FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MELCHIOR WATHELET
föredraget den 31 januari 2013(1)
Mål C‑677/11
Doux Élevage SNC
och
Coopérative agricole UKL-ARREE
mot
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire
och
Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF)
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Frankrike))
”Stöd som ges av en medlemsstat – Utvidgning av ett avtal om en obligatorisk avgift så att det omfattar samtliga yrkesutövare i en produktionskedja – Statliga medel – Ansvar”
1. Förevarande mål ger domstolen tillfälle att återigen utreda begreppen ”statliga medel” och ”statens ansvar” på området statligt stöd.
2. Conseil d’État (Frankrike) har nämligen bett domstolen att klargöra räckvidden av domen i målet Pearle m.fl.,(2) i syfte att få veta huruvida en nationell myndighets beslut att utvidga ett avtal om en obligatorisk avgift avsedd att finansiera åtgärder för bland annat främjande och försvar av en branschs intressen till att gälla samtliga yrkesutövare i en produktionskedja utgör ett statligt stöd.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
3. Enligt EUF-fördraget är stöd som en medlemsstat ger företag i princip förbjudna. I artikel 107.1 FEUF föreskrivs således följande:
”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
4. För att säkerställa genomförandet av dessa bestämmelser föreskrivs i artikel 108 FEUF ett kontrollförfarande och ett förhandstillstånd för statligt stöd. Enligt punkt 3 i denna bestämmelse har medlemsstaterna skyldighet att anmäla sina planer på att införa eller förändra stöd till Europeiska kommissionen, och de kan inte genomföra sådana planer utan att kommissionen har meddelat ett beslut.
B – Fransk rätt
5. Enligt fransk rätt utgörs branschen av de för jordbruksproduktion samt för bearbetning, saluföring och distribution av jordbruksprodukter mest representativa yrkesorganisationerna.
6. Det huvudsakliga innehållet i de principer som är tillämpliga på jordbruksbranschen anges i lag nr 75‑600 av den 10 juli 1975 om jordbruksindustrins branschorganisation, som sedermera har kodifierats genom avdelning VI i den materiella delen av lagen om jordbruk och havsfiske (nedan kallad jordbrukslagen).
7. Det ska påpekas att vissa av de i målet relevanta bestämmelserna har ändrats genom lag nr 2010‑874 av den 27 juli 2010 om modernisering av jordbruk och fiske. Eftersom denna lag tillkommit efter väckandet av den talan som gett upphov till begäran om förhandsavgörande i förevarande mål anser jag det emellertid lämpligt att hänvisa till de bestämmelser i jordbrukslagen som då var i kraft.
8. Artikel L. 611‑1 i jordbrukslagen har följande lydelse:
”Ett högsta råd för orientering och samordning inom jordbruks- och livsmedelsekonomin, bestående av representanter för de berörda ministrarna, för jordbruksproduktionen, bearbetningsindustrin och marknadsföringssektorn avseende jordbruksprodukter, för livsmedelshantverket och den fristående handeln med livsmedel, för konsumenter och erkända miljöskyddsföreningar, för jordbruksägarna och för de fackliga organisationer som representerar anställda inom jordbruks- och livsmedelsindustrin, deltar i fastställandet, samordningen och utvärderingen av politiken för orientering och organisering av marknaderna.
…”
9. I artikel L. 632‑1 i jordbrukslagen föreskrivs följande:
”I. De grupperingar som på eget initiativ bildats av de för jordbruksproduktionen, bearbetningsindustrin, marknadsföringen respektive distributionen mest representativa yrkesorganisationerna kan utnämnas till erkända branschorganisationer av den behöriga administrativa myndigheten efter utlåtande av högsta rådet för orientering och samordning inom jordbruks- och livsmedelsekonomin, antingen på nationell nivå eller inom ett produktionsområde, per produkt eller per grupp av fastställda produkter om de, i synnerhet genom slutandet av branschavtal, har följande parallella syften:
– Att fastställa och gynna avtalsåtgärder emellan.
– Att medverka i förvaltningen av marknaderna genom en förhandsgranskning av marknaderna, genom en bättre anpassning av produkterna i kvantitativt och kvalitativ hänseende och genom marknadsföring av dem.
– Att stärka livsmedelssäkerheten, särskilt genom produkternas spårbarhet, i användarnas och konsumenternas intresse.
Branschorganisationerna kan även eftersträva andra mål, som bland annat avser
– att gynna upprätthållandet och utvecklingen av sektorns ekonomiska potential,
– att gynna utvecklingen av andra värden hos produkterna än livsmedelsaspekten,
– att delta i internationella utvecklingsåtgärder,
– …
II. Endast en branschorganisation per produkt eller produktgrupp kan erkännas. …
…”
10. I artikel L. 632‑2‑I i jordbrukslagen föreskrivs följande:
”…
De erkända branschorganisationerna kan rådfrågas avseende sektorspecifika anvisningar och politiska åtgärder som rör dem.
De bidrar till genomförandet av medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik och kan åtnjuta prioritet vid tilldelningen av offentliga medel.
…”
11. I artikel L. 632‑2‑II i jordbrukslagen föreskrivs följande:
”…
[Avtal som ingås inom en av de branschorganisationer som har erkänts avseende en specifik produkt] ska antas enhälligt av de yrkeskårer som är medlemmar i branschorganisationen i enlighet med bestämmelserna i artikel L. 632‑4 första stycket …
Dessa avtal ska, så snart de slutits och innan de börjat tillämpas, anmälas till jordbruksministern, finansministern och konkurrensmyndigheten.
…”
12. Artikel L. 632‑3 i jordbrukslagen har följande lydelse:
”De avtal som ingås inom ramen för en erkänd branschorganisation kan, för en bestämd period, när de har till syfte att genom typavtal, kampanjöverenskommelser och gemensamma åtgärder eller i ett gemensamt intresse vilka överensstämmer med allmänintresset och är förenliga med den gemensamma jordbrukspolitiken, helt eller delvis utvidgas av den behöriga administrativa myndigheten till att bland annat gälla
1 vetskap om utbud och efterfrågan,
2 anpassning och regularisering av anbudet,
3 genomförande, under statlig kontroll, av reglerna för marknadsföring, pris och betalningsvillkor, …
4 produkternas kvalitet, …
5 branschrelationerna inom den berörda sektorn, …
6 information angående produktionskedjorna och produkterna samt marknadsföringen av dessa på den inre och de yttre marknaderna,
7 kollektiva åtgärder för bekämpning av risker knutna till produktion, bearbetning, marknadsföring och distribution av jordbruks- och livsmedelsprodukter,
8 kamp mot skadliga organismer i den mening som avses i artikel L. 251‑3,
9 utveckling av andra värden hos produkterna än livsmedelsaspekten,
10 deltagande i internationella utvecklingsåtgärder,
11 utveckling av avtalsrapporter mellan medlemmarna i branschorganisationerna …”
13. I artikel L. 632‑4 i jordbrukslagen föreskrivs följande:
”Utvidgningen av sådana avtal förutsätter att bestämmelserna i dessa antas av de yrkeskårer som är representerade i branschorganisationen, genom ett enhälligt beslut. …
När utvidgningen har beslutats är de åtgärder som således föreskrivs obligatoriska, inom det berörda produktionsområdet, för alla medlemmar i de yrkeskårer som utgör denna branschorganisation.
Den berörda myndigheten förfogar över en period på två månader räknat från mottagandet av den ansökan som branschorganisationen ingett för att fatta beslut om den begärda utvidgningen. Om den, vid utgången av denna period, inte har meddelat sitt beslut ska ansökan anses beviljad.
Ett avslag på ansökan om utvidgning ska motiveras.”
14. Artikel L. 632‑6 i jordbrukslagen har följande lydelse:
”De i artiklarna L. 632‑1 och L. 632‑2 nämnda erkända branschorganisationerna har behörighet att av alla medlemmar i de yrkeskårer som de utgörs av ta ut avgifter som följer av de utvidgade avtalen enligt det förfarande som fastställs i artiklarna L. 632‑3 och L. 632‑4 och som, trots deras obligatoriska karaktär, förblir privaträttsliga fordringar.
…
Avgifter får vidare tas ut på importerade produkter enligt villkor som fastställs i dekret. På begäran av mottagande branschorganisationer ska dessa avgifter tas ut som tull, på deras bekostnad. Dessa avgifter utesluter inte skatteliknande avgifter.”
15. I artikel L. 632‑8‑I i jordbrukslagen föreskrivs följande:
”De erkända branschorganisationerna ska varje år redovisa sin verksamhet för de behöriga administrativa myndigheterna och tillhandahålla
– årsredovisningar,
– en verksamhetsrapport och föreningsstämmoprotokoll,
– en sammanställning över tillämpningen av varje utvidgat avtal.
De ska förse de behöriga administrativa myndigheterna med alla handlingar som dessa har begärt för utövandet av deras kontrollmakt.”
II – De faktiska omständigheterna
A – Branschorganisationerna
16. Det finns i dag inom jordbrukssektorn i Frankrike lite mindre än 60 branschorganisationer som har erkänts av den behöriga administrativa myndigheten. De är privaträttsliga juridiska personer, i allmänhet föreningar som styrs av lagen av den 1 juli 1901 om sammanslutningsavtal.
17. Comité interprofessionnel de la dinde française (branschorganisationen för fransk kalkon) (nedan kallad CIDEF) är just en av dessa organisationer. CIDEF, som är en förening utan vinstsyfte, bildades år 1974 mellan branschorganisationer representerande de olika sektorerna inom kedjan för kalkonproduktion. Den omfattar således fyra yrkesgrupper, nämligen ”produktionen”, ”kläckning och import av kläckningsägg”, ”slakt och bearbetning” samt ”foder”.
18. Genom ett interministeriellt beslut av den 24 juni 1976 erkände den administrativa myndigheten CIDEF som branschorganisation inom jordbrukssektorn i enlighet med lag nr 75‑600.
19. I artikel 2 i CIDEF:s stadgar fastställs syftet med denna förening, nämligen att samla alla yrkesmässiga initiativ till att organisera och reglera kalkonmarknaden; för detta ändamål inrätta ett system med statistikinformation för att stadigvarande informera yrkeskåren om inrättandet av besättningar, om slakterier, lager, utrikeshandel, konsumtion i hushåll och kollektiva inrättningar; reglera produktionen och marknaden för kalkon genom åtgärder avseende volymer för utbud och efterfrågan; utrusta sig med nödvändiga ekonomiska medel; göra övergången till skriftliga avtal för tillhandahållandet av produkter och tjänster mellan näringsidkare obligatorisk; föra talan för nationella instanser och EU-instanser beträffande alla kalkonrelaterade frågor som är gemensamma för yrkesgrupperna; inom ramen för Europeiska ekonomiska gemenskapen fastställa närmaste möjliga samarbete med yrkesgrupperna för kalkonproduktion i avtalsländerna; ta alla initiativ till att lösa tekniska problem och, för yrkesgrupperna inom produktionskedjan för fjäderfäkött, säkerställa utförandet av tjänster inom gemensamma intresseområden.
20. Enligt lydelsen av artikel 8 i stadgan inbegriper CIDEF:s medel bland annat bidrag från organisationens medlemmar, subventioner som den skulle kunna beviljas, samt alla andra medel som är tillåtna enligt lagar och förordningar.
B – Målet vid den nationella domstolen
21. Den 18 oktober 2007 undertecknade de branschorganisationer som var medlemmar i CIDEF ett branschavtal om bland annat CIDEF:s åtgärder och om fastställandet av en branschavgift, vilket slöts för en period på tre år. Genom ett tillägg samma dag fastställdes beloppet för denna avgift till 14 euro för 1 000 kalkonkycklingar för år 2008. Genom två beslut som antogs den 13 mars 2008 utvidgade ministern för ekonomi, finans och anställning och ministern för jordbruk och havsfiske (nedan kallad den behöriga myndigheten) branschavtalet till en period på tre år och tillägget till en period på ett år. Genom ett nytt tillägg till det ovannämnda branschavtalet, som ingicks den 5 november 2008, beslöt CIDEF att bibehålla samma belopp för branschavgifterna år 2009. I enlighet med artikel L. 632‑4 fjärde stycket i jordbrukslagen utvidgades detta tillägg genom ett tyst godtagandebeslut av den behöriga myndigheten, daterat den 29 augusti 2009 (nedan kallat 2009 års beslut). I enlighet med den lagstiftning som var i kraft blev detta beslut föremål för ett yttrande från livsmedels-, jordbruks- och fiskeministeriet, publicerat i JORF den 30 september 2009.
22. Sökandena i målet vid den nationella domstolen, bolaget Doux Élevage SNC och jordbrukskooperativet UKL-ARREE, är två företag i kalkonproduktionskedjan vilka, liksom övriga näringsidkare inom denna produktionskedja, underställts betalning av de branschavgifter som fastställts genom detta tillägg från år 2009. Genom ansökan av den 30 november 2009 väckte de talan om maktmissbruk vid Conseil d’État, i syfte att erhålla dels en ogiltigförklaring av det tysta beslutet om utvidgning av tillägget av den 5 november 2008, dels ogiltigförklaring av det ministeryttrande som publicerats den 30 september 2009.
23. De har gjort gällande att den branschavgift som fastställts genom tillägget av den 5 november 2008, vilken utvidgats och blivit obligatorisk för alla näringsidkare inom branschorganisationen genom det omtvistade beslutet, utgjorde ett statligt stöd och att detta beslut följaktligen skulle ha anmälts till Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF.
24. Conseil d’État har därför beslutat att förklara målet vilande och att till domstolen ställa följande fråga:
”Ska artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, mot bakgrund av domen av den 15 juli 2004 i mål C‑345/02, Pearle m.fl., tolkas på så sätt att en nationell myndighets beslut om utvidgning av ett avtal – såsom det avtal som ingåtts inom ramen för Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF), genom vilket det har införts en avgift inom ramen för en branschorganisation som godkänts av den nationella myndigheten och genom vilket denna avgift gjorts obligatorisk, för att göra det möjligt att genomföra åtgärder för kommunikation, utbud, externa kontakter, kvalitetssäkring, forskning, skydd för intressena inom sektorn samt utförande av konsumentundersökningar – till samtliga yrkesutövare i en produktionskedja, med hänsyn till de aktuella åtgärdernas karaktär, finansieringsformer och villkoren för deras genomförande, utgör ett statligt stöd?”
C – Bakgrund
25. Enligt handlingarna i målet har de franska domstolarna, och särskilt Conseil d’État, i tidigare mål haft tillfälle att bedöma huruvida de avgifter som införts av de erkända branschorganisationerna, allmänt kallade ”cotisations volontaires obligatoires” (frivilliga obligatoriska avgifter) (nedan kallade CVO-avgifterna), samt de myndighetsbeslut genom vilka dessa avgifter gjorts obligatoriska för samtliga yrkesutövare inom den berörda kedjan skulle anses omfattas av begreppet statligt stöd.
26. Conseil d’État ansåg i alla dessa mål att detta inte var fallet. Den nationella domstolen har, mot bakgrund av domen i målet Pearle m.fl., uteslutit att CVO-avgifterna kan anses som statliga medel, eftersom de inte medför någon ytterligare utgift eller minskade intäkter för staten.(3) Efter revisionsrättens iakttagelser beslutade emellertid den franska regeringen år 2008 att till kommissionen anmäla ett ramprogram av åtgärder som skulle kunna vidtas av branschorganisationerna och bilade till detta tio avtal som slutits av de mest betydande branschorganisationerna. Den franska regeringen angav, eftersom den förblev övertygad om att detta ramprogram inte innehöll något inslag av statligt stöd, att den endast gjort denna anmälan i rättssäkerhetssyfte.
27. Kommissionen angav däremot, i beslut av den 10 december 2008, att de aktuella åtgärderna omfattades av begreppet statligt stöd. Kommissionen konstaterade därefter att dessa åtgärder inte riskerade att påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som stred mot det gemensamma intresset och drog härav slutsatsen att de kunde åtnjuta undantaget i artikel 107.3 c FEUF.(4) Kommissionen kom även fram till denna slutsats i två senare beslut daterade den 29 juni(5) och den 13 juli 2011.(6) Alla dessa beslut har blivit föremål för talan om ogiltigförklaring som väckts vid tribunalen såväl av Republiken Frankrike som av vissa berörda branschorganisationer, vilka – bland andra argument – har bestritt klassificeringen av dessa åtgärder som statligt stöd.(7)
III – Bedömning
A – Inledning
28. Den hänskjutande domstolen har i huvudsak bett domstolen att klargöra frågan om huruvida den behöriga myndighetens beslut att utvidga tillämpligheten för frivilliga obligatoriska avgifter (CVO-avgifter), som inrättats av en branschorganisation, till alla yrkesutövare inom en sektor utgör ett statligt stöd, då den avgör hur denna åtgärd ska finansieras.
29. Således avser tolkningsfrågan i förevarande mål, i motsats till merparten av de förfaranden som rör frågor om kontroll av statligt stöd, för att återge ett uttryck som generaladvokaten Jacobs har använt, ”[inte] systemets utgiftssida [som inrättats av staten] utan … finansieringen av det”.(8) Frågans särdrag beror på de särskilda omständigheterna i målet vid den nationella domstolen. Sökandena i målet vid den nationella domstolen har nämligen inte bestritt ett presumerat stöd i egenskap av konkurrenter till mottagarna eller, mer allmänt, företag som påverkas negativt av åtgärden. Tvärtom bör de figurera bland mottagarna av det påstådda stödet. De tycks emellertid anse att de avgifter som de måste betala för att finansiera de aktuella åtgärderna är större än varje fördel som de skulle kunna åtnjuta av dessa åtgärder.(9)
30. Av detta skäl har sökandena i målet vid den nationella domstolen väckt talan vid domstol mot de behöriga administrativa myndigheterna i syfte att befrias från betalningen av dessa avgifter. De har för att bestrida giltigheten av 2009 års beslut anfört argument som grundar sig på unionens bestämmelser på området statligt stöd.
31. Enligt fast rättspraxis kan ett stöd nämligen inte anses åtskilt från effekterna av finansieringsmetoden för detta. Prövningen av en stödåtgärd måste således nödvändigtvis beakta finansieringsmetoden för stödet, för det fall detta utgör en del av åtgärden. Finansieringsmetoden för ett stöd kan således medföra att hela det stödprogram som finansieras på detta sätt blir oförenligt med den inre marknaden. För att säkerställa den ändamålsenliga verkan av anmälningsskyldigheten och att kommissionen gör en lämplig och fullständig prövning av ett statligt stöd är följaktligen medlemsstaten, för att fullgöra anmälningsskyldigheten, skyldig att inte bara anmäla förslaget till stöd i egentlig mening, utan även stödets finansieringsmetod om den utgör en del av den planerade åtgärden.(10)
32. Detta innebär att om EU-domstolen skulle dra slutsatsen att CVO-avgifterna är avsedda att finansiera åtgärder för statligt stöd, borde 2009 års beslut ha anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF.
33. Följaktligen skulle sökandena i målet vid den nationella domstolen, eftersom detta beslut aldrig anmäldes till domstolen, sannolikt kunna nå framgång med ett bestridande av beslutets giltighet inför de nationella domstolarna, på grundval av den fasta rättspraxis enligt vilken dessa domstolar ska ”säkerställa att alla slutsatser [av ett åsidosättande av artikel 108.3 sista meningen FEUF] kommer att dras i enlighet med nationell rätt både vad gäller giltigheten av de rättsakter som utfärdats för genomförandet av stödåtgärderna och vad gäller återkrävande av sådant finansiellt stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse”.(11)
34. Innan jag gör en djupare undersökning av den hänskjutande domstolens frågor, förefaller det lämpligt att erinra om att det för att bedöma huruvida en åtgärd utgör statligt stöd är nödvändigt att kontrollera huruvida fyra kumulativa villkor är uppfyllda. För det första ska det handla om ett ingripande från staten eller med hjälp av statliga medel. För det andra ska detta ingripande kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska det innebära att mottagaren får en förmån. För det fjärde ska det snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.(12)
35. Det står klart att jag i förevarande fall ska koncentrera mig på det första av dessa fyra villkor.
36. Domstolen har i detta hänseende konstant angett att artikel 107.1 i FEUF täcker allt stöd som getts av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, utan att det är nödvändigt att göra någon åtskillnad mellan de fall då stödet getts direkt av staten och de fall då det getts av offentliga eller privata organ som är inrättade eller utsedda av staten för att administrera stödet.(13) Domstolen har även tillagt att ”en offentlig myndighets åtgärd, som innebär att vissa företag eller produkter gynnas, förlorar för övrigt inte karaktären av gratisförmån på grund av att den helt eller delvis finansieras med avgifter som den offentliga myndigheten avkrävt de berörda företagen”.(14)
37. Domstolen preciserade räckvidden och betydelsen av uttrycket stöd ”som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel” i sina domar i målen PreussenElektra(15) och Stardust Marine(16), i vilka den tillsåg att systematisera sin tidigare praxis och klargöra de obesvarade frågorna. I synnerhet underströk domstolen i det första av dessa mål att finansiering genom statliga medel var en förutsättning för att det skulle vara fråga om statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Den statliga åtgärden måste således belasta de offentliga finanserna, antingen i form av en utgift eller i form av en minskad intäkt.(17) I det andra målet drog unionsdomstolen slutsatsen att en åtgärd, för att den ska kunna klassificeras som ”statligt stöd”, ska kunna tillskrivas staten och att detta tillskrivande inte kan utgöras av den enda omständigheten att nämnda åtgärd har vidtagits av ett offentligt organ. Det är vidare nödvändigt att undersöka om de offentliga myndigheterna ska anses ha varit delaktiga på ett eller annat sätt i dessa åtgärder.(18)
38. Dessa båda domar är välkända, och jag anser inte att det är nödvändigt att ytterligare illustrera domstolens praxis. Jag anser emellertid att det är meningsfullt att kort erinra om domstolens dom i det ovannämnda målet Pearle m.fl., till vilken Conseil d’État uttryckligen har hänvisat i tolkningsfrågan.
B – Pearle m.fl.
39. Domstolen utvecklade i sin dom i detta mål, utan att ändra principerna, sin praxis beträffande begreppen ”statliga medel” och ”statens ansvar”. Jag instämmer i detta hänseende inte med kommissionen när den påstår att Pearle m.fl. utgör ett undantag, och hittills det enda undantaget, från de principer som domstolen har slagit fast i sin praxis. Tvärtom är Pearle m.fl., enligt min uppfattning, en naturlig och logisk tillämpning av tidigare rättspraxis beträffande statliga medel och statens ansvar.
40. Nämnda mål rörde lagenligheten av de avgifter som ett offentligt organ, Hoofdbedrijfschap Ambachten (nederländsk branschorganisation för hantverk) (nedan kallad HBA), hade ålagt sina medlemmar, i syfte att finansiera en gemensam reklamkampanj till förmån för företag i optikerbranschen. Den nederländska lagstiftaren hade gett sådana organ som HBA nödvändig behörighet för att kunna utföra sina uppgifter, däribland att anta stadgor genom vilka medlemmarna ålades att betala avgifter, för att finansiera yrkesorganisationens utgifter.
41. Sökandena i målet vid den nationella domstolen, företag verksamma inom optikerbranschen, bestred de avgifter som införts av HBA, på begäran av det privata optikerförbundet Nederlandse Unie van Opticiens (nedan kallat NUVO). Sökandena gjorde i detta hänseende gällande att de tjänster som hade tillhandahållits i form av en reklamkampanj utgjorde statligt stöd i fördragets mening och att HBA:s stadgor om införande av avgifter för att finansiera detta stöd var olagliga då de inte hade anmälts till kommissionen.
42. Domstolen tillbakavisade i sin dom dessa påståenden och följde i huvudsak generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers bedömning av åtgärden.(19) Inledningsvis angav domstolen att HBA hade finansierat den aktuella kampanjen med medel som hade samlats in enkom för denna kampanj genom obligatoriska avgifter från medlemmar som drog nytta av den. Eftersom de kostnader som det offentliga organet hade förorsakats på grund av nämnda reklamkampanj kompenserades fullt ut av de avgifter som de gynnade företagen hade erlagt var inte syftet med HBA:s medverkan att skapa en förmån som skulle utgöra en ytterligare kostnad för staten eller ovannämnda organ.(20)
43. Vidare påpekade domstolen att det var NUVO, ett privat optikerförbund, som tog initiativ till reklamkampanjen och inte HBA. Det sistnämnda hade endast fungerat som ett verktyg för uppbörd och tilldelning av de insamlade medlen i syfte att fullgöra ett rent affärsmässigt mål som i förväg uppställts av aktörer inom den aktuella yrkesgruppen och inte ett som de nederländska myndigheterna hade uppställt.(21)
44. Domstolen gjorde således en åtskillnad mellan detta mål och det ovannämnda målet Steinike & Weinlig. Den fond som det målet handlade om finansierades för det första både med hjälp av direkta statliga bidrag och genom att en avgift, vars procentsats och underlag hade fastställts i den lag genom vilken fonden i fråga infördes, togs ut av de anslutna företagen. För det andra användes fonden i fråga för att fullgöra ett mål som staten hade uppställt, vilket var att främja jordbruk, skogsbruk och den inhemska livsmedelsindustrin.(22)
45. Domstolen drog slutsatsen att det villkor som avses i nuvarande artikel 107.1 FEUF om statliga medel inte var uppfyllt i det aktuella fallet.
C – Åtgärden i målet vid den nationella domstolen
46. Det är mot bakgrund av de principer som följer av denna rättspraxis som de i målet vid den nationella domstolen omtvistade åtgärderna enligt min mening ska undersökas.
47. Sökandena i målet vid den nationella domstolen och kommissionen har, på grundval av mycket lika argument, gjort gällande att de av Conseil d’État angivna omständigheterna utgör statligt stöd, eftersom de uppfyller samtliga villkor i artikel 107.1 FEUF. Såväl sökandena i målet vid den nationella domstolen som kommissionen anser att två omständigheter skiljer förevarande mål från det ovannämnda målet Pearle m.fl.
48. För det första anser de att staten har behörighet att säkerställa att branschorganisationerna handlar i enlighet med dess finanspolitik. De grundar sig i detta hänseende på den omständigheten att artiklarna L. 632‑1 och L. 632‑2 i jordbrukslagen allmänt fastställer de mål som branschorganisationerna ska eftersträva om de önskar att de ska erkännas av staten och, mer specifikt, när de ansöker om utvidgning av dessa avtals giltighet.
49. För det andra har de gjort gällande den kontrollmakt som de offentliga myndigheterna kan utöva över branschorganisationerna vid olika tillfällen i dessa föreningars liv, bland annat när de ansöker om statens erkännande eller utvidgning av deras avtal till alla berörda yrkesutövare. Vidare förekommer även en kontroll i efterhand, eftersom branschorganisationerna varje år ska tillhandahålla ett antal handlingar och information till de offentliga myndigheterna, med stöd av artikel L. 632‑8‑I i jordbrukslagen.
50. Det ska genast påpekas att jag inte instämmer i detta resonemang som sökandena i målet vid den nationella domstolen och kommissionen har framfört. Jag är nämligen inte övertygad om att de skillnader som påstås föreligga mellan förevarande mål och det ovannämnda målet Pearle m.fl. är avgörande. Tvärtom ser jag, liksom den franska regeringen och CIDEF, betydande likheter mellan dessa båda mål, åtminstone beträffande de aspekter som är relevanta för att lösa de rättsfrågor som den hänskjutande domstolen har tagit upp.
51. I synnerhet anser jag att de aktuella åtgärderna, liksom i det ovannämnda målet Pearle m.fl., inte kan klassificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, eftersom de båda kriterierna statliga medel och statens ansvar inte är uppfyllda.
D – Statliga medel och statens ansvar
52. I förevarande mål anser jag det nödvändigt att göra en bedömning i tre delar. Är för det första branschorganisationerna offentliga organ i den meningen att de ingår i de offentliga myndigheterna? Om detta inte är fallet, utgör de medel som dessa organisationer använder för att finansiera sina åtgärder ”statliga medel” i den mån de direkt eller indirekt härrör från staten eller andra offentliga organ? Om detta inte är fallet, skulle inte dessa medel kunna klassificeras som ”statliga medel” och kunna tillskrivas staten, eftersom de åtgärder som de, trots att de härrör från privata företag, finansierar är underkastade en faktisk statlig tillsyn?
1. Offentligt organ
53. Vad gäller den första delen anser jag inte att det råder några tvivel om att sådana branschorganisationer som de i målet vid den nationella domstolen inte kan anses tillhöra de offentliga myndigheterna. De är privaträttsliga föreningar, bildade på initiativ av sina medlemmar, vilka själva beslutar om sina åtgärder. Det förefaller inte ingå någon representant för de offentliga myndigheterna i dessa organisationers styrelser, och ingen sådan representant tycks heller ha tilldelats någon verkställande behörighet eller ledningsfunktion inom dessa.
2. Statliga medel
54. För att övergå till den andra delen, vill jag uppmärksamma en grundläggande förutsättning på vilken mitt resonemang grundar sig. De fall i vilka sökandena i målet vid den nationella domstolen har väckt domstolstalan rör, som redan har understrukits, ett ingripande av staten som gör de CVO-avgifter som branschorganisationerna har inrättat obligatoriska för alla utövare inom ett yrke. Den hänskjutande domstolen har nämnt avgifterna som finansieringskälla för åtgärder som rör ”kommunikation, utbud, externa kontakter, kvalitetssäkring, forskning, skydd för intressena inom sektorn samt utförande av konsumentundersökningar” som utförts av branschorganisationer. Följaktligen är det mot bakgrund av den förutsättningen att de uteslutande har finansierats genom CVO-avgifter som jag undersöker huruvida detta statliga ingripande utgör statligt stöd.
55. Min bedömning skulle kunna leda fram till andra slutsatser om dessa åtgärder, helt eller delvis, finansierats genom offentliga medel. Jag vill i detta hänseende påpeka att de erkända branschorganisationerna i enlighet med artikel L. 632‑2‑I i jordbrukslagen ”… kan åtnjuta prioritet vid tilldelningen av offentliga medel”. I artikel 8 i CIDEF:s stadga anges även bland föreningens medel ”subventioner som den kan komma att beviljas”.
56. Det är uppenbart att villkoret beträffande statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF skulle vara uppfyllt om de aktuella åtgärderna finansierades eller medfinansierades av politiska subventioner, och detta även om det skulle kunna vara komplicerat att göra en åtskillnad mellan de åtgärder som uteslutande finansierats genom CVO-avgifter och dem som finansierats genom politiska subventioner i ett sådant fall som i förevarande mål, där branschorganisationerna inte för separata räkenskaper.(23)
57. De privata medel som branschorganisationerna använder blir emellertid inte ”offentliga medel” enbart på grund av att de används tillsammans med belopp som härrör från den offentliga budgeten. Med andra ord sträcker sig inte den offentliga karaktären av vissa medel automatiskt till andra finansieringskällor som i princip inte uppfyller de villkor som föreskrivs i artikel 107.1 FEUF.
58. Det exakta förhållandet mellan offentliga och privata medel i branschorganisationernas budget är, under alla omständigheter, en omständighet som det ankommer på den nationella domstolen att bedöma (eller kommissionen inom ramen för ett förfarande i den mening som avses i artikel 108 FEUF).
59. Det ska återigen erinras om att Conseil d’État, i förevarande förfarande, endast har frågat domstolen om relationen mellan statens beslut att utvidga en branschorganisations beslut att införa en avgift för genomförande av marknadsföringsåtgärder inom denna sektor och begreppet statligt stöd. För att besvara den fråga som Conseil d’État har ställt kommer således endast karaktären av CVO-avgifterna att vara föremål för min undersökning mot bakgrund av artikel 107.1 FEUF.
60. I detta hänseende anser jag inte att CVO-avgifterna utgör statliga medel, eftersom de inte skapar en ytterligare utgift för staten eller något annat offentligt organ. CVO-avgifterna härrör nämligen direkt från de ekonomiska aktörer som är verksamma på de berörda marknaderna genom branschorganisationerna.
61. Vidare är inte CVO-avgifterna medel som normalt sett borde ha ingått i statens budget, såsom när det gäller skatteeftergifter. Staten har ingen rätt att göra anspråk på dessa belopp. Dessutom måste branschorganisationerna väcka talan vid domstol när en utövare av ett yrke inom produktionskedjan vägrar betala CVO-avgifterna. Staten är inte på något sätt delaktig i detta domstolsförfarande.
62. Lydelsen av jordbrukslagen bekräftar denna tolkning i sin artikel L. 623‑6, i vilken det föreskrivs att CVO-avgifterna, ”trots deras obligatoriska karaktär förblir privaträttsliga fordringar” och att de inte ”utesluter skatteliknande avgifter”. Detta har inte bestritts vare sig av kommissionen eller av sökandena i målet vid den nationella domstolen. CVO-avgifternas privata karaktär har dessutom nyligen bekräftats av Conseil constitutionnel som, i ett beslut av den 17 februari 2012, uteslöt att dessa avgifter skulle kunna utgöra ”någon typ av skatt” i den mening som avses i artikel 34 i den franska konstitutionen.(24)
3. De offentliga myndigheternas kontroll och statens ansvar
63. Vad gäller den tredje delen, ställs inte de belopp som branschorganisationerna uppbär i slutändan till den offentliga maktens förfogande, då myndigheterna vid en viss tidpunkt skulle kunna utöva en kontroll över dessa medel?(25) Är de offentliga myndigheterna inblandade på ett eller annat sätt i vidtagandet av de åtgärder som finansieras med dessa belopp?
64. Detta är enligt min mening inte fallet i förevarande mål, eftersom de nationella bestämmelser som parterna hänvisat till inte på något sätt visar att den offentliga makten kan utöva en faktisk kontroll över CVO-avgifterna och de åtgärder som de finansierar.
65. Tvärtom omfattas beslutet att införa CVO-avgifterna och fastställandet av beräkningsunderlaget för dessa samt deras procentsatser och finansieringssätt av branschorganisationernas fulla behörighet. Det är uppenbart att statens ingripande, i syfte att utvidga tillämpligheten av CVO-avgifterna till alla verksamma aktörer inom sektorn, är avsett att undvika ”free riders”, det vill säga företag som åtnjuter åtgärder som branschorganisationerna har vidtagit utan att behöva bidra till dem. I den mån dessa åtgärder verkligen främjar hela sektorns intresse, och under förutsättning att alla verksamma företag inom denna sektor på ett eller annat sätt kan dra fördel av dem, ser jag helt enkelt statens ingripande som avsett att säkerställa ett ”level playing field” (det vill säga se till att företagen kan konkurrera med varandra på lika villkor).
66. Det system som inrättats genom jordbrukslagen förefaller vara ett ”stängt” system i den mening att de belopp som står på spel hela tiden styrs och kontrolleras av privata organ. De betalas av yrkesutövare inom branschorganisationens produktionskedjor, vilka använder dem till verksamheter som antas medföra fördelar för dessa yrkesutövare. Dessa belopp underkastas inte vid något tillfälle statlig kontroll.
67. Vidare ska det påpekas att CVO-avgifterna i förevarande mål, i motsats till i de ovannämnda rättsfallen Steinkine & Weinlig och Pearle m.fl., inte uppbärs av ett organ som ingår i de administrativa myndigheterna.
68. Vidare delar jag inte den uppfattning som sökandena i målet vid den nationella domstolen och kommissionen har att CVO-avgifterna måste anses vara under statlig kontroll, eftersom staten alltid kan vägra att utvidga tillämpligheten av dem, trots att branschorganisationerna har begärt detta, eller besluta att utvidga avtalen endast delvis eller för en begränsad tidsperiod. Enligt min uppfattning innebär inte själva möjligheten för staten att säga ”nej” till branschorganisationerna automatiskt den typ av kontroll som domstolen har ansett relevant i sin praxis.(26) Begreppet kontroll i den mening som avses i denna praxis ska enligt min mening förstås som en makt att styra, eller åtminstone påverka, vid vilken tidpunkt eller på vilket sätt de berörda medlen ska användas.
69. Min slutsats skulle ha kunnat vara annorlunda om den franska regeringen hade haft möjlighet att underställa sitt jakande svar det villkoret att beloppen skulle användas till åtgärder som fastställs av den offentliga förvaltningen. I det fallet skulle staten nämligen vara i stånd att genomföra sin egen politik tack vare utnyttjandet av de medel som branschorganisationerna uppburit.
70. Detta förefaller inte vara fallet i förevarande mål. De relevanta bestämmelserna i jordbrukslagen föreskriver endast att staten kan utvidga tillämpligheten av de avtal genom vilka CVO-avgifterna inrättats och att ”beslut om vägran av utvidgning ska motiveras”.(27) Ingen annan bestämmelse ger den behöriga myndigheten befogenhet att styra eller påverka förvaltningen av medlen.
71. Conseil d’État har för övrigt i två nyligen meddelade avgöranden angett att bestämmelserna i jordbrukslagen inte tillät de offentliga myndigheterna att underkasta CVO-avgifterna någon ”annan kontroll än avseende giltighet och överensstämmelse med lagen”(28). Detta tycks enligt min uppfattning utesluta varje kontroll av politisk lämplighet eller av överensstämmelse med de offentliga myndigheternas politik.(29) De upplysningar som den franska regeringen lämnade till domstolen vid förhandlingen bekräftar denna slutsats.(30)
72. Det ska även påpekas att den bestämmelse som föreskrivs i artikel L. 632‑4 i jordbrukslagen, enligt vilken endast avtal som ingåtts genom enhälligt beslut mellan olika grupper av branschorganisationer kan bli föremål för utvidgning, skulle göra det svårt för staten att utöva ett verkligt inflytande över innehållet i dessa avtal. Det skulle nämligen räcka att en enda grupp bland dem som utgör en branschorganisation inte var överens med vad offentliga myndigheter eventuellt hade föreslagit, för att göra avtalen omöjliga och därmed också göra utvidgningen av dem omöjlig.
73. Den omständigheten att staten, med stöd av artikel L. 632‑8‑I i jordbrukslagen, har behörighet att erhålla upplysningar från branschorganisationer angående på vilket sätt CVO-avgifterna har använts, tycks inte stå i strid med denna slutsats. Denna behörighet att kontrollera i efterhand tycks vara nära knuten till den omständigheten att CVO-avgifterna blivit obligatoriska genom ett beslut av staten. Eftersom det är staten som tillåter utvidgningen av avgifterna är den också enligt lagen skyldig att kontrollera att dessa beslut inte har tillämpats på ett inkorrekt eller olagligt sätt. Följaktligen medför inte denna behörighet någon konkret kapacitet för staten att påverka användningen av medlen, utan avser endast syftet att undvika bedrägeri och missbruk.
74. Av dessa skäl är en kontroll av staten i efterhand inte endast legitim, utan till och med önskvärd. Man skulle kunna säga att staten således endast uppfyller sin skyldighet gentemot de företag som underställts CVO-avgifter med anledning av dess beslut att utvidga effekterna av det avtal genom vilket dessa avgifter införts.
75. Vidare ser jag varken någon artikel i fransk lag eller någon faktisk omständighet som skulle kunna innebära att staten faktiskt har utövat ett avgörande inflytande över branschorganisationernas verksamheter eller, i synnerhet, att myndigheterna på ett eller annat sätt skulle ha varit inblandade i antagandet av de åtgärder som organisationerna vidtagit. Vidare har ingen av parterna gjort gällande att staten skulle ha försökt att utöva ett sådant inflytande ens på ett informellt sätt.
76. Det ska för det första erinras om att jordbrukslagen föreskriver ett förfarande för tyst samtycke avseende utvidgning av avtalen. Det av sökandena i målet vid den nationella domstolen bestridda beslutet av år 2009 är för övrigt resultatet av ett sådant förfarande. Detta är enligt min mening svårligen förenligt med en offentlig myndighets idé om att vilja styra och kontrollera branschorganisationernas handlande i allmänhet, och användningen av ekonomiska medel i synnerhet.
77. För det andra ska det påpekas att det inte heller går att förutsätta att dessa organisationer måste ”beakta direktiv från”(31) de offentliga myndigheterna eller att de inte får fatta beslut ”utan att ta hänsyn till [deras] krav”.(32)
78. Sökandena i målet vid den nationella domstolen och kommissionen har för det första hänvisat till artikel L. 632‑1 i jordbrukslagen, enligt vilken branschorganisationerna endast kan bli föremål för ett statligt erkännande om deras uppdrag omfattar syften som anges i denna bestämmelse. De har vidare gjort gällande de villkor som anges i artikel L. 632‑3 i jordbrukslagen och som ska vara uppfyllda för att avtalen ska kunna utvidgas av staten till hela branschen.
79. Det ska i detta sammanhang konstateras att de mål som branschorganisationerna måste(33) eller kan(34) eftersträva med stöd av artikel L. 632‑1 i jordbrukslagen för att uppnå sitt erkännande, där beskrivs i mycket generösa termer och avser alla sorters handlanden som är typiska för föreningar till vilka aktörerna inom en ekonomisk sektor är anslutna. Bland alla de mål som anges i denna bestämmelse kan man alltid finna ett direkt kommersiellt intresse för föreningens medlemmar. Det följer absolut inte av denna bestämmelse att dessa föreningar skulle var tvungna att väga sina egna intressen mot hela samhällets intressen, eller utföra något handlande som inte medför någon fördel för deras medlemmar, även om offentliga intressen och privata intressen när det gäller flera av målen (som exempelvis livsmedelssäkerhet) kan sammanfalla.
80. Samma konstaterande kan göras beträffande de mål som ska eftersträvas med de avtal som sluts i enlighet med artikel L. 632‑3 i jordbrukslagen för att den behöriga myndigheten ska tillåtas att utvidga deras verkningar.
81. Först och främst är förteckningen över dessa mål dels ganska lång och varierad, dels icke uttömmande (”bland annat”).
82. Även om det, som kommissionen har gjort gällande, vidare är sant att dessa mål ofta kan överensstämma med dem som eftersträvas i statens allmänna politik, är det vidare också sant att dessa mål i första hand motsvarar de intressen som alla medlemmar i branschorganisationerna har gemensamt. Detta följer av själva lydelsen i jordbrukslagen som talar om ”åtgärder som är gemensamma eller gynnar ett gemensamt intresse” och som samtidigt ”överensstämmer med allmänintresset och är förenliga med den gemensamma jordbrukspolitikens bestämmelser”. När allt kommer omkring skulle det vara förvånansvärt om de allmänna kommersiella intressen som medlemmarna i en viss branschorganisation har endast vid enstaka tillfällen överensstämmer med statens allmänintresse inom denna sektor. Staten eftersträvar, på vilket ekonomiskt område det än må vara, även att stärka och stödja de företag som finns på marknaden.
83. Slutligen – och det är detta som enligt min uppfattning är viktigast – innebär inte den omständigheten att de offentliga myndigheterna och branschorganisationerna kan ha vissa gemensamma intressen att de marknadsförings- och försvarsåtgärder som dessa organisationer vidtar nödvändigtvis måste beakta myndigheternas önskemål och krav eller genomföra de politiska linjer som de fastställer.
84. Av dessa skäl är jag inte övertygad av kommissionen som ser CVO-avgifterna som ett verktyg för en statspolitik, eftersom de åtgärder som finansieras genom dessa inte har ”rent privata kommersiella syften”. Det räcker i detta hänseende att konstatera att den åtgärd som var föremål för målet PreussenElektra uppenbarligen hade vidtagits i ett syfte som var att hänföra till allmänintresset (minska utsläppen av koldioxid).(35) På samma sätt tvingade den nederländska lag som reglerade HBA:s verksamhet i målet Pearle m.fl. detta organ att beakta allmänintresset samtidigt med intressena för företagen inom den berörda sektorn och deras personal.(36)
85. Mot denna bakgrund anser jag att domstolen, när den i sin dom i målet Pearle m.fl. hänvisade till en politik som staten fastställt (eller uppställt),(37) avsåg något mer konkret och mer precist än en enkel angivelse av de allmänna målen att sträva efter. Man kan enligt min uppfattning inte tala om en ”statspolitik” i samband med en enkel uppräkning av allmänna mål, utan att fastställa de åtgärder som måste vidtas för att uppfylla dessa mål. Jag anser inte att ett sådant fastställande har gjorts i förevarande mål.
86. För det tredje har sökandena och kommissionen även gjort gällande att de erkända branschorganisationerna enligt artikel L. 632‑2‑I i jordbrukslagen ”rådfrågas avseende sektorspecifika anvisningar och politiska åtgärder som rör dem” och att de ”bidrar till genomförandet av medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik och kan åtnjuta prioritet vid tilldelningen av offentliga medel”.
87. I motsats till sökandena i målet vid den nationella domstolen och kommissionen, och trots de hänvisningar till statspolitik som finns i artikel L. 632‑2‑I, ser jag i denna bestämmelse endast en återspegling av en verklighet som är gemensam för ett stort antal länder (och för själva unionen). Det är normalt att dessa organisationer som representerar en ekonomisk sektor eller en kategori av aktörer på marknaden och som delar samma ekonomiska intressen är interlokutörer till myndigheterna. En dialog mellan förvaltare och underlydande är utmärkande för ett stort antal moderna demokratier och organiseras antingen på ett informellt sätt eller i ett mer formellt sammanhang. Institutionaliseringen av en sådan dialog betyder inte att myndigheterna kan använda dessa interlokutörer som sin förlängda arm eller som verktyg för att genomföra sin politik.
88. Vidare anser jag att hänvisningen i artikel L. 632‑2‑I i jordbrukslagen till den omständigheten att branschorganisationerna ”medverkar till genomförandet av medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik” inte är avgörande. Denna bestämmelse tycks nämligen endast ange en utgångspunkt: eftersom branschorganisationerna främjar intressen som är gemensamma för alla aktörer inom deras verksamhetsområde, intressen som ofta överensstämmer med dem som skulle kunna definieras som allmänintresse, tillför de naturligtvis ett positivt bidrag till genomförandet av medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik inom denna sektor.
89. Sammanfattningsvis framgår det inte av de bestämmelser i jordbrukslagen som sökanden i målet vid den nationella domstolen och kommissionen har hänvisat till att branschorganisationerna skulle ha tilldelats någon egentlig offentlig roll, eller att myndigheterna skulle ha tilldelats någon kontrollmakt avseende de åtgärder som dessa organisationer vidtar.
90. Det ska i detta sammanhang noteras att initiativet till CVO-avgifterna, liksom i det ovannämnda målet Pearle m.fl., återigen kommer från den privata sektorn i sig. Myndigheterna agerar således – för att citera ett begrepp som användes i domen i målet Pearle m.fl.(38) – som ett ”verktyg” för att göra de avgifter som branschorganisationerna infört i syften som de själva fastställt obligatoriska.
91. Jag är visserligen fullt medveten om att medlemsstaterna antar många stödåtgärder på de berörda företagens begäran. Det är till och med typfallet beträffande stöd för omstrukturering och undsättning av företag i svårigheter. Det är således sant att ett privat initiativ inte, i alla situationer, utesluter att en åtgärd kan tillskrivas staten. Omständigheterna i förevarande mål är emellertid mycket annorlunda, eftersom initiativet till åtgärderna kommer från företag som samtidigt är utbetalare och mottagare av medlen.
92. Av samtliga dessa skäl ser jag ingen indikation i förevarande mål på att ledningen och ansvaret för de åtgärder som branschorganisationerna har vidtagit kan tillskrivas någon annan än dessa organisationer i sig.
93. Mot denna bakgrund anser jag att CVO-avgifterna inte utgör statliga medel och att besluten om användningen av dessa inte kan tillskrivas staten.
E – Slutliga anmärkningar
94. Min första anmärkning är knuten till den omständigheten att det finns ett stort antal branschorganisationer i Frankrike (och runt om i unionen) med en stor variation av rättsliga ställningar. CIDEF har själv påpekat detta i sitt skriftliga yttrande.
95. Även om de slutsatser som jag kommer fram till i förevarande mål kan vara giltiga i ett mycket stort antal fall, kan de inte vara det i alla. Som nämnts ovan kan det nämligen finnas fall i vilka branschorganisationerna mottar offentliga medel avsedda att finansiera eller samfinansiera vissa åtgärder som skulle kunna medföra en ekonomisk fördel för marknadens aktörer. Det kan inte heller uteslutas att staten, under vissa omständigheter (exempelvis genom sådana organ som högsta rådet för orientering och samordning inom jordbruks- och livsmedelsekonomin, bildat med stöd av artikel L. 611‑1 i jordbrukslagen), kan vara i position att de jure eller de facto utöva ett reellt inflytande över användningen av de medel som branschorganisationerna har uppburit genom CVO-avgifterna.
96. Detta konstaterande talar för en bedömning från fall till fall. Förevarande mål visar emellertid att det inte kan förutsättas att alla åtgärder som vidtas av branschorganisationerna och som finansieras genom CVO-avgifter uppfyller kriterierna för statliga medel och statens ansvar.
97. Min andra anmärkning är mer allmänt och rör själva begreppet statligt stöd. Jag skulle nämligen vilja ansluta mig till den uppfattning som delas av flera generaladvokater som tidigare har varnat för en alltför långtgående utvidgning av begreppet statligt stöd.(39)
98. Det ska i detta sammanhang påpekas att sökandena i målet vid den nationella domstolen och kommissionen har nämnt att CIDEF åtminstone tidigare hade lett reklamkampanjer för franskt kött. Å andra sidan kan det konstateras att CVO-avgifterna enligt artikel L. 632‑6 i jordbrukslagen ”vidare [får] tas ut på importerade produkter enligt villkor som fastställs i dekret. På begäran av mottagande branschorganisationer ska dessa avgifter tas ut som tull, på deras bekostnad.”
99. I sådana situationer som den som beskrivs i punkten ovan är det enligt min uppfattning inte lämpligt att utvidga begreppet statliga medel och således statligt stöd utöver de gränser som anges i artikel 107.1 FEUF. Avsaknaden av statliga medel, eller den omständigheten att staten inte utövar någon kontroll över användningen av vissa privata medel, innebär inte att alla åtgärder som vidtas av sådana organisationer som branschorganisationerna nödvändigtvis är förenliga med alla unionens bestämmelser.
100. För det första kan de åtgärder som branschorganisationerna vidtagit mycket väl strida mot den inre marknadens bestämmelser. Den omständigheten att sådana föreningar som CIDEF inte kontrolleras av staten är inte i sig något hinder för tillämpningen av fördragets bestämmelser på den inre marknaden. När det exempelvis gäller artikel 56 FEUF har domstolen i sin fasta praxis slagit fast att den även ska ”iakttas när det är fråga om icke offentliga regleringar, som syftar till att på ett kollektivt sätt reglera tillhandahållande av tjänster. Avskaffandet mellan medlemsstaterna av hindren för friheten att tillhandahålla tjänster skulle nämligen äventyras, om avskaffandet av statliga hinder kunde motverkas av hinder som följer av att sammanslutningar och förbund som inte är offentligrättsligt reglerade utövar sin rättsliga autonomi”.(40) Domstolen har följt ett analogt resonemang när det gäller bland annat den fria rörligheten för personer(41) och etableringsfriheten.(42)
101. I synnerhet skulle den av staten beslutade utvidgningen av den obligatoriska karaktären av de avgifter som används för att stödja marknadsförings- eller reklamkampanjer styrda av branschorganisationerna och som har till syfte att främja nationell produktion eller nationella produkter även stå i strid med den inre marknadens bestämmelser, oberoende av vilket ursprung de medel som används har. En skatt som påförs inhemska varor och varor som importerats med hänsyn till identiska kriterier kan exempelvis enligt fast rättspraxis vara förbjuden när intäkterna från en sådan skatt är avsedda att finansiera verksamheter som särskilt gynnar beskattade nationella varor. Om de fördelar som dessa varor får fullt ut kompenserar för den skatt som tas ut, får denna skatt endast effekt för importerade varor. Detta utgör således en avgift med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 30 FEUF. Däremot skulle en sådan avgift strida mot diskrimineringsförbudet enligt artikel 110 FEUF om de förmåner som användningen av intäkterna från avgiften medför för de avgiftsbelagda nationella avgifterna endast delvis kompenserar den pålaga som belastar dessa.(43)
102. Vidare angav domstolen i sin dom i det välkända målet Buy Irish att ett åsidosättande av artikel 34 FEUF förelåg, med anledning av den irländska regeringens stöd till ett privat organ som hade genomfört en kampanj för försäljning och köp av inhemska produkter i syfte att begränsa gemenskapshandeln.(44)
103. För det andra skulle åtgärder som branschorganisationerna vidtar utan statligt stöd kunna vara diskriminerande i förhållande till företag i andra medlemsstater och därmed strida mot den gemensamma jordbrukspolitikens regler (artikel 40.2 andra meningen FEUF).
104. Slutligen skulle statens beslut att utvidga effekterna av vissa avtal som ingåtts mellan medlemmarna i branschorganisationerna även omfattas av artikel 101 FEUF jämfört med artikel 4.3 i EU-fördraget, när dessa avtal har till syfte eller till följd att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Enligt fast rättspraxis innebär dessa bestämmelser att medlemsstaterna inte får vidta eller bibehålla åtgärder – inte heller i form av lagar eller andra författningar – som kan leda till att de konkurrensregler som är tillämpliga på företag förlorar sin ändamålsenliga verkan. Detta är fallet när en medlemsstat antingen påbjuder eller främjar slutandet av avtal, beslut eller samordnade förfaranden som är oförenliga med artikel 101 FEUF eller förstärker verkningarna av sådana avtal, beslut eller samordnade förfaranden, eller fråntar sina egna föreskrifter deras statliga karaktär genom att till enskilda näringsidkare överlåta ansvaret att fatta beslut om ingripande på det ekonomiska området.(45)
105. Detta är endast några uppenbara exempel. Det tjänar ingenting till att ytterligare belysa dessa frågor, eftersom de inte är direkt relevanta i förevarande mål. Men detta gör det möjligt att understryka att unionens bestämmelser på området statligt stöd endast är ett av de verktyg som kan tillämpas på åtgärder som vidtagits av sådana organisationer som dem som är parter i målet vid den nationella domstolen och som skulle kunna vara av sådan art att de äventyrar den inre marknadens funktion. Jag vill även understryka att den omständigheten att andra verktyg inte kan användas inte kan berättiga en alltför långtgående utvidgning av begreppet statligt stöd.
IV – Förslag till avgörande
106. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara Conseil d’États tolkningsfråga enligt följande:
Artikel 107 FEUF ska tolkas så, att ett beslut av en nationell myndighet, såsom den som den hänskjutande domstolen har angett, om utvidgning av ett avtal – genom vilket det har införts en avgift inom ramen för en branschorganisation som godkänts av den nationella myndigheten och genom vilket denna avgift gjorts obligatorisk, för att göra det möjligt att genomföra åtgärder för kommunikation, utbud, externa kontakter, kvalitetssäkring, forskning, skydd för intressena inom sektorn samt utförande av konsumentundersökningar – till samtliga yrkesutövare i en produktionskedja, med hänsyn till de aktuella åtgärdernas karaktär, finansieringsformer och villkoren för deras genomförande, inte utgör ett statligt stöd.