Vorschriften durchsetzen. Die Höhe des Zwangsgeldes beträgt bis zu 500 000 Euro.“
19 § 1 des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags vom 1. Juni 1999 zwischen der Deutschen Bahn AG (im Folgenden: DB AG) und der DB Netz AG (im Folgenden: DB Netz) bestimmt in der Fassung der Änderungsvereinbarung vom 2. Mai 2005:
„Die rechtliche und organisatorische Unabhängigkeit [von DB Netz] in Bezug auf Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und die Entscheidungen über die Wegeentgelte bleiben unberührt. Die DB AG wird keine Weisungen erteilen, die dem zuwiderlaufen.“
20 § 4 („Beschlussfassung“) der mit Wirkung vom 9. Mai 2005 geänderten Geschäftsordnung des Vorstands von DB Netz sieht vor:
„…
3. Vorstandsmitglieder, die Funktionen in mit [DB Netz] verbundenen Eisenbahnverkehrsunternehmen oder mit diesen verbundenen Unternehmen ausüben, sind bei der Beschlussfassung über Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und die Entscheidungen über die Wegeentgelte nicht stimmberechtigt. Sie dürfen an den Vorbereitungen entsprechender Beschlussfassungen nicht mitwirken.“
Vorverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
21 Im Mai 2007 legte die Kommission den deutschen Behörden einen Fragebogen vor, um die Umsetzung der Richtlinie 2001/12, der Richtlinie 2001/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 zur Änderung der Richtlinie 95/18/EG des Rates über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmen (ABl. L 75, S. 26) und der Richtlinie 2001/14 durch die Bundesrepublik Deutschland zu überprüfen. Dieser wurde mit Schreiben vom 25. September 2007, ergänzt durch Schreiben vom 14. Dezember 2007, beantwortet.
22 Mit Schreiben vom 26. Juni 2008 wies die Kommission auf Diskrepanzen zwischen den deutschen Rechtsvorschriften für den Eisenbahnverkehr und der Richtlinie 91/440, der Richtlinie 95/18/EG des Rates vom 19. Juni 1995 über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmen (ABl. L 143, S. 70) sowie der Richtlinie 2001/14 hin und forderte die Bundesrepublik Deutschland auf, den Richtlinien nachzukommen.
23 Die Bundesrepublik Deutschland antwortete auf diese Aufforderung mit Schreiben vom 22. Oktober 2008.
24 Mit Schreiben vom 24. Februar 2009 richtete die Kommission an die Bundesrepublik Deutschland ein ergänzendes Aufforderungsschreiben, in dem sie ihr weitere Verstöße gegen die Richtlinie 2001/14 in Verbindung mit der Richtlinie 91/440 bezüglich der Wegeentgelte und der Befugnisse der deutschen Regulierungsbehörde vorwarf.
25 Mit Schreiben vom 17. April 2009 antwortete die Bundesrepublik Deutschland auf das ergänzende Aufforderungsschreiben.
26 Mit Schreiben vom 9. Oktober 2009 richtete die Kommission an die Bundesrepublik Deutschland eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie diesen Mitgliedstaat aufforderte, innerhalb von zwei Monaten nach Eingang der Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um ihr nachzukommen.
27 Mit Schreiben vom 3. Dezember 2009 antwortete die Bundesrepublik Deutschland auf die mit Gründen versehene Stellungnahme und bestritt die ihr von der Kommission vorgeworfene Vertragsverletzung.
28 Da die Antwort der Bundesrepublik Deutschland die Kommission nicht zufriedenstellte, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
29 Mit Beschluss vom 19. Mai 2011 hat der Präsident des Gerichtshofs die Tschechische Republik und die Italienische Republik als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Bundesrepublik Deutschland zugelassen.
Zur Klage
Zu der die Unabhängigkeit der Stelle, die mit der Ausübung der in Anhang II der Richtlinie 91/440 aufgeführten wesentlichen Funktionen betraut ist, betreffenden Rüge
Vorbringen der Parteien
30 Die Kommission vertritt die Auffassung, die mit der Ausübung der in Anhang II der Richtlinie 91/440 aufgeführten wesentlichen Funktionen betraute Stelle müsse nicht nur in rechtlicher, sondern auch in wirtschaftlicher Hinsicht von dem die Eisenbahnverkehrsleistungen erbringenden Unternehmen unabhängig sein.
31 Auch wenn Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 nicht ausdrücklich verlange, dass die mit der Ausübung dieser wesentlichen Funktionen betraute Stelle von den die Eisenbahnverkehrsleistungen erbringenden Unternehmen „unabhängig“ sei, müsse der in dieser Bestimmung verwendete Begriff „Unternehmen“ nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs gleichwohl dahin ausgelegt werden, dass er alle Einrichtungen umfasse, die, selbst wenn sie rechtlich getrennt seien, als „wirtschaftliche Einheit“ handelten.
32 Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 sei dahin auszulegen, dass die vom Betreiber der Infrastruktur ausgeübten wesentlichen Funktionen von einer von den Eisenbahnunternehmen sowohl rechtlich als auch organisatorisch und in ihren Entscheidungen unabhängigen Stelle wahrgenommen werden müssten.
33 Würden die genannten wesentlichen Funktionen von einer Gesellschaft ausgeübt, die – wie DB Netz – von einer Eisenbahnholding abhängig sei, so müsse geprüft werden, inwieweit und unter welchen Bedingungen diese Gesellschaft, die auch der mit diesen wesentlichen Funktionen betraute Infrastrukturbetreiber sei, als vom Eisenbahnverkehrsleistungen erbringenden Unternehmen, d. h. der Holding und den von ihr abhängigen Gesellschaften, die Personen- und Güterverkehrsdienste erbrächten, „unabhängig“ angesehen werden könne, obwohl sie zum selben Konzern gehörten.
34 Die Bundesrepublik Deutschland habe aber keine wirkungsvollen Mechanismen vorgesehen, um sicherzustellen, dass der Infrastrukturbetreiber DB Netz organisatorisch und in seinen Entscheidungen unabhängig sei und die in Anhang II der Richtlinie 91/440 aufgeführten wesentlichen Funktionen unabhängig wahrnehme. Somit habe dieser Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440 sowie aus den Art. 4 Abs. 2 und 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 verstoßen.
35 Um zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten nachweisen könnten, dass ihre nationalen Eisenbahn-Holdinggesellschaften oder sonstigen Kontrolleinrichtungen die notwendige Unabhängigkeit der genannten wesentlichen Funktionen gewährleisteten und Interessenkonflikte vermieden würden, habe die Kommission bereits 2006 die Kriterien bekannt gegeben, anhand deren sie die von der Richtlinie 2001/14 geforderte Unabhängigkeit und die zu deren Gewährleistung vorgesehenen Maßnahmen überprüfe. Diese Kriterien seien in Anlage 5 des dem Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 3. Mai 2006 über die Durchführung des ersten Eisenbahnpakets (KOM[2006] 189) beigefügten Arbeitspapiers der Kommissionsdienststellen (im Folgenden: Anlage 5) aufgeführt.
36 Erstens müsse die Erfüllung der Unabhängigkeitsanforderungen von einer unabhängigen Behörde, etwa der Eisenbahn-Regulierungsbehörde, oder einem Dritten überwacht werden. Wettbewerbern sollte bei Verstößen gegen das Unabhängigkeitsgebot eine Beschwerdemöglichkeit offenstehen. Beides sei in der Bundesrepublik Deutschland nicht der Fall.
37 Aus § 5a AEG ergebe sich nämlich, dass das Eisenbahn-Bundesamt lediglich zur Durchsetzung von Unabhängigkeitsbestimmungen befugt sei, die, wie jene in § 9a AEG, im deutschen Recht bereits verankert seien. Das Eisenbahn-Bundesamt habe keine Befugnisse, strukturelle Maßnahmen wie die Änderung der Organisationsstruktur der Holding zu ergreifen oder Entscheidungen über die Organisationsstruktur des Infrastrukturbetreibers im Verhältnis zur Holding, über die Auswechslung von Managern, die das Unabhängigkeitskriterium nicht erfüllten, oder über die Änderung von organisatorischen Prozessen für den Betrieb wesentlicher Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 zu treffen.
38 Zweitens sollte es gesetzliche oder zumindest vertragliche Regelungen über die Unabhängigkeit im Verhältnis zwischen der Holding und der mit diesen wesentlichen Funktionen betrauten Stelle sowie zwischen Letzterer und anderen Eisenbahnverkehrsleistungen erbringenden Unternehmen des Konzerns oder anderen von der Holding kontrollierten Einrichtungen geben, insbesondere der Versammlung der Anteilseigner der mit wesentlichen Funktionen betrauten Stelle.
39 Sowohl § 9a AEG, der Bestimmungen zur Unabhängigkeit enthalte, als auch die internen Vorschriften der Eisenbahn-Holdinggesellschaft wie § 1 Abs. 3 des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags, die es der DB AG untersagten, Weisungen zu erteilen, die der rechtlichen und organisatorischen Unabhängigkeit von DB Netz in Bezug auf Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und Entscheidungen über die Wegeentgelte zuwiderliefen, seien Vorkehrungen, die allein jedoch nicht ausreichten, um die Unabhängigkeit der wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 zu gewährleisten, um Interessenkonflikte zu vermeiden und um der Holding die Kontrolle über die mit wesentlichen Funktionen betraute Stelle zu entziehen.
40 Drittens sollten die Vorstandsmitglieder der Holdinggesellschaft und anderer Unternehmen der Holding nicht dem Vorstand der mit wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 betrauten Stelle angehören.
41 Es lasse sich nämlich nur schwer argumentieren, dass der Vorstand der mit diesen wesentlichen Funktionen betrauten Stelle in seinen Entscheidungen vom Vorstand der Holding unabhängig sei, wenn beiden Vorständen dieselben Personen angehörten. Es bestehe keine gesetzliche Schranke zur Verhinderung dieser Situation.
42 Viertens gebe es keine Bestimmung, nach der Mitglieder des Leitungsgremiums der mit wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 betrauten Stelle und die mit solchen Funktionen betrauten Führungskräfte während einer angemessenen Zahl von Jahren nach Aufgabe ihrer Tätigkeit für die betreffende Stelle keine Führungsposition in der Holding oder in anderen von der Holding kontrollierten Einrichtungen bekleiden dürften.
43 Im deutschen Recht gebe es keine solchen Vorschriften, und in der Praxis seien zahlreiche leitende Manager von DB Netz zur Holding oder anderen Tochterfirmen gewechselt.
44 Fünftens müsse die Ernennung der Mitglieder des Leitungsgremiums der mit wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 betrauten Stelle unter klar definierten Bedingungen erfolgen und sei mit entsprechenden rechtlichen Verpflichtungen zu verbinden, damit die völlige Unabhängigkeit der Beschlussfassung sichergestellt sei. Sie sollten unter Aufsicht einer unabhängigen Behörde ernannt und abberufen werden.
45 Sechstens müsse die mit diesen wesentlichen Funktionen betraute Stelle über eigenes Personal verfügen und in separaten oder zugangsgesicherten Räumlichkeiten untergebracht sein. Die internen Vorschriften oder die von dieser Stelle geschlossenen Arbeitsverträge müssten ausdrücklich vorsehen, dass die Kontakte mit der Holdinggesellschaft und den anderen von ihr kontrollierten Gesellschaften auf die mit der Ausübung der wesentlichen Funktionen verbundenen offiziellen Mitteilungen zu beschränken seien. Der Zugang zu den Informationssystemen müsse gesichert sein, um die Unabhängigkeit in der Ausübung der wesentlichen Funktionen zu gewährleisten.
46 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 erforderten keine umfassende wirtschaftliche Unabhängigkeit, sondern nur eine rechtliche, organisatorische oder entscheidungsbezogene Unabhängigkeit des Betreibers der Infrastruktur, und zwar bei bestimmten, klar definierten Entscheidungen wie der Trassenzuweisung und der Festlegung von Wegeentgelten gemäß Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 in Verbindung mit ihrem Anhang II.
47 Die in Anlage 5 aufgestellten Kriterien zur Prüfung der Unabhängigkeit deckten sich nicht mit den im vorliegenden Fall relevanten verbindlichen Bestimmungen in Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440 sowie in Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14. Zudem sei diese Anlage nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden und stelle keinen verbindlichen Rechtsakt dar. Somit könne sie im vorliegenden Verfahren nicht herangezogen werden.
48 Die Italienische Republik tritt dem Verfahren allein zur Unterstützung des Vorbringens der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen ihrer Antwort auf die vorliegende Rüge der Kommission bei.
49 Die Italienische Republik weist darauf hin, dass die vom Unionsgesetzgeber in Bezug auf die Funktionen der Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen und des Betriebs der Infrastruktur angeordnete Trennungspflicht die Rechnungsführung betreffe.
50 Was das Holding-Modell angehe, vertrete die Kommission dadurch, dass sie zu einer Vermutung der Unvereinbarkeit gelange, insofern einen widersprüchlichen Ansatz, als dieses Modell rechtlich anerkannt sei, aber nur dann mit den Richtlinien 91/440 und 2001/14 vereinbar sein könne, wenn die Holdinggesellschaft keine der typischen Vorrechte einer Holding innehabe oder ausübe.
51 Der Unionsgesetzgeber habe keineswegs Pflichten zur Eigentumstrennung oder eine Organisationsstruktur mit vergleichbaren Wirkungen auf der Ebene der Geschäftsführungsautonomie einführen wollen, sondern er habe die Entscheidungsfreiheit der Mitgliedstaaten und der betroffenen Unternehmen für verschiedene Organisationsmodelle achten und gewährleisten wollen.
52 Die Italienische Republik könne weder angesichts des Wortlauts noch angesichts des Zwecks der Regelung der von der Kommission vertretenen Auffassung folgen, dass mit den wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 Stellen außerhalb der Unternehmensgruppe, der ein Eisenbahnunternehmen angehöre, betraut werden müssten.
Würdigung durch den Gerichtshof
53 Mit ihrer Rüge wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vor, keine spezifischen Maßnahmen getroffen zu haben, um die Unabhängigkeit des Betreibers der Eisenbahninfrastruktur – der mit bestimmten wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 betrauten DB Netz – zu gewährleisten, obwohl DB Netz zu einer Eisenbahnverkehrsunternehmen umfassenden Holding, nämlich der DB AG, gehöre.
54 Nach Ansicht der Kommission ist es nämlich zur Gewährleistung der rechtlichen, organisatorischen und entscheidungsbezogenen Unabhängigkeit im Sinne der Art. 4 Abs. 2 und 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 erforderlich, dass der betreffende Mitgliedstaat spezifische und detaillierte Regeln wie diejenigen erlässt, die sich aus Anlage 5 ergeben.
55 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 91/440 lediglich bei der Rechnungsführung eine Trennung zwischen der Erbringung der Verkehrsleistungen durch die Eisenbahnunternehmen und dem Betrieb der Eisenbahninfrastruktur fordert; die Trennung zwischen der Erbringung der Verkehrsleistungen der Eisenbahnunternehmen und des Betriebs der Eisenbahninfrastruktur kann dabei mittels organisch voneinander getrennter Unternehmensbereiche innerhalb desselben Unternehmens erfolgen, wie dies bei einer Holding der Fall ist.
56 Allerdings sieht Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 vor, dass die Mitgliedstaaten zur Gewährleistung eines gerechten und nichtdiskriminierenden Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur die erforderlichen Maßnahmen treffen müssen, um sicherzustellen, dass die in Anhang II dieser Richtlinie aufgeführten wesentlichen Funktionen an Stellen oder Unternehmen übertragen werden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen, wobei der Nachweis dafür ungeachtet der Organisationsstrukturen zu erbringen ist.
57 Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 sehen jedenfalls vor, dass die mit den Entgelt- und Zuweisungsfunktionen betrauten Stellen rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen unabhängig sind.
58 Im vorliegenden Fall ist DB Netz als Betreiber der Eisenbahninfrastruktur in das Unternehmen DB AG integriert, das als Holding auch über Eisenbahnunternehmen wacht. DB Netz muss also, um die Entgelt- und Zuweisungsfunktionen wahrnehmen zu können, von der DB AG rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen unabhängig sein.
59 Insoweit ist unstreitig, dass DB Netz zum einen über eine von der DB AG gesonderte Rechtspersönlichkeit verfügt und zum anderen über eigene Organe und Mittel, die sich von denjenigen der DB AG unterscheiden.
60 Im Übrigen macht die Kommission in ihrer Klageschrift geltend, dass Anlage 5 heranzuziehen sei, um die entscheidungsbezogene Unabhängigkeit eines Infrastrukturbetreibers zu beurteilen, der wie DB Netz in ein Unternehmen integriert sei, von dem bestimmte Teile Eisenbahnunternehmen seien.
61 So sieht diese Anlage Folgendes vor: Die Erfüllung der Unabhängigkeitsanforderungen sollte von einer unabhängigen Behörde oder einem Dritten überwacht werden, es sollte gesetzliche oder zumindest vertragliche Regelungen über die Unabhängigkeit geben, für die Leitungsorgane der verschiedenen Gesellschaften der Holding sollte ein Doppelfunktionsverbot vorgesehen werden, für den Fall des Wechsels von Mitgliedern der Geschäftsführung zwischen der mit wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 betrauten Stelle und jeder anderen Stelle in der Holding sollte eine Karenzzeit eingeführt werden, die Abberufung und die Ernennung der Mitglieder des Leitungsgremiums des Betreibers der Eisenbahninfrastruktur sollten unter der Aufsicht einer unabhängigen Behörde erfolgen, und die mit diesen wesentlichen Funktionen betraute Stelle sollte über eigenes Personal verfügen und in separaten Räumlichkeiten untergebracht sein.
62 Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die Anlage 5 rechtlich nicht verbindlich ist. Sie ist nämlich nie im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden und wurde fünf Jahre nach dem Inkrafttreten der Richtlinie 2001/14, also drei Jahre nach Ablauf ihrer Umsetzungsfrist, der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Mithin gab es die in dieser Anlage aufgeführten Kriterien nicht, als die Richtlinien 91/440 und 2001/14 umgesetzt wurden. Außerdem wurden, abgesehen von dieser zeitlichen Diskrepanz, die genannte Anlage und die dort aufgeführten Kriterien weder im Wortlaut der Richtlinie 91/440 oder der Richtlinie 2001/14 noch in einem anderen Rechtsakt aufgegriffen. Folglich kann einem Mitgliedstaat nicht vorgeworfen werden, diese Kriterien bei der Umsetzung der Richtlinien 91/440 und 2001/14 nicht in Rechts- und Verwaltungsvorschriften aufgenommen zu haben.
63 Zweitens kann dem Vergleich nicht gefolgt werden, den die Kommission zu den Bestimmungen über den Elektrizitäts- und den Erdgasbinnenmarkt anstellt. Denn die Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG (ABl. L 211, S. 55) und die Richtlinie 2009/73/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/55/EG (ABl. L 211, S. 94) verleihen der Regulierungsbehörde weitreichende Aufsichtsbefugnisse hinsichtlich der Unabhängigkeit des Netzbetreibers. Nach Art. 19 Abs. 2 dieser beiden Richtlinien kann die jeweilige Regulierungsbehörde Einwände gegen die Ernennung und die Abberufung der Personen der obersten Unternehmensleitung und der Mitglieder der Verwaltungsorgane des Netzbetreibers erheben. Art. 19 Abs. 3 sieht jeweils vor, dass bei dem vertikal integrierten Unternehmen, einem seiner Unternehmensteile oder anderen Mehrheitsanteilseignern als dem Netzbetreiber in den letzten drei Jahren vor der Ernennung von Personen der Unternehmensleitung und/oder Mitgliedern der Verwaltungsorgane des Netzbetreibers weder direkt noch indirekt berufliche Positionen bekleidet oder berufliche Aufgaben wahrgenommen noch Interessens- oder Geschäftsbeziehungen zu ihnen unterhalten werden dürfen. Nach Art. 19 Abs. 4 dürfen die Beschäftigten des Netzbetreibers keine beruflichen Positionen bei anderen Unternehmensteilen der Holdinggesellschaft des Energiesektors bekleiden. Art. 19 Abs. 7 sieht jeweils einen Zeitraum vor, während dessen die Wahrnehmung von Aufgaben beim Netzbetreiber und die Ausübung einer Tätigkeit im Zusammenhang mit einem anderen vertikal integrierten Unternehmensteil nicht miteinander vereinbar sind.
64 Diese beiden Richtlinien enthalten somit ausdrücklich Bestimmungen, die sich auf die Bedingungen für die Ausübung von Tätigkeiten bei der Netzbetreibergesellschaft und auf die Zeiträume, während deren Unvereinbarkeiten vorliegen, beziehen, was bei der Richtlinie 2001/14 nicht der Fall ist, denn sie stellt keine Kriterien für die Unabhängigkeit auf, die zwischen dem mit wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 betrauten Betreiber der Infrastruktur und den Eisenbahnunternehmen zu gewährleisten ist; solche Kriterien können mithin nicht aus den Richtlinien 91/440 und 2001/14 hergeleitet werden, und von der Bundesrepublik Deutschland kann nicht verlangt werden, dass sie diese Kriterien beachtet.
65 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass sich allein aus der Nichtumsetzung der aus Anlage 5 resultierenden Kriterien in das deutsche Recht nicht folgern lässt, dass DB Netz als Betreiber der Infrastruktur in ihren Entscheidungen im Verhältnis zur DB AG nicht unabhängig wäre.
66 Es entspricht aber ständiger Rechtsprechung, dass es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV der Kommission obliegt, das Vorliegen der gerügten Vertragsverletzung nachzuweisen. Sie muss somit dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte liefern, anhand deren er das Vorliegen der Vertragsverletzung prüfen kann, ohne dass sie sich dabei auf irgendwelche Vermutungen stützen kann (vgl. u. a. Urteile vom 26. April 2005, Kommission/Irland, C‑494/01, Slg. 2005, I‑3331, Randnr. 41, vom 6. Oktober 2009, Kommission/Finnland, C‑335/07, Slg. 2009, I‑9459, Randnr. 46, und vom 10. Dezember 2009, Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑390/07, Randnr. 43).
67 Die Kommission hat jedoch keinen konkreten Beweis dafür vorgelegt, dass DB Netz von der DB AG in Bezug auf die Modalitäten der Entscheidungsfindung nicht unabhängig wäre.
68 Insoweit ergibt sich namentlich aus § 1 des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags vom 1. Juni 1999 zwischen der DB AG und DB Netz sowie aus § 4 der Geschäftsordnung des Vorstands von DB Netz, dass gewisse Bestimmungen dieser privatrechtlichen Regelungen gerade darauf abzielen, in der Praxis zu gewährleisten, dass DB Netz in ihren Entscheidungen von der DB AG unabhängig ist.
69 Somit war es Sache der Kommission, unter Heranziehung nicht nur der Ziele der Richtlinien 91/440 und 2001/14, sondern auch sämtlicher Faktoren unter Einschluss von Faktoren privatrechtlicher Natur, die den Rahmen für die Beziehungen zwischen DB Netz und der DB AG bilden, den Beweis zu führen, dass DB Netz in der Praxis bei ihren Entscheidungen nicht von der DB AG unabhängig ist.
70 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Rüge der Kommission, die sich auf die Unabhängigkeit der mit der Ausübung der wesentlichen Funktionen nach Anhang II der Richtlinie 91/440 betrauten Stelle bezieht, zurückzuweisen ist.
Zu der die Wegeentgelte betreffenden Rüge
Vorbringen der Parteien
71 Die Kommission vertritt die Auffassung, die Bundesrepublik Deutschland sei ihren Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 nicht nachgekommen.
72 § 14 Abs. 4 AEG, mit dem die Bundesrepublik Deutschland diese Bestimmungen umgesetzt habe, weise Lücken auf. Bei dieser Bestimmung bleibe nämlich zum einen im Unklaren, ob das in Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 vorgesehene Direktkostenprinzip oder das in Art. 8 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehene Vollkostenprinzip angewandt werde, und zum anderen, unter welchen Voraussetzungen das eine oder das andere Prinzip anzuwenden sei.
73 Ferner habe die Bundesrepublik Deutschland anscheinend für das Vollkostenprinzip optiert. Die für die Anwendung von Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 notwendigen Voraussetzungen habe sie aber nicht vollständig erfüllt, insbesondere nicht diejenige, die Umstände klarzustellen, unter denen ein Markttragfähigkeitstest durchgeführt werden müsse, der nötig sei, um zu überprüfen, ob alle Marktsegmente die Kosten tragen könnten.
74 Die Bundesrepublik Deutschland vertritt hinsichtlich der Berücksichtigung der Wettbewerbsfähigkeit die Auffassung, dass die deutsche Regelung den Vorgaben von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2001/14 in vollem Umfang Rechnung trage. Die Richtlinie 2001/14 verlange nämlich nicht im Sinne eines Markttragfähigkeitstests, dass die Beurteilung der Wettbewerbsfähigkeit für jedes Marktsegment vorgenommen werde. § 14 Abs. 4 AEG, mit dem der genannte Artikel der Richtlinie 2001/14 umgesetzt worden sei, verpflichte seine Adressaten – im Einklang mit dem Wortlaut und dem Ziel der Richtlinie – lediglich dazu, die Wettbewerbsfähigkeit insbesondere des grenzüberschreitenden Schienengüterverkehrs zu gewährleisten. Somit entspreche das nationale Recht den Anforderungen und Zielen der Richtlinie 2001/14.
75 Bei der Entgeltbemessung könnten die vollen Kosten angelastet werden. DB Netz habe damit die Befugnis, die Wegeentgelte so festzusetzen, dass die nicht durch staatliche Subventionen gedeckten Kosten der Infrastruktur ausgeglichen würden.
76 Die Behauptung der Kommission, die deutsche Regelung sehe keine Definition der in Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 angeführten Marktsegmente vor, treffe nicht zu. Die praktische Wirksamkeit dieses Regelungsziels werde durch § 14 Abs. 4 Satz 3 AEG in vollem Umfang sichergestellt. Außerdem folge aus den Bestimmungen über die Unabhängigkeit bei der Preisfestsetzung, dass der Unionsgesetzgeber die Einschätzung der Tragfähigkeit der Nachfrageseite den am Markt tätigen Unternehmen überlasse. Weiter gehende Verfahrens- oder Prüfanforderungen, insbesondere eine Unterrichtungspflicht gegenüber Verkehrsunternehmen, sehe Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 ausdrücklich nicht vor.
77 Die Tschechische Republik pflichtet den Argumenten der Bundesrepublik Deutschland bei, wonach sie die von der Kommission angeführten Vorschriften ordnungsgemäß umgesetzt habe, und zwar sowohl in Bezug auf die Rügen einer nicht ordnungsgemäßen Umsetzung der entsprechenden unionsrechtlichen Vorschriften als auch in Bezug auf die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 7 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14.
78 Was insbesondere den Verstoß gegen Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 angehe, sei der Begriff „Kosten, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“, zu klären, um zu beurteilen, ob die genannten Bestimmungen verletzt worden seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
79 Mit der vorliegenden Rüge wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland im Wesentlichen vor, keine gesetzliche Regelung erlassen zu haben, die zum einen klarstellt, ob das in Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 vorgesehene Direktkostenprinzip oder das in ihrem Art. 8 Abs. 1 vorgesehene Vollkostenprinzip anzuwenden ist, und zum anderen, unter welchen Voraussetzungen das eine oder das andere Prinzip anzuwenden ist.
80 Nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 ist unbeschadet seiner Abs. 4 und 5 und des Art. 8 das Entgelt für das Mindestzugangspaket und den Schienenzugang zu Serviceeinrichtungen in Höhe der Kosten festzulegen, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen.
81 Um eine volle Deckung der dem Betreiber der Infrastruktur entstehenden Kosten zu erhalten, kann ein Mitgliedstaat gemäß Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 Aufschläge erheben, sofern der Markt dies tragen kann.
82 Es ist daran zu erinnern, dass eines der Ziele, die mit der von der Richtlinie 2001/14 geschaffenen Entgeltregelung verfolgt werden, darin besteht, die Unabhängigkeit der Geschäftsführung des Betreibers der Infrastruktur zu gewährleisten. Mit anderen Worten soll er, worauf der Generalanwalt in Nr. 80 seiner Schlussanträge hinweist, von der Entgeltregelung als Gestaltungsinstrument Gebrauch machen. So geht aus dem zwölften Erwägungsgrund dieser Richtlinie hervor, dass in dem von den Mitgliedstaaten abgesteckten Rahmen die Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen den Betreibern der Eisenbahninfrastruktur einen Anreiz geben sollen, die Nutzung ihrer Fahrwege zu optimieren. Die genannten Betreiber müssen somit, um eine derartige Optimierung möglich zu machen, über eine gewisse Flexibilität verfügen, wie es im 20. Erwägungsgrund der Richtlinie heißt.
83 Desgleichen machen weitere Bestimmungen der Richtlinie 2001/14 es bei ihrer Anwendung erforderlich, dass den Betreibern der Infrastruktur eine gewisse Flexibilität eingeräumt wird, um ihnen einen Anreiz zu geben, die Nutzung ihrer Fahrwege zu optimieren. Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie bestimmt nämlich, dass der Betreiber der Infrastruktur auf der Grundlage der langfristigen Kosten bestimmter Investitionsvorhaben höhere Entgelte festlegen oder beibehalten kann. Art. 9 der Richtlinie ermöglicht es dem Betreiber, Nachlassregelungen für die von den Wirtschaftsteilnehmern erhobenen Entgelte einzuführen.
84 Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 in Bezug auf die Entgeltregelungen die Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und dem Betreiber der Infrastruktur aufteilt. Es ist nämlich Sache der Mitgliedstaaten, eine Entgeltrahmenregelung zu schaffen, wohingegen der Betreiber der Infrastruktur die Berechnung des Wegeentgelts und dessen Erhebung vornimmt. Der Staat kann jedoch, worauf der Generalanwalt in Nr. 78 seiner Schlussanträge hingewiesen hat, durch Aufschläge die gesamten Infrastrukturkosten erheben, sofern der Markt dies tragen kann und sofern dadurch nicht die Nutzung der Fahrwege durch Marktsegmente ausgeschlossen wird, die mindestens die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallenden Kosten sowie eine Rendite erbringen können.
85 Es ist festzustellen, dass sich das Wegeentgelt, damit den mit der Richtlinie 2001/14 verfolgten Zielen Rechnung getragen wird, zwischen einer Untergrenze, die den in Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie vorgesehenen, unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallenden Kosten entspricht, und einer Obergrenze bewegt, die sich aus den Gesamtkosten des Betreibers der Infrastruktur ergibt, wie Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie vorsieht.
86 Zwischen diesen beiden Extremen kann das Entgelt nach der Richtlinie 2001/14, wie ihr Art. 7 Abs. 4 vorsieht, variieren, indem die Knappheit der Fahrwegkapazität oder die in Art. 7 Abs. 5 erwähnten Kosten von umweltbezogenen Auswirkungen oder auch spezifische Investitionsvorhaben nach Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie sowie die in ihrem Art. 9 vorgesehenen Nachlässe berücksichtigt werden.
87 So ist in Bezug auf das Argument der Kommission, wonach § 14 Abs. 4 AEG nicht die Feststellung erlaube, ob das in Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 vorgesehene Direktkostenprinzip oder das in Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie vorgesehene Vollkostenprinzip angewandt werde, festzustellen, dass diese beiden Prinzipien, wie in den Randnrn. 84 und 85 des vorliegenden Urteils dargelegt, nicht untereinander austauschbar sind. Denn auf die in Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 vorgesehene Regelung kann nur zurückgegriffen werden, sofern der Markt dies trägt, wobei eine Marktforschungsstudie notwendig ist, um zu prüfen, ob dies der Fall ist.
88 Im vorliegenden Fall ermöglicht die genannte nationale Vorschrift die volle Deckung der entstandenen Kosten und belässt dem Betreiber der Infrastruktur die Möglichkeit, sowohl danach zu differenzieren, ob es sich um Schienenpersonenfernverkehr, Schienenpersonennahverkehr oder Schienengüterverkehr handelt, als auch nach Marktsegmenten innerhalb dieser Verkehrsleistungen. Wie der Generalanwalt jedoch in Nr. 85 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, verpflichtet die Richtlinie 2001/14 die Mitgliedstaaten nicht dazu, detailliertere Entgeltregeln vorzusehen.
89 Was das Argument der Kommission angeht, dass ein Markttragfähigkeitstest durchgeführt werden müsse, um zu prüfen, ob alle Marktsegmente diese Kosten tragen könnten, ist davon auszugehen, dass der Betreiber der Infrastruktur diesen Test nur durchführen muss, wenn er speziell anhand der Marktsegmente einen Kostenaufschlag erheben will. Wie in Randnr. 84 des vorliegenden Urteils dargelegt, hat der Mitgliedstaat lediglich eine Entgeltrahmenregelung zu schaffen, wohingegen die Erhebung der Entgelte selbst dem Betreiber der Infrastruktur obliegt. Daraus folgt, dass die Bundesrepublik Deutschland nach der Richtlinie 2001/14 nicht gehalten ist, in ihren nationalen Vorschriften die Modalitäten vorzuschreiben, unter denen der Betreiber der Infrastruktur die Fähigkeit der Marktsegmente zur Tragung etwaiger Kostenaufschläge ermitteln muss, und die Umstände vorzugeben, unter denen er dies tun muss.
90 Nach alledem ist die die Wegeentgelte betreffende Rüge der Kommission zurückzuweisen.
Zu der die Anreize zur Kostensenkung betreffenden Rüge
Vorbringen der Parteien
91 Die Kommission vertritt die Ansicht, Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 sei nicht in deutsches Recht umgesetzt worden. Keiner der von der Bundesrepublik Deutschland genannten Mechanismen biete dem Infrastrukturbetreiber Anreize, die mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten oder die Höhe der Zugangsentgelte zu beschränken. Überdies sei in den Leistungs- und Finanzierungsvereinbarungen, die der deutsche Staat, die Infrastrukturunternehmen der DB AG und diese Gesellschaft selbst geschlossen hätten, keine Bestimmung enthalten, die eine Senkung der Infrastrukturkosten und der Wegeentgelte vorsehe.
92 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 gehe von dem Grundsatz aus, dass sich die Einnahmen aus Wegeentgelten und der staatlichen Finanzierung einerseits und die Fahrwegausgaben andererseits ausgleichen sollten. Die Höhe der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten, die Höhe der Zugangsentgelte und die Höhe der staatlichen Finanzierung stünden in einer ökonomischen Beziehung, die einseitige rechtliche Forderungen ausschließe. Somit lasse sich den Bestimmungen der Richtlinie kein einseitiges Gebot zur Kosten- oder Entgeltreduzierung entnehmen. Das in Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie vorgesehene Ziel der Senkung von Kosten und Zugangsentgelten stehe unter dem Vorbehalt, dass die Sicherheitsanforderungen berücksichtigt würden und die Qualität der Fahrwegbereitstellung verbessert werde.
93 Die Richtlinie 2001/14 fordere keine tatsächliche Senkung der Kosten oder Zugangsentgelte. Dieses Gebot müsse vielmehr mit den übrigen Vorgaben für die Gestaltung der Entgelte in Ausgleich gebracht werden. Insgesamt müsse die Verwirklichung des langfristigen Zieles der Erreichung eines Ausgleichs zwischen den Einnahmen und Ausgaben für die Infrastruktur sichergestellt werden.
94 Der nationale Gesetzgeber könne nach dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 entscheiden, auf welches Handlungsinstrument – eine vertragliche Vereinbarung zwischen der zuständigen Behörde und dem Betreiber der Infrastruktur oder geeignete aufsichtsrechtliche Maßnahmen – er bei der Umsetzung zurückgreife.
95 Die von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 geforderte Anreizregelung sei vollständig umgesetzt worden. Die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (im Folgenden: LuFV) erfülle die Voraussetzungen einer vertraglichen Vereinbarung im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie und stelle damit ein wirksames Anreizsystem zur Senkung der Kosten und Zugangsentgelte gemäß Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie dar.
96 Die LuFV erlege nämlich insbesondere den Infrastrukturbetreibern zahlreiche Qualitätssicherungs- und Berichtspflichten auf. Ihre Qualitätsanforderungen seien so gestaltet, dass nach und nach eine Verbesserung der Qualität der Eisenbahninfrastruktur eintreten werde. Sie begrenze die Zuwendungen des Bundes für Ersatzinvestitionen auf einen jährlichen Betrag in Höhe von 2,5 Mrd. Euro, und sie verpflichte die Infrastrukturbetreiber, eigene Finanzmittel für die Instandhaltung der Schienenwege aufzubringen.
97 Zudem existierten im Eisenbahnsektor zahlreiche systemische Anreizelemente zur Kostensenkung, da die Infrastrukturbetreiber als Wirtschaftsunternehmen zu führen seien, die die Grundsätze der Privatwirtschaft beachten müssten, insbesondere durch eine wettbewerbsorientierte Unternehmensführung mit dem Ziel der Gewinnmaximierung, was zu einer starken Motivation von DB Netz führe, ihre Kosten zu senken.
Würdigung durch den Gerichtshof
98 Mit der vorliegenden Rüge wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland im Wesentlichen vor, keine Mechanismen vorgesehen zu haben, die dem Betreiber der Infrastruktur Anreize böten, die mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten zu beschränken oder die Zugangsentgelte zu senken.
99 Die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland sind sich in der Frage uneins, ob dem Betreiber der Infrastruktur sowohl Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten als auch – unabhängig davon – Anreize zur Senkung der Zugangsentgelte geboten werden müssen.
100 Gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 müssen die Mitgliedstaaten die Bedingungen festlegen, um sicherzustellen, dass sich die Einnahmen eines Betreibers der Infrastruktur aus Wegeentgelten, dem Gewinn aus anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten und der staatlichen Finanzierung einerseits und die Fahrwegausgaben andererseits unter normalen geschäftlichen Umständen und über einen angemessenen Zeitraum zumindest ausgleichen. Den Betreibern der Infrastruktur sind nach Art. 6 Abs. 2 dieser Richtlinie Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte zu geben.
101 Insoweit sieht Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 vor, dass die sich aus Art. 6 Abs. 2 ergebende Verpflichtung entweder durch eine mehrjährige, die staatliche Finanzierung regelnde vertragliche Vereinbarung zwischen dem Betreiber der Infrastruktur und der zuständigen Behörde oder durch geeignete aufsichtsrechtliche Maßnahmen, in deren Rahmen angemessene Befugnisse vorgesehen sind, umgesetzt werden muss. Es steht somit den Mitgliedstaaten frei, die Anreize im Rahmen eines mehrjährigen Vertrags oder durch aufsichtsrechtliche Bestimmungen zu setzen.
102 Im vorliegenden Fall ist die LuFV zwischen dem deutschen Staat, der DB AG und den Eisenbahninfrastrukturunternehmen dieser Gesellschaft abgeschlossen worden und stellt einen Anreizmechanismus im Sinne des in Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 vorgesehenen mehrjährigen Vertrags dar.
103 Die staatliche Finanzierung unterliegt nämlich nach der LuFV Voraussetzungen, die geeignet sind, dem Betreiber der Infrastruktur Anreize zur Kostensenkung zu bieten, weil sie die Zuwendungen des Bundes für Ersatzinvestitionen auf einen jährlichen Betrag in Höhe von 2,5 Mrd. Euro – und dies ungeachtet der Inflation – beschränken, was den genannten Betreiber, der gehalten ist, einen gleichbleibenden Qualitätsstandard einzuhalten, zur Kostensenkung zwingt. Dies gilt umso mehr, als der Betreiber der Infrastruktur für die Durchführung von Ersatzinvestitionen einen Beitrag aus eigenen Mitteln leisten muss.
104 Die LuFV erlegt außerdem Qualitätssicherungs- und Berichtspflichten auf, bei deren Nichterfüllung dem Betreiber der Infrastruktur Sanktionen drohen.
105 Diese Maßnahmen sind somit Anreize für den Betreiber der Infrastruktur, die Kosten und indirekt die Höhe der Entgelte zu senken.
106 Zum Argument der Kommission, wonach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 von den Mitgliedstaaten verlange, Anreize zur Senkung der Zugangsentgelte unabhängig von den Anreizen zur Kostensenkung vorzusehen, ist festzustellen, dass der Fahrweg nach dem 40. Erwägungsgrund der Richtlinie ein natürliches Monopol darstellt und es deshalb erforderlich ist, den Betreibern der Infrastruktur Anreize zur Kostensenkung und zur effizienten Verwaltung ihrer Fahrwege zu geben. Dieser Erwägungsgrund erwähnt aber nicht die Entgelte, sondern lediglich die Kosten.
107 Zwar sieht Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 vor, dass Anreize zur Senkung der Kosten und der Zugangsentgelte getroffen werden müssen. Er sieht aber keineswegs vor, dass diese Maßnahmen unabhängig voneinander getroffen werden müssten.
108 Schlösse man sich dem Standpunkt der Kommission an, liefe dies nämlich darauf hinaus, eine Verpflichtung eines Mitgliedstaats anzuerkennen, dem Betreiber der Infrastruktur Anreize dafür zu bieten, über eine Senkung der Entgelte einen Teil der durch eine Steigerung seiner Effizienz erzielten Überschüsse an die Nutzer des Netzes weiterzugeben, obwohl er womöglich nicht in der Lage wäre, sämtliche Kosten für die Bereitstellung der Infrastruktur zu erheben. Diese Auslegung würde den Mitgliedstaat im Gegenzug zu dieser Überwälzung dazu verpflichten, die Infrastruktur zu finanzieren. Eine solche Auslegung stünde im Widerspruch zu Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/14, nach dem ein Mitgliedstaat im Rahmen der Entgeltregelungen der Art. 7 und 8 der Richtlinie vom Betreiber der Infrastruktur verlangen kann, seine Einnahmen und Ausgaben ohne staatliche Mittel auszugleichen.
109 Daher ist davon auszugehen, dass der Verpflichtung, dem Betreiber der Infrastruktur Anreize zur Senkung der Kosten für die Bereitstellung der Infrastruktur und der Zugangsentgelte zu geben, im vorliegenden Fall durch die Maßnahmen Genüge getan worden ist, die darauf abzielen, die Kosten für die Bereitstellung der Infrastruktur zu senken, weil sich diese Maßnahmen, wie in den Randnrn. 102 bis 105 des vorliegenden Urteils ausgeführt, auch auf die Senkung der Entgelte auswirken.
110 Überdies ist festzustellen, dass Anreize zur Senkung der Kosten für die Bereitstellung der Infrastruktur nur zu einer Absenkung der Höhe der Zugangsentgelte führen können, unabhängig davon, ob diese auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 oder auf der Grundlage ihres Art. 8 Abs. 1 festgesetzt werden.
111 Nach alledem ist die Rüge der Kommission in Bezug auf die Anreize zur Kostensenkung zurückzuweisen.
Zu der die Befugnisse der Regulierungsstelle betreffenden Rüge
Vorbringen der Parteien
112 Die Kommission trägt zunächst vor, die Bundesrepublik Deutschland sei ihren Verpflichtungen aus Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 nicht nachgekommen.
113 Die Regulierungsstelle könne die ihr durch Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 auferlegte Pflicht zur regelmäßigen Überwachung des Wettbewerbs im Schienenverkehrsdienstleistungsmarkt und zur Korrektur negativer Entwicklungen auf diesen Märkten nur erfüllen, wenn sie unabhängig von Beschwerden oder einem konkreten Verdacht des Verstoßes gegen die betreffenden Richtlinien zur Befragung von Eisenbahnunternehmen und Infrastrukturbetreibern berechtigt sei und das Recht habe, eine Antwort durch geeignete Sanktionsdrohungen zu erzwingen. Ohne das mittels derartiger Auskunftsersuchen erlangte Wissen könnte die Regulierungsstelle nicht aus eigener Initiative Verfahren einleiten, sondern müsste sich stets auf die von Beschwerdeführern bereitgestellten Informationen stützen.
114 Sodann sei die Umsetzung von Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 unvollständig, da in diesem Artikel nicht zwischen Infrastrukturbetreibern und Verkehrsunternehmen unterschieden werde.
115 Schließlich sei die Regulierungsstelle, wenn sie nicht die Möglichkeit habe, ein Auskunftsverlangen durchzusetzen, auf freiwillige Angaben der Eisenbahnunternehmen angewiesen, was nicht den Zielen der Richtlinie 2001/14 entspreche.
116 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 verlange keine Befugnis der Regulierungsstelle, ohne besonderen Grund oder Verdacht eines Verstoßes Auskünfte einzuholen. Die Vorschrift sei im Gegenteil im Kontext des Anwendungsbereichs und des Regelungszwecks der Richtlinie, nämlich der Zuweisung von Fahrwegkapazität und der Erhebung von Entgelten für deren Nutzung, auszulegen. Die Regulierungsstelle werde in diesem Kontext eher als Beschwerdestelle tätig, die den diskriminierungsfreien Zugang zur Eisenbahninfrastruktur im Rahmen der Zuweisung von Fahrwegkapazität und der Erhebung von Entgelten überwache und gewährleiste. Die fragliche Norm sehe lediglich eine materielle Auskunftsberechtigung und eine korrespondierende Auskunftspflicht vor, ohne dass die Frage der Sanktionsbewehrung derartiger Rechte in der Richtlinie angesprochen werde.
117 Auch Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 gewähre der Regulierungsstelle keine Auskunfts- oder Sanktionsrechte im Bereich der Überwachung des Wettbewerbs.
Würdigung durch den Gerichtshof
118 Mit der vorliegenden Rüge wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland im Wesentlichen vor, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 und Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 verstoßen zu haben, weil sie nicht vorgesehen habe, dass die nach Art. 30 einzurichtende Regulierungsstelle Eisenbahnunternehmen und Betreiber der Infrastruktur unabhängig von Beschwerden oder einem konkreten Verdacht des Verstoßes gegen die betreffenden Richtlinien befragen und gegen sie Sanktionen verhängen könne.
119 Die Regulierungsstelle ist nach Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 berechtigt, sachdienliche Auskünfte von dem Betreiber der Infrastruktur, Antragstellern und betroffenen Dritten in dem betreffenden Mitgliedstaat einzuholen, die unverzüglich zu erteilen sind.
120 Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 verlangt nicht, dass die Regulierungsstelle Befugnisse zur Einholung von Auskünften ohne besonderen Grund oder Verdacht eines Verstoßes hat.
121 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 unter Berücksichtigung seines Anwendungsbereichs und des mit dieser Richtlinie verfolgten Zieles auszulegen ist.
122 Wie aus dem 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/14 hervorgeht, ermöglichen Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen einen fairen Wettbewerb bei der Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen. Zudem erfordern nach dem 46. Erwägungsgrund dieser Richtlinie die effiziente Verwaltung und die gerechte und nichtdiskriminierende Nutzung von Eisenbahnfahrwegen die Einrichtung einer Regulierungsstelle, die über die Anwendung dieser Rechtsvorschriften der Union wacht und ungeachtet der gerichtlichen Nachprüfbarkeit als Beschwerdestelle fungieren kann.
123 Diese Auslegung wird auch durch den Gegenstand der Richtlinie 2001/14 bestätigt, wie er sich aus ihrem Art. 1 ergibt. Nach dieser Bestimmung sind nämlich die Grundsätze und Verfahren für die Festlegung und Berechnung von Wegeentgelten im Eisenbahnverkehr und für die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn Gegenstand dieser Richtlinie.
124 Aus diesen Elementen und aus dem Regelungszusammenhang, in dem Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 steht, ergibt sich, dass die in dieser Vorschrift vorgesehene Regulierungsstelle die Aufgabe hat, im Rahmen der Kapazitätszuweisung und der Erhebung von Entgelten einen nichtdiskriminierenden Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu überwachen und zu gewährleisten. Daher folgt die dieser Stelle zugewiesene Möglichkeit zur Einholung von Auskünften aus Art. 30 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14, wonach ein Antragsteller, wenn er der Auffassung ist, ungerecht behandelt, diskriminiert oder auf andere Weise in seinen Rechten verletzt worden zu sein, die Regulierungsstelle befassen kann.
125 Zu der Frage, ob Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 es der Regulierungsstelle erlaubt, von sich aus Nachforschungen anzustellen, ohne dass eine Beschwerde eingereicht worden wäre und ohne dass ein besonderer Grund vorliegt oder der Verdacht eines Verstoßes besteht, ist daran zu erinnern, dass nach Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 die gemäß Art. 30 der Richtlinie 2001/14 eingerichtete Regulierungsstelle oder eine andere Stelle, die über dasselbe Ausmaß an Unabhängigkeit verfügt, den Wettbewerb in den Schienenverkehrsdienstleistungsmärkten einschließlich des Eisenbahnspeditionsmarkts überwacht.
126 In Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 wird nicht die Möglichkeit erwähnt oder gar ein Mitgliedstaat dazu verpflichtet, der Regulierungsstelle im Rahmen ihrer Aufgabe der Wettbewerbsüberwachung aufzugeben, ohne besonderen Grund oder den Verdacht eines Verstoßes Auskünfte einzuholen oder Sanktionen zu verhängen.
127 Zwar sieht Art. 10 Abs. 7 Unterabs. 2 Satz 3 der Richtlinie 91/440 vor, dass die Regulierungsstelle auf der Grundlage einer Beschwerde oder gegebenenfalls von sich aus ehestmöglich über geeignete Maßnahmen zur Beseitigung negativer Entwicklungen auf diesen Märkten entscheidet. Aus der Systematik dieser Bestimmung, die auf Art. 30 der Richtlinie 2001/14 verweist, dessen Tragweite in den Randnrn. 121 bis 125 des vorliegenden Urteils geprüft worden ist, geht jedoch hervor, dass die Aufnahme dieses Satzes gerade in Art. 10 Abs. 7 Unterabs. 2 der Richtlinie 91/440 sowie die Befugnis der Regulierungsstelle, von sich aus über geeignete Maßnahmen zur Beseitigung negativer Entwicklungen auf den Eisenbahndienstleistungsmärkten zu entscheiden, dahin auszulegen sind, dass diese Stelle unabhängig von jeder Beschwerde auf der Grundlage von Informationen, von denen sie Kenntnis erlangt hat, tätig werden kann, insbesondere bei einem konkreten Verdacht eines Verstoßes, und nicht in dem Sinne, dass sie befugt wäre, ihre eigenen Nachforschungen anzustellen und die betreffenden Unternehmen zu zwingen, hierauf zu antworten.
128 Folglich sehen Art. 10 Abs. 7 der Richtlinie 91/440 und Art. 30 Abs. 4 der Richtlinie 2001/14 nicht ausdrücklich vor, dass der Mitgliedstaat Maßnahmen umsetzen muss, die der Regulierungsstelle die Einholung von Auskünften erlauben, ohne dass eine Beschwerde vorliegt oder der Verdacht eines Verstoßes gegen die genannten Richtlinien besteht, und Sanktionen für etwaige Verstöße vorzusehen. Mithin kann der Bundesrepublik Deutschland nicht vorgeworfen werden, derartige Maßnahmen in ihrer nationalen Rechtsordnung nicht vorgesehen zu haben.
129 Folglich ist die Rüge der Kommission in Bezug auf die Befugnisse der Regulierungsstelle zurückzuweisen. Somit ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen in ihrer Gesamtheit, dass die Klage der Kommission abzuweisen ist.
Kosten
130 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.
131 Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Tschechische Republik und die Italienische Republik ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Europäische Kommission trägt die Kosten.
3. Die Tschechische Republik und die Italienische Republik tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften