KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MELCHIOR WATHELET
esitatud 31. jaanuaril 2013(1)
Kohtuasi C‑677/11
Doux Élevage SNC,
Coopérative agricole UKL-ARREE
versus
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire,
Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa))
Riigiabi – Kohustusliku makse kehtestava kokkuleppe laiendamine sektori kõigile ettevõtjatele – Riigi ressursid – Omistamine
1. Käesolev asi annab Euroopa Kohtule võimaluse riigiabi valdkonnas mõisted „riigi ressursid” ja „riigile omistatavus” uuesti läbi vaadata.
2. Conseil d’État (Prantsusmaa) palub nimelt selgitada kohtuotsuse Pearle jt(2) ulatust, et saada teada, kas liikmesriigi asutuse otsus, millega laiendatakse riigi tunnustatud tootmisharudevahelise organisatsiooni kõikidele liikmetele kokkulepet, millega kehtestatakse kohustuslik makse muu hulgas sektori huvide edendamise ja kaitsmise rahastamiseks, on riigiabiga „seotud”.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
3. EL toimimise lepingu kohaselt on üldjuhul keelatud liikmesriikide poolt ettevõtjatele antav abi. Nii on ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud:
„Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.”
4. Nende sätete rakendamise tagamiseks on ELTL artikliga 108 kehtestatud riigiabi kontrolli‑ ja riigiabile eelneva loa andmise menetlus. Nii on vastavalt selle artikli lõikele 3 liikmesriigid kohustatud informeerima Euroopa Komisjoni kõikidest plaanidest abi määramise või muutmise kohta ning nad ei tohi kavatsetud meetmeid rakendada enne, kui komisjon on otsuse teinud.
B. Prantsuse õigus
5. Prantsuse õiguses koosnevad tootmisharudevahelised ühendused põllumajandustootmise, töötlemise, turustamise ja toodangu müümise sektori kõige esinduslikumatest kutseorganisatsioonidest.
6. Enamik põllumajanduslike tootmisharudevaheliste ühenduste suhtes kohaldatavatest põhimõtetest sisalduvad 10. juuli 1975. aasta seaduses nr 75‑600 põllumajandusliku tootmisharudevahelise organisatsiooni kohta (loi n° 75‑600, du 10 juillet 1975, relative à l’organisation interprofessionnelle agricole), mis hiljem kodifitseeriti maa- ja merekalapüügi seadustiku (code rural et de la pêche maritime; edaspidi „maaseadustik”) seadusandliku osa VI jaotisesse.
7. Olgu märgitud, et osa käesoleval juhul asjakohastest sätetest muudeti 27. juuli 2010. aasta seadusega nr 2010‑874 põllumajanduse ja kalapüügi moderniseerimise kohta (loi n° 2010‑874, du 27 juillet 2010, de modernisation de l’agriculture et de la pêche). Kuna see seadus on siiski käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse aluseks olnud kaebuse esitamisest hilisem, olen ma seisukohal, et tuleb viidata toona kehtinud maaseadustiku sätetele.
8. Maaseadustiku artiklis L. 611‑1 on sätestatud:
„Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire (põllumajandus‑ ja toiduainetööstuse suunamise ja koordineerimise kõrgeim nõukogu), mis koosneb asjassepuutuvate ministrite, põllumajandustootmise, põllumajandussaaduste töötlemise ja turustamise, käsitööndusliku toidusektori ja toidu sõltumatu jaemüügi, tarbijate ja keskkonnakaitse tunnustatud ühingute, põllumajandusomandi, põllumajandus- ja toidusektori töötajaid esindavate ametiühingute esindajatest, osaleb tootmise suunamise ja turukorralduse poliitika määratlemisel, koordineerimisel, rakendamisel ja hindamisel.
[…]”
9. Maaseadustiku artiklis L. 632‑1 on ette nähtud:
„I. Pädev haldusasutus võib pärast Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire’ilt arvamuse saamist tunnustada tootmisharudevaheliste organisatsioonidena ühendusi, mis on loodud omal algatusel tootmisharu organisatsioonide poolt, mis on kõige esinduslikumad põllumajandustootmis‑ ja olenevalt olukorrast töötlemis‑, turustamis‑ ja müügisektoris riigi või tootmispiirkonna tasandil ühe toote või tooterühma osas, kui nende eesmärk on eelkõige tootmisharudevaheliste kokkulepete sõlmimise teel samaaegselt:
– määratleda ja soodustada omavahelisi lepingulisi suhteid;
– aidata kaasa turgude juhtimisele turgude ennetava jälgimisega, toodete parema kohandamisega kvantitatiivsetele ja kvalitatiivsetele kavadele ning nende edendamisega;
– suurendada kasutajate ja tarbijate huvides toiduohutust, eelkõige toodete jälgitavuse teel.
Tootmisharudevahelised organisatsioonid võivad taotleda ka muid eesmärke, milleks on eelkõige:
– soodustada sektori majanduspotentsiaali säilimist ja arengut;
– soodustada toodete kasutamisvõimaluste arendamist väljaspool toiduainesektorit;
– osaleda rahvusvahelises arendustegevuses;
– […]
II. Ühe toote või tooterühma osas võib tunnustada üksnes ühte tootmisharudevahelist organisatsiooni. […]
[…]”
10. Maaseadustiku artiklis L. 632‑2‑I on sätestatud:
„[…]
Tunnustatud tootmisharudevaheliste organisatsioonidega võib konsulteerida neid puudutava sektori poliitika suundumuste ja meetmete osas.
Nad aitavad kaasa siseriikliku ja ühenduse majanduspoliitika elluviimisele ning võivad saada eelisõigusi riigilt abi saamisel.
[…]”
11. Maaseadustiku artiklis L. 632‑2‑II on ette nähtud:
„[…]
[Tunnustatud tootmisharudevahelise ühenduse siseselt sõlmitud konkreetset toodet puudutavad kokkulepped] võetakse tootmisharudevahelise ühenduse liikmetest tootmisharude esindajate poolt vastavalt artikli L. 632‑4 esimesele lõigule vastu ühehäälselt […]
Need kokkulepped tehakse alates nende sõlmimisest ja enne nende rakendamist teatavaks põllumajandusministrile, majandusministrile ja konkurentsiametile.
[…]”
12. Maaseadustiku artiklis L. 632‑3 on sätestatud:
„Tunnustatud tootmisharudevahelise organisatsiooni sõlmitud kokkulepete isikulist kohaldamisala võib pädev haldusasutus laiendada määratud ajaks täies ulatuses või osaliselt, kui need tüüplepingute, turustusaasta kokkulepete ja ühiste meetmete kaudu või üldisele huvile vastavate ja ühise põllumajanduspoliitika eeskirjadega kooskõlas olevate ühist huvi järgivate meetmete kaudu taotlevad eelkõige järgmisi eesmärke:
1. pakkumise ja nõudluse väljaselgitamine;
2. pakkumise kohandamine ja reguleerimine;
3. turuleviimist, hindu ja maksetingimusi reguleerivate eeskirjade rakendamine riigi järelevalve all. […];
4. toodete kvaliteet […];
5. tootmisharudevahelised suhted asjaomases sektoris […];
6. teave tootmissektorite ja toodangu kohta ning nende tutvustamine sise‑ ja välisturgudel;
7. kollektiivsed abinõud, et võidelda põllumajandustoodete ja toidukaupade tootmise, töötlemise, turustamise ja müümisega seotud ohtude ja ettenägematute asjaolude vastu;
8. kahjulike organismide tõrje artikli L. 251‑3 tähenduses;
9. toodete kasutamisvõimaluste arendamine väljaspool toiduainesektorit;
10. rahvusvahelises arendustegevuses osalemine;
11. lepinguliste suhete arendamine tootmisharudevahelises organisatsioonis esindatud tootmisharude liikmete vahel […].”
13. Maaseadustiku artiklis L. 632‑4 on ette nähtud:
„Selliste kokkulepete isikulist kohaldamisala võib laiendada tingimusel, et tootmisharudevahelises organisatsioonis esindatud kutsealade esindajad võtavad nende sätted vastu ühehäälselt. […]
Kui tehakse otsus isikulise kohaldamisala laiendamise kohta, on sellega otsustatud meetmed asjaomases tootmispiirkonnas kõikidele tootmisharudevahelise organisatsiooni kuuluvate kutsealade liikmetele kohustuslikud.
Pädev asutus teeb taotletava kohaldamisala laiendamise kohta otsuse kahe kuu jooksul tootmisharudevahelise organisatsiooni taotluse saamisest. Kui otsust selle tähtaja jooksul teatavaks ei tehta, loetakse taotlus rahuldatuks.
Kohaldamisala laiendamisest keeldumise otsused peavad olema põhjendatud.”
14. Maaseadustiku artiklis L. 632‑6 on sätestatud:
„Artiklites L. 632‑1 ja L. 632‑2 nimetatud tunnustatud tootmisharudevahelistel organisatsioonidel on õigus koguda kõikidelt sellesse kuuluvate kutsealade liikmetelt makseid, mis tulenevad artiklites L. 632‑3 ja L. 632‑4 sätestatud korras laiendatud kokkulepetest ja mis nende kohustuslikust laadist hoolimata on eraõiguslikud nõuded.
[…]
Makseid võib dekreediga kindlaks määratud tingimustel koguda ka imporditavalt kaubalt. Maksed nõutakse tollis sisse nende tootmisharudevaheliste organisatsioonide taotlusel ja kulul, kellele maksed laekuvad. Need maksed ei välista maksutaolisi lõive.”
15. Maaseadustiku artiklis L. 632‑8‑I on sätestatud:
„Tunnustatud tootmisharudevahelised organisatsioonid annavad pädevatele haldusasutustele igal aastal oma tegevuse kohta aru ja esitavad:
– finantsaruanded;
– tegevusaruande ja üldkoosolekute protokollid;
– iga laiendatud kokkuleppe rakendamise kokkuvõtte.
Nad esitavad pädevatele haldusasutustele kõik dokumendid, mida need asutused oma kontrollipädevuse teostamiseks nõuavad.”
II. Asjaolud
A. Tootmisharudevahelised organisatsioonid
16. Käesoleval ajal on Prantsusmaal veidi alla 60 põllumajandusliku tootmisharudevahelise organisatsiooni, keda pädev haldusasutus on tunnustanud. Tegemist on eraõiguslike juriidiliste isikutega, üldjuhul ühingutega, mida reguleerib 1. juuli 1901. aasta seadus ühingulepingu kohta (la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association).
17. Comité interprofessionnel de la dinde française (Prantsuse kalkuniliha tootmisharudevaheline organisatsioon; edaspidi „CIDEF”) on just selline organisatsioon. Mittetulundusühendus CIDEF asutati 1974. aastal kalkuniliha tootmise erinevaid sektoreid esindavate kutseorganisatsioonide vahel. Sellesse kuulub neli tegevusharu ehk „tootmine”, „munade hautamine ja haudemunade import”, „tapmine ja töötlemine” ning „loomasööt”.
18. Haldusasutus tunnustas seaduse nr 75‑600 kohaselt 24. juuni 1976. aasta ministeeriumidevahelise määrusega CIDEF‑i põllumajandusliku tootmisharudevahelise organisatsioonina.
19. CIDEF põhikirja artiklis 2 on määratletud ühenduse eesmärgid: koondada endasse kõik kutsealased algatused kalkunilihaturu korraldamiseks ja reguleerimiseks; seada selleks sisse statistiliste andmete süsteem, et anda tootmisharus tegutsevatele isikutele pidevalt teada karjade loomisest, tapmistest, lindude arvust, väliskaubandusest ning majapidamiste ja omavalitsusüksuste tarbimisest; reguleerida kalkuniliha tootmist ja turgu pakkumise ja nõudluse mahtu mõjutavate abinõudega; tagada endale vajalikud rahalised vahendid; teha kohustuslikuks tootmisharus tegutsevate isikute vahel kaupade tarnimiseks ja teenuste osutamiseks kirjalike lepingute sõlmimine; olla kõneisik siseriiklike ja ühenduse asutustega suhtlemisel tegevusalade kõikide ühiste probleemide osas, mis puudutavad kalkuniliha; Euroopa Majandusühenduse raames seada sisse võimalikult tihe kooskõlastamine partnerriikides tegutsevate kalkuniliha sektori ettevõtjatega; teha kõik tehniliste probleemide lahendamiseks vajalikud algatused ja tagada linnuliha tootmise sektori tegevusharudele teenuste osutamine ühist huvi pakkuvates valdkondades.
20. Põhikirja artikli 8 kohaselt hõlmavad CIDEF vahendid muu hulgas selle liikmete osalustasu, toetusi, mida talle võidakse anda, ning mis tahes muid õigus- ja haldusaktide kohaselt lubatud vahendeid.
B. Põhikohtuasi
21. CIDEF liikmetest kutseorganisatsioonid allkirjastasid 18. oktoobril 2007 tootmisharudevahelise kokkuleppe, mis käsitleb eelkõige CIDEF tegevust ja tootmisharudevahelise organisatsiooni makse kehtestamist ning mis sõlmiti kolmeks aastaks. Samal päeval sõlmitud lisas määrati makse suuruseks 14 eurot 1000 kalkuni kohta 2008. aastal. 13. märtsil 2008 võetud kahe määrusega laiendasid majandus‑, rahandus‑ ja tööhõive minister ning põllumajandus‑ ja kalandusminister (edaspidi „pädev asutus”) tootmisharudevahelise kokkuleppe isikulist kohaldamisala kolmeks aastaks ja selle lisa üheks aastaks. Tootmisharudevahelise kokkuleppe uues lisas, mis sõlmiti 5. novembril 2008, otsustas CIDEF jätta tootmisharudevahelise organisatsiooni makse suuruse 2009. aastal samaks. Vastavalt maaseadustiku artikli L. 632‑4 neljandale lõigule laiendati seda lisa pädeva asutuse 29. augusti 2009. aasta vaikimisi tehtud heakskiitva otsusega (edaspidi „2009. aasta otsus”). Kehtiva õiguse alusel koostas toidu‑, põllumajandus‑ ja kalandusminister selle vaikimisi tehtud otsuse kohta teadaande, mis avaldati Prantsuse ametlikus väljaandes 30. septembril 2009.
22. Põhikohtuasja kaebajad äriühing Doux Élevage SNC ja põllumajandusühistu UKL‑ARREE on kaks kalkuniliha sektoris tegutsevat ettevõtjat, kellele sarnaselt sektori teiste ettevõtjatega pandi kohustus tasuda tootmisharudevahelise organisatsiooni makset, mis kehtestati 2009. aasta lisas. 30. novembril 2009 esitasid nad Conseil d’État’le kaebuse võimu kuritarvitamise kohta, nõudes esiteks 5. novembri 2008. aasta lisa isikulise kohaldamisala vaikimisi laiendava otsuse tühistamist ning teiseks 30. septembril 2009 avaldatud ministri teadaande tühistamist.
23. Nad väitsid, et 5. novembri 2008. aasta lisaga kehtestatud tootmisharudevahelise organisatsiooni makse, mille kohaldatavust vaidlusaluse otsusega laiendati ja mis tehti kohustuslikuks tootmisharudevahelise organisatsiooni kõigile ettevõtjatele, on käsitatav riigiabina ning et järelikult oleks tulnud ELTL artikli 108 lõike 3 kohaselt sellest otsusest Euroopa Komisjonile eelnevalt teatada.
24. Seetõttu otsustas Conseil d’État menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklit 107 koostoimes 15. juuli 2004. aasta otsusega kohtuasjas C‑345/02: Pearle BV jt tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi asutuse otsus, millega laiendatakse ühe tootmissektori kõikidele ettevõtjatele kokkulepet, millega – nagu Comité interprofessionnel de la dinde française’i (CIDEF) sõlmitud kokkuleppega – kehtestatakse liikmesriigi asutuse tunnustatud tootmisharudevahelises organisatsioonis makse ja muudetakse see seeläbi kohustuslikuks, et oleks võimalik rakendada meetmeid, mis puudutavad teavitamist, reklaami, välissuhteid, kvaliteedi tagamist, teadusuuringuid ja sektori huvide kaitsmist, uuringute tegemist ja tarbijarühmade analüüsi, on kõnealuste meetmete laadi, nende finantseerimise korda ja rakendamise tingimusi arvestades riigiabiga seotud?”
C. Kontekst
25. Toimiku materjalidest ilmneb, et Prantsuse kohtutel ja eriti Conseil d’État’l on teistes kohtuasjades juba olnud võimalus hinnata, kas tunnustatud tootmisharudevaheliste organisatsioonide kehtestatud maksed, mida tavaliselt nimetatakse „cotisations volontaires obligatoires” (kohustuslikuks muudetud vabatahtlikud maksed; edaspidi „CVO‑maksed”), ja haldusaktid, millega need maksed tehti kohustuslikuks asjaomase sektori kõigile ettevõtjatele, kuuluvad riigiabi mõiste alla.
26. Conseil d’État on nendes kohtuasjades pidevalt leidnud, et see ei ole nii. Nimelt välistas siseriiklik kohus Pearle jt kohtupraktikat arvestades, et CVO‑makseid võiks käsitada riigi ressurssidena, kuna need ei väljendu riigi jaoks mingis täiendavas kulutuses ega tulu vähenemises.(3) Kontrollikoja märkuste põhjal otsustas Prantsuse valitsus 2008. aastal siiski teatada komisjonile selliste meetmete raamprogrammist, mida tootmisharudevahelised organisatsioonid võivad võtta, ning lisas kümme kõige olulisemat tootmisharudevaheliste organisatsioonide sõlmitud kokkulepet. Prantsuse valitsus oli jätkuvalt veendunud, et raamprogramm ei sisaldanud riigiabi tunnuseid, ning märkis, et ta teatas üksnes õiguskindluse huvides.
27. Seevastu leidis komisjon 10. detsembri 2008. aasta otsuses, et asjaomased meetmed kuuluvad riigiabi mõiste alla. Komisjon tõdes seejärel, et need meetmed ei ohusta kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega, ning järeldas sellest, et nendele võib teha ELTL artikli 107 lõike 3 punktis c ette nähtud erandi.(4) Komisjon jõudis niisugusele järeldusele ka kahes hilisemas otsuses, mis pärinevad 29. juunist(5) ja 13. juulist 2011(6). Kõigi nende otsuste tühistamiseks on Üldkohtule esitanud hagid nii Prantsuse Vabariik kui ka teatud asjassepuutuvad tootmisharudevahelised organisatsioonid, kes muu hulgas on vaidlustanud selliste meetmete kvalifitseerimise riigiabiks.(7)
III. Analüüs
A. Sissejuhatus
28. Sisuliselt palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas pädeva haldusasutuse otsus laiendada tootmisharudevahelise organisatsiooni kehtestatud CVO‑maksete kohaldatavust ühe sektori kõigile ettevõtjatele on seotud riigiabiga seetõttu, et see kujutab endast niisuguse meetme rahastamise viisi.
29. Nii puudutab erinevalt paljudest menetlustest, kus tõstatatakse riigiabi kontrolli küsimusi, käesolevas kohtuasjas Conseil d’État’ esitatud küsimus – kui korrata kohtujurist Jacobsi kasutatud väljendit – „mitte [riigi rakendatud] süsteemi „kulude” poolt, vaid „rahastamise” poolt”(8). Küsimuse iseära seisneb põhikohtuasja erilistes asjaoludes. Põhikohtuasja kaebajad ei vaidle oletatavale abile vastu mitte sellel põhjusel, et nad oleksid abisaajate konkurendid või üldisemalt sellest meetmest kahju saavad ettevõtjad. Hoopis vastupidi – nad kuuluvad väidetava abi saajate hulka. Sellegipoolest leiavad nad, et maksed, mis nad peavad kõnealuste meetmete rahastamiseks tegema, on suuremad kui mis tahes eelised, mida nad võivad nimetatud meetmetest saada.(9)
30. Sel põhjusel esitasid põhikohtuasja kaebajad kaebused pädevate haldusasutuste peale nende maksete tasumisest vabanemiseks. 2009. aasta otsuse kehtivuse vaidlustamiseks esitasid nad argumendid, mis põhinevad riigiabi valdkonda reguleerivatel liidu normidel.
31. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa riigiabi vaadelda selle rahastamise viisi tagajärgedest eraldi. Abimeetme kontrollimisel tuleb tingimata arvesse võtta ka abi rahastamise viisi, kui see on meetme lahutamatu osa. Riigiabi rahastamise viis võib seega muuta kogu rahastatava abikava siseturuga kokkusobimatuks. Järelikult selleks, et tagada teatamiskohustuse kasulik mõju ning komisjoni poolt riigiabi nõuetekohane ja täielik kontroll, ei pea liikmesriik selle kohustuse täitmiseks teatama pelgalt abikavast kui sellisest, vaid ka selle abi rahastamise viisist, kui viimane on kavandatava meetme lahutamatu osa.(10)
32. See tähendab, et kui kohus peaks jõudma järeldusele, et CVO‑maksed on mõeldud riigiabimeetmete rahastamiseks, oleks 2009. aasta otsusest tulnud komisjoni vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 3 teavitada.
33. Järelikult, kuna sellest otsusest ei ole komisjoni kunagi teavitatud, võiksid põhikohtuasja kaebajad tõenäoliselt tulemuslikult siseriiklikes kohtutes vaidlustada otsuse kehtivuse lähtuvalt väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt need kohtud peavad „tagama, et kohaldataks kõiki tagajärgi, mis vastava liikmesriigi õigusest lähtuvalt järgnevad [ELTL artikli 108] lõike 3 viimase lause rikkumisele – nii abimeetmete rakendamisaktide kehtivuse kui ka selle sätte vastaselt antud rahalise toetuse tagasinõudmise osas”(11).
34. Enne kui põhjalikumalt analüüsida eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimusi, on tarvilik meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on hindamisel, kas meede kujutab endast riigiabi, vajalik kontrollida, kas neli tingimust on korraga täidetud. Esiteks peab abi olema antud riigi poolt või riigi ressurssidest. Teiseks peab sekkumine potentsiaalselt kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust. Kolmandaks peab see andma selle saajale teatud eeliseid. Neljandaks peab see kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi.(12)
35. Ilmselgelt tuleb käesolevas asjas keskenduda neist neljast tingimusest esimesele.
36. Selles osas on Euroopa Kohus korduvalt otsustanud, et ELTL artikli 107 lõige 1 hõlmab igasugust riigi poolt või riigi ressurssidest antavat abi, ilma et tuleks eristada, kas abi annab vahetult riik või tema poolt abikava teostamiseks asutatud või volitatud avalik-õiguslikud või eraõiguslikud organisatsioonid.(13) Euroopa Kohus on samuti lisanud, et „avalik-õigusliku asutuse võetud meede, millega soodustatakse teatud ettevõtjaid või teatud tooteid, ei lakka olemast tasuta eelis ka siis, kui seda osaliselt või täielikult rahastatakse avalik-õigusliku asutuse kehtestatud maksetest, mida kogutakse asjaomastelt ettevõtjatelt”.(14)
37. Euroopa Kohus on „liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest […] antava” abi mõiste ulatust ja tähendust täpsustanud oma otsustes kohtuasjas PreussenElektra(15) ja kohtuasjas Stardust Marine(16), milles ta püüdis süstematiseerida oma varasemat praktikat ning selgitada lahendamata küsimusi. Nendest kohtuasjadest esimeses rõhutas Euroopa Kohus, et rahastamine riigi ressurssidest on ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi mõiste koostisosa. Riiklik meede peab seega riigieelarvele kaasa tooma koormuse kas kuluna või väiksema tuluna.(17) Teises kohtuasjas järeldas liidu kohus, et meetme „riigiabiks” kvalifitseerimiseks peab riik olema selle eest vastutav ning vastutust ei saa tuletada pelgast asjaolust, et selle meetme võttis avalik‑õiguslik üksus. Samuti tuleb kontrollida, kas ametiasutusi tuleb pidada meetme vastuvõtmisega ühel või teisel viisil seotuks.(18)
38. Need kaks kohtuasja on üldtuntud ning minu hinnangul ei ole vajalik rohkem Euroopa Kohtu praktikat kirjeldada. Seevastu leian ma, et tarvilik on põgusalt meenutada eespool viidatud Euroopa Kohtu otsust kohtuasjas Pearle jt, millele Conseil d’État eelotsuse küsimuses sõnaselgelt viitab.
B. Kohtuasi Pearle jt
39. Selles kohtuasjas arendas Euroopa Kohus põhimõtteid muutmata välja oma praktika seoses mõistetega „riigi ressursid” ja „riigile omistatavus”. Siinkohal ei nõustu ma komisjoniga, kes kinnitab, et kohtuotsus Pearle jt on erand – ning tänaseni ainus – põhimõtetest, mille Euroopa Kohus on selles praktikas välja kujundanud. Vastupidi, kohtuasjas Pearle jt kohaldatakse minu arvates loomulikult ja loogiliselt varasemat kohtupraktikat riigi ressursside ja riigile omistatavuse osas.
40. Kohtuasi puudutas küsimust, kas avalik-õigusliku organisatsiooni Hoofdbedrijfschap Ambachteni (Madalmaade käsitööliste kutsealadevaheline ühendus, edaspidi „HBA”) poolt oma liikmetele kehtestatud rahaline kohustus, millega kavatseti rahastada optikasektori ettevõtjate kollektiivset reklaamikampaaniat, on õiguspärane. Madalmaade seadusandja oli organisatsioonidele nagu HBA andnud ülesannete teostamiseks vajaliku pädevuse, sealhulgas pädevuse võtta rahaliste kohustustega toimetulemiseks vastu eeskirju, millega kehtestatakse maksekohustus ettevõtjatele, kes kuuluvad asjaomaste tegevusalade sektorisse.
41. Põhikohtuasja kaebajad, kes olid optikavahendite kaubanduses tegutsevad ettevõtjad, vaidlustasid maksekohustuse, mille HBA oli kehtestanud optikute eraõigusliku ühingu (Nederlandse Unie van Opticiens (NUVO)) taotlusel. Selles osas väitsid kaebajad, et reklaamikampaania raames osutatud teenused kujutasid endast abimeetmeid aluslepingu tähenduses ning et HBA eeskirjad, millega kehtestati abi rahastamiseks ette nähtud kohustused, olid õigusvastased, kuna nendest ei olnud komisjonile eelnevalt teatatud.
42. Oma otsuses lükkas Euroopa Kohus need väited tagasi peamiselt analüüsi alusel, mille oli meetme kohta teinud kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomer(19). Kõigepealt märkis Euroopa Kohus, et HBA poolt asjaomase reklaamikampaania rahastamiseks kasutatud vahendid koguti selle kampaania korraldamiseks mõeldud kohustuslike sissemaksetena tema liikmete käest, kes kampaaniast kasu said. Kuna avalik-õigusliku organisatsiooni poolt nimetatud kampaania tarvis tehtud kulutused kaeti tervikuna kampaaniast kasu saanud ettevõtjatelt kogutud maksudest, siis ei loonud HBA sekkumine eelist, mis oleks endast kujutanud täiendavat kulutust riigile või sellele organisatsioonile.(20)
43. Teiseks märkis Euroopa Kohus, et algatus nimetatud reklaamikampaania korraldamiseks ja jätkamiseks tuli optikute eraõiguslikult organisatsioonilt NUVO, mitte aga HBA‑lt. Viimane oli üksnes vahend, et koguda ja eraldada ressursse, mida asjaomane kutseringkond kogus eelnevalt kindlaks määratud puhtalt ärilise eesmärgi tarvis, millel puudub seos Madalmaade ametiasutuste kehtestatud poliitikaga.(21)
44. Nii pidas Euroopa Kohus kõnealust kohtuasja erinevaks sellest, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Steinike & Weinlig. Nimelt ühest küljest rahastati viimati mainitud kohtuasjas kõne all olnud fondi nii otseste riigipoolsete toetustega kui ka liikmeks olevate ettevõtjate sissemaksetega, mille suurus ja maksmise alused olid kindlaks määratud fondi asutamise seaduses. Teisest küljest oli asjaomane fond vahend selleks, et viia ellu riigi kehtestatud poliitikat kodumaise põllumajanduse, metsanduse ja toiduainetööstuse edendamiseks.(22)
45. Euroopa Kohus järeldas sellest, et praeguses ELTL artikli 107 lõikes 1 toodud tingimust riigi ressursside kohta kõnealuse juhtumi asjaoludel ei esinenud.
C. Meede põhikohtuasjas
46. Minu hinnangul tuleb põhikohtuasja esemeks olevaid meetmeid analüüsida kõnealusest kohtupraktikast tulenevaid põhimõtteid arvestades.
47. Põhikohtuasja kaebajad ja komisjon väidavad väga sarnaseid argumente kasutades, et Conseil d’État’ viidatud meetmed on riigiabi, kuna nende puhul on täidetud kõik ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud tingimused. Nii põhikohtuasja kaebajad kui ka komisjon leiavad, et esineb kaks elementi, mis eristavad käesolevat kohtuasja kohtuasjast, milles tehti eespool viidatud otsus Pearle jt.
48. Esiteks leiavad nad, et riik on pädev tagama, et tootmisharudevahelised organisatsioonid tegutseksid kooskõlas tema majanduspoliitikaga. Selles osas tuginevad nad asjaolule, et maaseadustiku artiklites L. 632‑1 ja L. 632‑2 on üldiselt kindlaks määratud eesmärgid, mida tootmisharudevahelised organisatsioonid peavad järgima, kui nad soovivad, et riik neid tunnustab, ning täpsemalt, kui nad taotlevad oma kokkulepete kehtivuse laiendamist.
49. Teiseks viitavad nad tootmisharudevaheliste organisatsioonide kontrollimise pädevusele, mida ametiasutused võivad teostada nende ühenduste tegevuse eri hetkedel, nimelt kui nad taotlevad riigi poolt tunnustamist või oma kokkulepete laiendamist kõigile asjaomastele ettevõtjatele. Lisaks on olemas ka järelkontroll, kuna tootmisharudevahelised organisatsioonid peavad igal aastal esitama maaseadustiku artikli L. 632‑8‑I alusel ametiasutustele teatava hulga dokumente ja teavet.
50. Kõigepealt olgu märgitud, et ma ei nõustu põhikohtuasja kaebajate ja komisjoni esitatud väitega. Ma ei ole nimelt veendunud, et väidetavad erinevused käesoleva kohtuasja ja eespool viidatud kohtuasja Pearle jt vahel on olulised. Pigem vastupidi, samamoodi kui Prantsuse valitsus ja CIDEF viitan ma olulistele sarnasustele nende kahe kohtuasja vahel vähemalt aspektide osas, mis on asjakohased eelotsusetaotluse esitanud kohtu õigusküsimuste lahendamisel.
51. Eelkõige näib, et nagu eespool viidatud kohtuasjas Pearle jt, ei saa asjaomaseid meetmeid kvalifitseerida riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, kuna kahte tunnust – riigi ressursid ja meetmete riigile omistatavus – ei esine.
D. Riigi ressursid ja riigile omistatavus
52. Ma leian, et käesolevas kohtuasjas on vaja analüüs läbi viia kolmes etapis. Kõigepealt: kas tootmisharudevahelised organisatsioonid on avalik‑õiguslikud üksused sellise üksuse tähenduses, mis on osa avalikust võimust? Kui see ei ole nii, siis kas nende organisatsioonide tegevuse rahastamiseks kasutatavad rahalised vahendid kujutavad endast „avalikke ressursse”, kuna need otseselt või kaudselt pärinevad riigilt või muult avalik‑õiguslikult isikult? Kui need riigilt ei pärine, siis kas neid rahalisi vahendeid ei või kvalifitseerida „avalikeks ressurssideks” ning pidada riigile omistatavaks, kuna vaatamata asjaolule, et need pärinevad erakapitalil põhinevatelt ettevõtjatelt, allub nendest rahastatav tegevus riigiasutuste tõhusale kontrollile?
1. Avalik-õiguslik üksus
53. Esimese etapi osas leian ma, et puudub igasugune kahtlus, et selliseid tootmisharudevahelisi organisatsioone nagu põhikohtuasjas ei saa pidada avaliku võimu hulka kuuluvaks: need on oma liikmete algatusel loodud eraõiguslikud ühendused, mis otsustavad ise oma tegevuse üle. Teadaolevalt ei osale ükski avaliku sektori esindaja nende organisatsioonide nõukogus ning talle ei anta nendes organisatsioonides täideviimis‑ ega juhtimispädevust.
2. Avalikud ressursid
54. Teise etapi puhul pean tähelepanu juhtima olulisele eeldusele, millel põhineb minu arutluskäik. Põhikohtuasja kaebajate esitatud kaebused puudutavad – nagu juba rõhutatud – riigi sekkumist, millega muudetakse kõigile tootmisharu liikmetele kohustuslikuks tootmisharudevaheliste organisatsioonide sisse viidud CVO‑maksed. Eelotsusetaotluse esitanud kohus nimetab neid makseid tootmisharudevaheliste organisatsioonide sellise tegevuse rahastamise allikana, mis puudutab „teavitamist, reklaami, välissuhteid, kvaliteedi tagamist, teadusuuringuid ja sektori huvide kaitsmist, uuringute tegemist ja tarbijarühmade analüüsi”. Seetõttu analüüsin ma seda, kas kõnealune riigi sekkumine võib olla riigiabi, lähtuvalt eeldusest, et tegevust rahastatakse eranditult CVO‑maksetest.
55. Ma võiksin jõuda oma analüüsi tulemusel teistsugustele järeldustele, kui neid tegevusi rahastataks täielikult või osaliselt avalikest rahalistest vahenditest. Selles osas olgu märgitud, et maaseadustiku artiklist L. 632‑2‑I nähtub, et „[t]unnustatud tootmisharudevahelis[ed] organisatsioonid[…] võivad saada eelisõigusi riigilt abi saamisel”. Samuti on CIDEF põhikirja artiklis 8 ühenduse ressursside hulgas mainitud „toetusi, mida talle võidakse anda”.
56. Ilmselgelt on siis, kui kõnealuseid meetmeid rahastatakse või kaasrahastatakse riigitoetuste abil, ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigi ressursse puudutav tingimus täidetud, seda isegi juhul, kui võib keeruline olla üksnes CVO‑maksetest rahastatavaid tegevusi eristada tegevustest, mida rahastatakse riigitoetustest olukorras nagu käesolevas kohtuasjas, kus tootmisharudevahelistel organisatsioonidel ei ole eraldi raamatupidamist.(23)
57. Siiski ei muutu tootmisharudevaheliste organisatsioonide kasutatavad eraõiguslikud rahalised vahendid „avalikeks” pelgalt seetõttu, et neid kasutatakse koos summadega, mis pärinevad riigieelarvest. Teisisõnu ei ulatu teatavate rahaliste vahendite avalik laad automaatselt muudele rahastamisallikatele, mis üldjuhul ei vasta ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud tingimustele.
58. Täpne suhe avalike ja eraõiguslike rahaliste vahendite vahel tootmisharudevaheliste organisatsioonide eelarves ja tegevuses on igal juhul asjaolu, mida peab siseriiklik kohus (või komisjon ELTL artikli 108 kohases menetluses) hindama.
59. Olgu veel meenutatud, et Conseil d’État palub Euroopa Kohtul käesolevas menetluses selgitada üksnes seda, kuidas on riigi otsus laiendada kogu sektorile tootmisharudevahelise organisatsiooni otsus kehtestada kohustuslik makse, mis võimaldab edendada selle sektori huvisid, seotud riigiabi mõistega. Seetõttu on Conseil d’État’ küsimusele vastamisel minu kontrolli esemeks ELTL artikli 107 lõike 1 seisukohalt üksnes CVO‑maksete laad.
60. Selles osas leian ma, et CVO‑maksed ei kujuta endast riigi ressursse selles tähenduses, et need ei tekita riigile või mis tahes muule avalik‑õiguslikule üksusele täiendavat kulu. CVO‑maksed pärinevad nimelt otse majandustegevuses osalejatelt, kes tegutsevad tootmisharudevaheliste organisatsioonidega seotud turgudel.
61. Lisaks ei ole CVO‑maksed ressursid, mis tavapäraselt oleks tulnud tasuda riigieelarvesse nagu maksuvabastuste korral. Riigil puudub nendele summadele igasugune nõudeõigus. Veelgi enam, tootmisharudevahelised organisatsioonid peavad pöörduma kohtusse, kui sektori kutsealadest ühe liige keeldub CVO‑makseid tasumast. Riik ei ole selle kohtumenetluse pool.
62. Maaseadustiku sõnastus kinnitab seda tõlgendust oma artiklis L. 623‑6, milles on ette nähtud, et CVO‑maksed „on vaatamata nende kohustuslikkusele eraõiguslikud nõuded” ning et need „ei välista maksutaolisi lõive”. Sellele ei vaidle vastu komisjon ega põhikohtuasja kaebajad. Lisaks kinnitas Conseil constitutionnel (Prantsuse konstitutsioonikohus) äsja taas CVO‑maksete eraõiguslikku laadi, välistades 17. veebruari 2012. aasta otsuses selle, et need maksed võiksid endast kujutada „mis tahes laadi maksusid” Prantsuse põhiseaduse artikli 34 tähenduses.(24)
3. Ametiasutuste poolne kontroll ja riigile omistatavus
63. Jääb veel kolmas etapp: kas tootmisharudevaheliste organisatsioonide kogutud summad ei ole lõpuks riigiasutuste käsutusse antud summad, kuna asutused võivad teatud hetkel teostada nende ressursside üle kontrollipädevust(25)? Kas need ametiasutused on ühel või teisel viisil seotud nendest summadest rahastatavate meetmete võtmisega?
64. Käesolevas kohtuasjas ei ole see minu hinnangul nii, kuna poolte välja toodud siseriiklikest normidest ei tulene kuidagi, et riigiasutused võiksid teostada tegelikku kontrolli CVO‑maksete ning viimastest rahastatava tegevuse üle.
65. Vastupidi, otsus kehtestada CVO‑maksed, samuti määrata kindlaks nende arvutamise baas ning määr ja rahastamisviisid kuulub tootmisharudevaheliste organisatsioonide täielikku kaalutluspädevusse. Riigi sekkumine, selleks et laiendada CVO‑maksete kohaldatavust kõigile sektoris tegutsevatele ettevõtjatele, on selgelt ette nähtud selleks, et vältida free rider’eid, nimelt ettevõtjaid, kes saavad kasu tootmisharudevaheliste organisatsioonide võetud meetmetest, ilma et nad seejuures ise oleksid nendesse panustanud. Kuna need meetmed on tegelikult kogu sektori huvides ning eeldusel, et kõik selles sektoris tegutsevad ettevõtjad võivad ühel või teisel kujul sellest kasu saada, on minu arvates riigi sekkumise eesmärk pelgalt tagada level playing field (nimelt teha nii, et ettevõtjad saaksid võrdsetel tingimustel konkureerida).
66. Maaseadustikuga kehtestatud süsteem näib olevat „suletud” süsteem selles tähenduses, et kõnealuseid summasid haldavad ja kontrollivad kogu aeg eraõiguslikud üksused: neid summasid maksavad sektorite ettevõtjad tootmisharudevahelistele organisatsioonidele, kes kasutavad neid tegevuseks, mis on mõeldud eeliste andmiseks nendele samadele ettevõtjatele. Mitte ühelgi ajahetkel ei kontrolli neid summasid ametiasutused.
67. Peale selle märgin ma, et erinevalt eespool viidatud kohtuotsustest Steinkine & Weinlig ning Pearle jt ei kogu käesolevas kohtuasjas isegi CVO‑makseid üksus, mis kuulub avaliku võimu hulka.
68. Lisaks ei nõustu ma põhikohtuasja kaebajate ja komisjoni väitega, milles nad kinnitavad, et CVO‑makseid tuleb pidada ametiasutuste kontrollitavaks, kuna riik võib alati keelduda nende kohaldatavuse laiendamisest vaatamata tootmisharudevaheliste organisatsioonide vastavasisulisele taotlusele või otsustada laiendada kokkuleppe kohaldatavust üksnes osaliselt või piiratud ajavahemikuks. Minu hinnangul riigi pelk võimalus öelda „ei” tootmisharudevahelistele organisatsioonidele ei too endaga automaatselt kaasa sellist liiki kontrolli, mida Euroopa Kohus on oma praktikas asjakohaseks pidanud(26). Mõistet „kontroll” nimetatud kohtupraktika tähenduses tuleb minu arvates mõista õigusena määrata aeg või viis, millal või kuidas asjaomaseid rahalisi vahendeid kasutatakse, või õigusena seda vähemalt mõjutada.
69. Minu järeldus oleks võinud olla teistsugune, kui Prantsuse valitsusel oleks olnud võimalus seada oma jaatav vastus sõltuvaks tingimusest, et summasid kasutatakse tegevuse jaoks, mille on kindlaks määranud avalik võim. Sel juhul saaks riik tänu tootmisharudevaheliste organisatsioonide kogutud rahaliste vahendite kasutamisele omaenda poliitikat ellu viia.
70. See ei ole minu hinnangul käesoleval juhul nii. Maaseadustiku asjakohastes sätetes on pelgalt ette nähtud, et riik võib laiendada CVO‑makseid ette nägevate kokkulepete kohaldatavust ning et „laiendamisest keelduvad otsused peavad olema põhjendatud”(27). Ükski säte ei anna pädevale asutusele õigust juhtida või mõjutada rahaliste vahendite haldamist.
71. Conseil d’État on lisaks kahes hiljutises otsuses leidnud, et maaseadustiku sätted ei võimalda ametiasutustel allutada CVO‑makseid „muule kontrollile kui nõuetekohasuse ja seadusele vastavuse kontroll”(28). See välistab minu hinnangul igasuguse poliitilise otstarbekuse kontrolli või ametiasutuste poliitikaga kooskõla kontrolli.(29) Euroopa Kohtule kohtuistungil Prantsuse valitsuse esitatud teave kinnitab seda järeldust.(30)
72. Olgu samuti märgitud, et maaseadustiku artiklis L. 632‑4 ette nähtud norm, mille kohaselt saab laiendada üksnes selliseid kokkuleppeid, mis on ühehäälselt sõlmitud erinevate tootmisharude vahel, muudab nende kokkulepete sisu tegeliku mõjutamise riigi jaoks keeruliseks. Nimelt on piisav, kui vaid üks nendest tootmisharudest, mis moodustavad tootmisharudevahelise organisatsiooni, ei ole nõus sellega, mida riigiasutused soovitavad või välja pakuvad, selleks et muuta võimatuks lepingud ja seeläbi nende kohaldatavuse laiendamine.
73. Asjaolu, et riigil on maaseadustiku artikli L. 632‑8‑I alusel õigus saada tootmisharudevahelistelt organisatsioonidelt teavet, kuidas CVO‑makseid on kasutatud, ei lähe selle järeldusega ilmselt vastuollu. Järelkontrolli pädevus on lahutamatult seotud asjaoluga, et CVO‑maksed on riigi otsusega tehtud kohustuslikuks. Kuna riik annab loa maksete kohaldatavuse laiendamiseks, peab riik seaduse kohaselt ka kontrollima, ega tema otsust ei kohaldata valesti või õigusvastaselt. Järelikult ei anna see pädevus riigile konkreetset õigust hinnata vahendite kasutamist, vaid see taotleb üksnes eesmärki vältida pettusi ja kuritarvitusi.
74. Neil põhjustel ei ole riigi järelkontroll minu hinnangul pelgalt õiguspärane, vaid isegi soovitav. Võib öelda, et riik võtab nii enda peale vaid vastutuse ettevõtjate ees, kellele pandi CVO‑maksete tegemise kohustus riigi otsuse tõttu laiendada selliseid makseid kehtestava kokkuleppe kohaldamisala.
75. Peale selle ei ole minu arvates Prantsuse õiguses ühtegi sätet ega esine ka faktilist asjaolu, millest võiks järeldada, et riik oleks tõepoolest avaldanud otsustavat mõju tootmisharudevaheliste organisatsioonide tegevusele ning, täpsemalt, et ametiasutused oleksid ühel või teisel viisil olnud seotud nende organisatsioonide meetmete võtmisega. Lisaks ei ole ükski pool väitnud, et riigiasutused oleksid püüdnud sellist mõju kas või mitteametlike vahenditega avaldada.
76. Esiteks tuleb meenutada, et maaseadustikus on kokkulepete isikulise kohaldamisala laiendamiseks ette nähtud nõusoleku vaikimisi andmise menetlus. Põhikohtuasja kaebajate vaidlustatud 2009. aasta otsus ongi sellise menetluse tulemus. Seda on minu arvates keeruline ühitada ideega avalikust võimust, kes soovib suunata ja kontrollida tootmisharudevaheliste organisatsioonide tegevust üldiselt ning täpsemalt rahaliste vahendite kasutamist.
77. Teiseks tuleb märkida, et enam ei ole võimalik eeldada, et need organisatsioonid peavad „arvesse võtma juhiseid, mis pärinevad”(31) riigiasutustelt, või et nad ei tohi teha otsuseid, „ilma et nad võtaksid arvesse [riigiasutuste] nõudeid”(32).
78. Selles osas viitavad põhikohtuasja kaebajad ja komisjon kõigepealt maaseadustiku artiklile L. 632‑1, mille kohaselt võib riik tunnustada tootmisharudevahelisi organisatsioone vaid siis, kui nende ülesanne sisaldab selles sättes loetletud eesmärke. Edasi viitavad nad tingimustele, mis on loetletud maaseadustiku artiklis L. 632‑3 ning mis peavad olema täidetud, selleks et riik saaks kokkuleppeid laiendada kõigile tootmisharudele.
79. Selles suhtes tuleb tõdeda, et eesmärgid, mida tootmisharudevahelised organisatsioonid maaseadustiku artikli L. 632‑1 alusel peavad järgima(33) või võivad järgida(34) tunnustuse saamiseks, on seal kirjeldatud väga üldsõnaliselt ning puudutavad igasugust liiki tegevust, mis on tüüpiline majandussektori ettevõtjaid ühendavatele ühendustele. Selles sättes loetletud kõiki eesmärke kasutades on alati võimalik leida ühenduse liikmete puhul otsene kaubanduslik huvi. Sellest sättest ei tulene kuidagi, et need ühendused peaksid oma huvid tasakaalu viima kogu ühiskonna omadega või võtma meetmeid, mis ei too mingit kasu nende liikmetele, isegi kui paljud eesmärgid (näiteks toiduohutus) on korraga nii avalikes kui ka erahuvides.
80. Sama järelduse saab teha eesmärkide puhul, mis maaseadustiku artikli L. 632‑3 kohaselt peab tootmisharudevaheliste organisatsioonide sõlmitud kokkulepetel olema, selleks et pädev asutus saaks kokkulepete kehtivusala laiendada.
81. Kõigepealt on nende eesmärkide loetelu esiteks piisavalt pikk ja mitmekesine ning teiseks mitteammendav („eelkõige”).
82. Edasi, kuigi vastab tõele, nagu väidab komisjon, et need eesmärgid võivad sageli kattuda nendega, mis on omased riigi üldisele poliitikale, siis on samuti tõsi, et need eesmärgid vastavad kõigepealt ja ennekõike huvidele, mis on ühised kõigile tootmisharudevaheliste organisatsioonide liikmetele. See ilmneb maaseadustiku sõnastusest endast, milles mainitakse „ühiseid meetmeid või ühist huvi puudutavaid meetmeid”, mis on samal ajal „üldistele huvidele vastavad ja ühise põllumajanduspoliitika eeskirjadega kooskõlas olevad”. Nimelt oleks hämmastav, kui konkreetse kaubandussektori liikmete üldised ärihuvid langeksid selles sektoris riigi üldise huviga kokku vaid harva. Mis tahes majandusvaldkonnas soovib ka riik turul tegutsevaid ettevõtjaid tugevdada ja toetada.
83. Lõpuks – mis on minu arvates kõige olulisem –, asjaolu, et ametiasutustel ja tootmisharudevahelistel organisatsioonidel võiks olla teatavad ühised huvid, ei tähenda seda, et kui viimased edendavad ja kaitsevad neid huve, siis nad peaksid tingimata arvesse võtma võimude soove või nõudeid või viima ellu viimaste määratletud poliitilisi suundi.
84. Nendel põhjendustel ei ole ma nõus komisjoniga, kes peab CVO‑makseid riigi poliitika instrumendiks, kuna nendest maksetest rahastatav tegevus ei järgi „puhtalt eraõiguslikke kaubanduslikke eesmärke”. Selles osas piisab, kui märkida, et kohtuasja PreussenElektra esemeks olnud meede võeti selgelt avaliku huvi eesmärgi (süsinikdioksiidi heitmete vähendamine) taotlemiseks(35). Samamoodi pandi Madalmaade seadusega, mis reguleerib HBA kõnealust tegevust kohtuasjas Pearle jt, sellele organisatsioonile kohustus võtta arvesse üldist huvi samal ajal asjaomase sektori ettevõtjate ja nende töötajate huvidega.(36)
85. Kõiki asjaolusid arvesse võttes näib, et kui Euroopa Kohus viitas oma otsuses Pearle jt riigi otsustatud (või kindlaksmääratud) poliitikale(37), pidas ta silmas midagi konkreetsemat ja täpsemat kui pelk viide järgitavatele üldistele eesmärkidele. Minu hinnangul ei saa rääkida „riigi poliitikast” pelgalt üldiste eesmärkide loetlemise korral, määratlemata konkreetseid meetmeid või tegevust, mis on vajalikud nende eesmärkide saavutamiseks. Näib, et viimane element on käesolevas kohtuasjas selgelt puudu.
86. Kolmandaks väidavad kaebajad ja komisjon veel, et maaseadustiku artiklis L. 632‑2‑I on ette nähtud, et „[t]unnustatud tootmisharudevaheliste organisatsioonidega võib konsulteerida neid puudutava sektori poliitika suundumuste ja meetmete osas” ning et „[n]ad aitavad kaasa siseriikliku ja ühenduse majanduspoliitika elluviimisele”.
87. Vastupidi põhikohtuasja kaebajatele ja komisjonile ning sõltumata viidetest maaseadustiku artiklis L. 632‑2‑I sisalduvale avalikule poliitikale, on minu arvates see säte tegelikkuse peegeldus, mis on ühine paljudele riikidele (ja liidule endale): tavapärane on see, et organisatsioonid, kes esindavad majandussektorit või turul tegutsevate ettevõtjate rühma ning kellel on samad kaubanduslikud huvid, on riigiasutustega suhtlemisel kõneisikud. Haldajate ja hallatavate vaheline dialoog on iseloomulik paljudele modernsetele demokraatiatele, toimugu see siis mitteametlikult või ametlikumas kontekstis. Sellise dialoogi institutsionaliseerimine ei tähenda, et riigiasutused võiksid neid kõneisikuid kasutada kui oma longa manus’t või kui oma poliitika elluviimise instrumente.
88. Samuti näib, et otsustav ei ole maaseadustiku artiklis L. 632‑2‑I sisalduv viide asjaolule, et tootmisharudevahelised organisatsioonid „aitavad kaasa siseriikliku ja ühenduse majanduspoliitika elluviimisele”. See säte on minu meelest enesestmõistetav tõde: kuna tootmisharudevahelised ühendused järgivad huvisid, mis on tõepoolest ühised kõigile nende tegevusalaga seotud sektori ettevõtjatele – need on huvid, mis sageli kattuvad huviga, mida võib määratleda kui üldine avalik huvi –, siis panustavad nad ilmselgelt positiivselt siseriikliku ja liidu majanduspoliitika rakendamisse selles sektoris.
89. Järelikult ei tulene maaseadustiku sätetest, millele viitasid põhikohtuasja kaebajad ja komisjon, et tootmisharudevahelistele organisatsioonidele oleks antud tõeline avalik roll, ega see, et ametiasutustele oleks antud pädevus kontrollida nende organisatsioonide tegevust.
90. Selles kontekstis olgu märgitud, et nagu eespool viidatud kohtuasjas Pearle jt, pärineb algatus CVO‑makseteks alati erasektorist endast. Ametiasutused tegutsevad seega – võttes üle kohtuotsuses Pearle jt(38) kasutatud sõna – „vahendina”, selleks et muuta kohustuslikuks maksed, mis tootmisharudevahelised organisatsioonid on kehtestanud omaenda määratletud eesmärkide elluviimiseks.
91. Ma olen teadlik, et palju riigiabi meetmeid on riigid võtnud asjaomaste ettevõtjate palvel. See on tavaliselt nii abi puhul raskustes olevate ettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks. Seega on tõsi, et eraalgatus ei välista kõigil juhtudel, et meede on omistatav riigile. Käesoleva juhtumi asjaolud on siiski väga erinevad, kuna algatus meetmete võtmiseks pärineb ettevõtjatelt, kes samal ajal on rahaliste vahendite andjad ja saajad.
92. Kõigil neil põhjustel ei näe ma käesolevas kohtuasjas ühtegi alust selleks, et tootmisharudevaheliste organisatsioonide tegevuse juhtimise ja selle tegevuse eest vastutuse võiks omistada muudele isikutele kui need organisatsioonid ise.
93. Eespool toodut arvesse võttes jõuan ma järeldusele, et CVO‑maksed ei kujuta endast riigi ressursse ning nende kasutamist puudutavate otsused ei ole omistatavad riigile.
E. Lõppmärkused
94. Minu esimene märkus on seotud asjaoluga, et Prantsusmaal (ja ka liidus) on suur hulk tootmisharudevahelisi organisatsioone, kelle õiguslik staatus on väga erinev. CIDEF ise toob selle oma kirjalikes seisukohtades esile.
95. Samuti, kuigi järeldused, millele ma käesolevas kohtuasjas jõuan, võivad kehtida väga paljudel juhtudel, ei pruugi need kehtida kõikidel juhtudel. Nimelt, nagu eespool mainitud, võib esineda olukordi, kus tootmisharudevahelised organisatsioonid saavad avalikke rahalisi vahendeid, mis on mõeldud teatud sellise tegevuse rahastamiseks või kaasrahastamiseks, mis võib turul tegutsevatele ettevõtjatele anda majandusliku eelise. Samamoodi ei saa välistada, et teatud asjaoludel võib riigil (näiteks selliste organisatsioonide kaudu nagu Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire, mis on asutatud maaseadustiku artikli L. 611‑1 alusel) olla võimalik avaldada de iure või de facto tegelikku mõju tootmisharudevaheliste organisatsioonide poolt CVO‑maksete abil kogutud rahaliste vahendite kasutamisele.
96. See tõdemus räägib juhtumipõhise analüüsi kasuks. Käesolev kohtuasi annab siiski tunnistust sellest, et ei saa eeldada, et kõik tootmisharudevaheliste organisatsioonide võetud meetmed, mida rahastatakse CVO‑maksete abil, vastavad riigi ressursside ja riigile omistatavuse kriteeriumile.
97. Minu teine märkus on üldisem ja puudutab riigiabi mõistet ennast. Nimelt nõustun ma mitme kohtujuristiga, kes minevikus on hoiatanud riigiabi mõiste liigse laiendamise eest.(39)
98. Selles kontekstis olgu märgitud, et põhikohtuasja kaebajad ja komisjon toovad esile asjaolu, et CIDEF on vähemalt minevikus viinud läbi Prantsuse liha reklaamikampaaniaid. Teisest küljest olgu mainitud, et vastavalt maaseadustiku artiklile L. 632‑6 „võib [CVO‑makseid] dekreediga kindlaks määratud tingimustel koguda ka imporditavalt kaubalt. Maksed nõutakse tollis sisse nende tootmisharudevaheliste organisatsioonide taotlusel ja kulul, kellele maksed laekuvad”.
99. Niisugustes olukordades, nagu on kirjeldatud eelmises punktis, ei tohi minu hinnangul laiendada riigi ressursside ja seega riigiabi mõistet väljapoole ELTL artikli 107 lõikega 1 sätestatud piire. Nimelt riigi ressursside puudumine või asjaolu, et riik ei teosta mingit kontrollipädevust teatud eraõiguslike rahaliste vahendite kasutamise üle, ei tähenda, et niisuguste organisatsioonide nagu tootmisharudevahelised organisatsioonid mis tahes tegevus on tingimata liidu kõikide õigusnormidega kooskõlas.
100. Esiteks võivad tootmisharudevaheliste organisatsioonide võetud meetmed vabalt olla siseturu eeskirjadega vastuolus. Asjaolu, et niisuguseid ühendusi nagu CIDEF riik ei kontrolli, ei takista iseenesest siseturgu reguleerivate aluslepingu sätete kohaldamist. Näiteks on Euroopa Kohus ELTL artikli 56 kohta pidevalt leidnud, et see säte „kehtib ka avalikku õigusesse mittekuuluvate eeskirjade suhtes, mille eesmärk on kollektiivselt reguleerida teenuste osutamist. Teenuste osutamise vabaduse takistuste kaotamine liikmesriikide vahel oleks ohustatud, kui riikide loodud tõkete kõrvaldamise muudaks olematuks takistused, mis tulenevad avaliku õigusega mittereguleeritud ühenduste või organisatsioonide õigusliku autonoomia teostamisest”.(40) Euroopa Kohus on sarnast arutluskäiku kasutanud muu hulgas isikute vaba liikumise(41) ja asutamisvabaduse(42) puhul.
101. Täpsemalt võib see, kui riik otsustab laiendada tootmisharudevaheliste organisatsioonide läbiviidavate ja siseriikliku toodangu või toodete edendamise eesmärki taotlevate müügiedendus- või reklaamikampaaniate toetamiseks kasutatavate maksete kohustuslikkust, samuti olla vastuolus siseturu eeskirjadega, sõltumata kasutatavate rahaliste vahendite päritolust. Näiteks väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib maks, mida kohaldatakse samade kriteeriumide alusel nii kodumaiste kui ka imporditud kaupade suhtes, olla keelatud, kui maksutulu on mõeldud toetamaks tegevust, mis soodustavad konkreetselt kodumaiseid maksustatavaid kaupu. Kui nendele kaupadele sellest maksust tulenevad eelised hüvitavad täielikult nende suhtes kohaldatava maksu, siis avaldub selle maksu mõju üksnes imporditud kauba suhtes ja see kujutab endast samaväärse toimega maksu ELTL artikli 30 tähenduses. Seevastu juhul, kui need eelised hüvitavad üksnes osa kodumaiste kaupade suhtes kohaldatavast maksust, on kõnealune maks ELTL artikli 110 tähenduses diskrimineeriv ning selle kogumine on keelatud summa selles osas, mis on eraldatud kodumaistele kaupadele mõeldud hüvitiseks.(43)
102. Lisaks tuvastas Euroopa Kohus kuulsas kohtuasjas „Buy Irish” ELTL artikli 34 rikkumise, kuna Iirimaa valitsus toetas eraõiguslikku organisatsiooni, kes viis kodumaiste kaupade ostu ja müügi edendamiseks ellu kampaania, mille eesmärk oli pidurdada ühendusesisest kaubandust.(44)
103. Teiseks võivad tootmisharudevaheliste organisatsioonide poolt ilma riigiabita võetud meetmed olla teiste liikmesriikide tootjaid diskrimineerivad ning seetõttu osutuda ühise põllumajanduspoliitika eeskirjadega vastuolus olevaks (ELTL artikli 40 lõike 2 teine lause).
104. Lõpuks võib riigi otsus laiendada tootmisharudevaheliste organisatsioonide liikmete vahel sõlmitud teatud kokkulepete kehtivust samuti kuuluda ELTL artikli 101 kohaldamisalasse koostoimes EL lepingu artikli 4 lõikega 3, kui nende kokkulepete eesmärk või tagajärg on takistada, piirata või kahjustada konkurentsi siseturu piires. Nimelt väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kohustavad need sätted liikmesriike mitte võtma ega jätma jõusse meetmeid, isegi seadusi või määrusi, mis võivad kõrvaldada ettevõtjate suhtes kohaldatavate konkurentsieeskirjade kasuliku mõju. Sellise juhtumiga on tegemist siis, kui liikmesriik kas nõuab või soodustab ELTL artikliga 101 vastuolus olevate kokkulepete sõlmimist, tugevdab selliste kokkulepete mõju või võtab omaenda õigusaktidelt nende riikliku laadi, delegeerides eraettevõtjatele vastutuse majandusvaldkonda mõjutavate otsuste langetamise eest.(45)
105. Need on üksnes mõned ilmsed näited. Puudub vajadus neid küsimusi rohkem rõhutada, kuna need ei ole käesoleval juhul otseselt asjakohased. See võimaldab siiski toonitada, et liidu eeskirjad riigiabi üle teostatava kontrolli valdkonnas on ainult üks instrumentidest, mida võib kohaldada niisuguste organisatsioonide võetud meetmetele nagu need, kes on põhikohtuasja pooleks, ja mis võivad mõjutada siseturu nõuetekohast toimimist. Lisaks olgu samuti rõhutatud, et see, kui muid instrumente ei ole võimalik kasutada, ei saa õigustada riigiabi mõiste liigset laiendamist.
IV. Ettepanek
106. Kõiki eeltoodud kaalutlusi silmas pidades teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’ esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
ELTL artiklit 107 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi asutuse otsus – nagu see, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus –, millega laiendatakse ühe tootmissektori kõikidele ettevõtjatele kokkulepet, millega kehtestatakse liikmesriigi asutuse tunnustatud tootmisharudevahelises organisatsioonis makse ja muudetakse see seeläbi kohustuslikuks, et oleks võimalik rakendada meetmeid, mis puudutavad teavitamist, reklaami, välissuhteid, kvaliteedi tagamist, teadusuuringuid ja sektori huvide kaitsmist, uuringute tegemist ja tarbijarühmade analüüsi, ei ole riigiabiga seotud.