MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

od 14. siječnja 2015.(1)

Predmet C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber i drugi,

Johann Heinrich von Stein i drugi

i

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

protiv

Deutscher Bundestag

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverfassungsgericht (Njemačka))

„Ekonomska i monetarna politika – Valjanost odluke Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. – Tehničke značajke izravnih monetarnih transakcija za kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima (,Outright Monetary Transactions’ (OMT)) – Nacionalni nadzor nad ustavnošću akata Unije – Akti ultra vires – Ustavni identitet – Lojalna suradnja – Dopuštenost – Narav akta koji se može pobijati u okviru prethodnog postupka – Politika javne komunikacije Europske središnje banke – Ovlasti Europske središnje banke – Stabilnost cijena – Ponovna uspostava prijenosnih kanala monetarne politike – Članak 119. i članak 127. stavci 1. i 2. UFEU‑a – Izvanredne okolnosti – Nestandardne mjere monetarne politike – Načelo proporcionalnosti – Članak 5. stavak 4. UEU‑a – Članak 123. UFEU‑a – Zabrana monetarnog financiranja država članica europodručja“

Sadržaj

I –   Pravni okvir

A –   Pravni okvir Unije

B –   Nacionalni pravni okvir

II – Činjenice i postupak pred nacionalnim sudom

III – Zahtjev za prethodnu odluku upućen Sudu

IV – Uvodna razmatranja: „Funkcionalna“ problematičnost zahtjeva za prethodnu odluku u kontekstu relevantne sudske prakse BVerfG‑a

V –   Dopuštenost

VI – Prethodna pitanja

A –   Prvo prethodno pitanje: članak 119. i članak 127. stavci 1. i 2. UFEU‑a te ograničenja ESB‑ove monetarne politike

1.     Stajalište zainteresiranih osoba

2.     Analiza

a)     Uvodna očitovanja

i)     O statusu i mandatu ESB‑a

ii)   Nestandardne mjere monetarne politike i mjesto koje program OMT zauzima u sklopu tih mjera

–       ESB‑ovo stajalište o nestandardnim mjerama monetarne politike

–       Program OMT kao nestandardna mjera monetarne politike

b)     Ovlasti ESB‑a i program OMT

i)     Program OMT i ekonomska politika Unije i država članica kao granica ovlasti ESB‑a

–       Ekonomska i monetarna politike Unije

–       Program OMT u svjetlu kriterija za definiranje ekonomske i monetarne politike Unije

ii)   Ocjena proporcionalnosti programa OMT (članak 5. stavak 4. UEU‑a)

–       Obrazloženje okolnosti koje opravdavaju program OMT kao pretpostavka proporcionalnosti

–       Test prikladnosti

–       Test nužnosti

–       Test proporcionalnosti u užem smislu

–       Preliminarni zaključak

c)     Odgovor na prvo prethodno pitanje

B –   Drugo prethodno pitanje: sukladnost programa OMT s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a (zabrana monetarnog financiranja država članica europodručja)

1.     Stajališta zainteresiranih osoba

2.     Analiza

a)     Zabrana monetarnog financiranja država članica (članak 123. stavak 1. UFEU‑a) i ESB‑ova kupnja državnih vrijednosnica

b)     Program OMT i njegova sukladnost sa zabranom utvrđenom u članku 123. stavku 1. UFEU‑a

i)     Odricanje od prava i status pari passu

ii)   Rizik od neplaćanja

iii) Držanje državnih vrijednosnica do njihova dospijeća

iv)   Vrijeme kupnje

v)     Poticanje kupnje na primarnom tržištu

3.     Odgovor na drugo prethodno pitanje

VII – Zaključak

1.        Europska središnja banka u svojem priopćenju za medije nakon sjednice Upravnog vijeća 5. i 6. rujna 2012. izvijestila je o odluci kojom se oblikuje program kupnje državnih vrijednosnica koje izdaju države članice europodručja, nazvan „Outright Monetary Transactions“ (izravne monetarne transakcije; u daljnjem tekstu: OMT). U priopćenju za medije navedene su osnovne značajke tog programa kupnje državnih vrijednosnica. Međutim, usvajanje pravnih instrumenata za uređenje programa obustavljeno je te oni još nisu doneseni.

2.        Europska središnja banka (u daljnjem tekstu: ESB) u tom je priopćenju za medije izrazila spremnost da na sekundarnim tržištima kupi vrijednosnice koje su izdale države članice europodručja i to pod određenim uvjetima. Ukratko, ESB je provedbu programa uvjetovao sudjelovanjem predmetne države ili država u programu financijske pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma, pri čemu takav program predviđa mogućnost obavljanja kupnji na primarnom tržištu. Isto tako, ESB je odlučio da transakcije u okviru programa OMT moraju biti usmjerene na kraći dio krivulje prinosa, bez utvrđivanja količinskih ograničenja ex ante, uz istodobno prihvaćanje jednakog postupanja (pari passu) kao prema privatnim vjerovnicima te uz usvajanje obveze potpune sterilizacije generirane likvidnosti.

3.        Na taj je način stvoren program OMT, u kontekstu situacije koja se smatrala izvanrednom za održivost monetarne politike povjerene ESB‑u te kao odgovor na tu situaciju. Međunarodna gospodarska kriza koja je počela 2008. pretvorila se 2010. u krizu javnog duga u nekoliko država članica europodručja. U ljeto 2012. financijsko stanje nekih država članica europodručja, praćeno sumnjama ulagača u održivost eura, postajalo je neodrživo kao posljedica naizgled nezaustavljivog povećanja premija rizika primjenjivih na njihove državne vrijednosnice. „Reverzibilnost“ eura i posljedično vraćanje nacionalnim valutama činilo se samoostvarivim proročanstvom. ESB upravo u tom kontekstu objavljuje program OMT, koji se općenito doživljava kao konkretizacija obećanja njegova predsjednika M. Draghija, koje je dao nekoliko tjedana ranije, da će u okviru svojih ovlasti učiniti „sve što je potrebno“ kako bi se vratilo povjerenje u jedinstvenu valutu.

4.        Savezni ustavni sud SR Njemačke (Bundesverfassungsgericht; u daljnjem tekstu: BVerfG) prvi se put u svojoj povijesti obratio Sudu na temelju članka 267. UFEU‑a i to kako bi se preispitala zakonitost navedenog programa OMT. Kao što je to vidljivo u nastavku, pitanja koja postavlja BVerfG izazivaju teškoće u tumačenju koje su iznimno važne i koje će Sud morati otkloniti.

5.        Prvi detalj koji zaslužuje pozornost u ovom predmetu jest činjenica da BVerfG upućuje zahtjev za prethodnu odluku u okviru onoga što naziva nadzorom ultra vires akata Unije koji utječu na „ustavni identitet“ Savezne Republike Njemačke. BVerfG polazi od ocjene da je akt ESB‑a o kojem je riječ nezakonit u smislu nacionalnog ustavnog prava, kao i u smislu prava Unije, ali ga je prije daljnjeg razmatranja tog pitanja odlučio uputiti Sudu kako bi se on o njemu izjasnio sa stajališta prava Europske unije.

6.        Sud također mora razmotriti pitanje dopuštenosti koje se odnosi na mogućnost pobijanja odluke o kojoj su u priopćenju za medije iznesene samo osnovne značajke. Bez obzira na to što se isprva može činiti malo vjerojatnim da obično priopćenje za medije bude predmet zahtjeva za ocjenu valjanosti, okolnosti ovog predmeta, zajedno s posebnom ulogom koju priopćenja za medije imaju u aktivnostima središnjih banaka, mogle bi predstavljati temelj za nešto drukčiji odgovor.

7.        Kad je riječ o meritumu ovog predmeta, Sud se suočava s teškoćama koje se u pogledu izvanrednih okolnosti tradicionalno pojavljuju u javnom pravu. U uvjetima mogućeg raspada europodručja postavlja mu se pitanje o ovlastima ESB‑a, institucije čiji je mandat, za razliku od drugih središnjih banaka, osobito ograničen. ESB je iznio stajalište da je program OMT odgovarajući instrument za suočavanje s izvanrednim okolnostima zato što mu je, bez obzira na njegov „nestandardan“ karakter i rizike koje podrazumijeva, jedina svrha učiniti ono što je nužno kako bi ESB vratio sposobnost učinkovitog korištenja instrumentima monetarne politike. Nasuprot tome, tužitelji u glavnom postupku, kao i sam sud koji je uputio zahtjev, sumnjaju da je to stvarna svrha programa, smatrajući da je njegov krajnji cilj pretvoriti ESB u „krajnjeg vjerovnika“ država članica europodručja.

8.        Ta je situacija potaknula BVerfG da prenese Sudu svoje dvojbe o usklađenosti programa OMT s Ugovorima. Kao prvo, postavlja pitanje ne predstavlja li spomenuti program mjeru ekonomske, a ne monetarne politike, što je izvan mandata ESB‑a. Kao drugo, dvoji o sukladnosti spomenute mjere s odredbom o zabrani monetarnog financiranja iz članka 123. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

I –    Pravni okvir

A –    Pravni okvir Unije

9.        Glava VIII. Trećeg dijela UFEU‑a, pod naslovom „Ekonomska i monetarna politika“, započinje sljedećom uvodnom odredbom:

„Članak 119.

1.      Za potrebe određene u članku 3. Ugovora o Europskoj uniji, aktivnosti država članica i Unije, kako je predviđeno Ugovorima, obuhvaćaju utvrđivanje ekonomske politike koja se temelji na bliskoj koordinaciji ekonomskih politika država članica, na unutarnjem tržištu i na određivanju zajedničkih ciljeva, a koja se provodi sukladno načelu otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem.

2.      Istodobno s gore navedenim i kako je predviđeno Ugovorima i njima predviđenim postupcima, te aktivnosti uključuju jedinstvenu valutu, euro, određivanje i vođenje jedinstvene monetarne politike i politike deviznog tečaja, čiji je glavni cilj održavanje stabilnosti cijena te, ne dovodeći u pitanje taj cilj, podržavanje općih ekonomskih politika u Uniji, u skladu s načelom otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem.

3.      Navedene aktivnosti država članica i Unije podrazumijevaju poštovanje sljedećih općih načela: stabilnih cijena, zdravih javnih financija i monetarnih uvjeta te održive platne bilance.“

10.      UFEU zatim predviđa odredbu o zabrani monetarnog financiranja država članica, koja glasi:

„Članak 123.

1.      Zabranjena su prekoračenja po računu i sve druge vrste kredita kod Europske središnje banke ili kod središnjih banaka država članica (u daljnjem tekstu: nacionalne središnje banke) u korist institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, središnjih vlasti, regionalnih, lokalnih ili drugih tijela javne vlasti, ostalih javnopravnih tijela ili javnih poduzeća država članica, kao što je i Europskoj središnjoj banci i nacionalnim središnjim bankama zabranjena kupnja dužničkih instrumenata neposredno od tih subjekata.

2.      Stavak 1. ne primjenjuje se na kreditne institucije u javnom vlasništvu prema kojima, u pogledu ponude pričuva središnjih banaka, nacionalne središnje banke i Europska središnja banka postupaju jednako kao i prema privatnim kreditnim institucijama.“

11.      Ciljevi i osnovne zadaće ESB‑a utvrđeni su u UFEU‑u na sljedeći način:

„Članak 127.

1.      Glavni cilj Europskog sustava središnjih banaka (u daljnjem tekstu: ESSB) je održati stabilnost cijena. Ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, ESSB podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije utvrđenih člankom 3. Ugovora o Europskoj uniji. ESSB djeluje u skladu s načelom otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem, dajući prednost učinkovitoj raspodjeli resursa te u skladu s načelima određenima člankom 119.

2.      Osnovni su zadaci ESSB‑a:

–      utvrđivanje i provođenje monetarne politike Unije,

–      obavljanje deviznih poslova u skladu s odredbama članka 219.,

–      držanje i upravljanje službenim deviznim pričuvama država članica,

–      promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava.

[…]“

12.      Neovisnost ESB‑a utvrđena je i zajamčena člankom 130. UFEU‑a na sljedeći način:

„Pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti koje su im dodijeljene Ugovorima i Statutom ESSB‑a i ESB‑a, ni Europska središnja banka ni nacionalne središnje banke kao ni članovi njihovih tijela nadležnih za odlučivanje ne traže i ne primaju naputke od institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, bilo koje vlade država članica ili bilo kojeg drugog tijela. Institucije, tijela, uredi ili agencije Unije i vlade država članica obvezuju se da će poštovati ovo načelo i da neće nastojati utjecati na članove tijela nadležnih za odlučivanje u Europskoj središnjoj banci ili u nacionalnim središnjim bankama u obavljanju njihovih zadaća.“

13.      Protokol br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i ESB‑a navodi instrumente monetarne politike kojima raspolaže ESB, od kojih je za potrebe ovoga predmeta potrebno istaknuti sljedeći:

„Članak 18.

Poslovi na otvorenom tržištu i kreditni poslovi

18.1.  Radi ostvarivanja ciljeva ESSB‑a i izvršenja svojih zadaća ESB i nacionalne središnje banke mogu:

–      poslovati na tržištima kapitala izravnom kupnjom i prodajom (promptno i na rok) ili povratnom kupnjom i prodajom te davanjem i uzimanjem u zajam utrživih instrumenata u eurima ili u drugim valutama, kao i plemenitih kovina;

–      sklapati kreditne poslove s kreditnim institucijama i drugim sudionicima na tržištu, a da se pritom odobravanje zajmova temelji na odgovarajućem osiguranju.“

18.2.  ESB utvrđuje opća načela za otvoreno tržište i kreditne poslove koje provodi sam ESB ili nacionalne središnje banke, uključujući obavljanje uvjeta pod kojima su spremne sklapati takve poslove.“

14.      Godine 1993., prije nego što je osnovan ESB i tijekom procesa prelaska na ekonomsku i monetarnu uniju, Vijeće je usvojilo Uredbu (EZ) br. 3603/93 od 13. prosinca 1993. o utvrđivanju definicija za primjenu zabrana iz članka 104. i članka 104.b stavka 1. Ugovora [članka 123. UFEU‑a] (SL L 332, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 3., str. 21.). Za potrebe ovog postupka potrebno je skrenuti pozornost na sljedeće navode i odredbe iz te uredbe:

„[…]

budući da države članice moraju poduzimati primjerene mjere kako bi osigurale da se zabrane iz članka 104. Ugovora primjenjuju učinkovito i u potpunosti; budući da se posebno kupnje na sekundarnom tržištu ne smiju koristiti radi zaobilaženja svrhe tog članka“

[…]

Članak 1.

1.      Za potrebe članka 104. Ugovora:

a)      prekoračenja po računu znači svako dodjeljivanje sredstava javnom sektoru koje za posljedicu ima, ili bi moglo imati, dugovni saldo;

b)      druge vrste kredita znači:

i)      svako potraživanje prema javnom sektoru koje je postojalo 1. siječnja 1994., osim potraživanja s fiksnim rokom dospijeća koja su stečena prije toga datuma;

ii)       svako financiranje obveza javnog sektora prema trećim osobama;

iii)  ne dovodeći u pitanje članak 104. stavak 2. Ugovora, sve transakcije s javnim sektorom koje imaju ili bi mogle imati za posljedicu potraživanja prema tom sektoru.

[…]“

B –    Nacionalni pravni okvir

15.      Za potrebe ovog postupka potrebno je skrenuti pozornost na sljedeće odredbe Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke:

„Članak 1.

1.      Ljudsko dostojanstvo nepovredivo je. Dužnost je svake javne vlasti da ga poštuje i štiti.

2.      Njemački narod zato nepovrediva i neotuđiva ljudska prava priznaje kao temelj svake zajednice, mira i pravde u svijetu.

3.      Sljedeća temeljna prava obvezuju zakonodavnu, izvršnu i sudbenu vlast kao izravno primjenjivo pravo.

[…]

Članak 20.

1.      Savezna Republika Njemačka savezna je demokratska i socijalna država.

2.      Sva državna vlast proizlazi iz naroda. Narod ostvaruje vlast izborom i glasovanjem te posredstvom posebnih zakonodavnih, izvršnih i sudbenih tijela.

3.      Zakonodavna vlast podređena je ustavnopravnom poretku, a izvršna i sudbena vlast zakonima i pravu.

[…]

Članak 23.

1.      U cilju stvaranja jedinstvene Europe, Savezna Republika Njemačka pridonosi razvoju Europske unije koja poštuje demokratska, socijalna i federativna načela, načelo vladavine prava i načelo supsidijarnosti te koja jamči zaštitu temeljnih prava koja su u bitnom usporediva s onima koja jamči ovaj Temeljni zakon. U tu svrhu Savezna Republika svoje suverene ovlasti može prenijeti zakonom koji odobrava Bundesrat. Članak 79. stavci 2. i 3. odnosi se na osnivanje Europske unije te na izmjene njezinih osnivačkih ugovora i usporedivog zakonodavstva kojim se sadržajno izmjenjuje ili dopunjuje ovaj Temeljni zakon ili kojim se omogućuju takve izmjene i dopune.

Članak 79.

[…]

3.      Zabranjena je svaka izmjena ovog Temeljnog zakona koja bi imala utjecaj na ustroj Savezne Republike podijeljene na savezne zemlje (Länder), na načelo sudjelovanja saveznih zemalja (Länder) u zakonodavnoj vlasti ili na načela iz članaka 1. i 20.

[…]

Članak 88.

Savezna Republika uspostavlja saveznu banku kao monetarnu i emisijsku banku. Njezine zadaće i ovlasti mogu se u okviru Europske unije prenijeti na Europsku središnju banku koja je neovisna i koja djeluje s primarnim ciljem osiguravanja stabilnosti cijena.“

16.      Bundesverfassungsgericht je razvio sudsku praksu u skladu s kojom ostvaruje nadzor nad ustavnošću akata institucija i tijela Europske unije kad je riječ o aktima u kojima očito dolazi do prekoračenja ovlasti ili kojima se povređuje „ustavni identitet“ kakav proizlazi iz „klauzule vječnosti“ sadržane u članku 79. stavku 3. Temeljnog zakona iz Bonna.

17.      Što se tiče nadzora nad očitim prekoračenjem ovlasti, koji se naziva „nadzorom ultra vires“, BVerfG je u svojoj presudi od 6. srpnja 2010. naveo da se on može provoditi samo na način koji je prijateljski pravu Unije. BVerfG je ujedno istaknuo da provođenje tog nadzora podrazumijeva prihvaćanje obvezujuće naravi presuda Suda u kojima se tumači pravo Unije.

18.      Nadzor ultra vires određenog akta Europske unije, prema BVerfG‑u, može se provoditi samo kada je očito da su akti institucija i tijela EU‑a usvojeni izvan okvira dodijeljenih im ovlasti, pod uvjetom da je riječ o „dovoljno ozbiljnim“ povredama, uzimajući u obzir načelo dodjeljivanja ovlasti i načelo zakonitosti koje je svojstveno pravnoj državi(2).

II – Činjenice i postupak pred nacionalnim sudom

19.      U razdoblju od početka 2010. do početka 2012. čelnici država i vlada EU‑a i europodručja usvojili su mnoge mjere usmjerene na zaustavljanje teških posljedica financijske krize koja je pogodila svjetsko gospodarstvo. Budući da se financijska kriza u nekoliko država članica pretvorila u krizu javnog duga, dogovorena je, među ostalim inicijativama, uspostava Europskog stabilizacijskog mehanizma trajnog karaktera, čiji je cilj očuvanje financijske stabilnosti europodručja dodjeljivanjem financijske pomoći bilo kojoj državi koja sudjeluje u Mehanizmu.

20.      Unatoč naporima Unije i država članica, premije rizika za državne vrijednosnice više država članica europodručja tijekom ljeta 2012. znatno su porasle. Suočeni sa sumnjama ulagača u održivost monetarne unije, predstavnici Unije i država članica europodručja više su puta isticali ireverzibilnost jedinstvene valute. U to je vrijeme predsjednik ESB‑a, čije su se riječi nakon toga neprestano prenosile, izjavio da će u okviru svojih ovlasti učiniti sve što je potrebno za očuvanje eura(3).

21.      Nekoliko tjedana kasnije, kako proizlazi iz zapisnika s 340. sjednice održane 5. i 6. rujna 2012., Upravno vijeće ESB‑a odobrilo je osnovne aspekte programa izravnih monetarnih transakcija za kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima, formalno nazvanog „Outright Monetary Transactions“. Kao što to proizlazi iz pisanih očitovanja koja je ESB podnio u ovom predmetu, na toj su sjednici ujedno usvojeni Nacrt odluke o izravnim monetarnim transakcijama kojom se ukida Odluka ESB/2010/5 kao i Nacrt smjernica o provedbi izravnih monetarnih transakcija. Oba su nacrta naknadno izmijenjena na sjednicama Upravnog vijeća od 4. listopada te 7. i 8. studenoga 2012.

22.      Dana 6. rujna 2012. predsjednik ESB‑a na konferenciji za novinare održanoj nakon sjednice Upravnog vijeća objavio je osnovne značajke programa OMT, koje su ujedno navedene u priopćenju za medije tog istog dana, dostupnom na ESB‑ovoj internetskoj stranici na engleskom jeziku. U navedenom priopćenju za medije tehničke značajke programa OMT navode se na sljedeći način:

„Kao što je to najavljeno 2. kolovoza 2012., Upravno vijeće Europske središnje banke (ESB) danas je usvojilo odluke o nekim tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija Eurosustava za kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima čiji je cilj osigurati odgovarajući prijenos monetarne politike i jedinstvenost te politike. Te transakcije, koje se nazivaju izravne monetarne transakcije (engleska pokrata OMT), provodit će se u skladu sa sljedećim okvirom:

Uvjetovanost

Nužan je preduvjet za izravne monetarne transakcije stroga i učinkovita uvjetovanost odgovarajućim programom Europskog fonda za financijsku stabilnost/Europskog stabilizacijskog mehanizma (engleske pokrate EFSF/ESM). Ti programi mogu se sastojati od cjelovitog programa makroekonomske prilagodbe EFFS‑a/ESM‑a ili od preventivnog programa (kreditna linija pod proširenim uvjetima) uz mogućnost da EFFS/ESM obavlja kupnje na primarnom tržištu. Zahtijeva se i sudjelovanje MMF‑a u izradi uvjeta za pojedinu državu te u nadzoru tog programa.

Upravno vijeće razmatrat će izravne monetarne transakcije u mjeri u kojoj su opravdane iz perspektive monetarne politike, uz preduvjet potpunog poštovanja uvjetovanosti programa, te će ih obustaviti kad ispune svoje ciljeve ili u slučaju nesukladnosti s programom makroekonomske prilagodbe ili preventivnim programom.

Nakon izrade sveobuhvatne procjene, Upravno vijeće potpuno slobodno odlučit će o početku, nastavku i obustavi izravnih monetarnih transakcija, djelujući u skladu sa svojim mandatom u području monetarne politike.

Pokrivenost

Izravne monetarne transakcije razmatrat će se u slučajevima budućih programa makroekonomske prilagodbe ili preventivnog programa EFFS‑a/ESM‑a kako je ranije navedeno. Također će ih se moći razmatrati za države članice koje trenutačno provode program makroekonomske prilagodbe kada ponovno budu pristupale tržištu vrijednosnica.

Transakcije će se koncentrirati na kraćem dijelu krivulje prinosa, a osobito na državne vrijednosnice s dospijećem između jedne i tri godine.

Ne postavljaju se količinska ograničenja ex ante u vezi s visinom izravnih monetarnih transakcija.

Postupanje prema vjerovnicima

Eurosustav u pravnom aktu o izravnim monetarnim transakcijama namjerava razjasniti da u pogledu vrijednosnica koje su izdale države članice europodručja i koje je kupio Eurosustav u skladu s uvjetima tih vrijednosnica očekuje jednako postupanje (pari passu) kao prema privatnim ili drugim vjerovnicima.

Sterilizacija

Likvidnost generirana izravnim monetarnim transakcijama bit će potpuno sterilizirana.

Transparentnost

Podaci o akumuliranim pričuvama izravnih monetarnih transakcija kao i o njihovoj tržišnoj vrijednosti objavljivat će se svakog tjedna. Podaci o prosječnom trajanju pričuva izravnih monetarnih transakcija i analiza za svaku zemlju objavljivat će se svakog mjeseca.

Program tržišta vrijednosnih papira

Nakon današnjeg usvajanja odluke o izravnim monetarnim transakcijama, Program tržišta vrijednosnih papira (engleska pokrata SMP) smatra se zaključenim. Likvidnost ubrizgana pomoću SMP‑a nastavit će se apsorbirati kao i prije, a postojeći vrijednosni papiri u portfelju SMP‑a bit će zadržani do svojeg dospijeća.“

23.      Više pojedinačnih njemačkih tužitelja pokrenulo je pred BVerfG‑om postupke za zaštitu temeljnih prava (ustavne tužbe) zbog toga što je njemačka savezna vlada propustila pred Sudom podnijeti tužbu za poništenje priopćenja o programu OMT od 6. rujna 2012.

24.      Jednako tako, Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (dalje u tekstu: Die Linke), parlamentarna politička skupina u Bundestagu, pokrenuo je pred BVerfG‑om postupak za rješavanje sukoba nadležnosti ustavnih tijela s ciljem da Bundestag ishodi obustavu programa OMT koji je ESB objavio 6. rujna 2012.

III – Zahtjev za prethodnu odluku upućen Sudu

25.      Dana 10. veljače 2014. tajništvo Suda zaprimilo je BVerfG‑ov zahtjev za prethodnu odluku, upućen u okviru postupaka koje su pokrenuli spomenuti pojedinačni tužitelji i parlamentarna skupina Die Linke.

26.      Sud koji je uputio zahtjev postavio je sljedeća pitanja:

„1.       a)     Je li Odluka Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. o tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija protivna članku 119. i članku 127. stavcima 1. i 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i člancima 17. do 24. Protokola o Statutu Europskog sustava europskih središnjih banaka i Europske središnje banke jer prekoračuje mandat Europske središnje banke u području monetarne politike koji je uređen navedenim propisima i zadire u nadležnost država članica?

Proizlazi li prekoračenje mandata Europske središnje banke posebice iz toga što se Odlukom Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012.

i)      predviđa povezivanje s ekonomskim programima pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (uvjetovanost)?

ii)      predviđa kupnja državnih vrijednosnica samo pojedinih država članica (selektivnost)?

iii)      predviđa kupnja državnih vrijednosnica država članica istodobno obuhvaćenih programima pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma te predmetnim programima (usporednost)?

iv)      mogu zaobići ograničenja i uvjeti programa pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (zaobilaženje)?

b)      Je li Odluka Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. o tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija protivna zabrani monetarnog financiranja proračuna iz članka 123. Ugovora o funkcioniranju Europske unije?

Je li Odluka Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. protivna članku 123. Ugovora o funkcioniranju Europske unije posebice zbog toga što

i)      ne predviđa količinska ograničenja kupnje državnih vrijednosnica (volumen)?

ii)      ne predviđa nikakav vremenski razmak između emisija državnih vrijednosnica na primarnom tržištu i njihove kupnje putem Europskog sustava središnjih banaka na sekundarnom tržištu (tržišno formiranje cijena)?

iii)      dopušta zadržavanje svih stečenih državnih vrijednosnica do njihova dospijeća (uplitanje u tržišnu logiku)?

iv)      ne sadrži posebne bonitetne zahtjeve stečenih državnih vrijednosnica (rizik neplaćanja)?

v)      predviđa jednako postupanje prema Europskom sustavu središnjih banaka i privatnim i drugim imateljima državnih vrijednosnica (otpis dugova)?

2.      Podredno, ako Sud Odluku Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. o tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija, kao akt institucije Europske unije, ne smatra prikladnim predmetom zahtjeva iz članka 267. stavka 1. točke (b) Ugovora o funkcioniranju Europske unije:

a)      Treba li članke 119. i 127. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i članke 17. do 24. Protokola o Statutu Europskog sustava europskih središnjih banaka i Europske središnje banke tumačiti na način da Eurosustavu – alternativno ili kumulativno – dopuštaju

i)      uvjetovanje kupnje državnih vrijednosnica postojanjem i provedbom ekonomskih programa pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (uvjetovanost)?

ii)      kupnju državnih vrijednosnica samo pojedinih država članica (selektivnost)?

iii)      kupnju državnih vrijednosnica država članica istodobno obuhvaćenih programima pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (usporednost) te predmetnim programima?

iv)      zaobilaženje ograničenja i uvjeta programa pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (zaobilaženje)?

b)      Treba li članak 123. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u vezi sa zabranom monetarnog financiranja proračuna tumačiti na način da Eurosustavu – alternativno ili kumulativno – dopušta

i)      kupovati državne vrijednosnice bez količinskih ograničenja (volumen)?

ii)      kupovati državne vrijednosnice bez poštovanja minimalnog vremenskog razmaka od njihova izdavanja na primarnom tržištu (tržišno formiranje cijena)?

iii)      držati sve stečene državne vrijednosnice do njihova dospijeća (uplitanje u tržišnu logiku)?

iv)      stjecati državne vrijednosnice bez minimalnih bonitetnih zahtjeva (rizik neplaćanja)?

v)      prihvatiti jednako postupanje prema Europskom sustavu središnjih banaka i privatnim i drugim imateljima državnih vrijednosnica (otpis dugova)?

vi)      utjecati na formiranje cijena izražavanjem namjere kupnje ili na drugi način koji je vremenski povezan s emisijom državnih vrijednosnica država članica europodručja (poticanje na prvo stjecanje)?“

27.      Pisana očitovanja u ovom predmetu podnijeli su pojedinačni tužitelji u glavnom postupku za zaštitu temeljnih prava, Die Linke, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Republika Cipar, Portugalska Republika, Republika Poljska, Francuska Republika, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Kraljevina Španjolska, Irska i Republika Finska, kao i ESB, Europski parlament i Europska komisija.

28.      Uvodno moram naglasiti da Europski parlament, bez obzira na to što je podnio pisana i usmena očitovanja, u ovakvom postupku za to nije ovlašten. Budući da je riječ o prethodnom postupku za ocjenu valjanosti u kojem predmetna institucija nije usvojila sporni akt, članak 23. Statuta ne daje mu pravo sudjelovanja u ovom postupku u svojstvu zainteresirane osobe. Stoga smatram da Sud ne treba uzimati u obzir pisana i usmena očitovanja Europskog parlamenta.

29.      Rasprava je održana 14. listopada 2014. Na njoj su sudjelovale sve zainteresirane osobe koje su prethodno podnijele pisana očitovanja, osim Republike Cipra i Republike Finske.

IV – Uvodna razmatranja: „Funkcionalna“ problematičnost zahtjeva za prethodnu odluku u kontekstu relevantne sudske prakse BVerfG‑a

30.      Osobitost rješenja kojim je upućeno ovo prethodno pitanje jest u opsežnom uvodnom dijelu posvećenom odredbama nacionalnog zakonodavstva i nacionalnoj sudskoj praksi koje se smatra relevantnima. Tu osobitost, doduše, ne čini navođenje odredbi nacionalnog zakonodavstva, u ovom slučaju malobrojnih ustavnih odredbi (članci 20., 23., 38., 79. i 88. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke; u daljnjem tekstu: TZ), nego opsežno izlaganje sudske prakse BVerfG‑a koja se odnosi na ustavne osnove i ograničenje integracije Savezne Republike Njemačke u Europsku uniju. U dijelu rješenja posvećenom „sudskoj praksi BVerfG‑a“(4) tumači se doseg njegove ranije sudske prakse koju u osnovi čine presude od 12. listopada 1993. (Maastricht)(5), od 30. lipnja 2009. (Lisabon)(6) i od 6. srpnja 2010. (Honeywell)(7) i koja izravno prethodi ovdje razmatranom rješenju.

31.      Moglo bi se zaključiti da je jedina svrha tog uvodnog dijela rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje, kao i u mnogim drugim predmetima, da Sudu pomogne smjestiti postavljena pitanja u određeni kontekst. Iako to zasigurno čini, ne može se utvrditi da se ograničava na sažimanje spomenute nacionalne sudske prakse. U njemu su istodobno sadržane ocjene koje se ne mogu smatrati zanemarivima(8).

32.      Tako predstavljen kontekst nacionalne sudske prakse, čiji se doseg Sudu objašnjava na preliminaran način, prema mojem mišljenju ima neposredne posljedice na funkcionalnost predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku. Najprije valja istaknuti da je cjelokupna sudska praksa o kojoj je riječ tako složena da bih svoje razumijevanje iste izrazio vrlo oprezno. Već i sama izdvojena mišljenja u rješenju kojim se upućuje prethodno pitanje svjedoče o različitim stajalištima u vezi s primjenom obrazloženja iz presude Honeywell na ovaj predmet(9).

33.      Rečeno na najjednostavniji mogući način, na temelju sadržaja spomenutog dijela posvećenog nacionalnoj sudskoj praksi moguće je zaključiti sljedeće. U određenim okolnostima, u koje sada nije potrebno ulaziti, odgovor Suda na postavljeno pitanje u vezi s određenim aktom Unije, kao što bi ovdje bio slučaj, ne mora nužno biti presudan čimbenik u rješavanju glavnog predmeta. Nasuprot tome, ako bi bio ispunjen kriterij valjanosti spornog akta utvrđen pravom EU‑a, drugi kriterij valjanosti, onaj koji ispituje BVerfG, mogao bi se eventualno primijeniti na taj akt: sam nacionalni ustav.

34.      Preciznije govoreći, takav ustavni kriterij koji bi BVerfG primjenjivao sastojao bi se kako od nepromjenjivog sadržaja nacionalnog ustava („nacionalni identitet“ sadržan u članku 79. stavku 3. TZ‑a) tako i od načela dodjeljivanja ovlasti (s logičnim posljedicama na akte Europske unije „ultra vires“ koje proizlaze iz tog načela, a podrazumijeva ih članak 23. stavak 1. TZ‑a). Oba ustavna kriterija, koja su daleko od uzajamnog isključivanja, mogla bi se međusobno nadopunjavati(10) kao što je, čini se, slučaj u ovom predmetu. Takve kriterije valjanosti (zvane „nadzor identiteta“ i „nadzor ultra vires“), prema definiciji, mogao bi primijeniti samo BVerfG(11).

35.      U tom smislu, ne treba čuditi da je nekoliko država koje sudjeluju u ovom postupku (Kraljevina Nizozemska, Talijanska Republika i Kraljevina Španjolska) u većoj ili manjoj mjeri dovodilo u pitanje, pa čak i osporavalo, dopuštenost predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku. Ponovno pojednostavnjujući, tvrdi se da zahtjev za prethodnu odluku nije postupovni mehanizam namijenjen tomu da nacionalnim pravosudnim tijelima olakša provođenje njihove vlastite ocjene valjanosti akata Unije, kao što je to slučaj u ovom predmetu, već da zajamči provođenje te ocjene pred pravosudnim tijelom s isključivom nadležnošću: Sudom. U skladu s tim, kad bi nacionalno pravosudno tijelo sebi prisvojilo pravo na posljednju riječ u vezi s valjanošću akta Europske unije, zahtjev za prethodnu odluku bio bi isključivo savjetodavne naravi, a njegova funkcija u sustavu pravnih sredstava predviđenih Ugovorima bila bi ugrožena(12).

36.      Konačno, nacionalni sud ne bi trebao moći uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu ako to upućivanje već uključuje, intrinzično ili konceptualno, mogućnost da se nacionalni sud udalji od primljenog odgovora. To ne bi trebao moći učiniti ni zato što takva mogućnost nije sadržana u članku 267. UFEU‑a(13).

37.      Nakon što sam objasnio problematičnost predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, koju si dopuštamsam nazvao „funkcionalnom“, dodajem da se, prema mojem mišljenju, Sud u dijelu svojeg odgovora na postavljena pitanja mora osvrnuti na nju. Međutim, također napominjem da to treba učiniti samo u onoj mjeri koja je nužna za potrebe ovog predmeta, odnosno u mjeri u kojoj utječe na mogućnost postupanja po zahtjevu za prethodnu odluku. Spomenutoj sudskoj praksi BVerfG‑a ne mogu se zanijekati ni važnost ni moguće posljedice, kao što je opširno naglašavano u nizu akademskih radova(14). Napomenimo samo, primjera radi, aluziju sadržanu u točki 30. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje, u skladu s kojom su pojmovi „ustavni identitet“ i „nadzor ultra vires“ dio ustavnog nasljeđa mnogih država članica.

38.      Što se tiče ovog posljednjeg, činjenica je da su mnogi nacionalni ustavni i vrhovni sudovi, na vrlo različite načine, ali pretežno s preventivnim ciljem, smatrali svrsishodnim predvidjeti ili aludirati na mogućnost, koju se obično smatra krajnjom(15), najopćenitije rečeno, sloma europskog „ustavnog pakta“ koji je u temeljima procesa integracije, osobito ako je on posljedica djelovanja nekog tijela Unije.

39.      Kao i u drugim jednako važnim pitanjima, ne čini mi se nužnim da Sud za potrebe ovog postupka ulazi u razmatranja razloga zbog kojih su se sudovi poslužili tim različitim formulacijama koje se, ponavljam, uobičajeno navode kao krajnje rješenje, niti je potrebno ulaziti u njihovu veću ili manju općenitost na razini država članica ili veću ili manju podudarnost sa stajalištima BVerfG‑a. Mudru izreku „One case at a time“(16) trebalo bi primijeniti i u ovom konkretnom slučaju. Pokušat ću objasniti zašto to mislim.

40.      Prije svega, činjenica da je u dugoj povijesti ovo prvi put da se BVerfG obraća Sudu upućujući mu zahtjev za prethodnu odluku ne bi zahtijevala moj poseban komentar da nije riječ o potvrdi nečega što postaje sve uobičajenije. Osnaživanje, recimo to tako, pravnog poretka EU‑a navodi sudove država članica, osobito s ustavnim ovlastima, da se sve češće ponašaju kao pravosudna tijela u smislu članka 267. UFEU‑a(17). Osobit položaj ustavnih sudova u većini država članica prije je predstavljao zadovoljavajuće objašnjenje zašto se ti sudovi Sudu obraćaju samo u iznimnim slučajevima, kako u svrhu pravne pomoći tako i u svrhu suradnje ne bi li se zajamčilo jedinstveno tumačenje prava Unije. Opća slika počinje se mijenjati, što možda potvrđuje predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

41.      Istodobno se u uvodnom dijelu rješenja o upućivanju prethodnog pitanja otkriva „izvanredna narav“ BVerfG‑ove inicijative. Nije potpuno jasno treba li se upućivanje tog zahtjeva za prethodnu odluku smatrati elementom normalizacije u smislu koji sam maločas naveo.

42.      Iz spomenute sudske prakse, naime, proizlazi da bi se predmetni zahtjev za prethodnu odluku mogao smatrati neizbježnom posljedicom situacije čija je narav „izvanredna“, a koju pojednostavnjeno možemo označiti ultra vires: ocjena da je tijelo ili tijelo vlasti Unije ozbiljno prekoračilo ovlasti koje proizlaze iz Ugovora, pri čemu se temelj i preduvjeti za tu ocjenu nalaze u nacionalnom Ustavu. Zasad ću se ograničiti na dimenziju ultra vires te sudske prakse, ostavljajući po strani dimenziju „ustavnog identiteta“.

43.      Ovaj predmet odgovara upravo opisanoj situaciji. Nacionalni sud polazi od načelnog utvrđenja da je tijelo Unije djelovalo ultra vires(18). Konkretnije govoreći, prema nacionalnom pravu radilo bi se o „očitom i strukturno značajnom djelovanju ultra vires“(19), koje bi u ovom slučaju utjecalo i na temeljne odredbe nacionalnog ustavnog poretka(20).

44.      Što se tiče funkcionalnosti predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, BVerfG je u presudi Honeywell utvrdio da u sličnoj situaciji i u okviru na neki način već započetog nadzora ultra vires Sudu treba „omogućiti“ da se očituje o valjanosti spornog akta, što će BVerfG smatrati „u načelu obvezujućim tumačenjem prava Unije“(21).

45.      Zasad valja ostaviti po strani sumnju odgovara li taj način izražavanja suda koji je uputio zahtjev u dovoljnoj mjeri obvezi koju nacionalni sudovi posljednjeg stupnja imaju u skladu s člankom 267. UFEU‑a. Ono što je važno jest to da bi se na taj način postupak o ocjeni valjanosti spornog akta koji se vodi pred Sudom „umetnuo“ u glavni postupak kojemu je od samog početka cilj provođenje nadzora ultra vires. Točno je da se polazi od načelnog prihvaćanja činjenice da Sud tijekom ocjene spornog akta daje svoje tumačenje prava Europske unije, koje je za nacionalni sud obvezujuće. Pitanje je, međutim, nešto problematičnije.

46.      Potonje ne isključuje, kako se odmah dodaje, i ako sam točno shvatio, naknadni („dodatni“) nadzor BVerfG‑a ako je „očito“ da se spornim aktom povređuje načelo dodjeljivanja ovlasti, pri čemu se povreda treba smatrati „očitom“ ako se u načelo „zadire na poseban način“ te ako se povreda usto može ocijeniti „dovoljno ozbiljnom“(22). Ako je moje tumačenje navedenog odlomka ispravno, jasno je da, recimo to tako, „umetanje“ zahtjeva za prethodnu odluku u postupak konačne ocjene djelovanja ultra vires od nacionalnog suda dovodi do problema koje nazivam funkcionalnima.

47.      Poziv Sudu da donese prethodnu odluku o spornom aktu, koji se smatra nužnim, makar to bilo isključivo u svjetlu prava Unije, prikazuje se kao izraz „odnosa suradnje“ koji mora postojati između dvaju sudova, pri čemu je taj pojam tvorevina upravo suda koji je uputio zahtjev.

48.      Pojam „odnosa suradnje“ ni izbliza nije jasno određen, ali je očito da postoji namjera da bude nešto više od nepreciznog „dijaloga“ među sudovima. On bi se trebao temeljiti na prosudbi prema kojoj Savezni ustavni sud svoju obvezu osiguravanja temeljnog ustavnopravnog poretka uvijek mora izvršavati na način koji je prijateljski pravu Unije („europarechtsfreundlich“); pojam je to koji bi se također mogao izvesti iz načela lojalne suradnje (članak 4. stavak 3. UEU‑a).

49.      U tome je sadržana sva dvosmislenost s kojom se Sud suočava u ovom zahtjevu za prethodnu odluku: s jedne strane, postoji nacionalni ustavni sud koji u potpunosti prihvaća svojstvo nacionalnog suda posljednjeg stupnja u skladu s člankom 267. UFEU‑a i to kao izraz posebnog odnosa suradnje i općeg načela otvorenosti prema takozvanom „programu integracije“. S druge pak strane, postoji nacionalni sud koji, prema vlastitim tvrdnjama, namjerava uputiti zahtjev Sudu ne odričući se odgovornosti da se on sam u konačnici očituje o ustavnim uvjetima i ograničenjima integracije u Europsku uniju države o kojoj je riječ. Ta je dvojakost sveprisutna u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku, zbog čega ju je iznimno teško u analizi predmeta potpuno zanemariti.

50.      Ograničavajući se na ono što nazivam funkcionalnom problematičnošću predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, smatram da je prikladno započeti ispitivanjem temelji li se on na osnovnim premisama na kojima počiva ovaj postupak pred Sudom, nazvan prethodnim, koji je ustanovljen u uzastopnim Ugovorima i na kojem je strateški izgrađeno pravosudno jamstvo u okviru prava Unije(23).

51.      Naravno, kad bi jedini način za tumačenje predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku bio onaj koji izričito predlaže Talijanska Republika(24), preostalo bi samo utvrditi da, zanemarujući pojavnosti, zapravo nije riječ o zahtjevu za prethodnu odluku „iz članka 267.“, nego o nečem drugom, nečem što je u svakom slučaju teško pronaći u Ugovoru.

52.      Kao što su to neki sudionici u postupku s pravom primijetili, zahtjev za prethodnu odluku nikada nije bio osmišljen kao obična „mogućnost“ dana Sudu za „usuglašavanje“ s nacionalnim sudom, bilo da se radi o ocjeni ultra vires ili nekoj drugoj, s mogućom posljedicom da zbog „neusuglašenosti“ Suda njegov odgovor postane bespredmetan. Jasno je i to da načelna otvorenost prema određenom usklađenom tumačenju spornog akta ne dovodi u pitanje prethodni zaključak. U tim bi okolnostima, naposljetku, zahtjev za prethodnu odluku upućen Sudu mogao dovesti i do neželjene krajnje posljedice da Sud uvede u lančanu reakciju koja bi dovela do sloma ustavnog poretka na kojem počiva europska integracija(25).

53.      Ako se predmetni zahtjev za prethodnu odluku shvati na taj način, čini se da sud koji je uputio zahtjev daje naslutiti, ne izlazeći iz okvira nadzora ultra vires, da njegov kriterij ili polazište za ocjenu spornog akta mogu biti drukčiji od onih Suda („mogu biti djelomično neusuglašeni“)(26). To bi imalo za posljedicu činjenicu da se spor pred BVerfG‑om do određene mjere razlikuje od prethodnog postupka pred Sudom. Međutim, oprez s kojim postupa BVerfG, kao i narav argumenata kojima se koristi(27), navode me na razmišljanje da je, materijalno gledano, kriterij za nadzor ultra vires u velikoj mjeri isti.

54.      U tom smislu, predmetni zahtjev mogao bi biti dobar dokaz da je to tako. Naime, dok je znatan dio ocjene valjanosti sporne ESB‑ove odluke određen tumačenjem opsega ovlasti Banke, osobito temeljnog cilja „stabilnosti cijena“, taj je pojam sastavni dio kako Ugovora (članak 127. stavak 1. UFEU‑a) tako i nacionalnog Ustava (članak 88. TZ‑a, in fine). U obama slučajevima riječ je o tumačenju dosega istog pojma, „stabilnosti cijena“ kao temeljne zadaće ESB‑a, neovisno o tome je li taj pojam sadržan u jednoj ili drugoj temeljnoj normi ili pak u objema.

55.      Ipak, prema rješenju o upućivanju prethodnog pitanja, važnost u glavnom postupku nema samo načelo dodjeljivanja ovlasti (ultra vires), nego i „ustavni identitet“ Savezne Republike Njemačke i to u svjetlu posljedica koje bi sporni akt imao za nacionalno ustavno tijelo koje je prije svega odgovorno za izražavanje volje građana. „Nadzor ultra vires“ i „nadzor identiteta“, kako ih naziva sam BVerfG, u tom bi se slučaju spojili u glavnom postupku.

56.      Pitanje različitog kriterija za nadzor koji primjenjuju jedan i drugi sud ponovno se pojavljuje u tom dijelu rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje. Tako u pogledu „nadzora identiteta“ BVerfG izričito predlaže da „Sud tumači mjeru u okviru postojećeg odnosa suradnje. S druge strane, na BVerfG‑u je da utvrdi nepovrediv temeljni sadržaj ustavnog identiteta kao i da ocijeni zadire li mjera (na način kako je protumači Sud) u taj temeljni sadržaj“(28).

57.      Ovdje bi ponovno bilo prikladno iznijeti niz prosudbi koje su od određene važnosti. Ipak, ograničit ću se na to da sugeriram, bez potrebe za analiziranjem drugih mogućnosti, da u ovom predmetu – u kojem se čini da sve upućuje na to da su „nadzor ultra vires“ i „nadzor identiteta“ nerazdvojivo povezani – i dalje postoje već navedene teškoće u vezi s razaznavanjem različitosti kriterija za nadzor između zadaće Suda i zadaće BVerfG‑a.

58.      U svakom slučaju, u ovoj fazi svojih razmišljanja želio bih iznijeti dva općenita komentara.

59.      Najprije, čini mi se da bi očuvanje ovakve Unije kakvu imamo danas bila gotovo nezamisliva zadaća ako postoji namjera da je se podvrgne apsolutnom pridržaju, koji je jedva definiran i praktično prepušten volji svake države članice, uobličenom u kategoriju „ustavnog identiteta”“, to više ako se taj identitet smatra različitim od onog „nacionalnog“ iz članka 4. stavka 2. UEU‑a.

60.      Takav „pridržaj identiteta“, koji bi neovisno oblikovala i tumačila nadležna, često pravosudna tijela država članica, kojih je danas, ako je potrebno podsjetiti, 28, vrlo bi vjerojatno doveo pravni poredak Europske unije u podređeni položaj, barem u kvalitativnom smislu. Bez ulaženja u pojedinosti i bez želje za iznošenjem bilo kakve ocjene, smatram da značajke predmeta kojim se bavimo mogu biti dobra ilustracija scenarija koji sam upravo nagovijestio.

61.      Nadalje, smatram da ne bi bilo naodmet podsjetiti da Sud, kada traži nadahnuće za izgrađivanje sustava vrijednosti na kojima počiva Europska unija, odavno koristi kategoriju „ustavnih tradicija zajedničkih“ državama članicama(29). Konkretno, Sud je preferirao te zajedničke ustavne tradicije kao osnovu vlastite pravne kulture, odnosno pravne kulture Unije. Unija je na taj način poprimila ne samo obilježja zajednice utemeljene na vladavini prava već i obilježja „zajednice koja počiva na ustavnoj kulturi“(30). Ta zajednička ustavna kultura pojavljuje se kao dio zajedničkog identiteta Unije i prema mojem mišljenju ima važnu posljedicu, a to je da se ustavni identitet svake države članice, koji je svakako specifičan do određene potrebne mjere, ne može smatrati, oprezno ću reći, svjetlosnim godinama udaljenim od spomenute zajedničke ustavne kulture. Nasuprot tome, otvorenost prema pravu Unije prožeta jasnim razumijevanjem trebala bi srednjoročno i dugoročno dovesti do načelnog približavanja ustavnih identiteta Unije i svake pojedine države članice.

62.      Vraćajući se na funkcionalnu problematičnost zahtjeva za prethodnu odluku, smatram da je rizik „instrumentalizacije“ potonjeg u okviru nacionalne ocjene koja odgovara „nadzoru ultra vires“ kombiniranom s „nadzorom identiteta“ dovoljno realan da otvori pitanje mogućeg alternativnog tumačenja kojim će se otkloniti spomenuta problematičnost. Smatram da je takvo alternativno tumačenje moguće ako se uzmu u obzir razlozi na kojima se, čini se, temelji iznesena sudska praksa, istodobno koristeći mogućnosti koje nudi načelo lojalne suradnje (članak 4. stavak 3. UEU‑a). Naposljetku, riječ je o tome da se iskoriste dobre strane već spomenute dvojakosti kojom je prožet predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

63.      Ne smije se smetnuti s uma da je preuzimanje obveze, ako se tako može reći, da se Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku nešto što je, čini se, ugrađeno kao novost u presudu BVerfG‑a od 6. srpnja 2010. (Honeywell) s namjerom, kako je opće prihvaćeno, održavanja otvorenog dijaloga među sudovima toliko dugo koliko to zahtijeva važnost predmeta(31). Iz te perspektive, upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku uključivalo bi lojalan pokušaj da tumačenje prava Unije koje daje Sud bude dostatan temelj za rješavanje tužbenih zahtjeva u postupcima pred nacionalnim sudom. Poželjan konačni rezultat bio bi to da moguća naknadna ocjena utemeljena na ustavnim kriterijima, ovisno o okolnostima predmeta, ne ponudi zaključke koji bi bili u očitom proturječju s odgovorom koji je dao Sud.

64.      Osim toga, jasno je da načelo lojalne suradnje vrijedi i za sudove, uključujući i one o kojima je riječ u ovom važnom postupku(32). Ta uzajamna lojalnost utoliko je važnija u onim slučajevima u kojima vrhovni sud neke države članice, odgovorno izvršavajući svoje ustavne ovlasti i ne ulazeći u druga razmatranja, izražava svoju lojalnu zabrinutost zbog određene odluke koju je donijelo tijelo Unije. To načelo lojalne suradnje obvezujuće je, naravno, za nacionalni sud te je dio njegove odgovornosti uobličiti ga i provoditi. Što se tiče Suda, to načelo, ovisno o okolnostima predmeta, podrazumijeva dvostruku obvezu.

65.      Kao prvo, u bitnome treba naglasiti da to načelo obvezuje Sud Europske unije da na zahtjev upućen s punom lojalnošću odgovori što je lojalnije moguće, u što ne smije postojati ni najmanja sumnja. Osobito ako se pokaže da je nacionalni sud, nakon što izloži u kojoj mu mjeri predmetni akt budi sumnje u valjanost ili izaziva interpretativne probleme, posebno eksplicitan u izražavanju, to se mora tumačiti kao izraz dubine njegove zabrinutosti u tom pogledu. To je, kako razumijem, smisao poziva njemačke vlade na „konstruktivno“ postupanje u ovom predmetu(33).

66.      Kao drugo, što je u ovom trenutku najvažnije, načelo lojalne suradnje zahtijeva da Sud uloži osobite napore kako bi ponudio meritoran odgovor na postavljena pitanja, bez obzira na sve teškoće koje su ovdje opširno navedene. To podrazumijeva njegovo zauzimanje određenog stava u pogledu konačnog ishoda odgovora.

67.      Konkretno, to bi značilo da Sud unaprijed ne odbacuje, nego čak i vjeruje u to da će nacionalni sud, nakon što primi i razmotri odgovor Suda, ne dovodeći u pitanje izvršavanje svojih obveza, prihvatiti odgovor Suda na zahtjev za prethodnu odluku kao mjerodavan u postupku koji se pred njim vodi. Lojalna suradnja uključuje element povjerenja i to povjerenje u ovom predmetu može biti osobito važno. Treba imati na umu da je predmetni zahtjev za prethodnu odluku BVerfG uobličio na način koji Sudu, u razumnim granicama, dopušta očekivati da će prihvatiti njegov odgovor kao zadovoljavajući i konačan te koji mu sam po sebi može pružiti dostatne kriterije kako bi donio odluku o tužbenim zahtjevima u glavnom postupku(34). „Plan“ koji je utvrdio sam BVerfG u presudi Honeywell mogao bi ići u prilog takvom razmišljanju(35).

68.      Ako je iznesena analiza situacije prihvatljiva, smatram da bi se Sud trebao usredotočiti na problem „funkcionalnosti“ koji se pojavljuje u ovom zahtjevu za prethodnu odluku, odbacujući različite mogućnosti koje sam upravo izložio jer ih se može smatrati ekstremnima, teško zamislivima i, konačno, nedovoljnima da bi se odbilo meritorno odgovoriti na pitanja sadržana u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku.

69.      Stoga, kao preliminarni zaključak, predlažem Sudu da utvrdi da je predmetni zahtjev takav da se na njega može meritorno odgovoriti.

V –    Dopuštenost

70.      Velik broj država članica, kao i institucija koje su podnijele očitovanja u ovom predmetu, upozorio je na problem dopuštenosti glavnih pitanja BVerfG‑a, smatrajući da se ona tiču valjanosti akta koji ne proizvodi pravne učinke prema trećima, kakav je program OMT.

71.      Ukratko, spomenuti sudionici u postupku ističu da akt od 6. rujna 2012., kojim je Upravno vijeće prihvatilo osnovne kriterije za provedbu još neusvojenog programa OMT, nije konačan, nego je, može se reći, „pripreman“. Na spomenutoj sjednici, kao što je to potvrdio ESB, dogovoreni su neki kriteriji, ali ne i program OMT kao takav. Ocjena valjanosti spomenutog programa mogla bi se provesti tek nakon što Upravno vijeće formalno usvoji program i objavi ga, u skladu s odredbama Statuta Europske središnje banke koje se odnose na pravne akte.

72.      Sudska praksa Suda mogla bi u načelu potvrditi takvo tumačenje. Sudska praksa u području tužbi za poništenje isključuje pobijanje akata koji ne proizvode pravne učinke(36). U kontekstu prethodnog postupka Sud je u svojoj ranijoj praksi zahtjeve za ocjenu valjanosti netipičnih akata koji nisu objavljeni i koji nemaju obvezujući učinak proglašavao nedopuštenima(37). Prema mišljenju nekih sudionika u ovom postupku, takav je slučaj i s programom OMT koji je predsjednik ESB‑a objavio na konferenciji za novinare 6. rujna 2012., nakon čega je izdano priopćenje za medije u kojem su navedene njegove glavne tehničke značajke.

73.      Bez obzira na to, smatram da je program OMT akt čija se valjanost može ocjenjivati u prethodnom postupku i to zbog razloga koje ću navesti u nastavku. Postoje dva različita povoda za takav zaključak. Prvo, smatram da je presudna činjenica da se radi o aktu kojim se u najvažnijim crtama utvrđuje opći program djelovanja jedne Unijine institucije. Drugo, čini mi se da je potrebno skrenuti pozornost na osobitu važnost javne komunikacije za ESB u provođenju današnje monetarne politike.

74.      Od samog početka svojeg rada Sud je zahtijevao istodobnu ispunjenost dvaju uvjeta za pobijanje akta: njegovu obvezujuću narav i sposobnost da proizvodi pravne učinke(38). Ti su uvjeti kumulativni, iako se u pojedinim slučajevima, poput ocjene valjanosti preporuka u prethodnom postupku, pojavljuju alternativno(39).

75.      Smatram, međutim, da se oba uvjeta ocjenjuju na različit način ovisno o tome tko je izravni adresat pobijanog akta. Kako ću sada objasniti, sudska praksa prilikom primjene tih uvjeta pokazuje se mnogo fleksibilnijom ako je pobijani akt mjera kojom se oblikuje opći program djelovanja i ako je njegova namjera obvezati samo tijelo koje je donijelo odluku, nego kada je riječ o aktu koji sadržava mjeru koja stvara prava i obveze u odnosu prema trećima. To je tako zato što se opći programi djelovanja javne vlasti mogu pojavljivati u netipičnim oblicima, ali i dalje imati veoma izravan učinak na pravni položaj pojedinaca. Nasuprot tome, mjere čiji su izravni adresati pojedinci moraju ispuniti određene zahtjeve u pogledu oblika i merituma kako ih se ne bi smatralo nepostojećima.

76.       Opći program djelovanja poput predmetnoga može se prikazati primjenom netipičnih tehnika, može biti upućen samom tijelu koje je sastavilo akt, može biti formalno nepostojeći promatran izvana, no činjenica da može imati odlučujući utjecaj na pravni položaj trećih osoba opravdava zauzimanje neformalnog pristupa prilikom razmatranja je li riječ o „aktu“. U suprotnom, mogla bi se pojaviti opasnost da neka institucija zlorabi sustav akata i odgovarajuća pravna jamstva tako da akte kojima se namjeravaju proizvesti vanjski učinci predstavi kao opće programe.

77.      Sudska praksa Suda pokazala se osobito fleksibilnom u pogledu općih programa djelovanja koji mogu proizvesti vanjske učinke.

78.      Presuda u predmetu Komisija/Vijeće (AETR)(40), donesena 1971., predstavlja važnu polazišnu točku jer se u njoj, među ostalim, razmatralo ima li karakter akta zaključak Vijeća o pregovaranju i sklapanju međunarodnog sporazuma država članica. Prema mišljenju Vijeća, predmetni zaključak ni po svojem obliku, ni po predmetu, ni po sadržaju nije akt koji se može pobijati, nego usklađivanje politika među državama članicama u okviru Vijeća, bez ikakve namjere da se njime stvaraju prava, nameću obveze ili mijenja pravni položaj.

79.      Nakon analize argumentacije Vijeća, Sud je utvrdio da pravosudni nadzor mora biti moguć protiv „svih odluka koje su donijele institucije i koje su usmjerene na stvaranje pravnih učinaka, bez obzira na njihovu narav ili oblik“(41). Nakon što je ispitao pobijani zaključak, Sud je načelno istaknuo dvije značajke: prvo, zaključak nije bio izraz dobrovoljne koordinacije, nego obvezujućih pravila postupanja(42); i drugo, usvojeni sadržaj zaključka mogao je biti primjer kako „odstupiti od postupka predviđenog Ugovorom“(43).

80.      Isto tako, kao dopuna načelnom određenju iz presude AETR (EU:C:1971:32), Sud je posebnu pozornost posvetio okolnostima u kojima je usvojen pobijani akt. Osim ranije navedenog objektivnog aspekta, kontekst usvajanja akta može pružiti dodatne pokazatelje koji potvrđuju bilo namjeru autora akta da se proizvedu učinci prema trećima, bilo autorovu svijest o mogućem vanjskom utjecaju mjere. Važnost okolnosti Sud je istaknuo u predmetu Francuska protiv Komisije(44), u kojem je priznata mogućnost pobijanja unutarnjeg naputka Komisije zbog činjenice da ga je bilo moguće razlikovati od uobičajene okružnice „kako zbog okolnosti u kojima je usvojen tako i zbog uvjeta u kojima je pripremljen, sastavljen i objavljen“(45).

81.      Oslanjajući se na navedenu sudsku praksu, u nastavku ću razmotriti može li se pobijati akt o čijoj valjanosti dvoji sud koji je uputio zahtjev.

82.      Barem zbog načina na koji je predstavljen, program OMT mjera je s netipičnim značajkama. Sastavilo ga je Upravno vijeće ESB‑a 5. i 6. rujna 2012. te je zabilježen u zapisniku s te sjednice, u kojem se navodi da će se u naknadnom priopćenju za medije opisati njegove tehničke značajke. One su izložene na konferenciji za novinare koju je održao predsjednik ESB‑a i potom u priopćenju za medije na engleskom jeziku koje je objavljeno na internetskim stranicama ESB‑a. Objava programa na internetu jedini je dostupan „službeni“ pisani tekst o programu OMT, zanemarimo li Nacrt odluke i Nacrt smjernica, koje je ESB dostavio u ovom postupku, a koji su i dalje interni dokumenti institucije koji čekaju konačno usvajanje i naknadnu objavu u Službenom listu. Tim je nacrtima potanko opisano ono što se u priopćenju za medije navodi samo općenito, iako također vrlo precizno.

83.      Nema sumnje da program OMT predstavlja odluku preciznog sadržaja o kojemu se raspravljalo dva dana, a čije su glavne značajke usvojene u sklopu Upravnog vijeća. Isto tako, objava osnovnih značajki programa, kako na konferenciji za novinare tako i u pisanom obliku na internetskim stranicama ESB‑a, potvrđuje očitu volju institucije da učini javno dostupnim ono što je dogovoreno u sklopu Upravnog vijeća. Riječ je o općem programu djelovanja jer se u njemu utvrđuju uvjeti pod kojima će ESB djelovati u slučaju blokade prijenosnih kanala monetarne politike, ali i o mjeri koja teži tomu da proizvodi izravne vanjske učinke. U suprotnom, mjera ne bi bila objavljena s najvećim mogućim publicitetom na konferenciji za novinare, niti bi njezini tehnički aspekti bili objavljeni na internetskim stranicama ESB‑a.

84.      Štoviše, čini se da okolnosti povezane s programom OMT potvrđuju da je cilj ESB‑a bila „intervencija“ na tržištima, možda na nestandardan način, samim objavljivanjem programa. Spomenuti govor predsjednika ESB‑a od 26. srpnja 2012. u Londonu, u kojem je najavio usvajanje svih potrebnih mjera za „spašavanje jedinstvene valute“, konferencija za novinare od 2. kolovoza nakon sjednice Upravnog vijeća održane istoga dana, kao i situacija u kojoj su zatečene pojedine države članice na tržištu državnih vrijednosnica, potvrđuju da cilj ESB‑a prilikom objave programa OMT nije bio samo izvijestiti o unutarnjem djelovanju u pogledu inicijative o kojoj se još uvijek raspravlja nego i proizvesti učinak objavom o uspostavi potencijalno ambicioznog programa čija je namjena, kako se tvrdi, otkloniti određene teškoće s kojima su se u tom trenutku suočavali prijenosni kanali monetarne politike. Dokaz je tomu i važan utjecaj koji je, prema svim pokazateljima, objava programa imala na financijska tržišta; taj se utjecaj, prema ESB‑u i Komisiji, osjeća i nakon više od dvije godine.

85.      Također je važno istaknuti da program OMT ne uključuje priopćavanje običnog pojedinačnog akta, nego najavljuje cjelokupan normativni program pro futuro, u kojemu su sadržani prilično precizni uvjeti i koji ima regulatornu svrhu. Zbog njegova sadržaja, može se dodati da ESB 6. rujna 2012. nije objavio beznačajnu odluku. Upravo suprotno, tog su dana objavljene pojedinosti o mjeri iznimno važnoj za europodručje koja bi, iako još nedovršena, trebala biti dugog vijeka.

86.      Na ovome mjestu trebalo bi spomenuti drugu okolnost koja mi se čini važnom kako bi se odbacili prigovori nedopuštenosti. Prijeko je potrebno imati na umu da se u predmetom slučaju susrećemo s aktom javne komunikacije jedne središnje banke kojim je obuhvaćen program monetarne politike. Akti javne komunikacije središnjih banaka ne mogu se uspoređivati s aktima javne komunikacije drugih institucija, bile one političke ili tehničke. Posljednjih trideset godina središnje banke stubokom su se promijenile, što je utjecalo na njihove instrumente monetarne politike, među kojima se, prema jednoglasnom mišljenju stručnjaka, našla i javna komunikacija.

87.      Činjenica je da je politika javne komunikacije središnjih banaka postala jedna od glavnih okosnica današnje monetarne politike. S obzirom na nemogućnost predviđanja razumnih kretanja na tržištima, učinkovito upravljanje određenim očekivanjima i time osiguravanje učinkovitosti monetarne politike zahtijeva korištenje svim mogućnostima javne komunikacije („komunikacijskim strategijama“) koje središnjim bankama stoje na raspolaganju(46). Uzimajući u obzir ugled tih institucija i podatke kojima raspolažu, ali i ovlasti koje ostvaruju putem standardnih instrumenata monetarne politike, objave, mišljenja ili izjave predstavnika središnjih banaka, općenito govoreći, imaju ključnu ulogu u razvoju današnje monetarne politike(47).

88.      Nedvojbeno je da je ESB u svoje ključne instrumente monetarne politike uključio i komunikaciju. Sama institucija to je još ranije priznala te nitko ne može osporiti da javna komunikacija koju ESB redovito održava u vezi s glavnim smjernicama svojeg djelovanja ili nekim mišljenjima koja mogu odražavati buduća ESB‑ova postupanja predstavlja središnji stup njegova djelovanja(48). Smatram da taj element, koji je doista specifičan i znakovit za ESB, ima važnu ulogu u određivanju naravi akta kakav je objava o programu OMT od 6. rujna 2012.

89.      Naposljetku, s obzirom na spomenutu veliku važnost politika komunikacije ESB‑a, treba na umu imati da bi alternativa koja se sastoji u proglašavanju nemogućim pobijanja akta poput programa OMT dovela do opasnosti da znatan broj ESB‑ovih odluka bude izuzet od svakog sudskog nadzora uz jedini argument da one još nisu formalno usvojene i objavljene u Službenom listu. Konačno, ako nije potrebno da neka mjera bude službeno objavljena u standardnom obliku da bi proizvela učinke – jer je dovoljno da se obznani na konferenciji za novinare ili u priopćenju za medije kako bi dovela do vanjskih učinaka – sustav akata i sudskog nadzora predviđen Ugovorima bio bi ozbiljno ugrožen kada ne bi bilo moguće provesti nadzor nad zakonitošću te mjere.

90.      Zbog svega navedenog, u konkretnom slučaju ove vrste ESB‑ova djelovanja u kojem akti javne komunikacije imaju posebnu važnost za učinkovitost monetarne politike, mislim da akt poput onoga o kojem dvoji BVerfG, u obliku u kojem je objavljen 6. rujna 2012., s obzirom na svoj sadržaj, objektivne učinke koje može proizvesti, ali i okolnosti u kojima je mjera usvojena, predstavlja akt institucije čija se valjanost može osporavati u okviru prethodnog postupka u skladu s člankom 267. UFEU‑a.

91.      Stoga smatram da se prigovori nedopuštenosti prethodnih pitanja o valjanosti moraju odbaciti, zbog čega nije potrebno izjašnjavati se o prethodnom pitanju o tumačenju, koje je podredno postavio sud koji je uputio zahtjev.

VI – Prethodna pitanja

A –    Prvo prethodno pitanje: članak 119. i članak 127. stavci 1. i 2. UFEU‑a te ograničenja ESB‑ove monetarne politike

92.      U svojem prvom pitanju BVerfG iznosi dvojbe o valjanosti programa OMT koji je ESB objavio 6. rujna 2012., upućujući Sudu izričito pitanje radi li se o mjeri koja je u suprotnosti s člankom 119. i člankom 127. stavcima 1. i 2. UFEU‑a i zadire li se njome u ovlasti država članica.

93.      BVerfG u svojem rješenju o upućivanju prethodnog pitanja, nakon opširnog i potankog obrazloženja, zaključuje da postoji dostatna osnova za prosudbu prema kojoj je ESB usvojio mjeru ekonomske, a ne monetarne politike, istodobno tvrdeći da je povrijeđeno načelo dodjeljivanja ovlasti kojim se ESB treba voditi u svojem djelovanju. BVerfG ističe četiri aspekta programa OMT koji prema njegovu mišljenju potvrđuju spomenutu povredu: uvjetovanost, selektivnost, usporednost i zaobilaženje. Među dvojbama koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev ističe se, na nešto općenitiji način, pitanje ograničenja ESB‑ovih ovlasti u izvanrednim okolnostima poput onih u ljeto 2012.

1.      Stajalište zainteresiranih osoba

94.      Svi tužitelji u glavnom postupku u osnovi dijele mišljenje da se Ugovori trebaju tumačiti na način da program koji je 6. rujna 2012. objavio ESB predstavlja mjeru ekonomske politike. Prema njihovu mišljenju, programom OMT zanemaruje se mandat ESB‑a, koji ga ponajprije obvezuje na očuvanje stabilnosti cijena, s obzirom na to da se radi o mjeri koja izravno utječe na izvore financiranja pogođenih država članica, čime sporna mjera zalazi u područje ekonomske politike. U svojim podnescima oni se pozivaju na presudu Pringle(49), u kojoj se navodi da uspostava ESM‑a predstavlja mjeru ekonomske politike te je se odbija kvalificirati kao mjeru monetarne politike. Podnositelji smatraju da zbog zajedničkih značajki ESM‑a i programa poput OMT‑a potonji također treba smatrati mjerom ekonomske politike.

95.      I P. Gauweiler i R. Huber osobito ističu da pravi cilj programa OMT nije ponovna uspostava prijenosnih kanala monetarne politike, već „spas eura“ uspostavom zajedničke odgovornosti za dugove predmetnih država, koji je u suprotnosti s Ugovorima zato što to neke države članice dovodi u položaj da preuzmu dugove drugih. Takva mjera očito nadilazi „podršku“ ekonomskoj politici Unije i država članica koju ESB smije pružiti u skladu s Ugovorima.

96.      J. H. von Stein odbacuje tvrdnje da su kamatne stope na tržištima državnih vrijednosnica u mjesecima prije objave programa OMT bile na umjetnoj razini. Smatra da te kamatne stope samo odražavaju stvarnu tržišnu cijenu na koju ESB utječe manipulirajući njome na umjetan način objavom da je spreman kupiti državne vrijednosnice nekih država članica. Tvrdi da uplitanje u tržište nije u skladu s mandatom ESB‑a predviđenim Ugovorima, a to je održavanje stabilnosti cijena.

97.      B. Bandulet ističe da program OMT ne može nadomjestiti strukturne nedostatke monetarne unije. Smatra da to uopće nije ovlast dodijeljena ESB‑u, zato što bi u suprotnom bilo povrijeđeno demokratsko načelo i načelo suverenosti naroda.

98.      Parlamentarna skupina Die Linke također dovodi u pitanje ESB‑ovu ovlast za usvajanje programa OMT, iako uz drukčiju argumentaciju. Die Linke ističe gospodarske posljedice do kojih su doveli uzastopni programi financijske pomoći u nekim državama članicama. Smatra da taj učinak potvrđuje da se ESB, dajući potporu tim paketima pomoći u obliku provedbe programa OMT, umiješao u ekonomsku politiku država članica. Die Linke se ujedno poziva na neke odredbe Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne bi li osporio intervenciju Unije i ESB‑a u državama članicama koje sudjeluju u programu financijske pomoći.

99.      Sve države koje su sudjelovale u ovom postupku, zajedno s ESB‑om i Komisijom, smatraju, tek s neznatnim razlikama u mišljenjima, da program OMT, u obliku u kojem je poznat s konferencije za novinare, predstavlja mjeru monetarne politike koja je u skladu s ovlastima koje su ESB‑u dodijeljene Ugovorima.

100. Spomenute države i institucije također se slažu u tome da ESB raspolaže širokim diskrecijskim pravom kad je riječ o osmišljavanju i provedbi monetarne politike. Smatraju da Sud treba priznati to pravo i ciljeve koje si je ESB postavio prilikom objave programa OMT. Države i institucije prihvaćaju da u sklopu tih ciljeva ESB može usvojiti nestandardne mjere monetarne politike ako su prijeko potrebne za ostvarivanje postavljenih ciljeva. Konkretno, Republika Poljska i Kraljevina Španjolska smatraju da je program OMT u skladu s različitim aspektima načela proporcionalnosti.

101. Države i institucije također suglasno niječu, suprotno izraženom stajalištu suda koji je uputio zahtjev, da presuda Pringle (EU:C:2012:756) navodi na zaključak da je program OMT mjera ekonomske politike. Prema njihovu mišljenju, presuda Pringle utvrđuje da su ekonomska i monetarna politika usko povezane na način da neka mjera ekonomske politike može utjecati na monetarnu politiku i obratno, pri čemu to ne mijenja samu narav mjere. U ovom predmetu činjenica da može utjecati na ekonomsku politiku ne pretvara program OMT, sam za sebe, u mjeru te politike.

102. Što se tiče činjenice da program OMT dovodi do umjetnih promjena cijena na tržištu državnih vrijednosnica, vlada Republike Poljske, Komisija i ESB ističu da je cilj svake monetarne politike promjena cijena jer je toj politici svojstveno da utječe na tržišta provedbom mjera koje mijenjaju određene obrasce ponašanja, ali uvijek u okviru ostvarivanja mandata koji je povjeren Banci, što je u ovom slučaju održavanje stabilnosti cijena.

103. Savezna Republika Njemačka načelno stoji iza zakonitosti programa OMT u mjeri u kojoj je on poznat, iako ustraje na tome da je u ovom trenutku on tek objavljen te da treba pričekati s konkretnom provedbom kako bi se moglo ocijeniti je li zapravo riječ o mjeri ekonomske ili monetarne politike. U svakom slučaju, Savezna Republika Njemačka smatra da ESB ima na raspolaganju široko diskrecijsko pravo i da bi do prekoračenja ovlasti utvrđenih Ugovorima došlo samo kada bi mjera očito ulazila u područje ekonomske politike. Također skreće pozornost na to da bi bilo prikladno da Sud utvrdi kriterije prema kojima je dopuštena provedba programa OMT u skladu s Ugovorima i, u mjeri u kojoj je to moguće, s temeljnim ustavnim strukturama Savezne Republike Njemačke.

104. ESB brani zakonitost programa OMT na temelju okolnosti koje su postojale u ljeto 2012. U to se vrijeme među ulagačima širio strah od reverzibilnosti eura, što je dovelo do znatnog povećanja kamatnih stopa na državne vrijednosnice nekih država članica. ESB tvrdi da je u tim okolnostima izgubio mogućnost provođenja monetarne politike njezinim uobičajenim prijenosnim kanalima te da je posljedična fragmentacija tržišta državnih vrijednosnica, zajedno s teškoćama u financiranju nekih država (pa prema tome i financijskih institucija tih država), sprečavala pravilan prijenos „impulsa“ koje ESB uobičajeno šalje. Prema ESB‑ovu mišljenju, te su okolnosti opravdavale usvajanje nestandardne mjere monetarne politike poput programa OMT. Ukratko, cilj programa, prema ESB‑u, nije osigurati povlaštene uvjete financiranja pojedinih država članica ili uvjetovati njihove ekonomske politike, nego deblokirati spomenute prijenosne kanale monetarne politike ESB‑a.

105. ESB niječe da se u tehničkim značajkama programa OMT skriva mjera ekonomske politike. Prema njegovu viđenju, „uvjetovanost“, na koju se upućuje, nužna je da bi se spriječilo da provedba programa OMT potakne pogođene države članice na napuštanje provedbe strukturnih reformi potrebnih za osnaženje njihovih ekonomskih temelja. Isto tako, ESB tvrdi da je „selektivnost“ mjera svojstvena programu OMT jer su se poremećaji u prijenosnim kanalima pojavili kao posljedica povećanja kamatnih stopa na državne vrijednosnice nekih država članica. Konačno, ESB smatra da program OMT sadržava jamstva koja osiguravaju njegovu povezanost s monetarnom politikom i ovlastima koje su Banci dodijeljene Ugovorima.

2.      Analiza

a)      Uvodna očitovanja

106. Prije nego što započnemo s analizom usko povezanom s pitanjem koje je postavio BVerfG, najprije bi trebalo razmotriti dva ključna aspekta u ovom predmetu: status i mandat ESB‑a, kako su definirani Ugovorima, te pojam „nestandardnih mjera monetarne politike“. Ta dva područja pružaju nam osnovne elemente potrebne za ocjenu zakonitosti programa kao što je OMT, koji, prema ESB‑u, ulazi u nestandardne mjere monetarne politike.

i)      O statusu i mandatu ESB‑a

107. ESB je institucija kojoj Ugovori povjeravaju odgovornost za izvršavanje isključive nadležnosti Unije u području monetarne politike. ESB i nacionalne središnje banke čine ESSB, čija je osnovna zadaća osigurati „stabilnost cijena“, ne dovodeći time u pitanje mjere koje može donijeti kao „podršku ekonomskoj politici“(50). Stoga, za razliku od drugih središnjih banaka, ESB odlikuje to da je vezan jasno utvrđenim mandatom koji je usko povezan s borbom protiv inflacije. Pripremni akti na Ugovoru iz Maastrichta(51) i historiografija posvećena monetarnoj politici(52) potvrđuju značaj tog mandata u pregovorima koji su doveli do stvaranja ESB‑a.

108. ESB, uz strogu obvezu da osigura stabilnost cijena, odlikuje i velik stupanj neovisnosti, kako funkcionalne tako i organske(53). Ugovori na mnogim mjestima ističu neovisnost svih djelovanja ESB‑a, čemu treba dodati da je postupak izmjene statuta ESSB‑a i ESB‑a vrlo složen, po čemu se ta institucija razlikuje od središnjih banaka u svojem okružju, čije regulatorne okvire može mijenjati nadležni nacionalni parlament(54). To ne vrijedi i za ESB zato što svaka izmjena njegova Statuta zahtijeva izmjenu Ugovorâ(55).

109. Baš kao i u slučaju drugih nacionalnih središnjih banaka, svrha je neovisnosti ESB‑a i to da institucija ostane izvan sfere političke rasprave, zbog čega su izričito zabranjeni bilo kakvi nalozi drugih institucija ili država članica(56). Štoviše, ta je odvojenost od političkog djelovanja nužna zbog izrazito tehničkog karaktera i visokog stupnja specijalizacije kojima se odlikuje monetarna politika(57).

110. Naime, Ugovori daju ESB‑u isključivu ovlast za osmišljavanje i provedbu monetarne politike, zbog čega su mu za izvršavanje njegovih funkcija na raspolaganju znatna sredstva. Zahvaljujući tim sredstvima ESB također raspolaže znanjem i osobito vrijednim informacijama koje mu omogućavaju da učinkovitije obavlja svoju zadaće, istodobno osnažujući s vremenom svoju tehničku stručnost i reputaciju. Te su značajke ključne kako bi se zajamčilo da signali monetarne politike učinkovito dopru do gospodarstva jer, kao što je to već rečeno, jedna od uloga današnjih središnjih banaka temelji se na upravljanju očekivanjima, za što su osnovni alati tehnička znanja, reputacija i javna komunikacija.

111. Kao neizbježna posljedica navedenog, ESB‑u se priznaje široko diskrecijsko pravo pri osmišljavanju i provedbi monetarne politike Unije(58). S obzirom na to, sudovi pri nadzoru nad djelovanjem ESB‑a moraju izbjeći rizik preuzimanja uloge te institucije ulaskom na visokospecijalizirani teren na kojem su potrebna stručna znanja i iskustvo kojima, u skladu s Ugovorima, raspolaže isključivo ESB. Prema tome, sudski nadzor nad djelovanjem ESB‑a, neovisno o svojoj obveznosti, mora se provoditi vrlo suzdržano(59).

112. Naposljetku, važno je istaknuti da se monetarna politika ESB‑a provodi, kao što je to navedeno, različitim „prijenosnim kanalima ili mehanizmima“ pomoću kojih institucija intervenira na tržištu i izvršava svoj mandat osiguravanja stabilnosti cijena(60). ESB u provođenju svoje monetarne politike nadzire monetarnu bazu gospodarstva europodručja, što čini slanjem odgovarajućih „impulsa“, ponajprije fiksiranjem kamatnih stopa, koji će se naknadno prenijeti iz financijskog sektora na poduzeća i kućanstva(61).

113. U tom smislu, u svrhu osiguravanja pravilnog funkcioniranja tih prijenosnih kanala, Statut ESSB‑a i ESB‑a daje ESSB‑u izričitu ovlast za usvajanje niza „monetarnih funkcija i operacija“. Među tim se operacijama, koje su važne za ovaj predmet, ističu one iz članka 18. stavka 1. Statuta, kojima se ESB‑u i nacionalnim središnjim bankama dopušta „poslovati na tržištima kapitala izravnom kupnjom i prodajom (promptno i na rok), ili povratnom kupnjom i prodajom te davanjem i uzimanjem u zajam utrživih instrumenata u eurima ili u drugim valutama, kao i plemenitih kovina“.

114. Međutim, kao što ćemo vidjeti, za program poput OMT‑a ne može se reći da ulazi u uobičajene instrumente monetarne politike ESB‑a. Program OMT formalno se koristi jednom od navedenih monetarnih operacija, ali to čini na toliko neuobičajen način da ga se može nazvati „nestandardnom mjerom monetarne politike“. U nastavku ću konkretnije objasniti na što se odnosi taj pojam, na koji ga je način ESB opravdao i u kojoj se mjeri radi o sredstvu koje je uredno predviđeno Ugovorima.

ii)    Nestandardne mjere monetarne politike i mjesto koje program OMT zauzima u sklopu tih mjera

–       ESB‑ovo stajalište o nestandardnim mjerama monetarne politike

115. ESB staje u obranu zakonitosti programa OMT kao intervencije usmjerene na deblokadu prijenosnih kanala monetarne politike Unije. Kao što je to gore objašnjeno, ti prijenosni kanali monetarne politike ne funkcioniraju kao mehanizmi s trenutačnim učincima, već kao okvir kojim ESB šalje niz „impulsa“ koji bi trebali stići do realnoga gospodarstva. Prema ESB‑u, monetarna politika može biti pogođena čimbenicima koji se nalaze izvan prijenosnih kanala, a koji mogu poremetiti pravilno djelovanje signala koje je poslao ESB: međunarodna politička ili gospodarska kriza ili znatan poremećaj cijena nafte, uz druge čimbenike, mogu ozbiljno poremetiti „impulse“ koje ESB šalje prijenosnim kanalima monetarne politike.

116. Kada dođe do takve situacije, ESB se smatra nadležnim da intervenira vlastitim instrumentima u svrhu deblokade tih kanala. U takvom slučaju riječ je o intervencijama koje se razlikuju od onih uobičajenih u ESB‑ovoj praksi jer ne podrazumijevaju „uobičajenu“ operaciju, nego deblokadu i naknadnu ponovnu uspostavu instrumenata monetarne politike u užem smislu(62).

117. ESB i države članice koje sudjeluju u ovom postupku smatraju da je primjena ove vrste nestandardnih mjera u sklopu monetarne politike zakonita. Naime, iz spisa je vidljivo da je riječ o obliku intervencije koju je tijekom međunarodne financijske krize koja je započela 2008. iskoristila većina središnjih banaka(63), uključujući, kao što to proizlazi iz ovog predmeta, sam ESB(64). Prema stajalištu ESB‑a i država članica koje sudjeluju u postupku, Ugovori ne sprečavaju ESB da raspolaže svojim ovlastima kako bi ponovno uspostavio svoje instrumente monetarne politike kada se pojave okolnosti koje uvelike ometaju normalno funkcioniranje prijenosnih kanala. Prema Komisijinu mišljenju, ta je ovlast u skladu s Ugovorima, pod uvjetom da se provodi oprezno i da je popraćena jamstvima.

118. Polazeći od navedenih pretpostavki potrebno je ispitati pravu narav programa OMT, kako je najavljen u priopćenju za medije od 6. rujna 2012.

–       Program OMT kao nestandardna mjera monetarne politike

119. Program OMT formalno potpada pod operacije predviđene člankom 18. stavkom 1. Statuta ESSB‑a i ESB‑a. Jasno je da se spomenutom odredbom, kojom se ESSB‑u daje ovlast za kupnju utrživih instrumenata, ESB‑u prije svega namjeravaju staviti na raspolaganje alati za nadzor monetarne baze kao standardno sredstvo za održavanje stabilnosti cijena.

120. Međutim, odmah treba dodati da se u programu OMT ovlasti iz članka 18. stavka 1. Statuta koriste na način različit od ESB‑ove uobičajene prakse izvršavanja operacija. Jasno je da selektivna mjera usmjerena na jednu državu članicu europodručja ili nekoliko njih koja se sastoji u kupnji njihovih državnih vrijednosnica bez prethodno utvrđenog količinskog ograničenja, u očekivanju da će se poboljšati uvjeti njihova financiranja na tržištima, nije dio uobičajene prakse ESB‑a.

121. Kao što se to navodi u priopćenju za medije od 6. rujna 2012., program OMT predviđa ESB‑ovu intervenciju na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica, što Banci omogućava kupnju državnih vrijednosnica država članica europodručja koje su uključene u program financijske pomoći i koje, po svoj prilici, imaju problema s dobivanjem zajmova. Program OMT temelji se na pretpostavci iznenadne pojave vanjskog čimbenika koji ometa prijenosne kanale monetarne politike. Taj ometajući čimbenik, prema ESB‑ovu obrazloženju, podrazumijeva relativno iznenadan i praktično nesavladiv porast premija rizika za neke države članice europodručja koji u načelu ne odražava njihovu makroekonomsku stvarnost i koji, posljedično, onemogućava ESB u učinkovitom prijenosu signala te ujedno izvršavanju njegova mandata osiguravanja stabilnosti cijena.

122. Stoga, uzimajući u obzir navedeno, smatram da se program OMT može odrediti kao nestandardna mjera monetarne politike, s posljedicama koje će to imati na njegovu ocjenu.

b)      Ovlasti ESB‑a i program OMT

123. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, usredotočit ću se na dva aspekta koja je potrebno ispitati kako bi se dao potpun odgovor na prvo prethodno pitanje koje je postavio BVerfG.

124.  Kao prvo, potrebno je ocijeniti može li se program poput OMT‑a smatrati mjerom monetarne politike ili je ipak riječ o mjeri ekonomske politike koja bi u tom slučaju ESB‑u bila zabranjena; ta se ocjena treba provesti osobito uzimajući u obzir tehničke značajke koje je istaknuo BVerfG. Nakon toga, ako se pokaže da se program OMT može smatrati mjerom monetarne politike, kao što ću to predložiti, trebat će ga analizirati u svjetlu načela proporcionalnosti, u smislu članka 5. stavka 4. UEU‑a.

i)      Program OMT i ekonomska politika Unije i država članica kao granica ovlasti ESB‑a

–       Ekonomska i monetarna politike Unije

125. Kao što sam to spomenuo, BVerfG upućuje pitanje je li ESB odobrenjem programa OMT usvojio mjeru ekonomske, a ne monetarne politike, i time prisvojio ovlasti koje u skladu s člankom 119. stavkom 1. UFEU‑a pripadaju Vijeću i državama članicama.

126. Ako razmotrimo primarno pravo Europske unije, članak 119. stavak 1. UFEU‑a ukratko opisuje glavne sastavnice ekonomske politike koje pripadaju Uniji, navodeći da se ona „temelji na bliskoj koordinaciji ekonomskih politika država članica, na unutarnjem tržištu i na određivanju zajedničkih ciljeva, a koja se provodi sukladno načelu otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem“. Bez obzira na to što je navedena odredba općenita, pa ujedno i dvosmislena, ona ipak pruža osnovne elemente koji definiraju aspekte ekonomske politike koji su u nadležnosti Unije.

127. S druge pak strane, Ugovori ne govore ništa kad je riječ o definiranju isključive nadležnosti Unije u području monetarne politike. To je utvrdio Sud u presudi Pringle kada je kao jedinu referentnu vrijednost morao uzeti ciljeve monetarne politike utvrđene UFEU‑om(65). Glavni cilj monetarne politike Europske unije, stabilnost cijena, i potpora općim ekonomskim politikama Europske unije čine temeljni kriterij za definiranje monetarne politike (članak 127. stavak 1. i članak 282. stavak 2. UFEU‑a). Sud je to potvrdio u spomenutom predmetu Pringle, u kojem su ciljevi pripisani toj politici bili jedini kriterij pri odlučivanju o tome je li se jedna izmjena Ugovora odnosila na monetarnu politiku ili nije.

128. Unatoč tome što Ugovori na prvi pogled nude ograničene kriterije, pravo Europske unije raspolaže korisnim interpretativnim alatima za određivanje ulazi li neka odluka u područje ekonomske ili monetarne politike Unije.

129. Treba naglasiti, iako se to može činiti očitim, da je monetarna politika sastavnica opće ekonomske politike. Razdvajanje tih dviju politika u pravu Unije zahtjev je nametnut strukturom Ugovorâ te horizontalnom i vertikalnom raspodjelom ovlasti u Uniji, iako se s ekonomskog gledišta može reći da svaka mjera monetarne politike svakako ulazi u širu kategoriju opće ekonomske politike. Tu povezanost među dvjema politikama istaknuli su sam Sud i nezavisna odvjetnica Kokott u svojem mišljenju u predmetu Pringle, utvrdivši da se mjere ekonomske politike ne mogu poistovjećivati s mjerama monetarne politike samo zato što bi mogle imati neizravne učinke na stabilnost eura(66). Ta je argumentacija potpuno valjana i u suprotnom smjeru, kao što su to istaknuli ESB, Komisija i većina država članica koje su sudjelovale u ovom postupku, pa mjere monetarne politike ne postaju mjere ekonomske politike samo zato što bi mogle imati neizravne učinke na ekonomsku politiku Unije i država članica.

130. Činjenica da Ugovorom nije precizno definirana monetarna politika Unije u skladu je s funkcionalnim shvaćanjem uloge monetarne politike, prema kojem ona predstavlja svaku mjeru koja se provodi pomoću njoj svojstvenih instrumenata. Stoga, ako neka mjera ulazi u kategoriju instrumenata koje pravo predviđa za provedbu monetarne politike, polazna je pretpostavka da je ona rezultat monetarne politike koju provodi Unija. Očito se radi o pretpostavci koja se može oboriti ako se, primjerice, mjerom žele postići ciljevi različiti od onih izričito navedenih u članku 127. stavku 1. i članku 282. stavku 2. UFEU‑a.

131. Isto tako, druge odredbe Ugovora koje se tiču monetarne politike pružaju relevantne pokazatelje koji služe za njezino potpunije definiranje. Tako članci 123. i 125. UFEU‑a, kojima ću više pozornosti posvetiti pri razmatranju drugog prethodnog pitanja, uvode stroge zabrane financiranja država članica, bilo mjerama monetarnog financiranja, bilo doznakama među državama. Te zabrane potvrđuju da monetarna Unija, bez obzira na to što je sastavni dio Unije utemeljene na solidarnosti (članak 2. UEU‑a)(67), također teži očuvanju financijske stabilnosti, zbog čega se temelji na načelu fiskalne discipline i načelu nepostojanja zajedničke financijske odgovornosti(68).

132. Prema tome, da bi ESB‑ova mjera doista ulazila u područje monetarne politike, treba služiti osnovnom cilju održavanja stabilnosti cijena, pod uvjetom da se provodi pomoću jednog od instrumenata monetarne politike koji su izričito predviđeni Ugovorima te da ne dovodi u pitanje zahtjev fiskalne discipline i nepostojanja zajedničke financijske odgovornosti. Ako sporna mjera pokazuje određene aspekte svojstvene ekonomskoj politici, bit će u skladu s mandatom ESB‑a samo pod uvjetom da služi kao „podrška“ mjerama ekonomske politike i da je podređena primarnom cilju ESB‑a.

–       Program OMT u svjetlu kriterija za definiranje ekonomske i monetarne politike Unije

133. Usredotočujući se na izložene kriterije, sada valja ocijeniti je li program OMT u svojoj naravi mjera monetarne ili pak ekonomske politike. Sud koji je uputio zahtjev istaknuo je niz elemenata kojima bi se moglo potkrijepiti da je riječ o mjeri ekonomske politike te ću zasebno razmotriti svaki od njih. Prije toga, međutim, treba se osvrnuti na ciljeve koje je iznio ESB kako bi opravdao donošenje programa OMT, a koje je BVerfG doveo u pitanje i koje su tužitelji u glavnom postupku odbili. Nakon što se razmotre te osnove i njihova pravna kvalifikacija, pojedinačno ću ispitati elemente koje je naveo sud koji je uputio zahtjev: uvjetovanost, usporednost, selektivnost i zaobilaženje.

–        Ciljevi programa OMT

134. Kao što je to ESB potanko izložio u svojim pisanim očitovanjima, u ljetnim mjesecima 2012. došlo je do niza izvanrednih okolnosti u gospodarstvu europodručja: pretjeranog povećanja premija rizika za neke države članice, velikih promjena na tržištima državnih vrijednosnica, fragmentacije kredita na međubankovnom tržištu i povećanja troškova financiranja poduzeća kao posljedica svega prethodno navedenoga. Na ta događanja također je snažno utjecala rastuća bojazan na tržištima od mogućeg sloma jedinstvene valute, bilo zbog selektivnog napuštanja europodručja jedne države članice ili više njih, bilo zbog izravnog sloma i povratka nacionalnim valutama. Te činjenice u načelu nije zanijekao nijedan sudionik u ovom prethodnom postupku.

135. Prema ESB‑u, prethodno opisane okolnosti poremetile su standardne instrumente monetarne politike. Kamatne stope državnih vrijednosnica nisu se temeljile na kvaliteti izdanih vrijednosnica, već na lokaciji dužnika. Teritorijalna fragmentacija kamatnih stopa na državne vrijednosnice koje su izdale države članice europodručja pod uvjetima koji u nekim slučajevima nisu odražavali stvarno makroekonomsko stanje pogođenih država članica, prema mišljenju ESB‑a, predstavljala je ozbiljnu prepreku monetarnoj politici te institucije koja se temelji na primjeni različitih sredstava ili prijenosnih kanala. U trenutku kada je tržište državnih vrijednosnica, kao jedan od središnjih prijenosnih kanala monetarne politike, pretrpjelo tako ozbiljne poremećaje, ESB je izgubio znatan dio svojeg područja djelovanja u provedbi zadaće povjerene mu Ugovorima.

136. U svjetlu navedenih okolnosti, ESB navodi da program OMT ima dvostruki cilj, od kojih je jedan neposredan, a drugi posredan: cilj je, prije svega, sniziti kamatne stope na vrijednosnice određene države članice, čime bi se „normalizirale“ razlike u visini kamata i na taj način ponovno uspostavili instrumenti ESB‑ove monetarne politike.

137. Pojedini tužitelji u glavnom postupku tvrde da ESB‑ov cilj nije onaj koji je upravo istaknut, nego je to „spas jedinstvene valute“ tako da se ESB pretvori u „krajnjeg vjerovnika“ država članica i time nadomjesti neke nedostatke modela monetarne unije. Ne vjerujem da postoje uvjerljivi argumenti za takve tvrdnje. Činjenica da je u ESB‑ovu mjesečnom biltenu za kolovoz 2012. u pogledu mjera objavljenih 6. rujna 2012. istaknuta veza između programa i „ireverzibilnosti eura“ ne čini mi se dovoljnom da bi se razlozi kojima ESB kontinuirano i opetovano opravdava program OMT od njegove objave pa sve do ovog postupka doveli u pitanje(69).

138. Prema tome, uzimajući u obzir činjenice i ciljeve koje je iznio ESB, smatram da postoji dostatna osnova za zaključak da se navedeni ciljevi programa OMT u načelu mogu prihvatiti kao legitimni. Činjenice koje su se dogodile u ljeto 2012., kao i situacija nekih država članica na tržištima državnih vrijednosnica, čine se neupitnima, čemu treba pridodati visoku razinu poštovanja prema ESB‑u kada donosi ocjenu o činjenicama.

139. Tako smatram da ciljevi programa OMT onako kako ih je izložio ESB mogu biti prihvaćeni, polazeći od prihvaćanja pretpostavke da je ESB objavom programa OMT imao namjeru ostvariti cilj monetarne politike. Drugo je pitanje hoće li analiza sadržaja programa OMT dovesti do suprotnog zaključka. U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev ističe nekoliko aspekta koji, prema njegovoj ocjeni, svrstavaju program OMT u mjeru ekonomske politike i na koje ću se usredotočiti u nastavku.

–        Uvjetovanost i usporednost

140. BVerfG bavi se dvama aspektima koji se mogu analizirati zajedno. Činjenica da je program OMT uvjetovan postojanjem programa financijske pomoći kojim se koristi jedna država članica ili nekoliko njih čije će se državne vrijednosnice moći otkupiti na sekundarnom tržištu, pri čemu ESB povezuje ciljeve programa OMT s ciljevima spomenutih programa, prema BVerfG‑u potvrđuje da ESB‑ovo djelovanje ulazi u područje ekonomske, a ne monetarne politike(70). Tako su se izjasnili i svi tužitelji u glavnom postupku, ne uvijek s istim obrazloženjem, ali zaključujući jednako.

141. ESB tvrdi da će program OMT biti pokrenut samo ako je država članica europodručja uključena u program financijske pomoći ESM‑a ili EFFS‑a, na način da uvjeti nametnuti tim programom jamče da provedba programa OMT neće potaknuti države članice na odgodu usvajanja nužnih strukturnih reformi, što je fenomen koji se često naziva „moralnim rizikom“(71). Prema ESB‑u, kupnja državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima neće se moći tumačiti kao mjera bezuvjetne potpore jer će, u načelu, do ESB‑ove intervencije doći samo ako se provode strukturne reforme koje nalaže odgovarajući program financijske pomoći. Prema ESB‑u, svaki rizik od uplitanja u ekonomsku politiku nadoknađuje se neutralizirajućim učinkom na „moralni rizik“ do kojeg bi mogla dovesti značajna intervencija ESB‑a na sekundarnom tržištu državnih vrijednosnica.

142. Argument tužitelja u glavnom postupku nije potpuno neosnovan. Iako je ESB tvrdio da je povezanost programa OMT s izvršavanjem programa financijske pomoći uvjet koji je on sam utvrdio i od kojega u bilo kojem trenutku može odustati, tužitelji, a osobito Die Linke, naglasili su da se ESB ne ograničava tek na provedbu programa financijske pomoći s kojima ni na koji način nije povezan. Upravo suprotno, ESB aktivno sudjeluje u tim programima. ESB‑ov argument ozbiljno je doveden u pitanje tom „dvostrukom ulogom“ koju ima, s jedne strane, kao nositelj prava na potraživanje na temelju vrijednosnice koju je izdala država članica i, s druge strane, kao nadzornik i pregovarač u programima financijske pomoći koji se primjenjuju na tu istu državu, s uključenom makroekonomskim uvjetima.

143. U bitnome se slažem s tim stajalištem. Iako ESB u priopćenju za medije od 6. rujna 2012. provedbu programa OMT uvjetuje stvarnim izvršavanjem obveza utvrđenih u sklopu programa financijske pomoći, točno je da uloga te institucije u okviru programa financijske pomoći prelazi obično jednostrano odobravanje. Normativni propisi ESM‑a(72), ali i iskustvo provedenih programa financijske pomoći ili onih koji se još provode, u velikoj mjeri pokazuju da je ESB‑ova uloga u osmišljavanju, odobravanju i redovitom nadziranju tih programa važna, bolje rečeno odlučujuća(73). S druge strane, kao što je to Die Linke istaknuo u pisanim i usmenim očitovanjima, uvjeti nametnuti u okviru dosad usvojenih programa financijske pomoći, u čemu je ESB aktivno sudjelovao, imali su znatan makroekonomski utjecaj na gospodarstva pogođenih država članica kao i na cijelo europodručje. To potvrđuje da je ESB sudjelovanjem u navedenim programima pomoći aktivno utjecao na mjere na koje bi se u određenim okolnostima moglo gledati kao na nešto više od „podrške“ ekonomskoj politici.

144.  Naime, Ugovor o ESM‑u daje ESB‑u višestruke ovlasti tijekom provedbe programa financijske pomoći, uključujući sudjelovanje u pregovorima i nadzor(74). ESB stoga sudjeluje u osmišljavanju uvjeta koji se primjenjuju na državu članicu koja traži pomoć, a naknadno sudjeluje i u nadzoru nad poštovanjem uvjetovanosti, koji je ključan za učinkovit nastavak i eventualni završetak programa. ESB tu zadaću dijeli s Komisijom, iako Ugovor o ESM‑u potonjoj instituciji daje još veće ovlasti.

145. Da bi se program OMT mogao smatrati mjerom monetarne politike, nužno je da, kao što je to navedeno, ciljevi budu u okviru te politike te da joj primjenjivani instrumenti budu svojstveni. Povezanost programa OMT s uključenošću u program financijske pomoći može se opravdati potrebom, koja je nedvojbeno utemeljena, da se otkloni bilo kakva sumnja u postojanje „moralnog rizika“ do kojeg može doći zbog značajne intervencije ESB‑a na tržištu državnih vrijednosnica. Ipak, činjenica da ta institucija aktivno sudjeluje u provođenju programa financijske pomoći mogla bi program OMT, u mjeri u kojoj je on jednostrano povezan s tim programima, pretvoriti u nešto više od mjere monetarne politike. Naime, jednostrano uvjetovanje kupnje državnih vrijednosnica ispunjenjem uvjeta koje je utvrdila treća strana nije isto kao kad to čini treća strana koja to zapravo i nije. U tim okolnostima uvjetovana kupnja vrijednosnica može se pretvoriti u još jedan instrument uvjetovanosti sadržane u programima financijske pomoći. Sama činjenica da se kupnja može percipirati na taj način, kao instrument u službi makroekonomske uvjetovanosti, može imati dovoljno snažan učinak da ugrozi ili čak naruši ciljeve monetarne politike predviđene programom OMT.

146. Točno je da ESB uvijek može izvršiti pritisak na državu članicu uključenu u program financijske pomoći tako da program OMT, makar jednostrano, veže uz ispunjenje uvjeta utvrđenih u okviru ESM‑a. Ipak, treba razlikovati mjeru koja je usmjerena na isključivanje „moralnog rizika“, kao što je to jednostrani zahtjev za ispunjavanje uvjeta koje nalaže program financijske pomoći, i mjeru koja, gledana u svojoj ukupnosti, uključuje ESB kao jednu od pregovaračkih institucija i nadasve kao instituciju koja sudjeluje u zajedničkom izravnom nadzoru ispunjavanja tih uvjeta(75).

147. Ukratko, smatram da ESB osmišljavanjem i objavom programa OMT, u mjeri u kojoj taj program čini dio šireg konteksta u kojem ESB sudjeluje u programima financijske pomoći dogovorenima u okviru ESM‑a, nije na odgovarajući način odvagnuo učinak svoje uključenosti u te programe financijske pomoći na monetarnu narav programa OMT.

148. U tom smislu, valja ispitati koje izravne posljedice taj argument ima na svrstavanje programa OMT u monetarnu politiku Europske unije.

149. Smatram da navedeni zaključak ne sprečava ESB da redovito sudjeluje u programima financijske pomoći u skladu s Ugovorom o ESM‑u. Činjenica da je odobren određeni program financijske pomoći ni na koji način ne prejudicira budući nastanak okolnosti potrebnih da ESB pokrene program OMT.

150. Međutim, kad bi se pojavile izvanredne okolnosti zbog kojih bi bilo potrebno provesti program OMT, ključno je da ESB, kako bi taj program i dalje ostao mjera monetarne politike, od tog trenutka prekine izravno sudjelovanje u programu financijske pomoći koji se primjenjuje na pogođenu državu članicu. Ništa ne bi sprečavalo ESB da i dalje prima obavijesti, pa čak i da se sasluša njegovo mišljenje(76), ali se nipošto ne bi smjelo dopustiti da u slučaju provedbe programa poput OMT‑a nastavi sudjelovati u nadzoru programa financijske pomoći u koji je uključena država članica koja je istodobno primateljica značajne potpore ESB‑a na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica. Konačno, smatram da je nužno zadržati tu funkcionalnu udaljenost između obaju programa kako bi program OMT i dalje zadržao svojstvo mjere monetarne politike koja je isključivo namijenjena ponovnoj uspostavi njezinih prijenosnih kanala.

151. Ukratko, i iz kuta koji sam upravo analizirao smatram da program OMT treba smatrati mjerom monetarne politike, pod uvjetom da se ESB tijekom provedbe tog programa suzdrži od svakog izravnog uplitanja u programe financijske pomoći dogovorene u okviru ESM‑a ili EFFS‑a.

–        Selektivnost

152. Druga istaknuta značajka koja, prema sudu koji je uputio zahtjev, dovodi u pitanje monetarnu narav programa OMT jest takozvana „selektivnost“, pod kojom se podrazumijeva da se mjera primjenjuje na jednu državu članicu ili više njih, ali ne i na sve države europodručja. Ta značajka nije u skladu s uobičajenom praksom ESB‑a, čije su mjere usmjerene na cjelokupno europodručje, a ne na teritorijalne gospodarske jedinice. Osim toga, BVerfG tvrdi da selektivnost dovodi do poremećaja u uvjetima financiranja na tržištu koji mogu uzrokovati štetu državnim vrijednosnicama ostalih država članica.

153. Taj mi se prigovor ne čini uvjerljivim zato što ne dokazuje da selektivnost sama po sebi pretvara program OMT u mjeru ekonomske politike. ESB je uvjerljivo argumentirao da se razlike u visini kamata, koje imaju sposobnost blokiranja prijenosnih kanala monetarne politike, nalaze u državnim vrijednosnicama jedne skupine država članica. Ta je okolnost okosnica programa OMT jer u suprotnom njegovu provedbu ne bi bilo nužno povezati s nekim programom financijske pomoći. Stoga je selektivnost samo logična posljedica programa usmjerenog na ispravljanje stanja u kojem su prijenosni kanali monetarne politike blokirani u nekoliko država članica. Činjenica da ta okolnost može dovesti do poremećaja na tržištu ili prouzročiti štetu drugim državama članicama ne zadire u određenje programa OMT kao mjere monetarne politike jer se njegova učinkovitost može zajamčiti isključivo usmjeravanjem tog programa na državne vrijednosnice pogođenih država članica.

154. Zbog toga smatram da činjenica da se program OMT provodi selektivno za jednu državu članicu europodručja ili nekoliko njih ne dovodi u pitanje njegovo svojstvo mjere monetarne politike u smislu članka 127. stavka 1. UFEU‑a i članka 282. stavka 2. UFEU‑a.

–        Zaobilaženje

155. Konačno, BVerfG ističe da bi se programom OMT mogli izbjeći zahtjevi i uvjeti predviđeni programima financijske pomoći, zato što su zahtjevi iz članaka 18. i 14. Ugovora o ESM‑u kojima podliježe ESM‑ova kupnja državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima stroži od onih koje nalaže program OMT. To bi ESB‑u omogućilo da državne vrijednosnice kupuje po tržišnim uvjetima koji su povoljniji za pogođenu državu članicu, izbjegavajući na taj način uvjete kojima podliježe ESM.

156. Takav argument teško je prihvatiti nakon što smo u prethodnoj točki analizirali prigovore povezane s uvjetovanošću i usporednošću. Naime, kad se utvrdi, kao što sam to učinio, da je neovisnost programa OMT u odnosu na programe financijske pomoći, kako je gore prikazano, jamstvo da predmetna mjera ulazi u područje monetarne politike, bilo bi logično da, kao posljedica tog jamstva, ESB bude taj koji utvrđuje vlastite zahtjeve za kupnju državnih vrijednosnica.

157. Prema mojem mišljenju, ono što može uzrokovati probleme nije toliko apstraktna činjenica da bi se zahtjevi mogli razlikovati ovisno o instituciji koliko su to posebni zahtjevi koje bi ESB mogao utvrditi. Međutim, promatrajući isključivo iz perspektive suda koji je uputio zahtjev, smatram da to što se na ESB ne odnose isti zahtjevi kao na ESM ne čini samo po sebi program OMT mjerom ekonomske politike.

–        Preliminarni zaključak

158. U svjetlu izloženih argumenata, smatram da program OMT, na način kako je opisan u priopćenju za medije od 6. rujna 2012., ulazi u područje monetarne politike koju prema Ugovoru provodi ESB i ne predstavlja mjeru ekonomske politike, pod uvjetom da se ESB tijekom cjelokupne provedbe eventualnog programa OMT suzdrži od svakog izravnog uplitanja u programe financijske pomoći s kojima je taj program povezan.

ii)    Ocjena proporcionalnosti programa OMT (članak 5. stavak 4. UEU‑a)

159. Prethodni zaključak o tome da je program OMT, u obliku koji je poznat, sastavni dio ESB‑ove monetarne politike i dalje ništa ne govori o proporcionalnosti te mjere. U tom smislu, nekoliko je sudionika u postupku branilo program pozivajući se na sastavne elemente testa proporcionalnosti.

160. Prilikom izvršavanja ovlasti koja se smatra nestandardnom, potrebno je zadovoljiti najmanje dva uvjeta. Kao prvo, izvršavanjem te ovlasti, prije svega, ne smiju se prekršiti druge odredbe primarnog prava, čemu ću se posvetiti u odgovoru na drugo postavljeno pitanje, koje se odnosi na zabranu monetarnog financiranja država članica.

161. Kao drugo, nadzor nad poštovanjem načela dodjeljivanja ovlasti s gledišta načela proporcionalnosti (članak 5. stavak 4. UEU‑a) ključan je u slučaju mjere koja se pokazuje nestandardnom i opravdanom postojanjem izvanrednih okolnosti. Unija uvijek mora poštovati načelo proporcionalnosti pri izvršavanju ovlasti koje su joj povjerene na temelju načela dodjeljivanja (članak 5. stavak 4. UEU‑a), što je osobito važno prilikom izvršavanja ovlasti u izvanrednim okolnostima.

162. S obzirom na navedeno, valja upozoriti da je ovaj predmet osobito složen kad je u pitanju ocjena proporcionalnosti pobijane mjere. Kao što je to gore objašnjeno, program OMT nedovršena je mjera, ne samo zato što je njegovo formalno usvajanje odgođeno na neodređeno razdoblje nego i zato što još nije došlo do njegove konkretne primjene. Točno je da su nam poznate temeljne značajke programa, ali je jasno da one još nisu u toj mjeri upotpunjene da bi bile dijelom regulatornog pravnog akta. Cjelovita ocjena proporcionalnosti bit će moguća samo u svjetlu takvog akta.

163. U tim okolnostima, ocjena koju Sud provodi morat će, u tom smislu, prvenstveno biti usredotočena na mjeru u onom obliku u kojem je objavljena u rujnu 2012., iako će katkad, u vezi s tehničkim značajkama koje je utvrdio ESB, biti potrebno dati određena upozorenja u slučaju da dođe do stvarne provedbe programa OMT.

164. Nakon ovih zapažanja, svoju ću analizu započeti isticanjem obilježja koje je, prema mojem mišljenju, temeljno i koje je potrebno razmotriti prije ocjene proporcionalnosti, a to je nužnost obrazlaganja programa OMT. Nakon toga podrobno ću analizirati njegove tehničke značajke u svjetlu triju sastavnica načela proporcionalnosti: prikladnosti, nužnosti i proporcionalnosti u užem smislu.

–       Obrazloženje okolnosti koje opravdavaju program OMT kao pretpostavka proporcionalnosti

165.  Sve institucije Unije imaju obvezu navesti razloge na kojima se temelje njihovi pravni akti (članak 296. stavak 2. UFEU‑a). Ta se obveza opravdava transparentnošću, ali i potrebom sudskog nadzora: učinkovit sudski nadzor moguć je samo ako se navedu razlozi na kojima se temelji odluka javnog tijela. Sud je u više navrata istaknuo ta dva aspekta obveze obrazlaganja(77), koji se mogu primijeniti i na mjeru poput one koja je sporna u ovom prethodnom postupku.

166. Naime, ako ESB želi provesti program poput OMT‑a u skladu s načelom proporcionalnosti, morat će podastrijeti sve elemente potrebne da bi se opravdala njegova intervencija na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica. Drugim riječima, ESB treba poći od utvrđenja iznimnih i izvanrednih okolnosti koje su ga nagnale da usvoji nestandardnu mjeru poput one koja nas zaokuplja.

167. U tom smislu, ESB najprije mora podastrijeti precizne pokazatelje koji potvrđuju da je došlo do znatnih promjena tržišnih uvjeta koje su uzrokovale vanjski poremećaj u prijenosnim kanalima monetarne politike. Isto tako, ESB mora pokazati u kojoj su mjeri blokirani njegovi prijenosni kanali, pri čemu nije dovoljno samo ustvrditi da je to tako. ESB mora ponuditi elemente kojima dokazuje postojanje takve blokade. Naposljetku, ti se razlozi moraju javno objaviti, uz osiguravanje povjerljivosti samo onih aspekata za koje je to nužno i čije bi otkrivanje moglo ugroziti učinkovitost programa, ali i polazeći od općeg pravila da se razlozi navode potpuno transparentno.

168. ESB će se morati strogo pridržavati tih kriterija koji čine okosnicu naknadne sudske ocjene.

169. Ako uzmemo u obzir navedeno, jasno je da se u priopćenju za medije od 6. rujna 2012., čiji je glavni cilj bio opisati značajke programa OMT, gotovo uopće ne navode koje su to okolnosti koje opravdavaju usvajanje programa poput OMT‑a. Izvanredne okolnosti kojima bi se moglo opravdati usvajanje programa izložene su samo u uvodnim razmatranjima kojima je predsjednik ESB‑a M. Draghi otvorio konferenciju za novinare održanu istog dana(78). Stoga se, iz perspektive obrazlaganja mjere u obliku u kojem je objavljena, moramo koristiti podacima koji su bili priopćeni u to vrijeme. Što se ostaloga tiče, ESB je u okviru ovog postupka dostavio niz dodatnih informacija o izvanrednom stanju s kojim je, kako navodi, bio suočen, a što je izloženo u točkama 115., 116., 117., 134., 135. i 136. ovog mišljenja.

170. Konačno, za ocjenu proporcionalnosti programa OMT koristit ću se informacijama koje su dostavljene u okviru ovog postupka, uz važno upozorenje da će, u slučaju provedbe programa, pravni akt u kojem je sadržan i njegova primjena morati zadovoljiti obvezu obrazlaganja na način opisan u točkama 166. i 167. ovog mišljenja.

–       Test prikladnosti

171. Prelazeći sada na pojedine sastavnice načela proporcionalnosti, najprije treba utvrditi je li nestandardna mjera poput programa OMT, objektivno gledano, prikladno sredstvo za postizanje zadanih ciljeva monetarne politike. Stoga treba ispitati smislenost mjere s obzirom na postojeću kauzalnu vezu između sredstava i ciljeva(79).

172. Nijedan sudionik u ovom postupku nije osporio da je objava programa OMT dovela do znatnog sniženja kamatnih stopa na državne vrijednosnice nekih država članica. Već to potvrđuje prikladnost programa jer, ako je sama njegova objava dovela do gotovo trenutačnog učinka na tržištima, onda se može očekivati da bi provedba u jednoj državi članici ili više njih imala barem sličan učinak. Očito je da navedeni zaključak ovisi o nizu odrednica koje je u ovom trenutku nemoguće predvidjeti, ali učinak objave programa OMT, ako ništa drugo, nagovještava učinkovitost mjere.

173. Jasno je, međutim, da učinci objave programa OMT ne mogu biti jedini referentan kriterij u analizi prikladnosti mjere jer, iako imaju određenu važnost, riječ je tek o indicijama. Stoga valja detaljnije analizirati, priznajući ESB‑u njegovo široko diskrecijsko pravo, jesu li sastavnice programa OMT objektivno prikladne za postizanje zadanih ciljeva.

174. Neposredni je cilj programa OMT sniženje kamatnih stopa koje se plaćaju na državne vrijednosnice određenih država članica, a sredstvo za njegovo ostvarivanje kupnja državnih vrijednosnica određenih država članica europodručja pod uvjetima navedenima u priopćenju za medije od 6. rujna 2012. Riječ je o kupnji uvjetovanoj prethodnim postojanjem cjelovitog ili preventivnog programa financijske pomoći, kojom se ESB ograničava na stjecanje vrijednosnica na kraćem dijelu krivulje prinosa, osobito onih s dospijećem između jedne i tri godine.

175. Objektivno gledajući, smatram da je program poput OMT‑a, koji je usredotočen na kupnju državnih vrijednosnica, prikladan za sniženje kamatnih stopa na državne vrijednosnice pogođenih država članica. Nijedan sudionik u ovom postupku to nije osporio. Takvo sniženje državama članicama omogućava ponovnu uspostavu određenog stupnja financijske urednosti, a ESB‑u provođenje monetarne politike u uvjetima veće sigurnosti i stabilnosti. Time se ne želi reći da financijska urednost o kojoj je riječ ne uključuje rizike, kao što ću razmotriti u nastavku. Međutim, ono što treba analizirati prilikom ocjene prikladnosti jest logičan sklad između sredstva i cilja, što u ovom slučaju smatram postignutim.

176. Prema tome, mislim da je program OMT, u obliku u kojem je objavljen 6. rujna 2012., mjera prikladna za postizanje ESB‑ovih ciljeva.

–       Test nužnosti

177. Čak i ako se mjera koju ovdje ispitujemo pokaže prikladnom, sredstva za njezinu primjenu mogla bi biti pretjerana u odnosu na druge mogućnosti kojima raspolaže institucija donositelj akta(80). Stoga valja analizirati je li ESB usvojio mjeru koja je doista nužna za ostvarivanje ciljeva programa OMT.

178. Kao prvo, činjenica da je program OMT ograničen samo na one slučajeve u kojima su države članice uključene u jedan od programa financijske pomoći opravdava shvaćanje prema kojem je riječ o mjeri koja je ograničena i primjenjuje se na posebne slučajeve. Program OMT nije sredstvo za opću intervenciju na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica, neovisno o okolnostima. Čak i kad dođe do blokade prijenosnih kanala monetarne politike, program OMT moći će se aktivirati samo ako je država članica uključena u program makroekonomske prilagodbe ili preventivni program EFFS‑a/ESM‑a. Već ta okolnost znatno ograničava broj mogućih slučajeva u kojima će ESB djelovati na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica, što je u skladu s činjenicom da je riječ o nestandardnoj mjeri monetarne politike, koja je sama po sebi izvanredna i ograničena na posebne slučajeve. To što je ESB pokretanje programa OMT uvjetovao prethodnim usvajanjem programa financijske pomoći potvrđuje izvanrednu narav mjere, u isto je vrijeme uvjetujući, smatram ispravno, okolnostima koje su također izvanredne.

179. Isto tako, iz spisa je vidljivo da će program OMT zbog svoje naravi biti vremenski ograničen. Kao što je to Francuska Republika ispravno istaknula, program poput OMT‑a može biti isključivo konjunkturan(81). Kao što se to navodi u priopćenju za medije, ali i u ESB‑ovim očitovanjima, u slučaju da za to postoji potreba, program bi se provodio tijekom razdoblja koje je nužno da se kamatne stope pogođenih država članica vrate na razine koje se na tržištu smatraju uobičajenima(82). Svrha programa OMT nije obično smanjenje troškova financiranja neke države članice, nego njihovo vraćanje na razinu koja odgovara makroekonomskoj stvarnosti te države. Nakon što taj cilj bude postignut, a prijenosni kanali deblokirani, okončava se provedba programa OMT kao mjere koja se primjenjuje samo kad je to nužno.

180. Osim toga, u situaciji osjetljivoj poput predmetne prilikom provođenja testa nužnosti postaje relevantna svaka promjena okolnosti, a samim time i njihove izvanredne naravi. U tom smislu, smatram da ESB‑ov postupak iz rujna 2012., ograničen na objavu tehničkih značajki programa, predstavlja odgovor na ocijenjeni razvoj događaja na financijskim tržištima, što je u skladu sa zahtjevima testa nužnosti.

181. Na kraju, valja se osvrnuti na mogućnost koju navodi BVerfG da program OMT, protumačen u skladu s pravom Unije, krase drukčije tehničke značajke od onih navedenih u priopćenju za medije od 6. rujna 2012., koje bi otklonile sumnje tog suda u valjanost mjere. Navedenu mogućnost valja razmotriti upravo u dijelu posvećenom testu nužnosti jer bi postojanje drugih, manje restriktivnih mjera, poput onih koje u točki 100. zahtjeva za prethodnu odluku predlaže sud koji ga je uputio, potvrdilo da program OMT pada na tom testu.

182. Mislim, međutim, da bi mogućnosti koje predlaže sud koji je uputio zahtjev ozbiljno dovele u pitanje učinkovitost programa OMT. Kao što su to objasnili ESB i Komisija, treba priznati da bi uvođenje količinskog ograničenja ex ante na kupnju državnih vrijednosnica ozbiljno ugrozilo željenu učinkovitost intervencije na sekundarnim tržištima, uz rizik od pojave špekulacija.

183. Isto tako, čini se točnim da bi priznavanje ESB‑u statusa privilegiranog vjerovnika dovelo u pitanje položaj drugih vjerovnika i, posredno, krajnji učinak na vrijednost državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima. Kao što je to Komisija istaknula, činjenica da državne vrijednosnice privlače ulagače, a ne obratno, također pridonosi povećanju potražnje za vrijednosnicama, s posljedičnim sniženjem kamatnih stopa. Priznavanje ESB‑u statusa neprivilegiranog vjerovnika pridonosi osiguravanju učinkovitije normalizacije cijena na tržištu državnih vrijednosnica, što istodobno pridonosi osiguravanju njihove srednjoročne i dugoročne naplativosti, uz posljedično smanjenje pratećih rizika.

184. Stoga smatram da su jamstva koja je predvidio ESB dostatna za zaključak da program OMT, u obliku u kojem je poznat iz predmetnog priopćenja za medije, prolazi na testu nužnosti, neovisno o tome bi li pravni akt kojim bi se program eventualno usvojio potvrdio taj zaključak ili ne bi.

–       Test proporcionalnosti u užem smislu

185. Naposljetku, valja ispitati jesu li svi sastavni elementi predmetne mjere pravilno odvagani, kako se mjera ne bi pokazala neproporcionalnom.

186. Kod testa proporcionalnosti u užem smislu zahtijeva se odvagivanje u okviru kojeg se u okolnostima predmetnog slučaja ispituje jesu li „koristi“ od ispitivane mjere veće od njezinih „troškova“(83). Očito je da se radi o testu koji zahtijeva ocjenu svih koristi i troškova koji se mogu prikazati na sljedeći način: s jedne strane, program OMT omogućava ESB‑u da intervenira u izvanrednoj situaciji radi ponovne uspostave svojih instrumenata monetarne politike i osiguravanja učinkovitosti svojeg mandata; s druge pak strane, riječ je o mjeri koja ESB izlaže financijskom riziku, zajedno s moralnim rizikom do kojeg dovodi fiktivna promjena vrijednosti državnih vrijednosnica pogođene države članice.

187. Dopustite da iznova podsjetim da se u ocjeni proporcionalnosti koja se provodi u ovom slučaju ESB‑u mora priznati široko diskrecijsko pravo. To znači, osobito u trećoj fazi ocjene, da odvagivanje koje se u slučaju poput programa OMT traži od ESB‑a uključuje široko diskrecijsko pravo sve dok nema poremećaja u ravnoteži čija je neproporcionalnost očita.

188. Također treba primijetiti da će se konačna ocjena proporcionalnosti programa OMT u užem smislu moći donijeti tek nakon njegova eventualnog pokretanja, a osobito s obzirom na važnost koju bi mogao imati. Ono što ću iznijeti u nastavku temelji se na podacima o programu navedenima u priopćenju za medije.

189. Tužitelji u glavnom postupku, kao i BVerfG, istaknuli su da provedba programa OMT izlaže ESB te u konačnici porezne obveznike država članica pretjerano velikom riziku koji bi mogao dovesti i do insolventnosti te institucije. Smatraju očitim da je riječ o visokom i iznimno opterećujućem trošku koji bi mogao nadmašiti koristi programa OMT.

190. Kao što je to zastupnik P. Gauweilera podrobno objasnio, provedba programa OMT podrazumijeva uvrštavanje u bilancu ESB‑a velike količine vrijednosnih papira upitne naplativosti koji bi, u slučaju neplaćanja, doveli do ESB‑ove insolventnosti. Stoga činjenica da programom OMT nije postavljeno nikakvo ograničenje za kupnju državnih vrijednosnica tu pretpostavku pretvara u stvarnu mogućnost koja bi, u slučaju da do nje dođe, potvrdila neproporcionalnu narav mjere.

191. U vezi s tim, ESB je u svojim pisanim i usmenim očitovanjima istaknuo da će njegove intervencije na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica biti podložne količinskim ograničenjima koja, međutim, neće biti unaprijed utvrđena niti prethodno zakonom regulirana. Prema ESB‑u, program OMT ne može se prikazati kao kanal za ograničenu kupnju jer bi to dovelo do špekulacija kojima bi se ugrozila svrha programa. Slično tomu, kad bi ESB objavio ex ante točan volumen kupnje, mjera bi također izgubila svoj potencijal. Stoga se rješenje koje zastupa ESB svodi na objavu prema kojoj u pogledu volumena kupnje neće biti količinskih ograničenja ex ante, ne dovodeći time u pitanje količinska ograničenja unutar samog ESB‑a, čija se veličina ne može otkriti zbog strateških razloga kojima se, u osnovi, želi osigurati učinkovitost programa OMT.

192. S gledišta proporcionalnosti u užem smislu, smatram da nepostojanje količinskog ograničenja ex ante ne predstavlja element koji je sam po sebi dovoljan da bi se mjera smatrala neproporcionalnom.

193. Doista, svaka operacija na financijskom tržištu uključuje rizike koje preuzimaju svi njezini sudionici. Prinosi koje ulagači ostvaruju na financijskim tržištima razmjerni su preuzetim rizicima, a općenito povezani s mogućom razinom uspjeha ili neuspjeha ulaganja. Tržište državnih vrijednosnica, kao i svako drugo financijsko tržište, podliježe istoj logici. Svi ulagači aktivni na tom tržištu znaju da uspjeh njihova ulaganja može ovisiti o nesigurnim i nepredvidljivim čimbenicima.

194. Poznato je da središnje banke interveniraju na tržištima državnih vrijednosnica jer njihova prodaja i povratna kupnja čine dio instrumenata monetarne politike koji služe nadziranju monetarne baze. Pri intervenciji na tom tržištu, središnje banke uvijek preuzimaju određeni rizik, a taj su rizik preuzele i države članice kad su odlučile osnovati ESB.

195. Imajući u vidu navedeno, prigovori o ESB‑ovu preuzimanju prekomjernog rizika bili bi utemeljeni kad bi ta institucija ostvarila takav volumen kupnje koji bi je neizbježno doveo u stanje insolventnosti. Međutim, zbog razloga koje ću sada izložiti, čini se da provedba programa OMT ne bi dovela do takve situacije.

196. S obzirom na način na koji je program OMT zamišljen, točno je da je ESB izložen riziku, ali ne nužno riziku od insolventnosti. Rizik nedvojbeno postoji zato što će ESB kupovati državne vrijednosnice država članica koje imaju financijske teškoće i čija je sposobnost ispunjavanja preuzetih obveza ograničena. Jasno je da ESB kupnjom vrijednosnica država članica koje se nalaze u takvoj situaciji preuzima rizik, ali smatram da nije riječ o riziku koji se kvalitativno razlikuje od drugih rizika koje bi ESB mogao preuzeti u drugim okolnostima u kojima redovito djeluje.

197. Opće je prihvaćena činjenica da to što država članica ima probleme s likvidnošću ne znači nužno da neće podmiriti svoj dug. Država može imati privremene probleme s likvidnošću i istodobno biti solventna. Uzastopne krize koje su se dogodile osamdesetih i devedesetih godina to samo potvrđuju(84). Stoga činjenica da je program OMT usmjeren na vrijednosnice koje je izdala država članica ili države članice uključene u program financijske pomoći ne znači samo po sebi potpunu ili djelomičnu nenaplativost njihovih dugova. Činjenica da se toj državi ili tim državama nameću uvjeti kojima se namjerava poboljšati njihovo makroekonomsko stanje, uz okolnost da je riječ o državama uključenima u unutarnje tržište u okviru Unije utemeljene na načelu suradnje i lojalnosti među članicama, može potvrditi da program financijske pomoći osigurava pogođenoj državi potporu koja joj omogućuje da u budućnosti ispuni preuzete obveze.

198. Štoviše, posredni cilj programa OMT, deblokada prijenosnih mehanizama monetarne politike, postiže se sniženjem kamatnih stopa na državne vrijednosnice dok ne dosegnu razinu koja se smatra usklađenom s tržištem i makroekonomskim stanjem pogođene države. ESB je u više navrata ustvrdio da cilj programa OMT nije sniziti kamatne stope na državne vrijednosnice do iste razine koju imaju druge države članice, već do onih razina koje se smatraju usklađenima s tržištem i makroekonomskim stanjem, a koje toj instituciji istodobno omogućavaju učinkovito korištenje instrumentima monetarne politike. To znači da se očekuje da će upravo zbog pokretanja programa OMT pogođena država članica moći izdavati vrijednosnice pod uvjetima koji su održiviji za njezine financije i koji će, posljedično, povećati njezine mogućnosti ispunjavanja obveza. Drugim riječima, intervencija ESB‑a trebala bi objektivno pridonijeti tomu da država članica u budućnosti može ispunjavati svoje financijske obveze, čime bi se smanjio rizik koji ta institucija preuzima pokretanjem programa OMT.

199. Konačno, postojanje objektivnih količinskih ograničenja na volumen kupnje potvrdilo bi ograničenu razinu rizika. Kao što je to naveo sam ESB, ta će ograničenja postojati; ona nisu javna zbog strateških razloga, ali služe smanjenju izloženosti te institucije. Isto tako, ESB je dao do znanja da će prekinuti provedbu programa OMT ako utvrdi prekomjeran rast količine vrijednosnica koje je izdala država članica obuhvaćena programom. Drugim riječima, ako država članica odluči zloupotrijebiti mogućnosti koju joj ESB pruža kupnjom vrijednosnica na sekundarnim tržištima kako bi se pretjerano zadužila, iako po povoljnijim uvjetima od onih koji su postojali prije intervencije ESB‑a, institucija neće preuzeti taj rizik. Sve to potvrđuje da bi ESB obustavio provedbu programa OMT kada bi mu prijetila opasnost od insolventnosti. Drugim riječima, ESB neće preuzimati rizike koji bi ga izložili takvoj mogućnosti.

200. Jasno je da je riječ o ocjeni koja pretpostavlja provedbu programa OMT, ali da bi se potvrdila njegova proporcionalnost u užem smislu, nužno je da se ograničenje rizika o kojem govori ESB doista i primijeni u vrijeme provedbe navedenog programa.

201. S obzirom na navedeno te imajući na umu upravo izložene argumente, smatram da je ESB prilikom objavljivanja programa OMT prikladno odvagnuo koristi i troškove.

–       Preliminarni zaključak

202. Ukratko, uzevši u obzir sve što je izloženo u prethodnim točkama, mislim da se programom OMT koji je odobrio ESB, kako proizlazi iz tehničkih značajki navedenih u priopćenju za medije, ne povređuje načelo proporcionalnosti. U tom smislu, program OMT može se smatrati zakonitim pod uvjetom da se u trenutku njegove provedbe strogo zadovolje obveza obrazlaganja i zahtjevi koji proizlaze iz spomenutog načela.

c)      Odgovor na prvo prethodno pitanje

203. U konačnici, odgovarajući na prvo prethodno pitanje BVerfG‑a, smatram da je program OMT u skladu s člankom 119. UFEU‑a i člankom 127. stavcima 1. i 2. UFEU‑a, pod uvjetom da se ESB u slučaju njegove provedbe pridržava sljedećeg:

–        suzdrži se od svakog izravnog uplitanja u programe financijske pomoći s kojima je povezan program OMT te

–        u potpunosti ispuni obvezu obrazlaganja i zahtjeve koji proizlaze iz načela proporcionalnosti.

B –    Drugo prethodno pitanje: sukladnost programa OMT s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a (zabrana monetarnog financiranja država članica europodručja)

204. U svojem drugom pitanju BVerfG dvoji o tome povređuje li program OMT, time što omogućuje ESB‑u da kupuje vrijednosnice država članica europodručja na sekundarnim tržištima, zabranu iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a prema kojoj ESB ili nacionalne središnje banke ne smiju od država članica izravno kupovati dužničke instrumente.

205. Prema BVerfG‑u, iako program OMT formalno ispunjava uvjet koji je izrijekom naveden u spomenutom članku 123. stavku 1. UFEU‑a, a koji se isključivo odnosi na kupnju dužničkih instrumenata na primarnom tržištu, taj bi program, prema njegovu mišljenju, mogao zaobići spomenutu zabranu zato što ESB‑ove intervencije na sekundarnom tržištu, baš kao i kupnje na primarnom tržištu, zapravo predstavljaju mjeru financijske pomoći sredstvima monetarne politike. Kako bi potkrijepio svoje stajalište, BVerfG se poziva na različite tehničke značajke programa OMT: odricanje od prava, rizik od neplaćanja, zadržavanje državnih vrijednosnica do njihova dospijeća, moguće vrijeme kupnje i poticanje na kupnju na primarnom tržištu. Sve te značajke, prema njegovu mišljenju, očiti su pokazatelji zaobilaženja zabrane iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a.

1.      Stajališta zainteresiranih osoba

206. Tužitelji u glavnom postupku smatraju, nudeći gotovo istovjetne argumente, da je program OMT protivan članku 123. stavku 1. UFEU‑a. U tom smislu, dijele sumnje suda koji je uputio zahtjev u vezi s konkretnim aspektima programa koje smatraju potvrdom da se navedenim programom zaobilazi zabrana iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a.

207. R. Huber osobito ističe da kupnja državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima dovodi do zaobilaženja zabrane iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a, konkretno zabrane iz posljednjeg dijela odredbe. B. Bandulet pak ističe pretjerani rizik koji ESB preuzima obavljanjem kupnji predviđenih u programu OMT, istodobno kritizirajući tomu svojstvenu kolektivizaciju gubitaka, čiji je učinak u suprotnosti s Ugovorima i načelom nepostojanja zajedničke financijske odgovornosti.

208. J. H. von Stein također se slaže s tvrdnjom da program dovodi do zaobilaženja zabrane, ističući istodobno utjecaj mjere kao što je program OMT na tržište Europske unije. Prema njegovu mišljenju, masovna kupnja državnih vrijednosnica narušila bi natjecanje na unutarnjem tržištu, ali i dovela do povrede članka 51. UFEU‑a i Protokola 27. o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju.

209. Sve države koje su sudjelovale u ovom postupku, zajedno s Komisijom i ESB‑om, zastupaju stav o sukladnosti programa OMT s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a te smatraju da je kupnja državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima izrijekom predviđena u Ugovorima. Ističu da članak 123. stavak 1. UFEU‑a zabranjuje samo neposrednu kupnju dužničkih instrumenata neke države članice, dok članak 18. stavak 1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u izrijekom ovlašćuje ESB i središnje banke država članica na izvršavanje takve vrste operacija.

210. Međutim, Francuska Republika, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska i Portugalska Republika, kao i Komisija i ESB, istodobno priznaju da završni dio članka 123. stavka 1. UFEU‑a predviđa zabranu zaobilaženja, odnosno zabranu obavljanja operacija koje imaju isti učinak kao neposredna kupnja dužničkih instrumenata. Tvrde da takvo tumačenje potvrdu nalazi u Uredbi br. 3603/93, točnije u njezinoj uvodnoj izjavi 7.

211. U vezi s tim, neke države članice kao što su Republika Poljska, Francuska Republika i Kraljevina Nizozemska, zajedno s Komisijom, smatraju da ESB ne bi zaobilazio spomenutu zabranu iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a kad bi se zajamčilo da je vrijednosnica koju je izdala pogođena država članica dosegnula cijenu po tržišnim uvjetima. U tim okolnostima i pod uvjetom da mjera slijedi ciljeve monetarne politike, ne bi bilo povrede članka 123. stavka 1. UFEU‑a.

212. U tom smislu, države članice koje sudjeluju u ovom postupku, Komisija i ESB odbacuju mogućnost da objavljene značajke čine program OMT nespojivim s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a. Način na koji su te tehničke značajke opisane u priopćenju za medije i u nacrtima odluke o programu OMT koje je sastavio ESB, ali čije se usvajanje i dalje očekuje, potvrđuju osobitu brigu ESB‑a da se izbjegnu poremećaji na tržištu protivni članku 123. stavku 1. UFEU‑a. Konkretno, kao dokaz da je ESB usvojio mjere opreza ističu se uvjetovanje kupnje vrijednosnica ispunjavanjem zahtjeva u području monetarne politike, nepostojanje prethodne obavijesti o vremenu i volumenu kupnje, mogućnost obustave ili ograničavanja kupnje s obzirom na količinu emisija pogođene države članice, protivljenje ESB‑a da prihvati restrukturiranje duga te postojanje „razdoblja embarga“ između datuma izdavanja vrijednosnice i datuma kada je ESB kupuje na sekundarnom tržištu.

213. Naposljetku, Savezna Republika Njemačka od Suda zahtijeva tumačenje članka 123. stavka 1. UFEU‑a usklađeno s ustavnim identitetom država članica. Nakon skretanja pozornosti na okolnosti u kojima je upućen predmetni zahtjev za prethodnu odluku, Savezna Republika Njemačka smatra da tumačenje spomenute odredbe također mora biti u skladu s ustavnim odredbama država članica.

2.      Analiza

214. Pristupajući ovom pitanju na sličan način kao i prethodnom, zabranu iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a najprije ću postaviti u širi kontekst njezina položaja u okviru ekonomske i monetarne unije. Nakon toga razmotrit ću pitanje sukladnosti programa OMT s tom odredbom, zasebno se osvrćući na svaku tehničku značajku koju je istaknuo sud koji je uputio zahtjev.

a)      Zabrana monetarnog financiranja država članica (članak 123. stavak 1. UFEU‑a) i ESB‑ova kupnja državnih vrijednosnica

215. Ekonomska i monetarna unija koja danas čini Uniju temelji se na nizu načela koja se odnose kako na njezine ciljeve tako i na njezina ograničenja, a koja u cjelini predstavljaju njezin „ustavni okvir“. S obzirom na njihovu važnost, Ugovori ih izričito utvrđuju, pretvarajući ih tako u obvezujuće odredbe koje institucije i države članice ne smiju povrijediti i koje se mogu mijenjati samo u redovnom postupku izmjene Ugovora. Ako među ciljevima valja istaknuti mandat održavanja stabilnosti cijena i postizanja financijske stabilnosti (članak 127. stavak 1. UFEU‑a i članak 282. UFEU‑a), onda među najvažnijim ograničenjima treba izdvojiti zabranu preuzimanja obveza država članica (članak 125. UFEU‑a) i zabranu monetarnog financiranja država članica (članak 123. UFEU‑a).

216. U ovom predmetu zaokuplja nas druga od navedenih zabrana, koja se može pravilno razumijevati samo ako promotrimo njezino ishodište, odnosno sustav u koji je ugrađena i ciljeve na kojima se temelji. Tomu ću se ukratko posvetiti u nastavku, oslanjajući se na zaključke koje su Sud i njegova nezavisna odvjetnica (EU:C:2012:675) kad je riječ o članku 123. UFEU‑a već ponudili u predmetu Pringle (EU:C:2012:756).

217. Pripremni akti koji su doveli do sklapanja Ugovora iz Maastrichta, u kojem se prvi put pojavljuje odredba koja se danas nalazi u članku 123. UFEU‑a (bivši članak 104. Ugovora o osnivanju Europske zajednice), pokazuju da je jedna od glavnih preokupacija pregovarača odgovornih za osmišljavanje institucionalnog okvira ekonomske i monetarne unije bilo održavanje zdrave proračunske discipline koja neće ugrožavati učinkovito funkcioniranje jedinstvene valute(85). Mogućnost postojanja država članica s krhkim javnim financijama bilo bi teško uskladiti kako sa stabilnim rastom europodručja tako i s ograničenim alatima monetarne politike kojima raspolaže ESB. Budući da su države članice europodručja svoje ovlasti u području monetarne politike prenijele na zajedničku instituciju, istodobno zadržavajući ovlasti u području ekonomske politike, bilo je nužno osigurati potrebne mjere kojima bi se zajamčila stroga financijska disciplina država članica europodručja(86). Zaokupljenost tim problemom dovela je do usvajanja propisa o proračunskoj disciplini iz članka 126. UFEU‑a, u skladu s kojima se na države članice primjenjuju određeni ciljevi proračunskog deficita, ali i zabrane financiranja država članica na teret drugih država ili na teret ESB‑a ili središnjih banaka država članica utvrđene u člancima 125. i 123. UFEU‑a.

218. Stoga članak 123. UFEU‑a predstavlja odraz vrlo snažne zabrinutosti onih koji su osmišljavali institucionalni okvir ekonomske i monetarne unije, zbog čega je i odlučeno da se u primarno pravo unese izričita zabrana bilo kakvog oblika financiranja država članica koji bi mogao ugroziti ciljeve fiskalne discipline predviđene Ugovorima. Jedan je od tih zabranjenih oblika takozvano „monetarno financiranje“, prilikom kojeg središnja banka kao institucija s ovlašću emitiranja novca kupuje dužničke instrumente neke države članice. Jasno je da taj oblik financiranja može ugroziti sposobnost te države da ispuni svoje srednjoročne i dugoročne financijske obveze te istodobno predstavljati značajan izvor inflacije cijena. Budući da zajednička ekonomska i monetarna politika pretpostavlja postojanje država članica sa zdravim javnim financijama i politiku kojoj je prioritet održavanje stabilnosti cijena, očito je da u takvim okolnostima mehanizam monetarnog financiranja ozbiljno ugrožava te ciljeve.

219. Izneseno me navodi na razmišljanje da zabrana monetarnog financiranja pridonosi, kao što je to već istaknuo Sud u presudi Pringle, pozivajući se na članak 125. UFEU‑a, „ostvarenju višeg cilja, odnosno održavanju financijske stabilnosti monetarne unije“(87) na razini Unije. Ukratko, zabrana kojom se ovdje bavim ima status temeljne odredbe „ustavnog okvira“ na kojem se zasniva ekonomska i monetarna unija, a čije se iznimke moraju restriktivno tumačiti.

220. Isto tako, tekst članka 123. UFEU‑a u ovom kontekstu potvrđuje ne samo važnost načela na koje se oslanja zabrana, nego i njezinu restriktivnu narav. Odredba članka 123. UFEU‑a stroža je od članka 125. UFEU‑a, kojim se državama članicama zabranjuje „snošenje“ odgovornosti ili „preuzimanje“ obveza drugih država članica. Tu razliku između dviju odredbi Sud je istaknuo u presudi Pringle(88), u kojoj je potvrdio da su mjere odobravanja kredita među državama članicama sukladne članku 125. UFEU‑a, ali izričito zabranjene člankom 123. UFEU‑a, koji odbacuje mogućnost „prekoračenja po računu i svih drugih vrsta kredita“.

221. Ipak, sustavno tumačenje članka 123. UFEU‑a također omogućava znatno nijansiranje u pogledu opsega zabrane. Kako ćemo vidjeti u nastavku, radi se o posebnim uvjetima koji se predviđaju za kupnju vrijednosnica država članica od strane ESB‑a i središnjih banaka država članica.

222. Emisija državnih vrijednosnica jedan je od osnovnih izvora financiranja kojim raspolaže neka država. Onaj tko od države izdavateljice kupuje njezine državne vrijednosnice po definiciji je izravno ili neizravno financira i to čini u zamjenu za određenu protučinidbu koja pravni posao pretvara u neku vrstu zajma. Imatelj državne vrijednosnice ima pravo tražiti otplatu duga od države izdavateljice, čime postaje njezin vjerovnik. Država izdaje vrijednosnicu po kamatnoj stopi koja se početno obračunava u trenutku emisije i određuje ovisno o ponudi i potražnji. Stoga operacija koju izvršavaju obje strane, država izdavateljica i stjecatelj državne vrijednosnice, ima istu strukturu kao izdavanje kredita. To u dovoljnoj mjeri objašnjava zašto članak 123. stavak 1. UFEU‑a uključuje završnu odredbu kojom se „Europskoj središnjoj banci i nacionalnim središnjim bankama“ zabranjuje „kupnja dužničkih instrumenata neposredno od [država članica]“.

223. Taj dio odredbe izvorno je dodan u završnoj fazi sastavljanja Ugovora iz Maastrichta(89), a njegovo se uvrštavanje u tekst može razumjeti samo u svjetlu članka 18. stavka 1. Statuta ESSB‑a i ESB‑a. Kao što je to već objašnjeno, ta odredba Statuta ovlašćuje ESB i središnje banke da posluju na financijskim tržištima izravnom kupnjom i prodajom, ili povratnom kupnjom, te davanjem i uzimanjem u zajam utrživih instrumenata. Ta je vrsta operacija ključna, a prvenstveni joj je cilj ESSB‑ov nadzor monetarne baze europodručja, pri čemu te operacije uključuju one povezane s kupnjom državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima(90).

224. Stoga se završni dio članka 123. stavka 1. UFEU‑a, kako je to potvrdio ESB odgovarajući na pitanja postavljena tijekom rasprave, mora tumačiti zajedno s člankom 18. stavkom 1. Statuta ESSB‑a i ESB‑a jer je samo tako moguće dati pravno pokriće tradicionalnoj mjeri monetarne politike koja se sastoji u kupnji državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima. Kada završni dio članka 123. stavka 1. UFEU‑a ne bi postojao, članak 18. stavak 1. Statuta ESSB‑a i ESB‑a trebalo bi tumačiti u smislu da isključuje operacije s državnim vrijednosnicama na sekundarnim tržištima, što bi Eurosustavu oduzelo ključan alat za redovno provođenje monetarne politike.

225. S obzirom na navedeno te imajući u vidu važnost članka 123. UFEU‑a, čini se jasnim da za izbjegavanje zabrane iz spomenute odredbe nije dovoljno da se ESB ograniči na kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima. Upravo suprotno, smatram da se prilikom tumačenja članka 123. UFEU‑a valja posebno usredotočiti na sadržaj mjere. Taj pristup, kojim se Sud često koristio pri tumačenju odredbi Ugovora, treba primijeniti i na članak 123. UFEU‑a, kao što su, uostalom, priznale sve države članice koje sudjeluju u postupku, Komisija i sam ESB.

226. Ta zabrinutost odražava se i u sekundarnom pravu, osobito u Uredbi br. 3603/93, usvojenoj prije osnutka ESB‑a, u kojoj je sadržana izričita napomena o zabrani zaobilaženja pravila sadržanog u toj odredbi. U uvodnoj izjavi 7. Uredbe br. 3603/93 ističe se da države članice moraju poduzimati primjerene mjere kako bi osigurale […] da se posebno „kupnje na sekundarnom tržištu ne smiju koristiti radi zaobilaženja svrhe tog članka“(91).

227. Ukratko, smatram da se člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a ne samo zabranjuju izravne kupnje na primarnom tržištu nego i sprečava da ESB i nacionalne središnje banke izvršavaju operacije na sekundarnom tržištu čiji bi učinak bio izbjegavanje spomenute zabrane. Drugim riječima, Ugovor ne zabranjuje operacije na sekundarnim tržištima, ali zahtijeva da ESB, kad intervenira na tim tržištima, to čini uz dostatna jamstva da svojom intervencijom neće povrijediti zabranu monetarnog financiranja.

228. Nakon što sam razjasnio navedeno, treba ocijeniti predstavlja li program OMT, na temelju kojeg ESB intervenira na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica, iako u skladu s tekstom završnog dijela članka 123. stavka 1. UFEU‑a, mjeru namijenjenu zaobilaženju zabrane utvrđene tom odredbom.

b)      Program OMT i njegova sukladnost sa zabranom utvrđenom u članku 123. stavku 1. UFEU‑a

229. Uvodno, prije no što pristupim ocjeni programa OMT iz specifične perspektive zabrane monetarnog financiranja država članica iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a, htio bih napomenuti da ponuđeni odgovor polazi od pretpostavke da će eventualna provedba programa OMT biti potpuno sukladna načelu proporcionalnosti, kao što sam to već ustvrdio odgovarajući na prvo prethodno pitanje. Na tom temelju valja razumijevati niz zaključaka koje ću ponuditi u nastavku.

230. Kao što sam to već spomenuo, BVerfG, zajedno s tužiteljima u glavnom postupku, smatra da se programom OMT povređuje članak 123. stavak 1. UFEU‑a zaobilaženjem zabrane utvrđene u toj odredbi. U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev ističe niz tehničkih značajki koje, prema njegovu mišljenju, potvrđuju taj zaključak. S druge strane, države koje sudjeluju u postupku, Komisija i ESB opovrgavaju takvu BVerfG‑ovu ocjenu, i to upravo na temelju istih tehničkih značajki.

231. Kao što ćemo vidjeti u nastavku, BVerfG svoje sumnje temelji na određenom tumačenju priopćenja za medije od 6. rujna 2012. ESB je odbacio takvo tumačenje ponudivši dokaze kojima potkrepljuje svoje argumente. Prema njegovu mišljenju, čak bi se moglo smatrati da tehničke značajke djeluju kao skup jamstava namijenjenih sprečavanju zaobilaženja zabrane iz članka 123. UFEU‑a.

232. Slijedom prethodno navedenog, u nastavku ću zasebno ispitati značajke koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev.

i)      Odricanje od prava i status pari passu

233. Potpuno ili djelomično odricanje od prava na naplatu duga povezanih s državnim vrijednosnicama države članice na koju se primjenjuje program OMT prva je značajka zbog koje bi taj program, prema BVerfG‑u, mogao biti u suprotnosti s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, kao i nekih tužitelja u glavnom postupku, činjenica da ESB i središnje banke ne uživaju status privilegiranog vjerovnika (pari passu) i da bi mogle biti prisiljene na prihvaćanje potpunog ili djelomičnog odricanja od prava u okviru sporazuma o restrukturiranju(92) čini mjeru neizravnim sredstvom financiranja države dužnice.

234. Taj argument ne čini mi se uvjerljivim. Kao prvo, ne treba smetnuti s uma da se rizik od potpunog ili djelomičnog odricanja od prava odnosi samo na buduću i hipotetsku situaciju restrukturiranja duga države dužnice, pa stoga nije, da tako kažem, element koji bi bio svojstven programu OMT. Kao što sam to već objasnio u točkama 193. i 194. ovog mišljenja, preuzimanje rizika inherentno je djelovanju središnje banke, tako da nastupanje nekog događaja poput onog koji opisuje sud koji je uputio zahtjev ne može, samo zato što je moguće, postati nužna posljedica provedbe programa.

235. S druge strane, ESB je u svojim pisanim očitovanjima istaknuo da će se uvijek zalagati protiv potpunog ili djelomičnog odricanja od prava u okviru restrukturiranja koje podliježe klauzulama „CAC“. Drugim riječima, ESB neće aktivno pridonositi tomu da dođe do restrukturiranja, već će djelovati kako bi u potpunosti naplatio potraživanje iz vrijednosnice. Činjenica da ESB djeluje kako bi u cijelosti osigurao naplatu svojeg potraživanja potvrđuje da njegovo ponašanje nije usmjereno na davanje financijske prednosti državi dužnici, nego na osiguravanje ispunjenja obveza koje je ona preuzela.

236. Konačno, smatram da valja istaknuti i činjenicu da ESB‑ova kupnja vrijednosnica država članica u svojstvu neprivilegiranog vjerovnika neizbježno podrazumijeva pojavu određenih poremećaja na tržištu koji mi se ipak čine prihvatljivima sa stajališta poštovanja zabrane iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a. Nasuprot tome, kao što je to navedeno u točki 183. ovog mišljenja, kupnja u svojstvu privilegiranog vjerovnika ima odvraćajući učinak na druge ulagače jer odašilje poruku da važan vjerovnik, u ovom slučaju središnja banka, ima prvenstvo naplate pred drugima, uz učinak koji bi to imalo na potražnju državnih vrijednosnica. Ukratko, smatram da se klauzule pari passu mogu smatrati sredstvom koje služi tomu da ESB u što manjoj mjeri poremeti normalno funkcioniranje tržišta, a to u konačnici pruža dodatno jamstvo sukladnosti s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a.

237. Stoga smatram da činjenica da bi ESB, u hipotetskoj situaciji da dođe do restrukturiranja duga neke države članice, mogao biti prisiljen odreći se, u potpunosti ili djelomično, svojih prava na naplatu duga povezanih s državnim vrijednosnicama, kao posljedica mogućeg pokretanja programa OMT, tu mjeru ne čini mjerom monetarnog financiranja koja je u suprotnosti s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a.

ii)    Rizik od neplaćanja

238. BVerfG također ističe da kupnja državnih vrijednosnica s do određene mjere očekivanim niskim kreditnim rejtingom izlaže ESB pretjeranom riziku od neplaćanja i stoga je u suprotnosti s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a. Iako sâm sud koji je uputio zahtjev priznaje da je preuzimanje rizika inherentno djelovanju središnje banke, isto tako smatra da Ugovori ne dopuštaju izlaganje značajnim gubicima.

239. Još se jednom osvrćem na argumente već iznesene u točkama 193. do 199. ovog mišljenja, u kojima sam se prilično detaljno bavio pitanjem ESB‑ova preuzimanja rizika. Smatram da se ta argumentacija može savršeno primijeniti u ovom aspektu predmeta jer, kao što je to već navedeno, činjenica da postoji mogućnost ESB‑ove insolventnosti ili neplaćanja duga države članice, koja se u načelu ne može odbaciti, ne pretvara sama za sebe taj rizik u neizbježnost. Činjenica da se programom kupnje državnih vrijednosnica ESB izlaže riziku jest, kao što se to može očekivati, svojstvena tom obliku operacija, pa se sumnje u zakonitost mogu pojaviti samo ako tehnički uvjeti programa ili njegova naknadna konkretna primjena potvrde da se ESB neizbježno suočava s neplaćanjem.

240. Naime, tehničke značajke programa OMT ne pokazuju da se ESB izlaže s određenim stupnjem predvidljivosti situaciji koju je opisao BVerfG. Treba podsjetiti da je glavni cilj programa OMT stabilizacija kamatnih stopa primjenjivih na određene državne vrijednosnice kako bi se postigao konačni cilj ponovne uspostave instrumenata monetarne politike. Međutim, neposredan cilj, sniženje cijene financiranja neke države članice, pridonosi upravo tomu da navedena država ponovno postane sposobna ispunjavati svoje srednjoročne i dugoročne obveze. Uvjeti pod kojima se prihvaća program OMT usmjereni su na uklanjanje ili barem znatno smanjenje tog rizika. Još jednom ističem, kao što sam to već učinio u točki 198. ovog mišljenja, da to što operacije najavljene programom OMT u svojoj cjelini potvrđuju spremnost ESB‑a da spriječi ili onemogući manje ili više nerazumne procese kojima se stvaraju ili znatno povećavaju rizici potvrđuje da mjera poput one koja se ocjenjuje ne pretpostavlja zaobilaženje zabrane iz članka 123. UFEU‑a.

241. Ukratko, smatram da je spomenuta namjera ESB‑a dovoljno potkrijepljena da bi se zaključilo da kupnja državnih vrijednosnica, čak i onih s niskim kreditnim rejtingom koje bi ESB mogle izložiti određenom riziku od neplaćanja, nije u opisanim okolnostima sama po sebi u suprotnosti sa zabranom monetarnog financiranja iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a.

iii) Držanje državnih vrijednosnica do njihova dospijeća

242. BVerfG također tvrdi da bi držanje državnih vrijednosnica do njihova dospijeća moglo biti u suprotnosti s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a zato što se tako smanjuje broj vrijednosnica u optjecaju na sekundarnom tržištu i time remeti normalan razvoj tržišnih cijena.

243. Točno je, kao što to tvrdi BVerfG, da bi ESB‑ova obveza držanja državnih vrijednosnica do njihova dospijeća dovela do znatnih poremećaja na sekundarnom tržištu državnih vrijednosnica. Na tom bi tržištu postojao ulagač, ESB, sa znatnim portfeljem državnih vrijednosnica koji na tom tržištu nije u optjecaju, neovisno o načinu na koji se razvija njihova tržišna cijena.

244. ESB je na to odgovorio napomenom da se u priopćenju za medije od 6. rujna 2012. ni na jednom mjestu ne spominje da će se državne vrijednosnice kupljene u sklopu programa OMT držati do njihova dospijeća(93).

245. ESB‑ovi argumenti čine mi se uvjerljivima. Ne samo zbog njegove tvrdnje da kupljene državne vrijednosnice nema namjeru držati do njihova dospijeća nego i zato što se to pokazalo kao praksa i u prethodnim programima u kojima je ESB djelovao na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica(94). To je logično jer, kao što je to ESB objasnio, interveniranje na sekundarnim tržištima mora biti praćeno velikim stupnjem fleksibilnosti koji toj instituciji omogućava provedbu programa OMT, kao i istodobno provođenje operacija koje neće dovesti do gubitaka niti prekomjerno utjecati na tržište. Smatram da je fleksibilnost s kojom ESB namjerava postupati, kako je opisano u Nacrtu odluke, u skladu s gore navedenim zahtjevima. Isto tako, činjenica da je program OMT usredotočen isključivo na transakcije s državnim vrijednosnicama s rokom dospijeća između jedne i tri godine potvrđuje da je ESB poduzeo mjere opreza kako bi izbjegao rizik od gubitka, ali i rizik od stvaranja poremećaja na tržištu.

246. Naposljetku, jasno je da program OMT, u obliku u kojem nam je poznat, ne sadržava nijedan element koji bi nas naveo da zaključimo da, bilo da je riječ o priopćenju za medije od 6. rujna 2012. ili o eventualnoj provedbi programa, postoji izričita obveza držanja državnih vrijednosnica do njihova dospijeća. Stoga treba odbaciti sumnje koje je iznio BVerfG.

iv)    Vrijeme kupnje

247. Sud koji je uputio zahtjev također ističe da činjenica da ESB kupuje državne vrijednosnice na sekundarnom tržištu u velikim količinama i odmah po njihovu izdavanju ima sličan učinak poput neposredne kupnje na primarnom tržištu, što je protivno odredbi članka 123. stavka 1. UFEU‑a.

248. Treba priznati da bi kupnja na sekundarnom tržištu nekoliko sekundi nakon trenutka izdavanja vrijednosnica mogla dokinuti razliku između dvaju tržišta, iako bi kupnja formalno bila izvršena na onom sekundarnom. Tu pretpostavku ne možemo potpuno odbaciti jer, kao što je to izloženo u nekoliko pisanih i usmenih očitovanja u ovom postupku, operacija na sekundarnom tržištu može se obaviti već nekoliko trenutaka nakon izravne kupnje od države izdavateljice.

249. ESB inzistira na tvrdnji da je BVerfG‑ova zabrinutost neosnovana jer će transakcije u sklopu programa OMT biti podložne takozvanom „razdoblju embarga“, u skladu s kojim Eurosustav neće izvršavati nikakve transakcije sve dok ne prođe određeni broj dana od trenutka emisije, iako taj broj neće objavljivati ex ante. To razdoblje omogućit će formiranje tržišnih cijena predmetnih vrijednosnica. ESB neće, prema tome, intervenirati u trenutku njihova izdavanja, nego nekoliko dana kasnije, kad tržišne cijene već budu formirane.

250. Smatram da prigovor BVerfG‑a nije neosnovan kada se stavi u odnos s mogućnošću na koju aludira B. Bandulet da se transakcije provedu gotovo istodobno. Takvim bi se postupanjem u praksi zaobišla zabrana iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a, a čini se da je istog mišljenja i sam ESB, s obzirom na to da je više puta ustvrdio da prije nije obavljao kupnje te vrste te da ih neće obavljati ni u sklopu programa OMT(95).

251. Ipak, u priopćenju za medije ne postoji ništa što bi navelo na zaključak da će se poštovati određeno„razdoblje embarga“.

252. Prema mojem mišljenju, eventualni program OMT mora, radi načelnog poštovanja odredbe iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a, omogućiti da državne vrijednosnice o kojima je riječ, čak i u ovakvim izvanrednim okolnostima, doista utječu na formiranje tržišne cijene, na način da se do određenog stupnja zadrži stvarna razlika između kupnji vrijednosnica na primarnom i na sekundarnom tržištu.

253. Na kraju, međutim, valja upozoriti da nije nužno da spomenuto „razdoblje embarga“ bude unaprijed točno određeno i javno objavljeno. S druge strane, kao što je to ESB pravilno objasnio, nužno je izbjeći ne samo prekratko razdoblje koje je nespojivo s odredbom članka 123. stavka 1. UFEU‑a nego i predugo razdoblje koje bi dovelo do preklapanja s drugim tekućim operacijama, čime bi se ugrozila učinkovitost programa OMT. Čini se da ESB‑u valja dopustiti široko diskrecijsko pravo u preciznom definiranju tih razdoblja, pod uvjetom da ona stvarno omogućavaju da se cijene vrijednosnica usklade s tržišnim vrijednostima.

254. Stoga smatram da se program OMT, da bi bio u skladu s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a, u slučaju da bude pokrenut, mora provoditi tako da omogući formiranje tržišnih cijena predmetnih državnih vrijednosnica.

v)      Poticanje kupnje na primarnom tržištu

255. Naposljetku, BVerfG ističe da bi objava o konkretnoj provedbi programa OMT dovela do poticanja kupnje državnih vrijednosnica na primarnom tržištu, djelujući kao magnet za ulagače, što bi ESB pretvorilo u „krajnjeg vjerovnika“, uz preuzimanje rizika koje to podrazumijeva.

256. ESB i Komisija ističu da se takva ocjena temelji na pogrešnoj pretpostavci da će ESB unaprijed javno objaviti da počinje s kupnjom vrijednosnica. U priopćenju za medije od 6. rujna 2012. ne navodi se da će ESB postupiti na taj način, nego upravo suprotno, zato što bi prethodna i detaljna objava točnog trenutka kupnje vrijednosnica ugrozila ciljeve programa OMT.

257. Slažem se sa stajalištem ESB‑a i Komisije. U priopćenju za medije od 6. rujna 2012. ne postoji nijedan element koji bi upućivao na to da će ESB unaprijed detaljno obavijestiti o značajkama konkretnog programa koji će se provoditi, kao ni o točnom trenutku u kojem će početi s operacijama. Nasuprot tome, prethodna ESB‑ova praksa u sklopu sličnih programa, kao i Nacrt odluke o programu OMT koji se odnosi na razdoblja embarga, potvrđuje da će institucija prilikom interveniranja na sekundarnom tržištu djelovati s posebnim oprezom kako bi se izbjegla špekulativna ponašanja koja bi ugrozila učinkovitost programa OMT.

258. Prigovor suda koji je uputio zahtjev doista bi imao smisla kad bi ESB provodio politiku detaljnog javnog izvještavanja koja bi u određenom trenutku prouzročila trenutačne promjene na tržištu kao posljedicu ESB‑ove prethodne objave. Smatram da nije vjerojatno da će doći do takvog postupanja, što potvrđuje prethodna ESB‑ova praksa.

259. Međutim, kad sam istaknuo sve navedeno, još jednom treba spomenuti da provedba programa OMT, s obzirom na njegove značajke, gotovo neizbježno uključuje određeni stupanj poticanja ulagača na kupnju vrijednosnica na primarnom tržištu. Iako je neposredni cilj programa OMT sniženje kamatnih stopa do normalnih razina koje se zahtijevaju od određenih država članica, uz posredan cilj deblokade prijenosnih kanala monetarne politike, očito je da takva normalizacija pretpostavlja povećanu potražnju na primarnom tržištu. Zbog toga je poticanje kupnje gotovo inherentno programu OMT.

260. Stoga je presudno da takvi učinci na gospodarske subjekte budu u skladu s ciljevima koji se namjeravaju postići programom OMT u slučaju njegove provedbe, što ponovno upućuje na važnost poštovanja načela proporcionalnosti, uključujući i iz perspektive zabrane kojom se bavimo.

261. S obzirom na prethodno navedeno, smatram da, kako to proizlazi iz priopćenja za medije od 6. rujna 2012., nema dovoljno pokazatelja da bi pokretanje i objava programa OMT nerazmjerno potaknuli na kupnju državnih vrijednosnica na primarnom tržištu.

3.      Odgovor na drugo prethodno pitanje

262. U konačnici, odgovarajući na drugo prethodno pitanje BVerfG‑a, smatram da je program OMT u skladu s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a, pod uvjetom da se u slučaju provedbe odvija u vremenskim okolnostima koje na učinkovit način omogućavaju formiranje tržišnih cijena državnih vrijednosnica.

VII – Zaključak

263. S obzirom na to, Sudu predlažem da na pitanja koja je Bundesverfassungsgericht postavio u svojem zahtjevu za prethodnu odluku odgovori na sljedeći način:

„1.      Program Outright Monetary Transactions (OMT) Europske središnje banke, objavljen 6. rujna 2012., u skladu je s člankom 119. i člankom 127. stavcima 1. i 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, pod uvjetom da se Europska središnja banka u slučaju njegove provedbe pridržava sljedećeg:

–        suzdrži se od svakog izravnog uplitanja u programe financijske pomoći s kojima je povezan program OMT te

–        u potpunosti ispuni obvezu obrazlaganja i zahtjeve koji proizlaze iz načela proporcionalnosti.

2.      Program OMT u skladu je s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a, pod uvjetom da se u slučaju provedbe odvija u vremenskim okolnostima koje na učinkovit način omogućavaju formiranje tržišnih cijena državnih vrijednosnica“.

1 — Izvorni jezik: španjolski

2 – Presuda 126, 286, stranice 303. i 304.

3 – Ovo je izvorni tekst govora M. Draghija: „Kad se govori o krhkosti eura i rastućoj krhkosti eura, pa čak i o krizi eura, uobičajeno je da države članice izvan europodručja ili njihovi čelnici podcjenjuju važnost političkog kapitala uloženog u euro.

      Zato vjerujemo, ne smatrajući se nepristranim promatračima, da je euro ireverzibilan [...].

      Ali želim vam prenijeti drugu poruku.

      U okviru našeg mandata, ESB je spreman učiniti sve što je potrebno za očuvanje eura. I vjerujte mi, to će biti dovoljno.“

      Vidjeti cjeloviti transkript govora M. Draghija na: http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html

4 – Točke 17. do 32.

5 – BVerfGE, 89, 155 (1992.)

6 – 123 BVerfGE 267 (2009.)

7 – 2 BvR 2661/06

8 – Dovoljno je navesti, primjerice, argumente kojima se obrazlaže zašto se pojam „ustavnog identiteta“ prema nacionalnom pravu ne može podudarati s pojmom „nacionalnog identiteta“ iz članka 4. stavka 2. UEU‑a (točka 29. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje).

9 – Vidjeti izdvojena mišljenja sutkinje Lübbe‑Wolff i suca Gerhardta u pogledu odluke o upućivanju predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku. Osobito vidjeti argumente sutkinje Lübbe‑Wolff (t. 28.) i suca Gerhardta (t. 14. do 18.).

10 – Točka 25. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje

11 – Točke 26. i 27. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje

12 – U tom smislu vidjeti također razmatranje sadržano u točki 11. prethodno navedenog izdvojenog mišljenja sutkinje Lübbe‑Wolff.

13 – Sud se u mnogim prilikama izjasnio da zahtjev za prethodnu odluku ne može služiti kao postupak za davanje savjetodavnih mišljenja. Prema sudskoj praksi, opravdanost zahtjeva za prethodnu odluku nije u davanju savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, nego u stvarnoj potrebi učinkovitog rješenja spora o pravu Unije (vidjeti, među ostalim, presude Djabali (C‑314/96, EU:C:1998:104), t. 19., Alabaster (C‑147/02, EU:C:2004:192), t. 54. i Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), t. 42.).

14 –      Vidjeti, među ostalim, Craig Paul, „The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis“, Common Market Law Review (2011.) 48; Kumm, M., „Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?“, Common Market Law Review (1999.), 36; Millet, F.-X., „L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres“, LGDJ, Pariz, 2013.; Payandeh, M., „Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice“, Common Market Law Review (2011.) 48.

15 – Vidjeti, među ostalim, uz odluke BVerfG‑a prethodno navedene u bilješkama 5. do 7., presude francuskog ustavnog vijeća od 27. srpnja 2006. i 9. lipnja 2011. (odluke br. 2006‑540 DC i br. 2011‑631); odluku španjolskog ustavnog suda od 13. prosinca 2004., 1/2004; presude talijanskog ustavnog suda 183/1973 i 168/1991; presudu danskog vrhovnog suda od 6. travnja 1998. (I 361/1997); presudu poljskog ustavnog suda od 11. svibnja 2005. (K 18/04) ili presudu britanskog vrhovnog suda od 22. siječnja 2014. ([2014] UKSC 3).

16 – Sunstein, C., One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court, izdavač Harvard University Press, Cambridge, 2001.

17 – U vezi s tim vidjeti Martinico, G., „Preliminary Reference and Constitutional Courts: are You in the Mood for Dialogue?“, u: Fontanelli, F., Martinico, G. i Carrozza, P., Shaping Rule of Law through Dialogue: International and Supranational Experiences, izdavač Europa Law Publishing, Groningen, 2010.; Alonso García, R., Justicia Constitucional y Unión Europea, 2. izdanje, izdavač Thomson‑Civitas, Madrid, 2014.; Ukrow, J: „Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen. Anmerkungen zur Vorlage‑Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Januar 2014“; Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014., str. 122., Mayer, F., „Multilevel Constitutional Jurisdiction“, u: Bogdandy, A. i Bast, J. (urednici), Principles of European Constitutional Law, 2. izdanje, izdavač Hart‑Beck‑Nomos, 2010. i Komárek, J., „The Place of Constitutional Courts in the EU“, European Constitutional Law Review (2013-) 9.

18 – Vidjeti sudsku praksu BVerfG‑a navedenu u točki 24. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje.

19 – Točka 33. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje

20 – Točka 28. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje i ondje navedene reference o „ustavnom identitetu“

21 – Tako je to doslovno izraženo u prethodno navedenoj presudi Honeywell, kako to u točki 24. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje podsjeća sud koji je uputio zahtjev.

22 – Prethodno navedena presuda Honeywell, t. 61.

23 – O zahtjevu za prethodnu odluku i njegovoj ulozi u pravosudnom sustavu Unije vidjeti Lecourt, R., L’Europe des juges, izdavač Bruylant, Bruxelles, 2008. i Ruiz‑Jarabo Colomer, La Justicia de la Unión Europea, izdavač Thomson‑Civitas, Madrid, 2011.

24 – Točke 5. do 12. pisanih očitovanja talijanske vlade.

25 – Vidjeti navod u Funke, A., „Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU‑Rechtsakten: der Schlussstein?: Anmerkung zu BVerfGE 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold‑Urteil EuGH)“, Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, br. 2, 2011., str. 172. Vidjeti također Hobe, S., „Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell“, u: Sachs, M. i Siekmann, H. Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, izdavač Duncker & Humblot, Berlin, 2012., str. 753.

26 – Točka 26. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje

27 – Prema BVerfG‑u, kod „graničnih slučajeva“ Unijina prekoračenja ovlasti, stajališta jednog i drugog suda mogla bi se „ne podudarati u potpunosti“ jer su, s jedne strane, države članice i dalje „gospodarice Ugovora“ i jer, s druge strane, pravo Europske unije ne uživa jednak položaj (nadređenost ili prvenstvo primjene) kao pravo Savezne Republike u odnosu na savezne zemlje (Länder) (vrhovna vlast).

28 – Točka 27. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje

29 – Vidjeti Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, izdavač Il Mulino, Bologna, 2012., poglavlja IV. i V.

30 – Vidjeti Vosskuhle, A., „Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund“, TranState Working Papers br. 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State, Bremen, 2009., str. 22., navodeći Häberle, P., Europäische Verfassungslehre, 6. izdanje, izdavač Nomos, Baden‑Baden, 2009., str. 478. i sljedeće.

31 – Vidjeti inicijativu skupine 35 pravnika koji predlažu usvajanje odredbe u Zakonu o BVerfG‑u, kao reakcija na činjenicu da u presudi od 30. lipnja 2009. nema spomena o odnosu suradnje. Inicijativa je dostupna na: www.europa‑union‑de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf

32 – U tom smislu vidjeti Streinz, R., „Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon‑Urteil und dem Honeywell‑Beschluss“, u: Sachs, M. i Siekmann, H. Der grundrechtsgeprägte…, op. cit., str. 978.

33 – Tako se izrazila vlada Savezne Republike Njemačke u svojim pisanim i usmenim očitovanjima u ovom predmetu, naglašavajući potrebu da Sud u ovom slučaju Ugovore tumači na način da se izbjegne sukob među temeljnim sastavnicama ustavnopravnog poretka država članica i prava Europske unije.

34 – Učinci odredbe o poštovanju nacionalnog identiteta (članak 4. stavak 2. UEU‑a) u kontekstu mogućeg podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku od BVerfG‑a još su podložni raspravi (vidjeti Dederer, H.-G., „Die Grenzen des Vorrangs des Unionsrechts“, JuristenZeitung, 7/2014). Vidjeti u tom smislu prijedlog Komisije u vezi s prethodnim proširenjem europskog kriterija za nadzor, eventualno u obliku novog zahtjeva za prethodnu odluku, u slučaju malo vjerojatne pretpostavke da BVerfG odluči akt Unije proglasiti ultra vires čak i ako Sud u svojem odgovoru potvrdi njegovu zakonitost (točka 37. Komisijina očitovanja).

35 – U tom smislu BVerfG smatra (točka 66. presude Honeywell) da očuvanje načela integracije zahtijeva, prema njegovim riječima, „oprezno” („zurückhaltend“) provođenje nadzora ultra vires. Štoviše, posebna narav interpretativnih metoda Suda trebala bi navesti sam nacionalni sud da ih ne zamjenjuje vlastitim interpretativnim metodama. U tom smislu nacionalni sud tvrdi da bi Sud mogao opravdano „očekivati“ prihvaćanje određenog stupnja tolerancije prema mogućim pogreškama („Anspruch auf Fehlertoleranz“).

36 – Vidjeti, uz mnoge druge, presude CBR i drugi/Komisija (8/66 do 11/66, EU:C:1967:7), t. 91., Sucrimex/Komisija (133/79, EU:C:1980:104), t. 12. do 19. i Gauff/Komisija (182/80, EU:C:1982:78), t. 18.

37 – Presuda Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312), t. 38. do 41.

38 – Vidjeti sudsku praksu navedenu u bilješci 36.

39 – Vidjeti presude Grimaldi (322/88, EU:C:1989:646), t. 8. i 9. i Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24), t. 18.

40 – 22/70, EU:C:1971:32

41 – Ibidem, t. 42.

42 – Ibidem, t. 53.

43 – Ibidem, t. 54.

44 – C‑366/88, EU:C:1990:348

45 – Ibidem, t. 10.

46 – Vidjeti Binder, Alan S., Ehrmann, M., Fratzscher, M., de Hann, J., Jansen, D.-J., „Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence“ i Woodford, Michael, „Fedspeak: Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves?“, Universidad de Columbia, travanj 2013.

47 – Prema mišljenju sadašnje predsjednice Saveznih pričuva SAD‑a J. Yellen, „učinci monetarne politike uvelike ovise o poruci koju javnost dobiva o vrsti politike koja će se provoditi sljedećih mjeseci ili godina“. Govor u Society of American Business Editors and Writers 50th Anniversary Conference, Washington D. C., dostupan je na: http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm

48 – Europska središnja banka, The Monetary Policy of the ECB, Frankfurt, 2011., str. 94. i sljedeće

49 – C‑370/12, EU:C:2012:756

50 – Članak 119. stavak 2., članak 127. stavak 1. i članak 282. stavak 2. UFEU‑a te članak 2. i članak 3. stavak 3.3. Statuta ESSB‑a i ESB‑a

51 – Osobito vidjeti Izvješće o ekonomskoj i monetarnoj uniji Europskih zajednica, poznatije kao Izvješće Delors, od 17. travnja 1989., prije svega njegovu točku 32.

52 – Vidjeti, među ostalim, Dyson, K. i Featherstone, K., The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, izdavač Oxford University Press, Oxford, 1999., str. 378. i sljedeće; Ungerer, H., A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, izdavač Quorum Books, Westport‑Londres, 1997., str. 209. i sljedeće, i Viebig, J., Der Vertrag von Maastricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, izdavač Schäffer‑Poeschel, 1999., str. 150. i sljedeće.

53 – Članak 282. stavak 3. UFEU‑a glasi: „Europska središnja banka ima pravnu osobnost. Samo ona može dopustiti izdanje eura. Neovisna je u izvršavanju svojih ovlasti i upravljanju svojim financijama. Institucije, tijela, uredi i agencije Unije te vlade država članica poštuju njezinu neovisnost“.

54 – De Grauwe, P., Economics of Monetary Union, 10. izdanje, izdavač Oxford University Press, Oxford, 2014., str. 156. do 159.

55 – Vidjeti Sparve, R., „Central Bank Independence under European Union and other international standards“ u: Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, izdavač ESB, Frankfurt na Majni, 2005.

56 – Ibidem.

57 – O autonomiji ESB‑a i njezinim ograničenjima osobito vidjeti Zilioli, C. i Selmayr M., „The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law“, Common Market Law Review, br. 37, 3, 2000., str. 591. i sljedeće; Dernedde, I., Autonomie der Europäische Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, izdavač Dr. Kovac, Hamburg, 2002. i iz poredbene perspektive, Amtenbrink, F., The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Central Bank, izdavač Hart, Oxford‑Portland, 1999.

58 – Vidjeti, iako u različitim područjima monetarne politike, presude Sison/Vijeće (C‑266/05 P, EU:C:2007:75), t. 32. do 34., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr. (C‑127/07, EU:C:2008:728), t. 57. te Vodafone i dr. (C‑58/08, EU:C:2010:321), t. 52.

59 – U tom smislu, vidjeti Louis, J.-V., L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret, 3. izdanje, izdavač Université de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 2009., str. 211.; Craig, P., „EMU, the European Central Bank and Judicial Review“ u: Beaumont, P. i Walker, N. (urednici), Legal Framework of the Single European Currency, izdavač Hart, Oxford‑Portland, 1999., str. 97. do 114. i Malatesta, A., La Banca Centrale Europea, izdavač Giuffrè, Milano, 2003., str. 183. i sljedeće.

60 – „Proces u kojemu odluke monetarne politike utječu na gospodarstvo, općenito, i na razinu cijena, konkretno, poznat je kao prijenosni mehanizam monetarne politike“, The Monetary Policy of the ECB, izdavač ESB, Frankfurt na Majni, 2011., str. 62. U vezi s tim, vidjeti Angeloni, I., Kashyap, A. i Mojon, B. (urednici), Monetary Policy Transmission in the Euro Area, izdavač Cambridge University Press, Cambridge, 2003. i Suardi, M., „Monetary Policy Transmission in EMU“, u: Buti, M. i Sapir, A., EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years, izdavač E. Elgar, Cheltenham‑Northampton, 2002.

61 – „Prijenos impulsa monetarne politike u realni sektor gospodarstva podrazumijeva različite mehanizme i djelovanja ekonomskih čimbenika u različitim fazama procesa. Zbog toga je najčešće potrebno mnogo vremena kako bi mjere monetarne politike počele utjecati na kretanje cijena. Osim toga, raširenost i intenzivnost različitih učinaka može ovisiti o stanju gospodarstva, zbog čega je teško predvidjeti točan utjecaj. Konačno, središnje banke obično se suočavaju s dugotrajnim, promjenjivim i neizvjesnim razdobljima zaostajanja u provođenju monetarne politike“, The Monetary Policy of the ECB, izdavač ESB, Frankfurt na Majni, 2011., str. 62. i 63. Vidjeti također Angeloni, I., Kashyap, A. i Mojon, B. (urednici), op. cit. 

62 – U vezi s tim vidjeti Cour‑Thimann, P. i Winkler, B., „The ECB’s Non‑Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure“, Oxford Review of Economic Policy, 2012., 28., str. 72. i sljedeće.

63 – Vidjeti usporedbu koju su učinili Lenza, M., Pill, H. i Reichlin, L., „Monetary Policy in Exceptional Times“, Economic Policy, 2010., str. 62. i García‑Andrade, J., „El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho“, Salvador Armendáriz, M. A. (urednik), Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho, izdavač Aranzadi, Cizur Menor, 2014.

64 – ESB se u prošlosti koristio različitim nestandardnim mjerama, kao što su injekcija likvidnosti po fiksnoj stopi s potpunom raspodjelom, povećanje popisa imovine kao jamstva, injekcija likvidnosti na dulji rok ili kupnja posebnih dužničkih vrijednosnih papira. U vezi s tim mjerama vidjeti Hinarejos, A., The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, izdavač Oxford University Press, Oxford, 2014., poglavlje 3., odjeljak 3.1.

65 – Presuda Pringle (EU:C:2012:756), t. 55.

66 – Presuda Pringle (EU:C:2012:756), t. 56. i mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u istom predmetu (EU:C:2012:675), t. 85.

67 – Mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Pringle (EU:C:2012:675), t. 142. i 143.

68 – U presudi Pringle (EU:C:2012:756), t. 135., Sud navodi da „poštovanje [proračunske] discipline na razini Unije pridonosi ostvarivanju višeg cilja, odnosno očuvanju financijske stabilnosti“.

69 – Kao što to ističe Komisija u svojim pisanim očitovanjima, mjesečni bilteni ESB‑a za rujan i listopad 2012. opetovano potvrđuju da je krajnji cilj programa OMT ponovna uspostava prijenosnih kanala monetarne politike.

70 – U mjeri u kojoj se uvjeti kupnje državnih vrijednosnica nužno ne podudaraju s onima koje je utvrdio EFFS/ESM, program bi djelovao kao neka vrsta „usporednog spašavanja“. Stoga smatram da se ova dva područja koja bude sumnje mogu analizirati zajedno.

71 – Prema Krugmanu i Wellsu, izraz „moralni rizik“ odnosi se na način na koji su pojedinci spremni preuzimati velike rizike u donošenju odluka ako treća strana, a ne oni sami, preuzima odgovornost za moguće negativne posljedice njihova djelovanja. U vezi s tim i opširnije vidjeti Krugman, P. i Wells, R., Microeconomics, 3. izdanje, izdavač Worth Publishers, 2012.

72 – Vidjeti, konkretno, članak 4. stavak 4., članak 5. stavke 3. i 5. točku (g), članak 6. stavak 2., članak 13. stavke 1., 3. i 7. i članak 14. stavak 6. Ugovora o ESM‑u.

73 – O institucionalnoj ulozi ESB‑a u programima spašavanja vidjeti Beukers, T., „The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention“, (2013.) 50 Common Market Law Review, broj 6, str. 1588. i sljedeće.

74 – Vidjeti, konkretno, članak 13. stavke 3. i 7. Ugovora o ESM‑u.

75 – Vidjeti, primjera radi, opće uvjete sporazuma o financijskoj pomoći koje je 22. studenoga 2012. odobrio Upravni odbor ESM‑a (dostupno na internetskoj stranici www.esm.europa.eu), a koji potvrđuju ulogu ESB‑a u nadzoru programa financijske pomoći (konkretno, vidjeti članke 3.3.2., 3.4.2., 5.3.4., 5.12.1., 6.2.6., 9.6., 9.8.2. i 12.2.).

76 – Tekst Ugovora o EMS‑u doista dopušta takvu vrstu intervencije. Izraz „u koordinaciji s“, koji je upotrijebljen u člancima 13. i 14. Ugovora o EMS‑u, omogućuje širok raspon djelovanja tijekom provedbe programa financijske pomoći, uključujući i „pasivne“ radnje koje su ovdje navedene.

77 – Prema sudskoj praksi Suda, obveza obrazlaganja predviđena Ugovorom „ne teži cilju koji je tek formalan, nego nastoji omogućiti strankama da zaštite svoja prava, Sudu da provede svoju ocjenu, a državama članicama te svim zainteresiranim građanima da se upoznaju s okolnostima u kojima je [institucija] primijenila Ugovor“. Vidjeti, među ostalim, presude Njemačka/Komisija (24/62, EU:C:1963:14), str. 143. i DIR International Film i dr./Komisija (C‑164/98 P, EU:C:2000:48), t. 33.

78 – Izjave predsjednika ESB‑a M. Draghija s konferencije za novinare 6. rujna 2012. dostupne su na:

      http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.

79 – Vidjeti u tom smislu presude National Panasonic/Komisija (136/79, EU:C:1980:169), t. 28. do 30. i Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), t. 77.

80 – Vidjeti, među ostalim, presude Fedesa i dr. (C‑331/88, EU:C:1990:391), t. 13. i Nizozemska/Komisija (C‑180/00, EU:C:2005:451), t. 103.

81 – Pisana očitovanja Francuske Republike o „ciblée et provisoire“ naravi programa OMT (točka 40.)

82 – U priopćenju za medije od 6. rujna 2012., osim upućivanja na uvjetovanost programima financijske pomoći kao „nužnog preduvjeta“, ističe se da će program OMT biti obustavljen „diskrecijskom“ odlukom Upravnog vijeća, ali „u skladu s njegovim mandatom u području monetarne politike“.

83 – Vidjeti Tridimas, T., The General Principles of EU Law, 2. izdanje, izdavač Oxford University Press, Oxford, 2010., poglavlje 3.

84 – U vezi s tim vidjeti Sunkel, O. i Griffith‑Jones, S., Debt and Development Crises in Latin America: The End of an Illusion, izdavač Oxford University Press, Oxford, 1989.

85 – Vidjeti Izvješće Delors spomenuto u bilješci 51., osobito njegovu točku 30.

86 – Vidjeti Siekmann, H., „Law and Economics of Monetary Union“, u: Eger, T. i Schäfer, H.-B., Research Handbook, on the Economics of European Union Law, izdavač E. Elgar, Cheltenham‑Northampton, 2012., str. 370. i sljedeće.

87 – Presuda Pringle (EU:C:2012:756), t. 135.

88 – Ibidem, t. 132.

89 – Usporediti predloženi tekst tadašnjeg članka 104.A stavka 1. točke (a) Nacrta ugovora kojim se izmjenjuje Ugovor o osnivanju Europske ekonomske zajednice s ciljem osnivanja ekonomske i monetarne unije, Bilten Europskih zajednica, dodatak 2/91, s njegovim konačnim tekstom, koji je istovjetan onomu koji je trenutačno na snazi u okviru članka 123. UFEU‑a. U vezi s pregovorima koji su završili sastavljanjem članka 123. UFEU‑a u današnjem obliku, vidjeti Conthe, M., „El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria“, u VVAA, España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, izdavač Colex, 1994., str. 295. do 297.

90 – U vezi s operacijama na otvorenom tržištu koje dopušta članak 18. stavak 1. Statuta, vidjeti Smjernice ESB‑a o instrumentima i postupcima monetarne politike Eurosustava od 20. rujna 2011. (preinaka) (ESB/2011/14).

91 – U članku 1. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 3603/93 u podtočki (ii) dodaje se da „druge vrste kredita“ uključuju i „svako financiranje obveza javnog sektora prema trećim osobama“.

92 – U skladu s klauzulama o kolektivnom djelovanju (Collective Action Clauses, „CAC“), predviđenima u slučaju restrukturiranja, restrukturiranje se uvjetuje odobrenjem većine vjerovnika. U vezi s klauzulama CAC i ulogom ESB‑a vidjeti Hofmann, C., „Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses“, u: Bauer, K‑A., Cahn, A. i Kenadjian, S. (urednici), Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt, Institute for Law and Finance Series, izdavač De Gruyter, 2013., str. 56. i sljedeće.

93 – Prema ESB‑u, ne samo da se ne utvrđuje obveza držanja vrijednosnica do njihova dospijeća nego se u Nacrtu odluke o programu OMT izričito predviđa mogućnost da ESB ranije proda vrijednosnice.

94 – To je, kako tvrdi ESB, bio slučaj s programom Securities Market Programme (u daljnjem tekstu: „SMP“), kod kojeg se državne vrijednosnice nisu nužno držale do svojeg dospijeća.

95 – Prema onome što ESB navodi u svojim pisanim očitovanjima, program SMP, koji je prethodio programu OMT, također je predviđao određeno razdoblje embarga.