ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 3ης Μαρτίου 2011 (*)
«Παράβαση κράτους μέλους – Οδηγία 85/337/EOK – Υποχρέωση της αρμόδιας για το περιβάλλον αρχής να προβεί σε εκτίμηση των επιπτώσεων σχεδίων έργων στο περιβάλλον – Άσκηση αρμοδιοτήτων από περισσότερες αρχές – Ανάγκη να διασφαλιστεί η εκτίμηση της αλληλεπίδρασης των παραγόντων που ενδέχεται να θίγονται άμεσα ή έμμεσα – Εφαρμογή της οδηγίας στις εργασίες κατεδαφίσεως»
Στην υπόθεση C‑50/09,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 4 Φεβρουαρίου 2009,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους P. Oliver, C. Clyne και J.-B. Laignelot, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενης από τον D. O’Hagan, επικουρούμενο από τους G. Simons, SC, και D. McGrath, BL, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Tizzano, πρόεδρο τμήματος, J.‑J. Kasel, A. Borg Barthet, M. Ilešič και M. Berger (εισηγήτρια), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J. Mazák
γραμματέας: N. Nanchev, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 24ης Ιουνίου 2010,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι:
– παραλείποντας να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ L 175, σ. 40), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/11/EΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαρτίου 1997 (ΕΕ L 73, σ. 5), και την οδηγία 2003/35/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Μαΐου 2003 (ΕΕ L 156, σ. 17, στο εξής: οδηγία 85/337),
– παραλείποντας να διασφαλίσει την απαρέγκλιτη τήρηση όλων των προϋποθέσεων των άρθρων 2 έως 4 της οδηγίας αυτής, στην περίπτωση κατά την οποία οι αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό ιρλανδικές αρχές και ο Οργανισμός Προστασίας του Περιβάλλοντος (στο εξής: Οργανισμός) έχουν αμφότεροι εξουσία λήψεως αποφάσεων όσον αφορά σχέδιο έργου, και
– εξαιρώντας τις εργασίες κατεδαφίσεως από το πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας με την οποία μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη η οδηγία,
η Ιρλανδία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία.
Το νομικό πλαίσιο
Οι ρυθμίσεις του δικαίου της Ένωσης
2 Το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 85/337 ορίζει τα εξής:
«2. Κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας, νοείται ως:
σχέδιο:
– η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων,
– άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους·
[...]
άδεια:
απόφαση της ή των αρμόδιων αρχών που δίνει το δικαίωμα στον κύριο του έργου να πραγματοποιήσει το σχέδιο.
3. Αρμόδια(ες) αρχή(ες) είναι αυτή(ες) που ορίζουν τα κράτη μέλη για την εκπλήρωση των καθηκόντων που απορρέουν από την παρούσα οδηγία.»
3 Κατά το άρθρο 2, παράγραφοι 1 έως 2α, της εν λόγω οδηγίας:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε πριν χορηγηθεί η άδεια, τα έργα τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον λόγω, μεταξύ άλλων, της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους, να χρειάζονται άδεια και εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον. Αυτά τα έργα ορίζονται στο άρθρο 4.
2. Η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον μπορεί να διεξάγεται από τα κράτη μέλη στα πλαίσια των υπαρχουσών διαδικασιών παροχής αδειών για σχέδια ή, αν δεν υπάρχει τέτοια διαδικασία, στα πλαίσια άλλων διαδικασιών ή των διαδικασιών που θα θεσπιστούν για την εκπλήρωση των στόχων της παρούσας οδηγίας.
2α. Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέψουν ενιαία διαδικασία για την εκπλήρωση των απαιτήσεων της παρούσας οδηγίας και της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου, της 24ης Σεπτεμβρίου 1996, για την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης […]».
4 Το άρθρο 3 της ίδιας οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον εντοπίζει, περιγράφει και αξιολογεί δεόντως, κατά περίπτωση και σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 11, τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις ενός έργου:
– στον άνθρωπο, στην πανίδα και στη χλωρίδα,
– στο έδαφος, στα ύδατα, στον αέρα, στο κλίμα και στο τοπίο,
– στα υλικά αγαθά και στην πολιτιστική κληρονομιά,
– στην αλληλεπίδραση μεταξύ των παραγόντων που αναφέρονται στην πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση.»
5 Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 85/337 έχει ως εξής:
«1. Με την επιφύλαξη του άρθρου 2, παράγραφος 3, τα έργα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι υποβάλλονται σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.
2. Με την επιφύλαξη του άρθρου 2, παράγραφος 3, για τα έργα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, τα κράτη μέλη αποφασίζουν βάσει:
α) κατά περίπτωση εξέτασης,
ή
β) κατωτάτων ορίων ή κριτηρίων που καθορίζει το κράτος μέλος,
κατά πόσο το έργο θα υποβληθεί σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.
Τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόσουν και τις δύο διαδικασίες που αναφέρονται στα στοιχεία α΄ και β΄.»
6 Τα άρθρα 5 έως 7 της εν λόγω οδηγίας αφορούν τα στοιχεία που πρέπει να συλλεγούν και τις διαβουλεύσεις που πρέπει να διεξαχθούν στο πλαίσιο της διαδικασίας εκτιμήσεως. Το άρθρο 5 αφορά τα στοιχεία που πρέπει να παράσχει ο κύριος του έργου, το άρθρο 6 σχετίζεται με την υποχρέωση να ζητηθεί γνώμη από τις αρχές που ασκούν ειδικές αρμοδιότητες σε ζητήματα περιβάλλοντος, αφενός, και από το κοινό, αφετέρου, και το άρθρο 7 επιβάλλει την υποχρέωση, σε περίπτωση σχεδίου έργου διασυνοριακού χαρακτήρα, να ενημερώνεται το άλλο εμπλεκόμενο κράτος μέλος. Το άρθρο 8 της ίδιας οδηγίας ορίζει ότι τα αποτελέσματα των διαβουλεύσεων και οι συλλεγείσες πληροφορίες πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο της διαδικασίας για τη χορήγηση άδειας.
7 Τα άρθρα 9 έως 11 της ίδιας οδηγίας, τα σχετικά με την απόφαση που εκδίδεται μετά το πέρας της διαδικασίας για τη χορήγηση άδειας, αφορούν, αντιστοίχως, την ενημέρωση του κοινού και των εμπλεκόμενων κρατών μελών, την προστασία του εμπορικού και βιομηχανικού απορρήτου, το δικαίωμα κάθε ενδιαφερόμενου μέλους του κοινού να ζητεί έννομη προστασία ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου και την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής.
8 Το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/337, στην αρχική του μορφή, επέβαλλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να συμμορφωθούν προς τις διατάξεις της οδηγίας το αργότερο έως τις 3 Ιουλίου 1988. Όσον αφορά τις τροποποιήσεις που επέφεραν στην οδηγία αυτή οι οδηγίες 97/11 και 2003/35, τα κράτη μέλη είχαν την υποχρέωση να τις εφαρμόσουν, αντιστοίχως, το αργότερο έως τις 14 Μαρτίου 1999 και τις 25 Ιουνίου 2005.
Η εθνική νομοθεσία
Ο νόμος του 2000 για τον χωροταξικό σχεδιασμό και την ανάπτυξη
9 Ο νόμος του 2000 για τον χωροταξικό σχεδιασμό και την ανάπτυξη (Planning and Development Act 2000), όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο του 2006 για τις στρατηγικές υποδομές (Strategic Infrastructure Act 2006, στο εξής: PDA), καθορίζει το εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο για τη χορήγηση αδειών για τις περισσότερες κατηγορίες σχεδίων έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 85/337. Για ορισμένα σχέδια έργων, η προβλεπόμενη από τον PDA άδεια, η οποία καλείται «άδεια χωροθετήσεως» και χορηγείται, κατ’ αρχήν, από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, αποτελεί τη μόνη μορφή αδειοδότησης που απαιτείται για την υλοποίηση σχεδίου έργου. Σε αυτήν την περίπτωση, ο PDA ορίζει ότι οι λαμβανόμενες από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης αποφάσεις μπορούν να προσβληθούν ενώπιον του An Bord Pleanála (Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού, στο εξής: Συμβούλιο).
10 Το τμήμα X του PDA, στο οποίο περιλαμβάνονται τα άρθρα 172 έως 177, αφορά την εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον. Το άρθρο 176 ορίζει ότι τα σχέδια έργων για τα οποία απαιτείται αυτή η εκτίμηση καθορίζονται με υπουργική απόφαση. Το άρθρο 172 ορίζει ότι για τα σχέδια έργων που διέπονται από κανονιστικές πράξεις εκδοθείσες κατ’ εφαρμογή του άρθρου 176, οι αιτήσεις για χορήγηση άδειας πρέπει να συνοδεύονται από δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Κατά το άρθρο 173, οσάκις οι αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές επιλαμβάνονται αιτήσεως για χορήγηση άδειας σε σχέση με την οποία τους έχει υποβληθεί δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, οι εν λόγω αρχές και, σε περίπτωση ασκήσεως προσφυγής, το Συμβούλιο υποχρεούνται να λάβουν υπόψη αυτή τη δήλωση. Το άρθρο 177 ορίζει ότι τα στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνει αυτή η δήλωση καθορίζονται με υπουργική απόφαση.
11 Οι λεπτομέρειες εφαρμογής του PDA καθορίζονται με την υπουργική απόφαση του 2001 για τον χωροταξικό σχεδιασμό και την ανάπτυξη (Planning and Development Regulations 2001), όπως τροποποιήθηκε με την υπουργική απόφαση του 2008 για τον χωροταξικό σχεδιασμό και την ανάπτυξη (στο εξής: PDR), η οποία εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή, ιδίως, των άρθρων 176 και 177 του PDA.
12 Το δεύτερο μέρος της PDR αφορά τα σχέδια έργων τα οποία δεν υπόκεινται σε εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 6 της εν λόγω υπουργικής αποφάσεως παραπέμπει στο πρώτο μέρος του παραρτήματος 2 αυτής, το οποίο, στην κατηγορία 50, κατονομάζει την «κατεδάφιση ακινήτου ή άλλου δομικού έργου». Τα άρθρα 9 και 10 της PDR καθορίζουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες, σε περίπτωση σχεδίου έργου το οποίο κατ’ αρχήν δεν υπόκειται σε εκτίμηση, πρέπει παρά ταύτα να κινηθεί διαδικασία για τη χορήγηση άδειας.
13 Το δεύτερο μέρος της PDR αφορά την εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον. Το άρθρο 93 αυτής, σε συνδυασμό με το παράρτημα 5 της εν λόγω υπουργικής αποφάσεως, καθορίζει τις κατηγορίες σχεδίων έργων για τα οποία απαιτείται τέτοια εκτίμηση. Το άρθρο 94 της PDR, το οποίο απαριθμεί τα στοιχεία τα οποία πρέπει να περιλαμβάνονται στη δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, έχει ως εξής:
«Η δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πρέπει να περιλαμβάνει:
(a) τα στοιχεία που απαριθμούνται στο σημείο 1 του παραρτήματος 6,
(b) τα στοιχεία που απαριθμούνται στο σημείο 2 του παραρτήματος 6, εφόσον:
(i) τα στοιχεία αυτά έχουν σημασία σε ένα δεδομένο στάδιο της διαδικασίας χορηγήσεως άδειας και όσον αφορά τα ειδικά χαρακτηριστικά του σχεδίου έργου ή τύπου έργου καθώς και των στοιχείων του περιβάλλοντος που ενδέχεται να θιγούν και
(ii) το πρόσωπο ή τα πρόσωπα που συντάσσουν τη δήλωση είναι δυνατό να υποχρεωθούν, εντός ευλόγων ορίων, να συλλέξουν αυτά τα στοιχεία, λαμβάνοντας, μεταξύ άλλων, υπόψη τις υπάρχουσες γνώσεις και μεθόδους εκτίμησης, και
(c) μη τεχνική περίληψη των απαιτούμενων στοιχείων που απαριθμούνται στα στοιχεία (a) και (b).»
14 Το παράρτημα 6 της PDR προσδιορίζει τα στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνονται στη δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Κατά το σημείο 2, στοιχείο b, του ως άνω παραρτήματος, αυτή πρέπει να περιλαμβάνει:
«Περιγραφή των στοιχείων του περιβάλλοντος που μπορούν ενδεχομένως να θιγούν ουσιωδώς από το προτεινόμενο σχέδιο έργου, συμπεριλαμβανομένων μεταξύ άλλων:
– του ανθρώπου, της χλωρίδας και της πανίδας,
– του εδάφους, των υδάτων, του αέρα, του κλίματος και του τοπίου,
– των υλικών αγαθών, συμπεριλαμβανομένης της αρχιτεκτονικής και αρχαιολογικής κληρονομιάς και της πολιτιστικής κληρονομιάς,
– της αλληλεπίδρασης μεταξύ των προαναφερθέντων παραγόντων.»
15 Κατά το άρθρο 108 της PDR, οι αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές υποχρεούνται να ελέγχουν εάν τα περιλαμβανόμενα στη δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων στοιχεία ικανοποιούν τις απαιτήσεις που θέτει η εν λόγω υπουργική απόφαση.
Ο νόμος του 1992 περί ιδρύσεως του Οργανισμού
16 Ο νόμος του 1992 περί ιδρύσεως του Οργανισμού Προστασίας του Περιβάλλοντος (Environmental Protection Agency Act 1992, στο εξής: EPAA) καθιέρωσε, μεταξύ άλλων, ένα νέο σύστημα για τη συστηματική μείωση της ρύπανσης μέσω της επιβολής υποχρεώσεως κατοχής άδειας χορηγούμενης από τον Οργανισμό για πολλές βιομηχανικές δραστηριότητες. Εφόσον η δραστηριότητα είναι νέα και/ή αφορά μια νέα κατασκευή, πρέπει να χορηγείται επίσης η προβλεπόμενη από τον PDA άδεια χωροθετήσεως.
17 Το άρθρο 98 του EPAA, το οποίο απαγόρευε στις αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές να λαμβάνουν υπόψη ζητήματα συνδεόμενα με κίνδυνο ρύπανσης κατά την εξέταση αιτήσεως για χορήγηση άδειας χωροθετήσεως, τροποποιήθηκε με το άρθρο 256 του PDA και ορίζει στο εξής ότι, μολονότι οι ως άνω αρχές απαγορεύεται να εξαρτούν τη χορήγηση αδειών για δραστηριότητες για τις οποίες απαιτείται επιπροσθέτως άδεια του Οργανισμού από την πλήρωση προϋποθέσεων σχετικών με τη μείωση των ρυπογόνων εκπομπών, εντούτοις μπορούν ενδεχομένως να αρνηθούν τη χορήγηση άδειας χωροθετήσεως για περιβαλλοντικούς λόγους. Το εν λόγω άρθρο 98, ως έχει μετά την τροποποίησή του, παρέχει στις ως άνω αρχές τη δυνατότητα να ζητούν από τον Οργανισμό να διατυπώσει παρατηρήσεις, ιδίως ως προς τη δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Εντούτοις, ο Οργανισμός δεν υποχρεούται να ανταποκριθεί σε ένα τέτοιο αίτημα.
18 Η υπουργική απόφαση του 1994 περί Οργανισμού Προστασίας του Περιβάλλοντος [Environmental Protection Agency (Licensing) Regulations 1994, στο εξής: EPAR] παρέχει στον Οργανισμό τη δυνατότητα να γνωστοποιεί στις αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές τις αιτήσεις για χορήγηση άδειας. Οι αρχές αυτές δεν υποχρεούνται ωστόσο να απαντούν σε αυτή τη γνωστοποίηση.
Ο νόμος του 1930 περί εθνικών μνημείων
19 Ο νόμος του 1930 περί εθνικών μνημείων (National Monuments Act 1930, στο εξής: NMA) διέπει την προστασία των σημαντικότερων από πολιτιστικής απόψεως ιρλανδικών αρχαιολογικών ευρημάτων, τα οποία χαρακτηρίζονται ως «εθνικά μνημεία». Ο νόμος αυτός τροποποιήθηκε με νόμο του 2004 [National Monuments (Amendment) Act 2004] προκειμένου να περιοριστούν οι ισχύουσες υπό την προγενέστερη νομοθεσία απαιτήσεις όσον αφορά προτάσεις για επεμβάσεις σε εθνικά μνημεία ή για αποχαρακτηρισμούς.
20 Το άρθρο 14 του NMA παρέχει στον Ιρλανδό Υπουργό Περιβάλλοντος, Πολιτιστικής Κληρονομιάς και Τοπικής Αυτοδιοίκησης (στο εξής: Υπουργός) εξουσία εκτιμήσεως για την έκδοση αποφάσεως δυνάμει της οποίας επιτρέπεται η καταστροφή εθνικού μνημείου. Στην περίπτωση που αποκαλυφθεί εθνικό μνημείο κατά την εκτέλεση έργων οδοποιίας τα οποία έχουν αποτελέσει αντικείμενο εκτιμήσεως επιπτώσεων στο περιβάλλον, το άρθρο 14 bis του NMA ορίζει ότι, κατ’ αρχήν, απαγορεύεται η εκτέλεση οιασδήποτε εργασίας επί του μνημείου έως ότου ο Υπουργός δώσει τις σχετικές εντολές. Με τις εντολές αυτές μπορούν να ζητούνται διάφορες «επεμβάσεις στο μνημείο», συμπεριλαμβανομένης της κατεδαφίσεώς του. Για την έκδοση των εντολών αυτών δεν απαιτείται εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον. Εντούτοις, το άρθρο 14 ter του NMA ορίζει ότι οι εντολές του Υπουργού κοινοποιούνται στο Συμβούλιο. Εφόσον με τις ως άνω εντολές προβλέπεται τροποποίηση των εγκεκριμένων έργων οδοποιίας, το Συμβούλιο υποχρεούται να ελέγξει εάν αυτή η τροποποίηση ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Εφόσον κρίνει ότι συντρέχει τέτοια περίπτωση, το Συμβούλιο υποχρεούται να ζητήσει την υποβολή δηλώσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
21 Κατόπιν εξετάσεως καταγγελίας με αντικείμενο τη μεταφορά της οδηγίας 85/337 από την Ιρλανδία, η Επιτροπή έκρινε ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν είχε προβεί σε πλήρη και ορθή εφαρμογή της οδηγίας αυτής και, με έγγραφο της 19ης Νοεμβρίου 1998, του ζήτησε να υποβάλει τις παρατηρήσεις του κατά τα προβλεπόμενα από τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως. Στις 9 Φεβρουαρίου 2001, απεστάλη δεύτερη έγγραφη όχληση στην Ιρλανδία.
22 Κατόπιν εξετάσεως των παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν σε απάντηση των ως άνω έγγραφων οχλήσεων, η Επιτροπή, στις 6 Αυγούστου 2001, απηύθυνε στην Ιρλανδία αιτιολογημένη γνώμη στην οποία διατύπωνε την άποψη ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν είχε προβεί σε ορθή μεταφορά των άρθρων 2 έως 6, 8 και 9 της ως άνω οδηγίας. Απαντώντας, η Ιρλανδία γνωστοποίησε στην Επιτροπή ότι εκκρεμούσε η ψήφιση των αναγκαίων για τη μεταφορά νομοθετικών τροποποιήσεων και ζήτησε την αναστολή της διαδικασίας.
23 Κατόπιν υποβολής νέων καταγγελιών, η Επιτροπή απηύθυνε στην Ιρλανδία, στις 2 Μαΐου 2006, συμπληρωματική έγγραφη όχληση.
24 Η Επιτροπή, επειδή δεν πείσθηκε από τις απαντήσεις που έλαβε, εξέδωσε, στις 29 Ιουνίου 2007, συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη στην οποία διατύπωνε το συμπέρασμα ότι η Ιρλανδία εξακολουθούσε να μην προβαίνει σε ορθή μεταφορά της οδηγίας 85/337, ιδίως των άρθρων 2 έως 4 αυτής, και καλούσε το εν λόγω κράτος μέλος να συμμορφωθεί προς την ως άνω γνώμη εντός δίμηνης προθεσμίας από της παραλαβής αυτής. Απαντώντας, η Ιρλανδία ενέμεινε στην άποψή της κατά την οποία η ισχύουσα ιρλανδική νομοθεσία συνιστά πλέον επαρκή μεταφορά αυτής της οδηγίας.
25 Η Επιτροπή άσκησε τότε την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Επί της πρώτης αιτιάσεως η οποία αντλείται από την παράλειψη μεταφοράς του άρθρου 3 της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
26 Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 είναι θεμελιώδους σημασίας στον βαθμό που ορίζει τί συνιστά εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον και, για αυτόν τον λόγο, πρέπει να μεταφερθεί ρητώς στην εσωτερική έννομη τάξη. Οι διατάξεις, όμως, τις οποίες προβάλλει η Ιρλανδία ως εξασφαλίζουσες τη δέουσα μεταφορά του άρθρου 3 της οδηγίας είναι ανεπαρκείς.
27 Ειδικότερα, το άρθρο 173 του PDA, το οποίο επιβάλλει στις αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές να λάβουν υπόψη τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στην υποβαλλόμενη από τον κύριο του έργου δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, αφορά την προβλεπόμενη στο άρθρο 8 της οδηγίας 85/337 υποχρέωση να λαμβάνονται υπόψη τα στοιχεία που συλλέγονται κατ’ εφαρμογή των άρθρων 5 έως 7 αυτής. Αντιθέτως, το άρθρο 173 δεν αντιστοιχεί στην ευρύτερη υποχρέωση την οποία επιβάλλει στις αρμόδιες αρχές το άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας να προβαίνουν σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον στο πλαίσιο της οποίας να εντοπίζονται, να περιγράφονται και να αξιολογούνται όλοι οι παράγοντες που απαριθμούνται στο ίδιο άρθρο.
28 Όσον αφορά τα άρθρα 94, 108 και 111 της PDR καθώς και το παράρτημα 6 της ίδιας υπουργικής αποφάσεως, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, αφενός, απαριθμούν απλώς τα στοιχεία για τα οποία ο κύριος του έργου υποχρεούται να παράσχει πληροφορίες στην υποβαλλόμενη δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων και, αφετέρου, απλώς επιβάλλουν στις αρμόδιες αρχές την υποχρέωση να ελέγχουν εάν τα ως άνω στοιχεία είναι πλήρη. Οι επιβαλλόμενες με τις διατάξεις αυτές υποχρεώσεις διακρίνονται από την επιβαλλόμενη με το άρθρο 3 της οδηγίας υποχρέωση της αρμόδιας αρχής να προβαίνει σε πλήρη εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
29 Όσον αφορά τη σημασία της νομολογίας των ιρλανδικών δικαστηρίων της σχετικής με την εφαρμογή των επίμαχων διατάξεων του εθνικού δικαίου, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, μολονότι τα ως άνω δικαστήρια μπορούν να ερμηνεύουν ασαφείς διατάξεις κατά τρόπο ώστε να τις καθιστούν σύμφωνες με μια οδηγία, εντούτοις δεν δύνανται να καλύψουν τα υφιστάμενα κενά της εθνικής νομοθεσίας. Κατά τα λοιπά, τα παρατιθέμενα από την Ιρλανδία αποσπάσματα δικαστικών αποφάσεων αφορούν την ερμηνεία όχι της εθνικής νομοθεσίας, αλλά της οδηγίας 85/337.
30 Η Ιρλανδία αμφισβητεί τη σημασία την οποία αποδίδει η Επιτροπή στο άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας. Το άρθρο αυτό, το οποίο είναι διατυπωμένο με γενικούς όρους, απλώς ορίζει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να γίνεται σύμφωνα με όσα επιτάσσουν τα άρθρα 4 έως 11 αυτής της οδηγίας. Η μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη κράτους μέλους των ως άνω άρθρων 4 έως 11 διασφαλίζει συγχρόνως τη μεταφορά του εν λόγω άρθρου 3.
31 Η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι με τα άρθρα 172, παράγραφος 1, και 173 του PDA καθώς και με τα άρθρα 94 και 108 της PDR και το παράρτημα 6 αυτής διασφαλίζεται η πλήρης μεταφορά των διατάξεων του άρθρου 3 της οδηγίας 85/337. Τονίζει ότι το Supreme Court (Ιρλανδία), με δυο αποφάσεις, αντιστοίχως, του 2003 και του 2007, και συγκεκριμένα την απόφαση O’Connell κατά Environmental Protection Agency και την απόφαση Martin κατά An Bord Pleanála, επιβεβαίωσε ότι το εθνικό δίκαιο επιβάλλει στις αρμόδιες για τον σχεδιασμό αρχές και στον Οργανισμό την υποχρέωση να αξιολογούν τους διαλαμβανόμενους στο άρθρο 3 παράγοντες όπως και τη μεταξύ τους αλληλεπίδραση. Οι ως άνω αποφάσεις, οι οποίες πρέπει να ληφθούν υπόψη για την εκτίμηση του περιεχομένου των επίμαχων εθνικών διατάξεων, δεν καλύπτουν κενό του νόμου, αλλ’ απλώς διαπιστώνουν ότι η εφαρμοστέα εθνική νομοθεσία επιβάλλει στις αρμόδιες αρχές υποχρέωση να προβούν σε εκτίμηση των επιπτώσεων σχεδίου έργου στο περιβάλλον υπό το πρίσμα των κριτηρίων που καθορίζονται στο άρθρο 3 της οδηγίας 85/337.
32 Επικουρικώς, η Ιρλανδία κάνει μνεία της έννοιας «επαρκής σχεδιασμός και αειφόρος ανάπτυξη», όπως αυτή χρησιμοποιείται στο άρθρο 34 του PDA. Πρόκειται περί του βασικού κριτηρίου το οποίο πρέπει να ληφθεί υπόψη από τις αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές όταν αυτές αποφαίνονται επί αιτήσεως για χορήγηση άδειας. Η έννοια αυτή προστίθεται στο σύνολο των καθοριζόμενων με το εν λόγω άρθρο 34 κριτηρίων καθώς και σε άλλες διατάξεις του ίδιου νόμου, μεταξύ των οποίων το άρθρο 173 αυτής, και ενισχύει την εφαρμογή τους.
33 Τέλος, η Ιρλανδία διατείνεται ότι η Επιτροπή δεν σέβεται την εξουσία εκτιμήσεως την οποία αναγνωρίζει το άρθρο 249 ΕΚ στα κράτη μέλη όσον αφορά τον τύπο και τα μέσα με τα οποία καθίσταται δυνατό να διασφαλιστεί η μεταφορά των οδηγιών. Η Επιτροπή, απαιτώντας την κατά λέξη μεταφορά του άρθρου 3 της οδηγίας 85/337, παραγνωρίζει το νομοθετικό και νομολογιακό έργο που επιτελέσθηκε επί 45 έτη στην Ιρλανδία σε σχέση με τις έννοιες «επαρκής σχεδιασμός» και «αειφόρος ανάπτυξη».
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
34 Κατ’ αρχάς, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή και η Ιρλανδία δίνουν διαφορετική ερμηνεία στο άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 καθώς και στη σχέση του άρθρου αυτού προς τα άρθρα 4 έως 11 της ίδιας οδηγίας. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 3 επιβάλλει υποχρεώσεις διαφορετικές από αυτές τις οποίες επιβάλλουν τα ως άνω άρθρα 4 έως 11, ενώ η Ιρλανδία φρονεί ότι πρόκειται απλώς περί διατάξεως διατυπωμένης με γενικούς όρους και ότι η λεπτομερής διαδικασία εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον καθορίζεται στα άρθρα 4 έως 11.
35 Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνεται ότι, μολονότι το άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας ορίζει ότι οι επιπτώσεις στο περιβάλλον εκτιμώνται «σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 11» αυτής, οι επιβαλλόμενες με τα άρθρα αυτά υποχρεώσεις διαφέρουν από αυτές που προβλέπει το άρθρο 3.
36 Το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 επιβάλλει στην αρμόδια αρχή για το περιβάλλον την υποχρέωση να προβεί σε εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον περιλαμβάνουσα περιγραφή των άμεσων και έμμεσων συνεπειών ενός σχεδίου έργου στους παράγοντες που απαριθμούνται στις τρεις πρώτες περιπτώσεις του άρθρου αυτού και περιγραφή της αλληλεπίδρασης μεταξύ των παραγόντων αυτών (απόφαση της 16ης Μαρτίου 2006, C-332/04, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 33). Όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, η εκτίμηση αυτή πρέπει να πραγματοποιείται προ της χορηγήσεως άδειας για την υλοποίηση σχεδίου έργου.
37 Η αρμόδια αρχή για το περιβάλλον, προκειμένου να διασφαλίσει την τήρηση της υποχρεώσεως που της επιβάλλει το εν λόγω άρθρο 3, δεν μπορεί να περιορίζεται στον προσδιορισμό και στην περιγραφή των άμεσων και έμμεσων συνεπειών ενός σχεδίου έργου σε ορισμένους παράγοντες, αλλά οφείλει να τους αξιολογεί κατά περίπτωση με τον δέοντα τρόπο.
38 Η ως άνω υποχρέωση εκτιμήσεως διαφέρει από τις επιβαλλόμενες με τα άρθρα 4 έως 7, 10 και 11 της οδηγίας 85/337 υποχρεώσεις, οι οποίες συνίστανται κατά βάση στη συλλογή και ανταλλαγή πληροφοριακών στοιχείων, στη διαβούλευση, στη δημοσιότητα και στη διασφάλιση έννομης προστασίας. Πρόκειται λοιπόν περί διατάξεων διαδικαστικού χαρακτήρα οι οποίες αφορούν απλώς την τήρηση της βασικής υποχρεώσεως που επιβάλλει το άρθρο 3 της οδηγίας αυτής.
39 Το άρθρο 8 της ίδιας οδηγίας ορίζει ότι τα αποτελέσματα των διαβουλεύσεων και οι πληροφορίες που συλλέγονται βάσει των άρθρων 5, 6 και 7 πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο της διαδικασίας για τη χορήγηση άδειας.
40 Εντούτοις, η υποχρέωση αυτή να λαμβάνονται υπόψη, στο πλαίσιο της διαδικασίας για τη λήψη αποφάσεως, πληροφοριακά στοιχεία τα οποία συνέλεξε η αρμόδια αρχή για το περιβάλλον δεν πρέπει να συγχέεται με την υποχρέωση εκτιμήσεως την οποία επιβάλλει το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337. Ειδικότερα, η εκτίμηση αυτή, η οποία πρέπει να γίνεται προ της διαδικασίας για τη λήψη αποφάσεως (απόφαση της 4ης Μαΐου 2006, C-508/03, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2006, σ. I‑3969, σκέψη 103), συνεπάγεται τον ουσιαστικό έλεγχο των συλλεγέντων στοιχείων καθώς και τη μελέτη του κατά πόσον είναι σκόπιμο τα στοιχεία αυτά να συμπληρωθούν, ενδεχομένως, με πρόσθετα δεδομένα. Η αρμόδια αρχή για το περιβάλλον υποχρεούται, επομένως, να φέρει εις πέρας έργο συνιστάμενο όχι μόνο σε διερεύνηση αλλά και σε ανάλυση, προκειμένου να προβεί σε όσο το δυνατό πληρέστερη εκτίμηση, αφενός, των άμεσων και έμμεσων συνεπειών του εκάστοτε σχεδίου έργου στους παράγοντες που απαριθμούνται στις τρεις πρώτες περιπτώσεις του εν λόγω άρθρου 3 και, αφετέρου, της μεταξύ τους αλληλεπίδρασης.
41 Όπως προκύπτει από το γράμμα των επίμαχων διατάξεων της εν λόγω οδηγίας καθώς και από την όλη οικονομία αυτής, το άρθρο 3 της οδηγίας αποτελεί θεμελιώδη διάταξη. Η μεταφορά μόνο των άρθρων 4 έως 11 της οδηγίας αυτής δεν μπορεί να λογίζεται αυτομάτως ως μεταφορά του εν λόγω άρθρου 3.
42 Πρέπει λοιπόν να διερευνηθεί υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων εάν οι προβαλλόμενες από την Ιρλανδία εθνικές διατάξεις συνιστούν ορθή μεταφορά του άρθρου 3 της οδηγίας 85/337.
43 Όπως προκύπτει από το άρθρο 172 του PDA καθώς και το άρθρου 94 της PDR και το παράρτημα 6 αυτής, οι διατάξεις αυτές αφορούν την υποχρέωση του κυρίου του έργου να υποβάλει δήλωση για τις επιπτώσεις τις οποίες ενδέχεται να έχει το σχέδιο έργου στο περιβάλλον, ρύθμιση η οποία αντιστοιχεί, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, στην υποχρέωση την οποία επιβάλλει στον κύριο του έργου το άρθρο 5 της οδηγίας 85/337. Το άρθρο 108 της PDR επιβάλλει στην αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή απλώς και μόνο την υποχρέωση να ελέγχει εάν τα στοιχεία αυτά είναι πλήρη.
44 Όσον αφορά το άρθρο 173 του PDA, κατά το οποίο η αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή, οσάκις επιλαμβάνεται αιτήσεως για χορήγηση άδειας σε σχέση με την οποία της έχει υποβληθεί δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, υποχρεούται να λάβει υπόψη τη δήλωση αυτή καθώς και κάθε παρεχόμενο συμπληρωματικό πληροφοριακό στοιχείο, από το γράμμα του άρθρου αυτού προκύπτει ότι επιβάλλει απλώς υποχρέωση του ίδιου περιεχομένου με αυτήν που επιβάλλει το άρθρο 8 της οδηγίας 85/337, δηλαδή υποχρέωση να ληφθούν υπόψη τα αποτελέσματα των διαβουλεύσεων και τα στοιχεία που συνελέγησαν στο πλαίσιο της διαδικασίας για τη χορήγηση άδειας. Η υποχρέωση αυτή δεν αντιστοιχεί στην ευρύτερη υποχρέωση την οποία επιβάλλει το άρθρο 3 αυτής της οδηγίας στην αρμόδια αρχή για το περιβάλλον να προβαίνει η ίδια σε εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον λαμβάνοντας υπόψη τους απαριθμούμενους στη διάταξη αυτή παράγοντες.
45 Υπ’ αυτές τις συνθήκες, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προβαλλόμενες από την Ιρλανδία εθνικές διατάξεις δεν καθιστούν δυνατή την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει το άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας.
46 Μολονότι, κατά πάγια νομολογία, αληθεύει ότι η μεταφορά οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη δεν απαιτεί, κατ’ ανάγκη, την τυπική και κατά γράμμα αναπαραγωγή των διατάξεων αυτής σε ρητή και ειδική νομοθετική ή κανονιστική διάταξη του εθνικού δικαίου, αλλά αρκεί να εντάσσεται σε ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον αυτό διασφαλίζει αποτελεσματικά την εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο αρκούντως σαφή και συγκεκριμένο (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, C-427/07, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, Συλλογή 2009, σ. I-6277, σκέψη 54 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), γεγονός πάντως είναι ότι, επίσης κατά πάγια νομολογία, οι διατάξεις οδηγίας πρέπει να εφαρμόζονται κατά τρόπο αναμφισβήτητα δεσμευτικό, με την απαιτούμενη εξειδίκευση, ακρίβεια και σαφήνεια, ώστε να πληρούται η απαίτηση της ασφάλειας δικαίου κατά τις επιταγές της οποίας, στην περίπτωση που η οδηγία αποσκοπεί στην αναγνώριση δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών, οι δικαιούχοι πρέπει να είναι σε θέση να γνωρίζουν πλήρως τα δικαιώματά τους (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 55 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
47 Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνεται ότι με την προπαρατεθείσα απόφαση του Supreme Court O’Connell κατά Environmental Protection Agency, και ιδίως στο μνημονευόμενο από την Ιρλανδία χωρίο, επιχειρείται χωρίς αμφιβολία ερμηνεία των διατάξεων του εσωτερικού δικαίου κατά τρόπο σύμφωνο προς την οδηγία 85/337. Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, μια τέτοια σύμφωνη προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία των διατάξεων της εσωτερικής νομοθεσίας δεν ενέχει την απαιτούμενη σαφήνεια και ακρίβεια ώστε να ικανοποιεί την απαίτηση της ασφάλειας δικαίου (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 10ης Μαΐου 2007, C‑508/04, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2007, σ. I-3787, σκέψη 79 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Το μνημονευόμενο από την Ιρλανδία απόσπασμα της προπαρατεθείσας αποφάσεως του ίδιου εθνικού δικαστηρίου Martin κατά An Bord Pleanála αφορά το ζήτημα εάν οι προβλεπόμενες από την ιρλανδική νομοθεσία διαδικασίες αδειοδότησης αφορούν το σύνολο των διαλαμβανόμενων στο άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας παραγόντων. Αντιθέτως, δεν παρέχεται καμία διευκρίνιση ως προς το καθοριστικής σημασίας για την εξέταση της πρώτης αιτιάσεως ζήτημα σε τί πρέπει να συνίσταται ο έλεγχος των παραγόντων τον οποίο πρέπει να διενεργήσουν οι αρμόδιες εθνικές αρχές.
48 Όσον αφορά τις έννοιες «επαρκής σχεδιασμός» και «αειφόρος ανάπτυξη», μνεία των οποίων κάνει επίσης η Ιρλανδία, επισημαίνεται ότι, ακόμη και εάν υποτεθεί ότι στις έννοιες αυτές περικλείονται τα κριτήρια που καθορίζει το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337, δεν προκύπτει ότι εξ αυτών απορρέει υποχρέωση συνεκτιμήσεως των ως άνω κριτηρίων οσάκις απαιτείται εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον.
49 Συνεπώς, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της εθνικής νομολογίας ή των εννοιών «επαρκής σχεδιασμός» και «αειφόρος ανάπτυξη» προκειμένου να καλυφθεί η παράλειψη μεταφοράς στην ιρλανδική έννομη τάξη του άρθρου 3 της οδηγίας 85/337.
50 Ως εκ τούτου, πρέπει να κριθεί ότι η πρώτη αιτίαση την οποία προβάλλει η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγή της είναι βάσιμη.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως η οποία αντλείται από το γεγονός ότι δεν διασφαλίζεται η απαρέγκλιτη τήρηση των άρθρων 2 έως 4 της οδηγίας 85/337 σε περίπτωση συμμετοχής περισσότερων αρχών στη διαδικασία για την έκδοση αποφάσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
51 Κατά την Επιτροπή, είναι απολύτως αναγκαίο η εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον να γίνεται στο πλαίσιο ενιαίας διαδικασίας. Στην Ιρλανδία όμως, μετά την ίδρυση του Οργανισμού, ορισμένα σχέδια έργων για τα οποία απαιτείται εκτίμηση υπόκεινται σε δυο χωριστές διαδικασίες λήψεως αποφάσεως εκ των οποίων η μια αφορά την έκδοση αποφάσεως από τις αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές επί των σχετικών με τη χρήση γης ζητημάτων και η άλλη την έκδοση αποφάσεως από τον Οργανισμό επί των σχετικών με τη ρύπανση ζητημάτων. Η Επιτροπή δέχεται ότι η άδεια χωροθετήσεως και η άδεια του Οργανισμού μπορούν, όπως έγινε δεκτό στην ιρλανδική νομολογία (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση του Supreme Court Martin κατά An Bord Pleanála), να εκληφθούν ως συναπαρτίζουσες μια «άδεια» υπό την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337, δεν αντιτίθεται δε στο γεγονός ότι η άδεια αυτή χορηγείται σε δυο διαδοχικά στάδια. Εντούτοις, προβάλλει την αιτίαση ότι η ιρλανδική νομοθεσία δεν επιβάλλει στις αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές και στον Οργανισμό την υποχρέωση να συντονίζουν τις ενέργειές τους. Κατά την Επιτροπή, αυτή η κατάσταση είναι αντίθετη με τα άρθρα 2 έως 4 της οδηγίας αυτής.
52 Όσον αφορά το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας, η Επιτροπή επισημαίνει ότι αυτό απαιτεί οι επιπτώσεις των διαλαμβανόμενων στο άρθρο 4 της ίδιας οδηγίας σχεδίων έργων στο περιβάλλον να εκτιμώνται «πριν χορηγηθεί η άδεια». Ως εκ τούτου, η Επιτροπή φρονεί ότι, κατά την ιρλανδική νομοθεσία, είναι δυνατό να διεξάγεται μέρος της διαδικασίας λήψεως αποφάσεως χωρίς να τηρείται η ως άνω προϋπόθεση. Ειδικότερα, αφενός, η νομοθεσία αυτή δεν απαιτεί η αίτηση για χορήγηση άδειας να υποβληθεί ενώπιον των αρμοδίων για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχών προ της υποβολής αιτήσεως για χορήγηση άδειας στον Οργανισμό, ο οποίος δεν έχει εξουσία να προβεί σε εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον. Αφετέρου, οι αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές δεν υποχρεούνται, στο πλαίσιο της εκτιμήσεώς τους, να λαμβάνουν υπόψη τις σχετικές με τη ρύπανση επιπτώσεις οι οποίες έτσι ενδέχεται να μην αποτελέσουν αντικείμενο εκτιμήσεως.
53 Η Επιτροπή, αναφερόμενη στη νομολογία του Δικαστηρίου (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2008, C-66/06, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 59), τονίζει ότι δεν υποχρεούται να αναμείνει την εκδήλωση επιζήμιων συνεπειών από την εφαρμογή της νομοθεσίας μεταφοράς ούτε να καταδείξει το υποστατό των συνεπειών αυτής αφ’ ης στιγμής το ίδιο το γράμμα του επίμαχου νόμου παρουσιάζει ανεπάρκειες ή πλημμέλειες.
54 Όσον αφορά το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337, η Επιτροπή φρονεί ότι, σε περίπτωση που αρμοδιότητες έχουν περισσότερες της μιας αρχές, οι διαδικασίες που διεξάγει καθεμία από αυτές πρέπει, συνολικώς εξεταζόμενες, να διασφαλίζουν πλήρως τη διενέργεια της απαιτούμενης από το άρθρο 3 εκτιμήσεως. Το γεγονός, όμως, ότι η ιρλανδική νομοθεσία οριοθετεί με αυστηρό τρόπο τη διακριτή αποστολή των αρμοδίων για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχών, αφενός, και αυτή του Οργανισμού, αφετέρου, έχει ως συνέπεια ότι η έννοια «περιβάλλον» δεν λαμβάνεται υπόψη για την έκδοση αποφάσεως. Ειδικότερα, καμία από τις εμπλεκόμενες στη διαδικασία αδειοδότησης αρχές δεν είναι επιφορτισμένη με την εκτίμηση και τον συνυπολογισμό της αλληλεπίδρασης μεταξύ των διαλαμβανόμενων στις τρεις πρώτες περιπτώσεις του εν λόγω άρθρου 3 παραγόντων, η εξέταση των οποίων εμπίπτει αντιστοίχως στη σφαίρα αρμοδιότητας καθεμίας από τις ως άνω αρχές.
55 Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή, αναφερόμενη στο άρθρο 98 του EPAA, όπως τροποποιήθηκε, καθώς και στην EPAR, παρατηρεί ότι δεν υφίσταται τυπικός σύνδεσμος μεταξύ της διαδικασίας για τη χορήγηση άδειας την οποία ακολουθεί η αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή και αυτής για τη χορήγηση άδειας την οποία ακολουθεί ο Οργανισμός υπό τη μορφή υποχρεώσεως των αρμοδίων αρχών να συνεννοούνται μεταξύ τους.
56 Η Επιτροπή, προκειμένου να καταστήσει σαφή την άποψή της, μνημονεύει τις περιπτώσεις των σχεδίων έργων για τη δημιουργία εγκαταστάσεως αποτεφρώσεως αποβλήτων στο Duleek, στην κομητεία του Meath, και την κατασκευή εργοστασίου επεξεργασίας ξυλείας που λειτουργεί στο Leap, στην κομητεία του Offaly.
57 Η Ιρλανδία, αναφερόμενη στην απόφαση της 4ης Μαΐου 2006, C‑98/04, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (Συλλογή 2006, σ. I-4003), αμφισβητεί το παραδεκτό της δεύτερης αιτιάσεως την οποία προβάλλει η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγής της, στον βαθμό που, κατ’ αυτήν, η Επιτροπή δεν κατέδειξε με εμπεριστατωμένο τρόπο τον λόγο για τον οποίο η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ δυο αρχών στην Ιρλανδία έρχεται σε αντίθεση με τις απαιτήσεις της οδηγίας 85/337. Η παράλειψη αυτή δυσχέρανε την προετοιμασία της άμυνας της Ιρλανδίας.
58 Η Ιρλανδία υποστηρίζει επί της ουσίας ότι η συμμετοχή περισσότερων αρμόδιων αρχών στη διαδικασία για την έκδοση αποφάσεως –διαδικασία την οποία επιτρέπουν τα άρθρα 1, παράγραφος 3, και 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337– έχει ως συνέπεια ότι η συμμετοχή και οι υποχρεώσεις των αρχών αυτών διαφέρουν και εντοπίζονται σε διαφορετικά στάδια της διαδικασίας προ της χορηγήσεως «άδειας για το σχέδιο έργου». Η Ιρλανδία, στηριζόμενη στην προπαρατεθείσα απόφαση του Supreme Court, Martin κατά An Bord Plaenála, υποστηρίζει ότι από την ως άνω οδηγία ουδόλως προκύπτει ότι ένα μόνον όργανο πρέπει να είναι αρμόδιο για να προβεί σε «συνολική εκτίμηση» των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
59 Η Ιρλανδία αμφισβητεί ότι υφίσταται αυστηρός διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων των δυο οργάνων που έχουν εξουσία λήψεως αποφάσεως και υποστηρίζει ότι, αντιθέτως, οι αρμοδιότητες αυτών αλληλεπικαλύπτονται. Η μνημονευόμενη στον PDA έννοια «επαρκής σχεδιασμός και αειφόρος ανάπτυξη» είναι ιδιαιτέρως ευρεία έννοια η οποία καλύπτει, μεταξύ άλλων, τη ρύπανση του περιβάλλοντος. Οι αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές υποχρεούνται να προβούν σε εκτίμηση αυτής της ρύπανσης στο πλαίσιο αποφάσεως περί χορηγήσεως άδειας χωροθετήσεως. Επιπλέον, ορισμένες διατάξεις παρέχουν ρητώς στις ως άνω αρχές την εξουσία να αρνηθούν τη χορήγηση άδειας χωροθετήσεως για περιβαλλοντικούς λόγους.
60 Απαντώντας στο επιχείρημα της Επιτροπής ότι είναι δυνατό να υποβληθεί αίτηση για χορήγηση άδειας στον Οργανισμό προ της υποβολής αιτήσεως για χορήγηση άδειας στην αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή και, ως εκ τούτου, προ της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον, η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι, κατά το ιρλανδικό δίκαιο, για την «άδεια σχεδίου έργου» απαιτείται τόσο άδεια της αρμόδιας για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχής όσο και άδεια του Οργανισμού. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, ο κύριος του έργου δεν έχει στην πράξη κανένα λόγο να ζητήσει άδεια από τον Οργανισμό χωρίς συγχρόνως να υποβάλει αίτηση για χορήγηση άδειας στην αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή, οπότε στην πράξη δεν πρόκειται ποτέ να υπάρξει διαχωρισμός των αιτήσεων.
61 Επιπλέον, αντιθέτως προς το επιχείρημα της Επιτροπής ότι ο Οργανισμός δεν μπορεί να κινήσει διαδικασία εκτιμήσεως επιπτώσεων στο περιβάλλον, σε πολλές περιπτώσεις, ιδίως για τις αιτήσεις άδειας προς ανάκτηση ή διάθεση αποβλήτων καθώς και για τις αιτήσεις άδειας ολοκληρωμένου ελέγχου και πρόληψης της ρύπανσης, υφίσταται υποχρέωση υποβολής στον Οργανισμό δηλώσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων, ανεξαρτήτως της μεταγενέστερης υποβολής αιτήσεως για χορήγηση άδειας σε αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή. Επιπλέον, σε αυτές τις περιπτώσεις, ο Οργανισμός έχει ρητώς την εξουσία να ζητεί από τον αιτούντα συμπληρωματικά πληροφοριακά στοιχεία και μπορεί, επομένως, να ζητεί στοιχεία που είναι όμοια, από απόψεως περιεχομένου, προς αυτά τα οποία περιλαμβάνονται σε δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
62 Η Ιρλανδία φρονεί ότι δεν προσήκει να επιβάλλεται σε κάθε περίπτωση υποχρέωση διαβουλεύσεως μεταξύ της αρμόδιας για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχής και του Οργανισμού. Θα ήταν επαρκέστερο η ως άνω διαβούλευση να καθίσταται δυνατή κατά περίπτωση και τα εμπλεκόμενα στη λήψη αποφάσεως όργανα να έχουν εξουσία να εκτιμούν κατά πόσον η πραγματοποίηση αυτής της διαβουλεύσεως είναι σκόπιμη.
63 Τέλος, η προπαρατεθείσα απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, την οποία μνημονεύει η Επιτροπή προκειμένου να απαλλαγεί από το βάρος αποδείξεως των ισχυρισμών της, είναι άνευ σημασίας στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας. Ειδικότερα, κατά την Ιρλανδία, στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η εν λόγω απόφαση, η προβαλλόμενη παράβαση αφορούσε τον τρόπο κατά τον οποίο η οδηγία 85/337 μεταφέρθηκε στο ιρλανδικό εσωτερικό δίκαιο, ενώ η υπό κρίση υπόθεση αφορά την εφαρμογή της νομοθεσίας μεταφοράς της οδηγίας αυτής. Μολονότι η ιρλανδική νομοθεσία καθιέρωσε ένα ολοκληρωμένο σύστημα για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, η Επιτροπή διατείνεται ότι η εν λόγω νομοθεσία εξακολουθεί να μην μπορεί να εφαρμοστεί επαρκώς στην πράξη. Στο πλαίσιο αυτό, το σχετικό βάρος αποδείξεως φέρει η Επιτροπή η οποία και δεν ανταποκρίθηκε στην υποχρέωσή της αυτή. Οι αναφορές στα σχέδια έργων στο Duleek και στο Leap κατ’ ουδένα τρόπο θεμελιώνουν τις αιτιάσεις της Επιτροπής.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
– Επί του παραδεκτού της δεύτερης αιτιάσεως
64 Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο προσφυγής ασκηθείσας βάσει του άρθρου 226 EΚ, η αιτιολογημένη γνώμη και η προσφυγή πρέπει να εκθέτουν τις αιτιάσεις κατά τρόπο συνεπή και ακριβή, ώστε να επιτρέπουν στο κράτος μέλος και στο Δικαστήριο να αντιληφθούν επακριβώς το περιεχόμενο της προσαπτόμενης παραβάσεως του δικαίου της Ένωσης, πράγμα το οποίο συνιστά αναγκαία προϋπόθεση προκειμένου το εν λόγω κράτος να μπορέσει να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς ισχυρισμούς του και το Δικαστήριο να διαπιστώσει την ύπαρξη της προβαλλόμενης παραβάσεως (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσες αποφάσεις της 4ης Μαΐου 2006, C‑98/04, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψη 18, και της 20ής Νοεμβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 31).
65 Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τη δικογραφία, στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, τα σημεία 3.2.2 έως 3.2.5 της αιτιολογημένης γνώμης της 6ης Ιουνίου 2001 καθώς και τα σημεία 2.17 και 2.18 της συμπληρωματικής αιτιολογημένης γνώμης της 29ης Ιουνίου 2007 προσδιορίζουν τον λόγο για τον οποίο ο αυστηρός διαχωρισμός μεταξύ της διακριτικής αποστολής των αρμόδιων για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχών, αφενός, και του Οργανισμού, αφετέρου, δεν πληροί, κατά την Επιτροπή, τις απαιτήσεις της οδηγίας 85/337. Στα χωρία αυτά, εξηγείται ότι η εν λόγω κατανομή αρμοδιοτήτων δεν είναι συμβατή με το γεγονός ότι η έννοια «περιβάλλον», η οποία πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την προβλεπόμενη από την εν λόγω οδηγία διαδικασία για την έκδοση αποφάσεως, συνεπάγεται τη συνεκτίμηση της αλληλεπίδρασης μεταξύ παραγόντων οι οποίοι όμως εμπίπτουν στη χωριστή αρμοδιότητα καθεμίας από τις ως άνω εμπλεκόμενες στη λήψη αποφάσεως αρχές.
66 Η αιτίαση αυτή εκτίθεται με πανομοιότυπο ή πάντως παρόμοιο τρόπο στα σημεία 55 επ. του εισαγωγικού δικογράφου, στα σημεία 9 έως 20 του οποίου περιλαμβάνεται επιπλέον συνοπτική παρουσίαση των σχετικών διατάξεων της ιρλανδικής νομοθεσίας.
67 Όπως προκύπτει από τις ανωτέρω εκτιμήσεις, οι αιτιάσεις της Επιτροπής στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας και της ένδικης διαδικασίας ήταν αρκούντως σαφείς προκειμένου να καταστήσουν δυνατή την επαρκή προετοιμασία της άμυνας της Ιρλανδίας.
68 Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η απόρριψη της προταθείσας από το εν λόγω κράτος μέλος ενστάσεως απαραδέκτου ως προς τη δεύτερη αιτίαση που προβάλλει η Επιτροπή.
– Επί της ουσίας
69 Προκαταρκτικώς, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή, με τη δεύτερη αιτίασή της, στρέφεται κατά της μεταφοράς των άρθρων 2 έως 4 της οδηγίας 85/337 δια της επίμαχης ιρλανδικής νομοθεσίας στον βαθμό που οι προβλεπόμενες από τη νομοθεσία αυτή διαδικασίες δεν διασφαλίζουν την πλήρη τήρηση των ως άνω άρθρων όταν περισσότερες εθνικές αρχές συμμετέχουν στη διαδικασία για την έκδοση αποφάσεως.
70 Κατά συνέπεια, το επιχείρημα της Ιρλανδίας ότι η Επιτροπή δεν παρέσχε επαρκείς αποδείξεις σε σχέση με την ιστορική βάση της προσφυγής της πρέπει να απορριφθεί εκ προοιμίου. Ειδικότερα, όπως υποστήριξε η Επιτροπή, στον βαθμό που αντικείμενο της προσφυγής κατά παραβάσεως είναι ο τρόπος κατά τον οποίο η οδηγία 85/337 μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη και όχι τα συγκεκριμένα αποτελέσματα της εφαρμογής της εθνικής νομοθεσίας μεταφοράς, πρέπει να ελεγχθεί εάν η εν λόγω νομοθεσία παρουσιάζει η ίδια τις προβαλλόμενες από την Επιτροπή ανεπάρκειες ή πλημμέλειες κατά τη μεταφορά της οδηγίας χωρίς να παρίσταται ανάγκη να καταδειχθούν τα αποτελέσματα στην πράξη της εφαρμογής της εθνικής νομοθεσίας μεταφοράς σε σχέση με συγκεκριμένα σχέδια έργων (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση της 20ής Νοεμβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 59).
71 Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 ορίζει τον όρο «άδεια» ως την απόφαση της ή των αρμόδιων αρχών που παρέχει στον κύριο του έργου το δικαίωμα να υλοποιήσει το σχέδιο. Η παράγραφος 3 του εν λόγω άρθρου ορίζει ότι η αρμόδια αρχή ή οι αρμόδιες αρχές είναι αυτές που ορίζουν τα κράτη μέλη για την εκπλήρωση των καθηκόντων που απορρέουν από την οδηγία αυτή.
72 Στο πλαίσιο της ελευθερίας που τους έχει παρασχεθεί να ορίζουν τις υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για τη χορήγηση άδειας υπό την έννοια της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν να αναθέτουν αυτήν την αποστολή σε περισσότερους φορείς, πράγμα το οποίο αποδέχτηκε ρητώς η Επιτροπή.
73 Το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 προσθέτει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον μπορεί να ενσωματωθεί στις υπάρχουσες διαδικασίες αδειοδότησης για σχέδια έργων ή, ελλείψει τέτοιων διαδικασιών, σε άλλες διαδικασίες ή σε όσες πρόκειται να θεσπιστούν προκειμένου να επιτευχθούν οι σκοποί αυτής της οδηγίας.
74 Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι η παρεχόμενη στα κράτη μέλη ελευθερία εκτείνεται και στον καθορισμό των κανόνων διαδικασίας και των προϋποθέσεων χορηγήσεως της ως άνω άδειας.
75 Εντούτοις, η ελευθερία αυτή μπορεί να ασκηθεί μόνον εντός των ορίων που θέτει η εν λόγω οδηγία και υπό τον όρο ότι οι επιλογές των κρατών μελών διασφαλίζουν πλήρως την τήρηση των σκοπούμενων με αυτή αποτελεσμάτων.
76 Για αυτόν τον λόγο, το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/337 ορίζει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να γίνεται «πριν χορηγηθεί η άδεια». Αυτό σημαίνει ότι η εξέταση των άμεσων και έμμεσων συνεπειών σχεδίου έργου στους παράγοντες που απαριθμούνται στο άρθρο 3 της ίδιας οδηγίας όπως και στην μεταξύ αυτών αλληλεπίδραση πρέπει να λαμβάνει χώρα προ της χορηγήσεως της άδειας.
77 Υπ’ αυτές τις συνθήκες, μολονότι η επιλογή της Ιρλανδίας να αναθέσει την υλοποίηση των σκοπών της εν λόγω οδηγίας σε δυο διαφορετικές αρχές, δηλαδή στις αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές, αφενός, και στον Οργανισμό, αφετέρου, δεν προσκρούει σε κανένα εμπόδιο, εντούτοις, οι αρμοδιότητες αυτών των αρχών όπως και οι κανόνες που διέπουν την άσκησή τους πρέπει να διασφαλίζουν ότι η εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον θα γίνεται κατά τρόπο πλήρη και εγκαίρως, δηλαδή προ της χορηγήσεως άδειας υπό την έννοια αυτής της οδηγίας.
78 Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι εντόπισε κενό στην ιρλανδική νομοθεσία το οποίο είναι απόρροια δυο παραγόντων. Ο πρώτος είναι ότι, οσάκις επιλαμβάνεται αιτήσεως για αδειοδότηση σχεδίου έργου υπό το πρίσμα των σχετικών με τη ρύπανση κριτηρίων, ο Οργανισμός δεν έχει την εξουσία να προβεί σε εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον. Ο δεύτερος είναι ότι ο Οργανισμός έχει τη δυνατότητα να επιληφθεί και να αποφανθεί επί των σχετικών με τη ρύπανση ζητημάτων πριν επιληφθεί σχετικώς η αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή, η οποία είναι η μόνη που έχει την εξουσία να απαιτήσει από τον κύριο του έργου δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
79 Η Ιρλανδία, η οποία δεν αμφισβητεί γενικώς ότι ο Οργανισμός δεν έχει την εξουσία να ζητήσει από τον κύριο του έργου αυτήν τη δήλωση, υποστηρίζει, προς άμυνά της, ότι ο κύριος δεν έχει στην πράξη κανένα λόγο να ζητήσει άδεια από τον Οργανισμό χωρίς συγχρόνως να υποβάλει αίτηση για χορήγηση άδειας στην αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή, δεδομένου ότι υποχρεούται να λάβει άδεια και από τις δυο αρχές. Εντούτοις, η Ιρλανδία δεν κατέδειξε ούτε καν ισχυρίστηκε ότι είναι νομικώς αδύνατο για τον κύριο του έργου να επιτύχει την έκδοση αποφάσεως από τον Οργανισμό εφόσον δεν υποβάλει σχετικό αίτημα στην αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή.
80 Μολονότι η EPAR ορίζει ότι ο Οργανισμός έχει τη δυνατότητα να κοινοποιήσει την αίτηση για χορήγηση άδειας στην αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή, εντούτοις, οι διάδικοι δεν αμφισβητούν ότι δεν πρόκειται περί υποχρεώσεως και ότι, κατά τα λοιπά, η αρχή προς την οποία διενεργήθηκε η κοινοποίηση δεν υποχρεούται να απαντήσει.
81 Δεν μπορεί λοιπόν να αποκλειστεί ότι ο Οργανισμός, ως αρμόδια αρχή να αποφαίνεται επί αιτήσεων αδειοδότησης σχεδίου έργου υπό το πρίσμα των σχετικών με τη ρύπανση κριτηρίων, μπορεί να αποφασίζει χωρίς να έχει προηγηθεί εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον σύμφωνα με όσα ορίζουν τα άρθρα 2 έως 4 της οδηγίας 85/337.
82 Η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, ιδίως όσες αφορούν άδειες ανακτήσεως και διαθέσεως αποβλήτων καθώς και άδειες ολοκληρωμένου ελέγχου και πρόληψης της ρύπανσης, ο Οργανισμός έχει την εξουσία να ζητεί δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, την οποία υποχρεούται να λάβει υπόψη. Εντούτοις, αυτοί οι αποσπασματικοί κανόνες δεν μπορούν να καλύψουν το κενό της ιρλανδικής νομοθεσίας που αναφέρθηκε στην προηγούμενη σκέψη.
83 Η Ιρλανδία υποστηρίζει επίσης ότι οι αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχές έχουν, από της τροποποιήσεως του EPAA με το άρθρο 256 του PDA, την εξουσία να αρνούνται, εφόσον συντρέχουν οι σχετικές προϋποθέσεις, τη χορήγηση άδειας για λόγους αναγόμενους στο περιβάλλον και ότι αυτή η εξουσία των αρχών απορρέει γενικώς από τις έννοιες «επαρκής σχεδιασμός» και «αειφόρος ανάπτυξη».
84 Όπως δέχεται η Ιρλανδία, η ως άνω διεύρυνση των αρμοδιοτήτων των επιφορτισμένων με τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχών μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να έχει ως συνέπεια την αλληλεπικάλυψη των αρμοδιοτήτων των αρμόδιων για το περιβάλλον αρχών. Εντούτοις, πρέπει να διαπιστωθεί ότι η αλληλεπικάλυψη αυτή δεν συνεπάγεται την πλήρωση του κενού που μνημονεύτηκε στη σκέψη 81 της παρούσας αποφάσεως και εξαιτίας του οποίου ο Οργανισμός αποκτά τη δυνατότητα να αποφαίνεται μόνος και χωρίς προηγούμενη εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον, σύμφωνα με τα οριζόμενα στα άρθρα 2 έως 4 της οδηγίας 85/337, επί σχεδίου έργου υπό το πρίσμα των σχετικών με τη ρύπανση κριτηρίων.
85 Υπ’ αυτές τις συνθήκες, διαπιστώνεται ότι η δεύτερη αιτίαση την οποία προβάλλει η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγής της κατά παραβάσεως είναι βάσιμη.
Επί της τρίτης αιτιάσεως η οποία αντλείται από μη εφαρμογή της οδηγίας 85/337 επί εργασιών κατεδαφίσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
86 Κατά την Επιτροπή, οι εργασίες κατεδαφίσεως μπορούν να συνιστούν «σχέδιο έργου» υπό την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337, καθόσον εμπίπτουν στην έννοια «άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο». Εντούτοις, με την PDR, η Ιρλανδία εξαίρεσε σχεδόν όλες τις εργασίες κατεδαφίσεως από την υποχρέωση εκτιμήσεως επιπτώσεων στο περιβάλλον. Μετά την εκπνοή της δίμηνης προθεσμίας που τάχθηκε με τη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη της 29ης Ιουνίου 2007, η Ιρλανδία κοινοποίησε στην Επιτροπή νέο κείμενο περί τροποποιήσεως του PDR με το οποίο αποσκοπούσε να περιορίσει αισθητά το πεδίο εφαρμογής της σχετικής με τις εργασίες κατεδαφίσεως παρεκκλίσεως. Εντούτοις, το κείμενο αυτό δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής κατά παραβάσεως.
87 Η Επιτροπή φρονεί ότι η προτεινόμενη από την Ιρλανδία ερμηνεία κατά την οποία οι εργασίες κατεδαφίσεως δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας προκύπτει από τον NMA και, στο πλαίσιο αυτό, παραπέμπει στα άρθρα 14, 14 bis και 14 ter αυτού του νόμου, με αντικείμενο την κατεδάφιση εθνικών μνημείων.
88 Η Επιτροπή, ως παράδειγμα του τρόπου με τον οποίο ο κατά παράβαση της οδηγίας 85/337 αποκλεισμός των εργασιών κατεδαφίσεως κατέστησε δυνατή την κατεδάφιση εθνικού μνημείου κατ’ εφαρμογή του άρθρου 14 bis του NMA χωρίς προηγούμενη εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον, αναφέρει την υπουργική απόφαση της 13ης Ιουνίου 2007 με την οποία διατάχθηκε η καταστροφή εθνικού μνημείου με σκοπό την υλοποίηση του σχεδίου για τον αυτοκινητόδρομο M3.
89 Προκαταρκτικώς, η Ιρλανδία προτείνει ένσταση απαραδέκτου κατά της τρίτης αιτιάσεως της Επιτροπής στον βαθμό που αφορά το άρθρο 14 του NMA, δηλαδή διάταξη της οποίας δεν έγινε μνεία στη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη της 29ης Ιουνίου 2007.
90 Κατά την Ιρλανδία, οι εργασίες κατεδαφίσεως δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 85/337 εφόσον δεν απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II αυτής. Επιπροσθέτως, όπως προκύπτει από τον συνδυασμό του άρθρου 10 του PDA και του άρθρου 9 της PDR, οι εργασίες κατεδαφίσεως εξαιρούνται από την υποχρέωση προηγούμενης άδειας χωροθετήσεως μόνον εφόσον μπορούν να αποκλεισθούν τυχόν σημαντικές συνέπειες του σχεδίου έργου στο περιβάλλον.
91 Όσον αφορά την υποχρέωση συμπληρωματικών εκτιμήσεων, η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι από το πνεύμα της οδηγίας 85/337 προκύπτει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να γίνεται στο κατά το δυνατό πρωιμότερο στάδιο, πριν από την έναρξη εκτελέσεως του σχεδίου έργου. Η μόνη περίπτωση στην οποία απαιτείται νέα εκτίμηση σύμφωνα με όσα ορίζονται στο παράρτημα II, σημείο 13, πρώτη περίπτωση, αυτής της οδηγίας, είναι όταν το σχέδιο έργου τροποποιείται ή επεκτείνεται.
92 Όσον αφορά το περιεχόμενο των υπουργικών εντολών που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή του άρθρου 14 bis του NMA, η Ιρλανδία υπογραμμίζει ότι η διάταξη αυτή έχει εφαρμογή μόνο στο πλαίσιο σχεδίου έργου οδοποιίας το οποίο έχει προηγουμένως εγκριθεί από το Συμβούλιο βάσει εκτιμήσεως επιπτώσεων στο περιβάλλον. Μόνο το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει την τροποποίηση σχεδίου έργου οδοποιίας και στην περίπτωση αυτή οφείλει να εξετάσει εάν αυτή η τροποποίηση μπορεί να έχει δυσμενείς συνέπειες στο περιβάλλον. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, η αρμοδιότητα του Υπουργού να εκδίδει εντολές δεν μπορεί να εξομοιωθεί με τη χορήγηση άδειας για σχέδιο έργου οδοποιίας. Οι εντολές αυτές μπορούν, εφόσον συντρέχει λόγος, να εκδίδονται μόνο μετά την έναρξη των εργασιών για το σχέδιο έργου και την ανακάλυψη νέου εθνικού μνημείου και πρέπει να ρυθμίζουν τον τρόπο με τον οποίο αυτό θα αντιμετωπιστεί. Επιπροσθέτως, η Ιρλανδία αμφισβητεί το γεγονός ότι εκδόθηκε υπουργική απόφαση με την οποία διατάχθηκε η καταστροφή εθνικού μνημείου προκειμένου να καταστεί δυνατή η υλοποίηση του σχεδίου έργου για τον αυτοκινητόδρομο M3.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
– Επί του παραδεκτού της τρίτης αιτιάσεως
93 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το αντικείμενο της προσφυγής που ασκείται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 226 ΕΚ οριοθετείται από την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, την οποία προβλέπει η διάταξη αυτή και η προσφυγή πρέπει να στηρίζεται στους ίδιους λόγους και ισχυρισμούς με αυτούς που προβάλλονται στην αιτιολογημένη γνώμη (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2004, C-340/02, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2004, σ. I‑9845, σκέψη 26 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
94 Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη της 29ης Ιουνίου 2007, η Επιτροπή, στα σημεία 2.34 έως 2.38 αυτής, προσήψε στην Ιρλανδία ότι απέκλεισε τις εργασίες κατεδαφίσεως από το πεδίο εφαρμογής της εθνικής νομοθεσίας μεταφοράς της οδηγίας 85/337. Στα σημεία 2.39 και 2.40 της ίδιας γνώμης, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι η προτεινόμενη από την Ιρλανδία ερμηνεία της οδηγίας αυτής αποτυπωνόταν όχι μόνο στον PDA, αλλά και σε άλλα, πιο εξειδικευμένα νομοθετήματα, όπως ο NMA, και ανέφερε ως παράδειγμα την υλοποίηση του σχεδίου έργου για τον αυτοκινητόδρομο M3.
95 Εξ αυτού έπεται ότι, μολονότι η Επιτροπή δεν έκανε ρητή μνεία του άρθρου 14 του NMA στην ως άνω αιτιολογημένη γνώμη, εντούτοις, στο πλαίσιο της εξετάσεως των πλημμελειών που έχει κατά την άποψή της ο εν λόγω νόμος, έκανε σαφή αναφορά στον μηχανισμό λήψεως αποφάσεων κατά το εν λόγω άρθρο.
96 Υπ’ αυτές τις συνθήκες, η προταθείσα από την Ιρλανδία ένσταση απαραδέκτου κατά της τρίτης αιτιάσεως της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
– Επί της ουσίας
97 Όσον αφορά το ζήτημα κατά πόσον οι εργασίες κατεδαφίσεως εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 85/337, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή στα έγγραφά της, ή εξαιρούνται από το εν λόγω πεδίο, όπως υποστηρίζει η Ιρλανδία, επισημαίνεται εκ προοιμίου ότι από τον ορισμό της έννοιας «σχέδιο έργου» κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, αυτής της οδηγίας δεν καθίσταται δυνατό να συναχθεί ότι οι εργασίες κατεδαφίσεως δεν μπορούν να πληρούν τα κριτήρια αυτής της έννοιας. Ειδικότερα, οι εργασίες αυτές μπορούν να χαρακτηριστούν ως «άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο».
98 Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από το γεγονός ότι, εάν οι εργασίες κατεδαφίσεως δεν ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, η αναφορά του άρθρου 3 στην «πολιτιστική κληρονομιά» όπως και αυτή του παραρτήματος III, σημείο 2, στοιχείο η΄, της ίδιας οδηγίας στα «τοπία ιστορικής, πολιτιστικής ή αρχαιολογικής σημασίας», ή ακόμη αυτή του παραρτήματος IV, σημείο 3, αυτής στην «αρχιτεκτονική και αρχαιολογική κληρονομιά», δεν θα είχαν λόγο ύπαρξης.
99 Αληθεύει ότι, κατά το άρθρο 4 της οδηγίας 85/337, εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον απαιτείται εφόσον το σχέδιο έργου εμπίπτει σε μια από τις κατηγορίες που περιλαμβάνονται στα παραρτήματα I και II αυτής της οδηγίας. Πάντως, όπως προβάλλει η Ιρλανδία, στα παραρτήματα αυτά δεν γίνεται ρητή μνεία των εργασιών κατεδαφίσεως, με την εξαίρεση της διαλύσεως πυρηνικών σταθμών και άλλων πυρηνικών αντιδραστήρων κατά το σημείο 2 του παραρτήματος I, η οποία είναι άσχετη με την υπό κρίση υπόθεση.
100 Εντούτοις, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι τα παραρτήματα αυτά απαριθμούν κατά βάση κατηγορίες σχεδίων έργων ανά τομέα χωρίς να προσδιορίζουν την ακριβή φύση των προβλεπόμενων εργασιών. Όπως παρατήρησε η Επιτροπή, μπορεί, παραδείγματος χάριν, να επισημανθεί ότι τα διαλαμβανόμενα στο σημείο 10, στοιχείο β΄, του εν λόγω παραρτήματος ΙΙ «έργα αστικής ανάπτυξης» συχνότατα περιλαμβάνουν και την κατεδάφιση υφιστάμενων οικοδομημάτων.
101 Εξ αυτού έπεται ότι οι εργασίες κατεδαφίσεως εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας και, για τον λόγο αυτό, μπορούν να αποτελούν «σχέδιο έργου» υπό την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, αυτής.
102 Κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα την κατάσταση του κράτους μέλους κατά την εκπνοή της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 64 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
103 Η Ιρλανδία δεν αμφισβητεί ότι, κατ’ εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας όπως αυτή ίσχυε κατά την ημερομηνία εκδόσεως της συμπληρωματικής αιτιολογημένης γνώμης, οι εργασίες κατεδαφίσεως δεν υποβάλλονταν, κατά γενικό κανόνα, σε εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον, αλλά εξαιρούνταν γενικώς από αυτήν την υποχρέωση.
104 Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, με τους κανόνες τους οποίους προβλέπουν τα άρθρα 14 έως 14 ter του NMA σχετικά με την κατεδάφιση εθνικού μνημείου ουδόλως λαμβάνεται υπόψη ότι τέτοιες εργασίες κατεδαφίσεως ενδέχεται να μπορούν να συνιστούν, αυτές καθαυτές, σχέδιο έργου υπό την έννοια των άρθρων 1 και 4 της οδηγίας 85/337 και ότι, για αυτόν τον λόγο, πρέπει να υπάγονται σε προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεών τους στο περιβάλλον. Εντούτοις, εφόσον έχει καταδειχθεί ότι η μεταφορά αυτής της οδηγίας στην ιρλανδική έννομη τάξη είναι ανεπαρκής, πρέπει να διερευνηθεί ποιες είναι οι πραγματικές συνέπειες αυτής της νομοθεσίας σε σχέση με την υλοποίηση συγκεκριμένων σχεδίων έργων, όπως αυτό του αυτοκινητοδρόμου M3.
105 Όσον αφορά τις τροποποιήσεις της νομοθεσίας που επήλθαν μετά την άσκηση της προσφυγής κατά παραβάσεως, αυτές δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 65 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
106 Υπ’ αυτές τις συνθήκες, διαπιστώνεται ότι η τρίτη αιτίαση την οποία προβάλλει η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγής είναι βάσιμη.
107 Κατόπιν των ανωτέρω, διαπιστώνεται ότι:
– παραλείποντας να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337,
– παραλείποντας να διασφαλίσει την απαρέγκλιτη τήρηση όλων των προϋποθέσεων των άρθρων 2 έως 4 της οδηγίας αυτής, στην περίπτωση κατά την οποία οι αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό ιρλανδικές αρχές και ο Οργανισμός έχουν αμφότεροι εξουσία λήψεως αποφάσεων όσον αφορά σχέδιο έργου,
– εξαιρώντας τις εργασίες κατεδαφίσεως από το πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας με την οποία μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη η οδηγία,
η Ιρλανδία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία.
Επί των δικαστικών εξόδων
108 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή διατύπωσε σχετικό αίτημα και η Ιρλανδία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Ιρλανδία:
– παραλείποντας να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/11/EΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαρτίου 1997 και την οδηγία 2003/35/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Μαΐου 2003,
– παραλείποντας να διασφαλίσει την απαρέγκλιτη τήρηση όλων των προϋποθέσεων των άρθρων 2 έως 4 της οδηγίας 85/337, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2003/35, στην περίπτωση κατά την οποία οι αρμόδιες για τον χωροταξικό σχεδιασμό ιρλανδικές αρχές και ο Οργανισμός Προστασίας του Περιβάλλοντος έχουν αμφότεροι εξουσία λήψεως αποφάσεων όσον αφορά σχέδιο έργου, και
– εξαιρώντας τις εργασίες κατεδαφίσεως από το πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας με την οποία μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη η οδηγία 85/337, όπως τροποποιήθηκε την οδηγία 2003/35,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία.
2) Καταδικάζει την Ιρλανδία στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)