STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 8. září 2011(1)
věc C‑17/10
Toshiba Corporation a další
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Krajským soudem v Brně (Česká republika)]
„Hospodářská soutěž – Mezinárodně činný kartel s dopady na území EU, EHP a členských států, které k EU a EHP přistoupily dne 1. května 2004 – Článek 81 ES a článek 53 Dohody o EHP – Stíhání a trestání protiprávního jednání za dobu před datem přistoupení a po něm – Pokuty – Vymezení pravomocí mezi Komisí a vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž – Zásada ‚ne bis in idem‘ – Článek 3 odst. 1 a čl. 11 odst. 6 nařízení (ES) č. 1/2003 – Důsledky přistoupení nového členského státu k Evropské unii“
I – Úvod
1. Kolik orgánů pro hospodářskou soutěž se v Evropě může zabývat jednou a touž kartelovou dohodou a zúčastněným podnikům uložit sankce? To je v zásadě otázka, o jejíž vyjasnění je Soudní dvůr v tomto řízení o předběžné otázce žádán. Tato otázka nastoluje nejen základní problémy týkající se vymezení pravomocí mezi evropskými orgány pro hospodářskou soutěž, nýbrž i delikátní aspekty ochrany základních práv v Evropské unii zejména s ohledem na zákaz dvojího trestu (ne bis in idem). Pro fungování nového systému uplatňování kartelového práva, tak jak byl k 1. květnu 2004 zaveden nařízením (ES) č. 1/2003(2), mají tato témata význam, který nesmí být podceněn. Soudnímu dvoru kromě toho nabízejí možnost, aby dále rozvinul svoji více než čtyřicet let starou judikaturu vycházející z rozsudku Walt-Wilhelm(3).
2. V pozadí tohoto řízení stojí mezinárodně činný kartel rozkrytý v roce 2004, kterého se účastnila řada známých evropských a japonských podniků z odvětví elektrotechniky. Proti těmto podnikům zakročilo několik orgánů pro hospodářskou soutěž a uložilo jim milionové pokuty: na úrovni Unie Evropská komise jako orgán pro hospodářskou soutěž Evropského hospodářského prostoru (EHP), na vnitrostátní úrovni mimo jiné český orgán pro hospodářskou soutěž(4).
3. Český orgán pro hospodářskou soutěž použil jen vnitrostátní kartelové právo a potrestal jen dopady kartelové dohody na území České republiky, a to za období před 1. květnem 2004, dnem přistoupení České republiky k Evropské unii. Příslušné kartelové řízení nicméně bylo zahájeno dlouho po 1. květnu 2004, v okamžiku, kdy Komise již zahájila řízení podle nařízení č. 1/2003. Rovněž rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž o udělení pokuty bylo vydáno po rozhodnutí Komise.
4. Nyní je u soudu veden spor o to, zda postup českého orgánu pro hospodářskou soutěž byl v souladu s právem. Společnost Toshiba a mnoho dalších účastníků kartelové dohody namítá, že český orgán pro hospodářskou soutěž nebyl podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 příslušný potrestat kartelový delikt, protože Komise na evropské úrovni již zahájila řízení. Kromě toho se dovolávají zásady ne bis in idem.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
5. Unijní právní rámec tohoto případu je kromě Aktu o přistoupení z roku 2003(5) vymezen jednak článkem 81 ES (nyní článek 101 SFEU), článkem 53 EHP(6), jakož i články 49 a 50 Listiny základních práv Evropské unie(7), a jednak nařízením č. 1/2003. Dále je nutno poukázat na oznámení Komise o spolupráci v rámci sítě orgánů pro hospodářskou soutěž (dále jen „oznámení o spolupráci v rámci sítě“)(8).
1. Ustanovení primárního práva
6. Přistoupení České republiky k Evropské unii se uskutečnilo s účinností od 1. května 2004(9). Článek 2 Aktu o přistoupení obsahuje následující ustanovení o časové použitelnosti práva Unie v České republice a dalších devíti nových členských státech:
„Ode dne přistoupení se ustanovení původních smluv a aktů přijatých orgány Společenství a Evropskou centrální bankou přede dnem přistoupení stávají závaznými pro nové členské státy a uplatňují se v těchto státech za podmínek stanovených v uvedených smlouvách a v tomto aktu.“
7. Podle článku 81 ES jsou se společným trhem neslučitelné, a proto zakázané, mimo jiné veškeré dohody mezi podniky, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy a jejichž cílem nebo výsledkem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na společném trhu.
8. Článek 53 EHP obsahuje zákaz kartelových dohod, který je obsahově totožný s článkem 81 ES a jehož rozsah působnosti se vztahuje na celý Evropský hospodářský prostor.
9. Zásada zákonnosti trestů (nullum crimen, nulla poena sine lege) je zakotvena v čl. 49 odst. 1 Listiny základních práv:
„Nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu. Pokud poté, co již byl trestný čin spáchán, stanoví zákon mírnější trest, uloží se tento mírnější trest.“
10. Zákaz dvojího trestu (zásada ne bis in idem) je v článku 50 Listiny základních práv vyjádřen následovně:
„Nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona.“
2. Ustanovení sekundárního práva uvedená v nařízení č. 1/2003
11. „Vztah mezi [článkem 81 ES] […] a vnitrostátními právními předpisy o hospodářské soutěži“ je v článku 3 nařízení č. 1/2003 upraven následovně:
„(1) „Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu čl. 81 odst. 1 [ES], které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedeného ustanovení, použijí také článek 81 [ES] na takové dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě. […]
(2) Použití vnitrostátních právních předpisů o hospodářské soutěži nesmí vést k zákazu dohod, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, ale které neomezují hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 81 odst. 1 [ES], nebo které splňují podmínky čl. 81 odst. 3 [ES], nebo na které se vztahuje nařízení o použití čl. 81 odst. 3 [ES]. Toto nařízení nebrání členským státům přijmout a uplatňovat na svém území přísnější vnitrostátní právní předpisy, které zakazují nebo postihují jednostranná jednání podniků.
(3) Aniž jsou dotčeny obecné zásady a ostatní ustanovení práva [Unie], odstavce 1 a 2 se nepoužijí, pokud orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států uplatňují vnitrostátní právní předpisy o kontrole fúzí, a rovněž nebrání použití ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které sledují převážně jiný cíl než články 81 a 82 [ES].“
12. Pod nadpisem „Spolupráce mezi Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž členských států“ obsahuje kromě toho čl. 11 odst. 6 první věta nařízení č. 1/2003 následující pravidlo:
„Zahájením řízení ze strany Komise za účelem přijetí rozhodnutí podle kapitoly III ztrácejí orgány pro hospodářskou soutěž členských států příslušnost používat články 81 a 82 [ES].“
13. Konečně čl. 16 odst. 2 nařízení č. 1/2003 pod nadpisem „Jednotné uplatňování práva hospodářské soutěže Společenství“ stanoví:
„Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států rozhodují o dohodách, rozhodnutích nebo jednáních podle článků 81 nebo 82 [ES], které jsou již předmětem rozhodnutí Komise, nemohou rozhodnout v rozporu s rozhodnutím přijatým Komisí.“
14. Uvedená ustanovení jsou vysvětlena 8., 9., 15., 17., 18., 22. a 34. bodem odůvodnění preambule nařízení č. 1/2003, které zní ve výňatcích následovně:
„(8) Aby bylo zajištěno účinné prosazování pravidel hospodářské soutěže [Unie] a řádné fungování mechanismů spolupráce podle tohoto nařízení, je nezbytné zavázat orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států, aby používaly též články 81 [ES] a 82 [ES] v případě, že použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody a jednání, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy. Aby byly vytvořeny rovné podmínky pro dohody, rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě na vnitřním trhu, je rovněž třeba v souladu s čl. 83 odst. 2 písm. e) [ES] určit vztah mezi vnitrostátními právními předpisy a právními předpisy [Unie] o hospodářské soutěži. […]
(9) Články 81 [ES] a 82 [ES] mají za cíl ochranu hospodářské soutěže na trhu. Toto nařízení, které se přijímá za účelem provádění uvedených ustanovení Smlouvy, nebrání členským státům, aby na svém území uplatňovaly vnitrostátní právní předpisy, které chrání jiné oprávněné zájmy, pokud jsou takové právní předpisy v souladu s obecnými zásadami a jinými ustanoveními práva [Unie]. V míře, v níž takové vnitrostátní právní předpisy sledují především jiný cíl než ochranu hospodářské soutěže na trhu, mohou orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států takové právní předpisy na svém území používat. […]
[…]
(15) Komise a orgány pro hospodářskou soutěž členských států by měly vytvořit společnou síť orgánů veřejné moci uplatňujících v úzké spolupráci pravidla hospodářské soutěže [Unie]. […]
[…]
(17) Mají-li být pravidla hospodářské soutěže používána jednotně a má-li být současně síť spravována optimálně, je důležité zachovat pravidlo, že orgány pro hospodářskou soutěž členských států ztrácejí bez dalšího pravomoc v případě, kdy Komise zahájí vlastní řízení. […]
(18) K zajištění optimálního rozdělení případů mezi orgány v síti by mělo být stanoveno obecné pravidlo umožňující orgánu pro hospodářskou soutěž pozastavit nebo ukončit řízení s odůvodněním, že se případem zabývá nebo již zabýval jiný orgán, s cílem, aby každý případ řešil pouze jeden orgán. […]
[…]
(22) Aby bylo zajištěno dodržování zásad právní jistoty a jednotného provádění pravidel hospodářské soutěže [Unie] v systému souběžných pravomocí, je nutno zabránit vzájemně si odporujícím rozhodnutím. Je proto nezbytné vyjasnit v souladu s judikaturou Soudního dvora dopad rozhodnutí a postupů Komise na soudy a orgány pro hospodářskou soutěž členských států. […]
[…]
(34) Zásady stanovené v článcích 81 [ES] a 82 [ES] prováděné nařízením č. 17 přisuzují ústřední úlohu subjektům [Unie]. Tato ústřední úloha by měla být zachována při současném zvýšení podílu členských států na používání pravidel hospodářské soutěže [Unie]. V souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality stanovenými v článku 5 [ES] nejde toto nařízení nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení jeho cíle, kterým je umožnit účinné používání pravidel hospodářské soutěže [Unie].“
15. Za zmínku konečně stojí 37. bod odůvodnění preambule nařízení č. 1/2003, který se věnuje ochraně základních práv:
„Toto nařízení dodržuje základní práva a je v souladu se zásadami uznávanými zejména Chartou [Listinou] základních práv Evropské unie. Toto nařízení by proto mělo být vykládáno a používáno s ohledem na tato práva a zásady.“
3. Oznámení Komise o spolupráci v rámci sítě
16. V oznámení Komise o spolupráci v rámci sítě orgánů pro hospodářskou soutěž se pod nadpisem „3.2 Zahájení řízení Komisí podle čl. 11 odst. 6 nařízení Rady“ nacházejí mimo jiné následující vysvětlivky:
„[…]
51. Podle čl. 11 odst. 6 [nařízení č. 1/2003] zahájením řízení ze strany Komise za účelem přijetí rozhodnutí podle [uvedeného nařízení] ztrácejí všechny orgány pro hospodářskou soutěž členských států příslušnost používat články 81 [ES] a 82 [ES]. To znamená, že jakmile Komise zahájí řízení, vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž nemohou postupovat na témže právním základě proti téže dohodě (dohodám) nebo jednání (jednáním) téhož podniku (podniků) na témže dotčeném zeměpisném a výrobkovém trhu.
[…]
53. […] Zahájila-li Komise jako první orgán pro hospodářskou soutěž řízení za účelem přijetí rozhodnutí podle uvedeného nařízení Rady, vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž se tímto případem již nemohou zabývat. Článek 11 odst. 6 nařízení Rady stanoví, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž poté, co Komise zahájila řízení, již nemohou zahájit vlastní řízení na základě článků 81 [ES] a 82 [ES] proti téže dohodě (dohodám) nebo jednání (jednáním) téhož podniku (podniků) na týchž dotčených zeměpisných a výrobkových trzích.
[…]“
B – Vnitrostátní právo
17. Z českého práva je relevantní § 3 odst. 1 a 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Toto ustanovení platilo až do 30. června 2001 ve znění zákona č. 63/1991 Sb.(10) a od 1. července 2001 ve znění zákona č. 143/2001 Sb.(11) Jak ve svém dřívějším, tak i v pozdějším znění formuluje toto ustanovení v podstatě stejný zákaz kartelových dohod, který je na úrovni Unie stanoven v článku 101 SFEU (dříve článek 81 ES).
III – Skutkový stav, správní řízení a spor v původním řízení
18. Projednávaný případ se týká mezinárodně činného kartelu na trhu plynem izolovaných spínacích přístrojů(12), kterého se během různých období mezi lety 1988 a 2004 účastnila řada známých evropských a japonských podniků z odvětví elektrotechniky. Jak Evropská komise, tak i český orgán pro hospodářskou soutěž se v letech 2006 a 2007 zabývaly určitými aspekty tohoto případu a uložily dotčeným podnikům pokuty(13), český orgán pro hospodářskou soutěž však pouze podle vnitrostátního kartelového práva a pouze za období před přistoupením České republiky k Evropské unii dne 1. května 2004.
Správní řízení na evropské úrovni
19. Dne 20. dubna 2006 zahájila Evropská komise na základě článku 81 ES a článku 53 EHP ve spojení s nařízením č. 1/2003 řízení o uložení pokuty(14). Toto řízení, kterému předcházela žádost o shovívavost(15) a šetření v obchodních prostorách vícero účastníků kartelové dohody v roce 2004(16), se týkalo celkem 20 právnických osob, mezi nimi i společnosti Toshiba Corporation a 15 dalších žalobkyň v původním řízení.
20. Ve svém rozhodnutí ze dne 24. ledna 2007(17) (dále jen „rozhodnutí Komise“), kterým bylo řízení ukončeno, Komise konstatovala, že uvedeným kartelem došlo v době od 15. dubna 1988 do 11. května 2004 k jedinému a trvajícímu porušení článku 81 ES a článku 53 EHP(18), kterého se jednotliví účastníci kartelové dohody účastnili po různě dlouhá časová období. Podle zjištění Komise se jednalo o komplexní celosvětový kartel – s výjimkou USA a Kanady –, který měl dopady na Evropskou unii a Evropský hospodářský prostor(19) a v jehož rámci si zúčastněné podniky vyměňovaly mimo jiné citlivé informace o trhu, vzájemně si mezi sebe rozdělily trhy(20), stanovily ceny a ukončily svoji spolupráci se subjekty stojícími mimo kartel.
21. S výjimkou jednoho podniku(21), který získal shovívavost Komise, byly všem účastníkům správního řízení, mezi nimi i všem žalobkyním v původním řízení, uloženy pokuty v celkové výši více než 750 milionů eur(22). Nejvyšší jednotlivá pokuta ve výši 396 milionů eur byla uložena německé společnosti Siemens AG.
22. V rozsahu, který je pro projednávaný případ relevantní, Tribunál Evropské unie před nedávnem rozhodnutí Komise ze dne 24. ledna 2007 v podstatě potvrdil(23).
Správní řízení na vnitrostátní úrovni
23. Na základě stejného kartelu zahájil dne 2. srpna 2006 český orgán pro hospodářskou soutěž řízení pro porušení českého zákona o ochraně hospodářské soutěže týkající se stejných účastníků kartelu. Dne 9. února 2007 vydal první rozhodnutí(24), proti němuž ovšem žalobkyně v rámci správního řízení podaly opravný prostředek (rozklad). Na základě tohoto rozkladu předseda českého orgánu pro hospodářskou soutěž rozhodnutím ze dne 26. dubna 2007 původní rozhodnutí změnil(25).
24. V rozhodnutí o rozkladu ze dne 26. dubna 2007 bylo konstatováno, že dotčené podniky uzavřely pro území České republiky kartelovou dohodu. V době do 3. března 2004 tím jako soutěžitelé měli porušit český zákon o ochraně hospodářské soutěže(26). S výjimkou jednoho podniku(27), pro který byl použit vnitrostátní program shovívavosti, byly všem podnikům, kterých se řízení týkalo, uloženy pokuty(28).
Řízení před českými soudy
25. Proti rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž podaly žalobkyně v původním řízení žalobu ke Krajskému soudu v Brně(29). Mimo jiné namítaly, že český orgán pro hospodářskou soutěž chybně určil dobu trvání kartelu, jeho ukončení záměrně posunul do doby před přistoupením České republiky k Evropské unii a tím odůvodnil použití českého zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 zanikla příslušnost českého orgánu pro hospodářskou soutěž k vedení řízení na vnitrostátní úrovni, protože Komise v této věci již zahájila řízení na evropské úrovni. Řízení na vnitrostátní úrovni je v rozporu se zákazem dvojího trestu (ne bis in idem).
26. Rozsudkem ze dne 25. června 2008(30) zrušil Krajský soud v Brně jak rozhodnutí o rozkladu českého orgánu pro hospodářskou soutěž ze dne 26. dubna 2007, tak i jeho původní rozhodnutí ze dne 9. února 2007. Krajský soud vycházel z toho, že posuzované jednání žalobkyň představovalo trvající správní delikt, který – jak konstatovala Komise – trval do 11. května 2004. Vzhledem k tomu, že Komise v souvislosti s tímto „celosvětovým“ kartelem provedla řízení podle článku 81 ES a vydala „odsuzující“ rozhodnutí, je další řízení ve stejné věci v rozporu se zásadou ne bis in idem. Český orgán pro hospodářskou soutěž kromě toho podle čl. 11 odst. 6 první věty nařízení č. 1/2003 ztratil svoji pravomoc zabývat se tímto jednáním v souvislosti s článkem 81 ES.
27. Podle názoru Krajského soudu by kromě toho bylo v rozporu se smyslem jednotného uplatňování práva hospodářské soutěže, pokud by český orgán pro hospodářskou soutěž byl i po 1. květnu 2004 nadále příslušný a mohl by český zákon o ochraně hospodářské soutěže zpětně použít. V tomto zákoně je věcně formulován tentýž zákaz kartelových dohod, který je stanoven v článku 81 ES. Příslušné ustanovení českého zákona o ochraně hospodářské soutěže bylo formulováno v duchu sbližování vnitrostátních právních předpisů s evropským právem před přistoupením České republiky k Evropské unii.
28. Proti tomuto prvoinstančnímu rozsudku Krajského soudu ovšem český orgán pro hospodářskou soutěž podal kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu České republiky(31). Nadále se považuje za příslušný zasáhnout proti jednání žalobkyň v původním řízení až do okamžiku přistoupení České republiky, protože Komise až do tohoto okamžiku nemohla stíhat žádné z protiprávních jednání, které se týkaly České republiky. Podle jeho názoru sankcionování mezinárodního kartelu v rámci různých jurisdikcí nepředstavuje porušení zásady ne bis in idem. Komise a český orgán pro hospodářskou soutěž se totiž zabývaly teritoriálně odlišnými následky tohoto jednání. Krom toho judikatura vycházející z rozsudku Walt-Wilhelm(32) připouští souběžné použití práva hospodářské soutěže Unie a vnitrostátního práva hospodářské soutěže.
29. Rozsudkem ze dne 10. dubna 2009(33) Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně. Podle názoru Nejvyššího správního soudu Krajský soud nesprávně posoudil účast dotčených podniků na kartelu jako trvající jednání. Až do přistoupení České republiky k Evropské unii podléhal kartel na českém území výlučně vnitrostátní pravomoci a mohl být stíhán pouze podle vnitrostátního práva. Datem přistoupení a s ním spojenou změnou jurisdikce došlo ke zcela nové situaci. Přestože žalobkyně nijak formálně neukončily protiprávní jednání, jehož se v České republice před datem přistoupení dopouštěly, toto jednání je nutno podle názoru Nejvyššího správního soudu považovat za ukončené. Jednání ode dne přistoupení představuje formálně jiný delikt, a sice delikt podle práva Unie, který je podřízen sdílené pravomoci vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž a Komise, s právem přednosti Komise (čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003).
30. Nyní je věc znovu projednávána Krajským soudem v Brně, předkládajícím soudem, kterému byla vrácena k dalšímu rozhodnutí. Krajský soud je sice podle vnitrostátního práva(34) vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, nicméně považuje za nezbytné, aby byly objasněny některé otázky práva Unie, které na straně jedné vyvstávají v souvislosti s přistoupením České republiky k Evropské unii, ke kterému došlo dne 1. května 2004, a na straně druhé v souvislosti s nabytím účinnosti nařízení č. 1/2003. V konečném důsledku jsou tímto způsobem Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce předloženy i věcné názorové rozdíly mezi Krajským soudem a Nejvyšším správním soudem.
IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
31. Usnesením ze dne 11. prosince 2009(35), došlým Soudnímu dvoru dne 13. ledna 2010, předložil Krajský soud v Brně Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
1) Je třeba vykládat článek 81 ES (nyní článek 101 SFEU) a nařízení č. 1/2003 tak, že tyto předpisy je třeba použít (v řízení zahájeném po 1. květnu 2004) na celou dobu trvání kartelu, který na území České republiky započal před jejím přistoupením k Evropské unii (tj. před 1. květnu 2004) a pokračoval a byl ukončen po přistoupení České republiky k Evropské unii?
2) Je třeba čl. 11 odst. 6 ve spojení s čl. 3 odst. 1 a bodem 17 odůvodnění nařízení č. 1/2003, s bodem 51 oznámení Komise o spolupráci v rámci sítě orgánů pro hospodářskou soutěž, se zásadou ne bis in idem vyplývající z článku 50 Listiny základních práv Evropské unie a s obecnými zásadami evropského práva vykládat tak, že zahájí-li Komise po 1. květnu 2004 řízení pro porušení článku 81 ES a ve věci samé rozhodne:
a) ztrácejí orgány pro hospodářskou soutěž členských států bez dalšího pravomoc zabývat se týmž jednáním jednou provždy,
b) ztrácejí orgány pro hospodářskou soutěž členských států pravomoc uplatňovat na totéž jednání předpisy vnitrostátního práva obsahující obdobnou právní úpravu jako článek 81 ES (nyní článek 101 SFEU)?
32. V rámci řízení před Soudním dvorem se písemně a ústně vyjádřily společnosti Toshiba, Mitsubishi, Fuji(36), Hitachi(37), Alstom a Siemens(38), dále vlády České republiky, Irska, Španělska a Polska, Evropská komise, jakož i Kontrolní úřad ESVO. Písemné části řízení se dále zúčastnila vláda Slovenské republiky, jednání se kromě toho účastnil český orgán pro hospodářskou soutěž.
V – Posouzení
33. Cílem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Krajského soudu v Brně je vyjasnit, jaké důsledky má přistoupení České republiky k Evropské unii v případě, ve kterém se jedná o právo hospodářské soutěže. Jedná se přitom jednak o určení rozhodného práva (první otázka) a dále o vymezení pravomocí v rámci Evropské sítě pro hospodářskou soutěž „ESHS“(39) (druhá otázka), pokud jde o přeshraniční kartelové delikty, které se jako trvající protiprávní jednání udály z části před a z části po datu přistoupení a které byly způsobilé projevit se mimo jiné na území České republiky.
34. Pokud jde o přípustnost této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, neexistují žádné pochybnosti. První předběžná otázka se sice na první pohled podobá případu Ynos, ve kterém se Soudní dvůr prohlásil nepříslušným vykládat směrnici(40). Na rozdíl od věci Ynos ovšem Soudní dvůr v projednávaném případě není v rámci první předběžné otázky žádán o výklad obsahu práva Unie pro dobu před přistoupením členského státu, nýbrž pouze o vyjasnění časové působnosti práva Unie. K tomu je Soudní dvůr bezpochyby příslušný.
35. Ani okolnost, že předkládající soud je podle vnitrostátního procesního práva vázán právním názorem jemu nadřízeného soudu(41), nebrání předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru(42).
36. Vzhledem k tomu, že se ve sporu v původním řízení jedná o posouzení legality rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž z roku 2007, je nutno při zodpovězení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce odkazovat na ustanovení Smluv ještě ve znění Amsterodamské smlouvy(43), zejména je nutno použít článek 81 ES, a ne článek 101 SFEU.
A – První předběžná otázka: časová působnost evropského práva hospodářské soutěže
37. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda se v členském státě, který dne 1. května 2004 přistoupil k Evropské unii, článek 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 použijí pro období, která leží před tímto datem přistoupení(44).
38. Tato otázka vyvstává v kontextu okolností, že u kartelu, který je předmětem sporu, se jednalo o jediné a trvající porušení pravidel hospodářské soutěže(45), jehož protisoutěžní důsledky pro území České republiky nastaly již před jejím přistoupením k Evropské unii a trvaly až do doby po tomto přistoupení. Období, v nichž na úrovni Unie i na vnitrostátní úrovni proběhla příslušná řízení o uložení pokuty, která měla tyto kartelové delikty sankcionovat, se dokonce nacházela zcela za datem přistoupení.
39. Tyto skutkové okolnosti podle názoru předkládajícího soudu a žalobkyň v původním řízení hovoří pro použitelnost článku 81 ES a nařízení č. 1/2003 na celou dobu trvání kartelu, jenž je předmětem sporu. Od použití těchto předpisů práva Unie si podniky, jež se kartelu účastnily, v konečném důsledku slibují, že se budou moci zcela vyhnout sankci českého orgánu pro hospodářskou soutěž.
1. K požadavkům vyplývajícím z Aktu o přistoupení a z obecných právních zásad
40. Výchozím bodem pro určení časové působnosti ustanovení práva Unie v České republice je článek 2 Aktu o přistoupení. Podle něj se ustanovení původních smluv a aktů přijatých orgány Unie přede dnem přistoupení stávají závaznými pro nové členské státy ode dne přistoupení, tedy s účinností od 1. května 2004.
41. Z tohoto ustanovení Aktu o přistoupení tedy pouze vyplývá, že článek 81 ES a nařízení č. 1/2003 se v České republice použijí od 1. května 2004. Akt o přistoupení naproti tomu neobjasňuje, do jaké míry se má článek 81 ES a nařízení č. 1/2003 použít na trvající porušení, jejichž protisoutěžní důsledky nastaly na území České republiky z části před a z části po jejím přistoupení k Evropské unii. V této souvislosti je nutno použít obecné právní zásady práva Unie, a to zejména zásadu právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i zákaz zpětné účinnosti(46).
a) Zákaz zpětného použití hmotně právních předpisů
42. Z uvedených obecných právních zásad vyplývá, že pokud jde o časové účinky právních změn, je nutno rozlišovat mezi procesními předpisy a hmotně právními předpisy: podle ustálené judikatury jsou procesní předpisy obecně považovány za použitelné na všechny spory probíhající v okamžiku, kdy nabyly účinnosti, na rozdíl od hmotně právních předpisů, které jsou obvykle vykládány jako v zásadě nepoužitelné na situace existující dříve, než nabyly účinnosti(47).
43. V nařízení č. 1/2003 se sice nachází řada procesních ustanovení(48). Nicméně jeho čl. 3 odst. 1, stejně jako článek 81 ES, obsahuje pokyny pro posuzování dohod mezi podniky orgány pro hospodářskou soutěž. V případě článku 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 se proto jedná o hmotně právní ustanovení práva Unie.
44. Takováto hmotně právní ustanovení v zásadě nesmí být použita se zpětnou účinností, a to bez ohledu na to, zda jsou účinky takového použití pro dotčenou osobu příznivé či nepříznivé; zásada právní jistoty totiž vyžaduje, aby každá faktická situace byla obvykle posuzována, pokud není výslovně stanoveno jinak, ve světle v daném okamžiku platných právních norem(49). Pouze na budoucí účinky situací, které vznikly během platnosti starého právního předpisu, je v zásadě nutno přímo uplatnit nové hmotně právní předpisy(50).
45. Na mezinárodně činný kartel, který se formou jediného a trvajícího porušení projevil nebo mohl projevit na území nového členského státu jak před datem přistoupení, tak i po něm(51), se tedy v závislosti na časovém úseku použijí různá hmotně právní pravidla: pokud jde o období, která leží před datem přistoupení, je nutno protisoutěžní důsledky kartelu v dotyčném členském státě posuzovat pouze podle jeho vnitrostátního práva hospodářské soutěže. Pokud jde o pozdější období, je nutno je posuzovat v rámci celé Unie jednotně podle ustanovení článku 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003(52).
46. Pro projednávaný případ to tedy konkrétně znamená: v České republice je nutno na kartel, který je předmětem sporu, použít článek 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 pouze tehdy, když mají být sankcionovány jeho případné protisoutěžní důsledky v období od 1. května 2004. Naopak protisoutěžní důsledky tohoto kartelu, které se týkají období do 30. dubna 2004, mohou být v České republice posuzovány pouze na základě vnitrostátního práva hospodářské soutěže. Může sice existovat jediné a trvající porušení, jeho protisoutěžní důsledky ale za dobu před a po přistoupení České republiky k Evropské unii podléhají vždy různým právním předpisům.
b) Neexistence výjimek ze zákazu zpětné účinnosti
47. Na rozdíl od názoru, který zastávají společnosti Siemens, Hitachi a Fuji, v projednávaném případě nehovoří nic pro použití práva Unie se zpětnou účinností v té podobě, že už i na protisoutěžní důsledky kartelu, který je předmětem sporu, v České republice z doby před jejím přistoupením k Evropské unii by se měl vztahovat článek 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003.
48. Je sice pravda, že hmotně právní předpisy práva Unie mohou být výjimečně použity se zpětnou účinností, pokud z jejich znění, cíle nebo struktury jasně vyplývá, že jim takový účinek musí být přiznán(53). V projednávaném případě ale ani znění, ani cíle nebo struktura článku 81 ES a článku 3 nařízení č. 1/2003 neobsahují jednoznačné indicie ve prospěch použití obou těchto předpisů se zpětnou účinností. Naopak povaha práva hospodářské soutěže Unie podobající se trestnímu právu(54) hovoří jasně proti takovémuto použití se zpětnou účinností, neboť by jím mohla být porušena zásada zákonnosti trestů (nullum crimen, nulla poena sine lege), která je na úrovni Unie chráněna základními právy (čl. 49 odst. 1 Listiny základních práv)(55).
49. Zejména není možné argumentovat v tom smyslu, že již právo hospodářské soutěže, které v České republice platilo před 1. květnem 2004, se obsahově v podstatě řídilo článkem 81 ES, a článek 81 ES tak je pouze určitým druhem nástupnické právní úpravy, jejíž vstup v platnost pro podniky v tomto členském státě nic podstatného nepřinesl.
50. Je možné, že vnitrostátní české právo(56) již před přistoupením České republiky vykazovalo silnou obsahovou shodu s článkem 81 ES. Je rovněž možné, že Evropská dohoda(57), kterou se Česká republika měla přiblížit Evropské unii, již ve svém článku 64 obsahovala ustanovení podobné článku 81 ES.
51. Jak vnitrostátní právo, tak i Evropská dohoda ale v České republice mohly být před 1. květnem 2004 použity a prosazeny pouze vnitrostátními orgány. Jejich výklad a použití v souladu s požadavky článku 81 ES byl tehdy na území České republiky pouze věcí českých orgánů a soudů. Komise jako evropský orgán pro hospodářskou soutěž sice úzce spolupracovala s českými orgány, sama ale před 1. květnem 2004 nemohla v České republice použít ani článek 64 Evropské dohody, ani článek 81 ES a také Soudní dvůr Evropské unie nemohl být českými soudy dotazován k jejich výkladu.
52. Zejména k článku 81 ES je ještě nutno poznamenat, že toto ustanovení si před 1. květnem 2004 nemohlo nárokovat přednostní použití před českým právem. Kromě toho před 1. květnem 2004 ještě neplatilo ani ve starých, ani v nových členských státech nařízení č. 1/2003, jehož čl. 3 odst. 1 poprvé ukládal orgánům pro hospodářskou soutěž členských států – za v něm blíže popsaných podmínek – souběžné použití článku 81 ES a vnitrostátního kartelového práva, jakož i respektovat přednostní hodnoty práva Unie(58).
53. Celkově tak tedy až do 30. dubna 2004 existoval zcela jiný systém než od 1. května 2004. Prvním květnem 2004 došlo jak po obsahové, tak i po procesní stránce k důležitému přelomu v kartelovém právu, což nehovoří pro, nýbrž proti použití článku 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 se zpětnou účinností.
54. Použití článku 81 ES a nařízení č. 1/2003 se zpětnou účinností by jistě mohlo snížit nebezpečí rozdílného posouzení jednoho a téhož kartelu rozdílnými orgány a soudy v jimi projednávaných řízeních o uložení pokuty. Vůči tomu je ovšem třeba namítnout, že existence rozhodnutí s rozdílným obsahem byla před 1. květnem 2004 systému vlastní a byla přijímána jako daná, pokud to nevedlo k narušení plné účinnosti kartelového práva Unie a přednosti práva Unie(59). Jakkoli je pokud možno jednotný a účinný výklad a použití práva hospodářské soutěže v rámci Evropské unie žádoucí, nemůže být vykoupen za cenu porušení zásad právního státu.
c) K zásadě zpětného použití mírnějšího trestního zákona
55. Společnost Hitachi se dovolává zásady zpětného použití mírnějšího trestního zákona (lex mitius), aby odůvodnila, že protisoutěžní důsledky kartelu, který je předmětem sporu, v České republice z doby před 1. květnem 2004 je nutno posuzovat na základě článku 81 ES a na základě nařízení č. 1/2003.
56. Zásada zpětného použití mírnějšího trestního zákona je součástí ústavních tradic společných členským státům a je nutno ji považovat za součást obecných zásad práva Unie(60). Mezitím byla tato zásada zařazena i do čl. 49 odst. 1 třetí věty Listiny základních práv.
57. Český orgán pro hospodářskou soutěž by tedy nepochybně musel protisoutěžní důsledky dotčeného kartelu, které v České republice nastaly před 1. květnem 2004, posuzovat podle článku 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003, pokud by to na rozdíl od vnitrostátního práva vedlo k beztrestnosti nebo k mírnější sankci. Toto je ovšem málo pravděpodobné.
58. Ani článek 81 ES, ani nařízení č. 1/2003 totiž neobsahují žádnou zmínku o přísnosti sankcí, které vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž smějí uložit za kartelové delikty. V článku 5 nařízení č. 1/2003 se pouze upřesňuje, že orgány pro hospodářskou soutěž členských států mohou přijímat rozhodnutí, jimiž se ukládají pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními právními předpisy. I kdyby tedy český orgán pro hospodářskou soutěž měl článek 81 ES použít na období před 1. květnem 2004, sankce, které by přitom bylo nutno uložit, by se řídily vnitrostátním právem(61).
59. Skutečným cílem, který společnost Hitachi svým odvoláním se na zásadu lex mitius sleduje, je ale zcela jiný cíl: tento podnik nechce za období před 1. květnem 2004 dosáhnout mírnějšího rozhodnutí, nýbrž vůbec žádného rozhodnutí českých orgánů pro hospodářskou soutěž. V konečném důsledku by chtěl pravidlo lex mitius chápat tak, že český orgán pro hospodářskou soutěž ztratí za období před 1. květnem 2004 svoji pravomoc potrestat kartelový delikt a protisoutěžní důsledky kartelu z uvedené doby budou považovány za důsledky pokryté rozhodnutím Komise.
60. Tímto je však zcela zásadně pominut obsah zásady zpětného použití mírnějšího trestního zákona. Tato zásada pouze připouští z důvodů ekvity výjimku ze základní zásady zákonnosti trestů (nullum crimen, nulla poena sine lege)(62). Umožňuje, aby dotyčný měl prospěch ze změny hodnotových názorů zákonodárce a aby byl proto potrestán mírněji, než bylo stanoveno v okamžiku, kdy došlo ke spáchání činu(63). Tato zásada naproti tomu nezakládá žádný nárok být posuzován jiným orgánem než tím, který by byl příslušný v okamžiku spáchání činu. Pravidlo lex mitius má čistě obsahovou povahu. Neobsahuje nic, co by se týkalo řízení a rozdělení pravomocí mezi orgány, jež jsou povolány porušení práva stíhat.
61. Je-li cílem žalobkyň v původním řízení zpochybnit pravomoc českého orgánu pro hospodářskou soutěž k uložení pokut jako takovou, jedná se o problematiku čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 a o problematiku zákazu dvojího trestu (ne bis in idem)(64), nikoli však o problematiku mírnějšího trestního zákona (lex mitius).
62. Ani zásada zpětného použití mírnějšího trestního zákona tedy celkově nevede k výsledku, jejž by si společnosti Hitachi a další přály.
2. K některým protiargumentům zúčastněných
63. V řízení před Soudním dvorem byla s odkazem na dosavadní judikaturu uplatněna ještě řada dalších argumentů, kterými bych se chtěla v následující části krátce zabývat. Předesílám, že žádný z těchto argumentů není opodstatněný.
64. Co se týče nejprve rozsudku Dow Chemical Ibérica(65), který byl některými zúčastněnými citován, ten není způsobilý k tomu, aby o něj bylo opíráno použití článku 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 na území nového členského státu pro období před jeho přistoupením. Ve věci Dow Chemical Ibérica se totiž nejednalo o použití hmotně právních předpisů, nýbrž pouze o použití procesních předpisů, přesněji řečeno o použití předpisů upravujících šetření Komise v obchodních prostorách podniků (prohlídky obchodních prostor). Skutečnost, že Soudní dvůr považuje takovéto procesní předpisy za použitelné, jakmile k Unii nový členský stát přistoupí, je zcela v souladu s výše(66) vysvětlenými obecnými právními zásadami. Rozsudek Dow Chemical Ibérica naproti tomu neobsahuje nic, co by se týkalo zde dotčené otázky, zda se i hmotně právní předpisy evropského práva hospodářské soutěže použijí tehdy, když se jedná o protisoutěžní důsledky kartelu na území nového členského státu v době před jeho přistoupením k Evropské unii(67).
65. Stanovisko generálního advokáta Geelhoeda ve věci Asnef-Equifax(68), o které se někteří zúčastnění dále opírají, se od uvedených obecných právních zásad rovněž neodchyluje(69), nýbrž je dokonce potvrzuje: generální advokát vysvětluje, že článek 3 nařízení č. 1/2003 může obsahovat kritéria pro posouzení současných a budoucích důsledků dohody podniků, která byla uzavřena dlouho před vstupem nařízení č. 1/2003 v platnost(70). V žádném případě se nevyslovuje pro použití tohoto předpisu se zpětnou účinností na minulá období.
66. Také některými uplatňovaná judikatura týkající se časové působnosti základních svobod a obecné zásady zákazu diskriminace(71) neobsahuje nic, co by hovořilo pro použití práva Unie se zpětnou účinností na území nového členského státu pro období před jeho přistoupením. Obzvláště zřetelné to je v rozsudku Saldanha, podle nějž článek 6 Smlouvy o ES (nyní článek 18 SFEU) „platí pro budoucí důsledky situací, které vznikly před přistoupením […]“(72).
67. Konečně z přílohy II oddílu 5 Aktu o přistoupení(73), který zmiňuje společnost Siemens, nic jiného nevyplývá. I zde uvedená ustanovení totiž vycházejí z použitelnosti článku 81 ES na budoucí účinky dohod podniků uzavřených před datem přistoupení. Výjimku z toho činí pouze pro takové dohody podniků, které byly během šesti měsíců přizpůsobeny platným nařízením o blokových výjimkách. Na rozdíl od názoru společnosti Siemens neobsahuje příloha II oddíl 5 Aktu o přistoupení žádné indicie pro zpětné zahrnutí účinků dohod podniků z doby před 1. květnem 2004 do rozsahu působnosti článku 81 ES.
3. Dílčí závěr
68. Celkově tedy lze přijmout následující dílčí závěr:
Článek 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 se v členském státě, který k Evropské unii přistoupil dne 1. května 2004, nepoužijí na období před tímto datem přistoupení, a to ani tehdy, když má být stíhán mezinárodně činný kartel, který představuje jediné a trvající porušení a který byl způsobilý projevit se na území dotyčného členského státu jak před datem přistoupení, tak i po něm.
B – Druhá předběžná otázka: pravomoci orgánů pro hospodářskou soutěž a zákaz dvojího trestu (zásada ne bis in idem)
69. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda řízení o uložení pokuty vedené Evropskou komisí a zahájené po 1. květnu 2004 trvale brání vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž členského státu, jenž uvedeného dne přistoupil, stíhat podle vnitrostátního práva hospodářské soutěže mezinárodně činný kartel, který představuje jediné a trvající porušení a který byl způsobilý projevit se na území dotyčného členského státu jak před datem přistoupení, tak i po něm.
70. V této souvislosti žádá předkládající soud v první řadě o vysvětlení k výkladu čl. 11 odst. 6 ve spojení s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003, jakož i zásadě ne bis in idem. Kromě toho poukazuje na 17. bod odůvodnění nařízení č. 1/2003 a na bod 51 oznámení o spolupráci v rámci sítě.
71. Obě části této druhé otázky se týkají jednak pravomoci vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž provést řízení o uložení pokuty [otázka č. 2 písm. a)] a jednak pravomoci tohoto orgánu použít své vnitrostátní právo hospodářské soutěže [otázka č. 2 písm. b)]. Vzhledem k tomu, že tyto aspekty spolu navzájem úzce souvisejí, pojednám o nich společně a budu se přitom postupně zabývat dvěma velkými okruhy témat: vymezení pravomocí evropských orgánů pro hospodářskou soutěž v kartelovém řízení (viz níže oddíl 1) a zákaz dvojího trestu (zásada ne bis in idem; viz níže oddíl 2).
1. Vymezení pravomocí evropských orgánů pro hospodářskou soutěž
72. Předkládající soud a žalobkyně v původním řízení zastávají názor, že český orgán pro hospodářskou soutěž podle čl. 11 odst. 6 ve spojení s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 definitivně ztratil svoji pravomoc stíhat dotčený kartel poté, co Evropská komise zahájila své řízení o uložení pokuty.
73. Toto není pravda. Jako procesní předpis(74) sice čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 platí od 1. května 2004 ve všech členských státech i pro situace, které vznikly před tímto okamžikem(75). Má však zcela jiný normativní obsah, než ze kterého vycházejí předkládající soud a žalobkyně v původním řízení. Na tuto skutečnost správně poukázaly vlády zúčastněné na řízení a Komise.
a) Obecné úvahy k normativnímu obsahu čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003
74. Podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 ztrácejí orgány pro hospodářskou soutěž členských států pravomoc používat články 81 ES a 82 ES (nyní články 101 SFEU a 102 SFEU), jakmile Komise zahájí řízení za účelem přijetí rozhodnutí podle kapitoly III tohoto nařízení(76). K této ztrátě pravomoci vnitrostátních orgánů dochází bez dalšího(77) dnem, kdy Komise formálně rozhodne zahájit řízení(78).
75. Je-li posuzováno pouze znění čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003, zdá se, že ztráta pravomoci se týká pouze oprávnění vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž používat kartelové právo Unie (články 81 ES a 82 ES resp. články 101 SFEU a 102 SFEU), ne však jejich oprávnění používat vnitrostátní právo. Také body 51 a 53 oznámení Komise o spolupráci v rámci sítě je možné chápat v tomto smyslu(79).
76. Při výkladu ustanovení práva Unie je ovšem nutno zohlednit nejen jeho znění, nýbrž i kontext, ve kterém se nachází, a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(80). Zvlášť pokud jde o nařízení č. 1/2003, Soudní dvůr kromě toho rozhodl, že pouze nestanoví-li právo Unie konkrétní pravidlo, může vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž použít svá vnitrostátní pravidla(81).
77. V této souvislosti je nutno vzít na vědomí, že čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 má úzkou obsahovou souvislost s čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení. Ze syntézy obou těchto ustanovení vyplývá, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž již dále nemohou použít nejen právo hospodářské soutěže Unie, nýbrž i část svého vnitrostátního práva hospodářské soutěže(82), jakmile Komise zahájí řízení za účelem přijetí rozhodnutí podle kapitoly III nařízení č. 1/2003.
78. Konkrétně se má daná situace takto(83): článek 3 odst. 1 první věta nařízení č. 1/2003 vytváří úzké spojení mezi zákazem kartelů podle článku 81 ES (článek 101 SFEU) a příslušnými ustanoveními vnitrostátního kartelového práva. Použije-li se na dohodu podniků, která je způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy, vnitrostátní zákaz kartelů, musí být podle čl. 3 odst. 1 první věty nařízení č. 1/2003 současně použit i článek 81 ES (článek 101 SFEU). Vzhledem k tomu, že ale vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž není podle čl. 11 odst. 6 první věty nařízení č. 1/2003 použití článku 81 ES (článku 101 SFEU) dovoleno, jakmile Komise zahájila své řízení, vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž nemůže v konečném důsledku nadále použít ani vnitrostátní zákaz kartelů.
79. Na rozdíl od názoru předkládajícího soudu a žalobkyň v původním řízení to nicméně neznamená, že zahájením řízení ze strany Komise vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž trvale a definitivně ztrácí svou pravomoc používat vnitrostátní právo hospodářské soutěže. V závislosti na tom, jak Komise své řízení uzavře, poté rozhodně ještě může zůstat prostor pro použití vnitrostátního práva hospodářské soutěže vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž(84).
80. Ochrana hospodářské soutěže je totiž v rámci Evropské unie zajištěna souběžností právních předpisů Unie a vnitrostátních předpisů práva hospodářské soutěže. Oba právní řády jsou podle ustálené judikatury souběžně použitelné(85). Na tom nic nezměnila ani modernizace evropského systému prosazování pravidel kartelového práva nařízením č. 1/2003: na rozdíl totiž od toho, co bylo původně navrženo Komisí(86), na jeden a tentýž případ totiž mohou, jak je zřejmé z článku 3 nařízení č. 1/2003, být i nadále použita jak pravidla práva Unie (článek 81 ES resp. 82 ES, nyní článek 101 SFEU resp. 102 SFEU), tak i vnitrostátní pravidla hospodářské soutěže.
81. Pravidla hospodářské soutěže na evropské a na vnitrostátní úrovni zajisté sledují v podstatě stejný účel, a to zajistit ochranu hospodářské soutěže na příslušném dotčeném trhu(87). Restriktivní praktiky však posuzují z různých pohledů(88) a nejsou totožné ve svém rozsahu působnosti(89). Zásadní rozsudek Soudního dvora ve věci Walt Wilhelm, ze kterého posledně uvedená zjištění vycházejí, ani po více než čtyřiceti letech na své správnosti neztratil, v každém případě ne v této souvislosti(90). Je sice nesporné, že v mezidobí hospodářská integrace v Evropské unii značně pokročila a nepřetržité odbourávání překážek obchodu mezi členskými státy podpořilo vytvoření skutečného vnitřního trhu. Přesto je značná část zboží i nadále obchodována pouze na vnitrostátních nebo regionálních trzích; podmínky hospodářské soutěže pro toto zboží se mohou zem od země – někdy dokonce region od regionu – velmi silně lišit, než aby bylo možné bez výjimky vycházet z celoevropských nebo dokonce celosvětových trhů. Na základě toho také není možné vyloučit, že v konkrétním případě se na daném místě kromě přeshraničních problémů týkajících se hospodářské soutěže, na které se vztahuje článek 81 ES resp. 82 ES (článek 101 SFEU resp. 102 SFEU) vzhledem k vnitrostátním nebo regionálním zvláštnostem vyskytnou další problémy týkající se hospodářské soutěže, které orgány pro hospodářskou soutěž mohou vyřešit pouze použitím příslušného vnitrostátního práva hospodářské soutěže.
82. Také po vstupu nařízení č. 1/2003 v platnost je s cíli a systematikou evropského kartelového práva slučitelné, když se vícero orgánů pro hospodářskou soutěž zabývá jedním případem a tento z různých pohledů zkoumá(91). Na základě nového decentralizovaného systému mají být vnitrostátní orgány zapojeny do prosazování pravidel kartelového práva dokonce silněji než doposud. Potud existuje zásadní rozdíl mezi evropským systémem prosazování pravidel kartelového práva, tak jak byl modernizován nařízením č. 1/2003, a reformou evropské kontroly spojování podniků, která současně začala platit(92).
83. Cíl pokud možno jednotného a účinného prosazování pravidel hospodářské soutěže na evropském vnitřním trhu(93) není v nařízení č. 1/2003 uskutečněn stanovením výlučných pravomocí jednotlivých orgánů pro hospodářskou soutěž, nýbrž naopak tím, že Evropská komise a vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž spolupracují v rámci sítě (ESHS) a v rámci ní se vzájemně koordinují(94). Přednost práva Unie je přitom zaručena pomocí ustanovení článků 3 a 16 nařízení č. 1/2003.
84. Skutečnost, že činnost orgánů pro hospodářskou soutěž členských států je možná dokonce i tehdy, když Komise již přijala rozhodnutí, dokazuje v neposlední řadě pohled na čl. 16 odst. 2 nařízení č. 1/2003. Toto ustanovení totiž vnitrostátním orgánům nebere jejich pravomoc být činné časově po Komisi, nýbrž jim pouze zakazuje, aby se dostaly do rozporu s dřívějším rozhodnutím Komise(95).
85. Podle svého znění má čl. 16 odst. 2 nařízení č. 1/2003 na mysli sice jen použití kartelového práva Unie vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž (tedy použití článku 81 ES resp. 82 ES, nyní článek 101 SFEU resp. 102 SFEU). Stejné pravidlo ale musí platit tím spíše v případě, kdy vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž chtějí použít vnitrostátní kartelové právo. Je-li totiž vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž po rozhodnutí Komise ještě dovoleno použití práva Unie, tím spíše jim musí být dovoleno i použití vnitrostátního práva za podmínky, že budou respektovat přednostní hodnoty práva Unie ve smyslu článku 3 nařízení č. 1/2003.
86. Rozsah působnosti čl. 16 odst. 2 nařízení č. 1/2003 by nebylo vhodné chápat natolik úzce, jak se to jeví předkládajícímu soudu a žalobkyním v původním řízení(96).
87. Žalobkyně v původním řízení uvádějí, že čl. 16 odst. 2 nařízení č. 1/2003 umožňuje vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž stíhat takové účastníky kartelové dohody, proti nimž dříve Evropská komise ve svém rozhodnutí nezasáhla. K tomu je ovšem nutno poznamenat, že čl. 16 odst. 2 upravuje pouze zcela obecně vztah rozhodnutí vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž „o dohodách, rozhodnutích nebo jednáních“ k již existujícím rozhodnutím Evropské komise, bez ohledu na to, co je předmětem těchto rozhodnutí Komise a kdo je jejich adresátem. Vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž zejména zakazuje, aby se ve svých rozhodnutích dostaly do rozporu s dříve vydaným rozhodnutím Komise. Stanoví tedy zákaz odchýlit se od těchto rozhodnutí Komise, a zajišťuje tak přednost práva Unie.
88. Ustanovení čl. 16 odst. 2 nařízení č. 1/2003 není rovněž možné omezit na velmi vzácný případ, kdy Evropská komise podle článku 10 nařízení č. 1/2003 dříve konstatovala, že článek 81 ES nebo 82 ES (nyní článek 101 SFEU a 102 SFEU) není použitelný(97). Na rozdíl od názoru zastávaného předkládajícím soudem a některými zúčastněnými se totiž čl. 16 odst. 2 nařízení č. 1/2003 podle svého velmi obecně formulovaného znění a svého systematického postavení v kapitole o „spolupráci“ vztahuje na všechna myslitelná rozhodnutí, která Komise může na základě nařízení č. 1/2003 přijmout, a v žádném případě se neomezuje jen na určitý typ rozhodnutí.
89. Také 18. bod odůvodnění nařízení č. 1/2003 nesmí být chápán nesprávně v tom smyslu, že zákonodárce Unie chtěl vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž odebrat pravomoc k použití vnitrostátního kartelového práva, kdykoli Komise vydá rozhodnutí. Tento 18. bod odůvodnění sice formuluje cíl, „aby každý případ řešil pouze jeden orgán“. Přitom se však nejedná o obecné pravidlo, které by bylo charakteristické pro celý evropský systém prosazování pravidel kartelového práva podle nařízení č. 1/2003. Naopak, tento cíl souvisí se zcela konkrétním ustanovením nařízení č. 1/2003, totiž s jeho článkem 13. Podle něj má sice každý orgán pro hospodářskou soutěž v rámci ESHS možnost své vlastní řízení přerušit nebo stížnost, která u něj byla podána, zamítnout, pokud se týmž případem zabývá jiný orgán ESHS. Dotyčné orgány ale v žádném případě nejsou povinny tak postupovat. Článek 13 a 18. bod odůvodnění nařízení č. 1/2003 jsou naopak výrazem široké posuzovací pravomoci, kterou orgány sdružené v ESHS v souvislosti s optimálním rozdělením případů v rámci sítě disponují.
90. Konečně zásada proporcionality v právu upravujícím rozdělení pravomocí (čl. 5 odst. 4 SEU, dříve čl. 5 odst. 3 ES) hovoří rovněž proti výkladu čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003, podle něhož vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž trvale a definitivně ztrácí svou pravomoc používat vnitrostátní právo hospodářské soutěže, jakmile bylo ze strany Evropské komise zahájeno řízení. Tato zásada proporcionality, na kterou zákonodárce Unie v preambuli nařízení č. 1/2003 výslovně odkázal(98), má v systému Smluv zásadní, ba přímo ústavně právní význam. Tato zásada stanoví, že obsah ani forma činnosti Unie nesmí překročit rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv. Cílem nařízení č. 1/2003 je přispět v rámci decentralizovaného systému k účinnému prosazování pravidel hospodářské soutěže Unie(99), přičemž má být zaručeno jednotné používání práva Unie(100). K tomu není nezbytné trvale a definitivně zakázat orgánům pro hospodářskou soutěž členských států používání jejich vnitrostátního kartelového práva. Stačí jim tuto pravomoc odejmout po dobu řízení zahájeného Komisí a uložit jim, aby po uzavření tohoto řízení rozhodnutí Komise respektovaly(101).
91. Již na základě těchto obecných úvah týkajících se normativního obsahu čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 je možné učinit závěr, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž trvale a definitivně neztrácí svoji pravomoc používat vnitrostátní právo hospodářské soutěže, pokud Komise zahájí řízení směřující k přijetí rozhodnutí podle kapitoly III nařízení č. 1/2003. Naopak, vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž mohou po uzavření řízení vedeného Komisí v mezích zákazu dvojího trestu (zásada ne bis in idem) samy rozhodnout.
b) Doplňkové úvahy ve vztahu k období před přistoupením nového členského státu k Evropské unii
92. V projednávaném případě se k uvedenému přidává skutečnost, že sporné rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž se – podle informací předkládajícího soudu – zabývá výlučně protisoutěžními důsledky předmětného kartelu před 1. květnem 2004, týká se tedy pouze období před přistoupením České republiky k Evropské unii.
93. Jak bylo vysvětleno výše(102), článek 81 ES se během uvedeného období v České republice nepoužil a se zpětnou účinností se rovněž nemůže vztahovat na případné protisoutěžní důsledky trvajícího porušení v České republice v dané době.
94. S ohledem na tehdejší dobu tedy ani z čl. 11 odst. 6 ve spojení s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 nemůže vyplývat vyloučení použití vnitrostátních ustanovení práva hospodářské soutěže, která jsou v České republice obsažena v § 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Za uvedené období před 1. květnem 2004 se není nutné obávat ani kompetenčního sporu mezi Komisí a českým orgánem pro hospodářskou soutěž, ani není nutné bránit výkladovým rozporům mezi článkem 81 ES a vnitrostátním právem hospodářské soutěže. S ustanovením práva Unie, které se v dotčeném období nepoužije, se vnitrostátní právo již předem nemůže dostat do rozporu.
95. I kdybychom se ale pro období před 1. květnem 2004 již chtěli řídit cíli nového systému podle nařízení č. 1/2003, jednoznačně by to svědčilo pro, a nikoli proti použití vnitrostátního práva hospodářské soutěže českým orgánem pro hospodářskou soutěž. Se základním cílem vytvořit rovné podmínky na trhu(103) a „chránit hospodářskou soutěž na trhu“(104) by bylo v diametrálním rozporu, pokud by kartelový delikt na určitém dílčím území vnitřního trhu nemohl být po určitou dobu stíhán (pokud jinak jsou splněny podmínky právního státu a pokud ještě nedošlo k promlčení stíhání). Právě v projednávaném případě bylo použití vnitrostátního kartelového práva jedinou možností potrestat případné protisoutěžní důsledky sporného kartelu v České republice v období před jejím přistoupením k Evropské unii.
c) Dílčí závěr
96. Celkově vzato tedy z čl. 11 odst. 6 první věty ve spojení s čl. 3 odst. 1 první větou nařízení č. 1/2003 není možné vyvodit žádné trvalé a definitivní vyloučení použití vnitrostátního práva hospodářské soutěže. Toto ovšem platí jen s výhradou případných omezení, která mohou vyplynout ze zákazu dvojího trestu (zásada ne bis in idem). Tomuto poslednímu právnímu problému projednávaného případu je věnována následující část stanoviska.
2. Zákaz dvojího trestu (zásada ne bis in idem)
97. Zbývá objasnit, zda zákaz dvojího trestu (zásada ne bis in idem) v takovém případě, jako je projednávaný případ, brání použití vnitrostátního práva hospodářské soutěže vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž.
98. Předkládající soud a žalobkyně v původním řízení mají za to, že rozhodnutím Komise ze dne 24. ledna 2007 byly protisoutěžní důsledky sporného kartelu v České republice před jejím přistoupením k Evropské unii již potrestány. Vycházejí proto z toho, že pokuta, kterou zvlášť udělil český orgán pro hospodářskou soutěž, je v rozporu se zásadou ne bis in idem.
99. Zásada ne bis in idem je na úrovni Unie uznána za obecnou právní zásadu(105) a nyní jí podle čl. 50 Listiny základních práv přísluší postavení základního práva Unie.
100. Její uznání na úrovni Unie způsobuje, že rozsah působnosti zásady ne bis in idem jde nad rámec čistě vnitrostátních případů a vztahuje se na přeshraniční situace(106), což prospívá volnému pohybu občanů Unie a cíli co nejméně omezeného obchodu na evropském vnitřním trhu.
a) Použitelnost zákazu dvojího trestu
101. Ve skutečnosti je nesporné, že v kartelově právních řízeních o uložení pokuty je nutno vzhledem k jejich kvazitrestní povaze(107) respektovat zásadu ne bis in idem(108). Přesto Komise v projednávaném případě zpochybňuje použitelnost zásady ne bis in idem, přinejmenším pokud jde o článek 50 Listiny základních práv.
i) Věcná použitelnost
102. Komise tvrdí, že Listina základních práv je použitelná pouze při uplatňování práva Unie. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě se český orgán pro hospodářskou soutěž ve svém sporném rozhodnutí opíral jen o vnitrostátní právo hospodářské soutěže, nebyl Listinou vázán.
103. Tato námitka je chybná. Je sice pravda, že ustanovení Listiny základních práv jsou podle jejího čl. 51 odst. 1 určena „členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie“(109). Samotná okolnost, že v projednávaném případě se po hmotně právní stránce použije vnitrostátní právo hospodářské soutěže, však neznamená, že by při řešení případu neměly být brány v potaz požadavky vyplývající z práva Unie.
104. Jak již bylo zmíněno(110), procesně právní ustanovení nařízení č. 1/2003 totiž jsou – na rozdíl od jeho hmotně právních ustanovení – v České republice použitelná ode dne jejího přistoupení k Evropské unii. V neposlední řadě k nim patří také ustanovení a zásady o vymezení pravomocí v rámci sítě evropských orgánů pro hospodářskou soutěž, která byla vytvořena nařízením č. 1/2003(111). Tato ustanovení a zásady musí být vykládány a uplatňovány v souladu s primárním právem Unie, včetně základních práv Unie.
105. Český orgán pro hospodářskou soutěž tedy od 1. května 2004 může provádět kartelové řízení o uložení pokuty podle vnitrostátního práva hospodářské soutěže jen za podmínky a v rozsahu, v němž k tomu nařízení č. 1/2003, vyložené a použité ve světle základních práv Unie, ponechává prostor.
106. K těmto základním právům Unie, která je nutno respektovat při zjišťování prostoru, jenž pro jednání českých orgánů pro hospodářskou soutěž zbývá, patří zejména zásada ne bis in idem, tak jak je kodifikovaná v Listině základních práv. Zásada ne bis in idem má totiž nejen hmotně právní, nýbrž i procesně právní dopady. Kromě ochrany obviněného slouží zásada ne bis in idem například také zamezení sporům o příslušnost (tzv. pozitivní kompetenční konflikty) mezi různými orgány, které by se určitou trestní nebo přestupkovou věcí mohly zabývat(112).
ii) Časová použitelnost
107. Pro úplnost ještě doplním dvě krátké úvahy k časové použitelnosti zásady ne bis in idem.
108. Jednak je nutno připomenout, že Listina základních práv v letech 2006 a 2007 ještě neměla závazné právní účinky srovnatelné s primárním právem(113). Přesto již tehdy jako pramen poznání práva poskytovala – v projednávaném případě zejména její článek 50 – informace o základních právech zaručených na úrovni Unie(114). V rámci rozsahu působnosti nařízení č. 1/2003 to platí tím spíše, že jeho preambule obsahuje výslovný odkaz na Listinu(115). Z toho důvodu je nutno základní práva zakotvená v Listině respektovat v rámci nařízení č. 1/2003 od 1. května 2004, tedy ode dne, kdy toto nařízení nabylo účinnosti jak ve starých, tak i v nových členských státech.
109. Dále je nutno poznamenat, že sporné rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž o uložení pokuty se vztahuje na období před přistoupením České republiky k Evropské unii. Pro časovou použitelnost zásady práva Unie ne bis in idem nicméně není rozhodující okamžik, kdy došlo ke spáchání stíhaného činu, nýbrž okamžik zahájení příslušného trestního řízení nebo řízení o uložení pokuty(116). V roce 2006, kdy český orgán pro hospodářskou soutěž v této věci zahájil své řízení o uložení pokuty, již Česká republika byla členským státem Evropské unie, a byla tedy povinna respektovat zásadu práva Unie ne bis in idem.
110. Celkově vzato tedy ani z časového hlediska nic nebrání použití zásady práva Unie ne bis in idem.
b) Rozsah toho, co zákaz dvojího trestu zaručuje: Co je idem?
111. Obsahově zásada ne bis in idem ve svém znění kodifikovaném článkem 50 Listiny základních práv stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona.
112. Přeneseno na oblast práva hospodářské soutěže zásada ne bis in idem zakazuje, aby byl podnik opětovně odsouzen nebo stíhán za jednání, v souvislosti s nímž mu dřívějším rozhodnutím, proti kterému již nelze podat opravný prostředek, byla uložena sankce nebo bylo shledáno, že za ně nenese odpovědnost(117).
113. V projednávaném případě je sporné, tak jak to v kartelově právních řízeních bývá časté, podle kterých kritérií má být určeno, zda byly dotčené podniky znovu stíhány nebo potrestány za totéž protisoutěžní jednání, když jim český orgán pro hospodářskou soutěž uložil pokutu. Je tedy nutno vyjasnit, co se skrývá za pojmem idem.
114. Soudy Unie doposud v řízeních týkajících se práva hospodářské soutěže vycházely z toho, že použití zásady ne bis in idem podléhá trojí podmínce, a sice totožnosti skutků, totožnosti pachatele a totožnosti chráněného právního zájmu(118). Zásada ne bis in idem zakazuje, aby tatáž osoba byla za stejné protiprávní jednání za účelem ochrany téhož právního zájmu potrestána vícekrát(119).
115. Ze tří uvedených podmínek není splnění prvních dvou – totožnost skutku a totožnost pachatele – sporné. Sporné je naproti tomu splnění třetí podmínky, to znamená kritéria totožnosti chráněného právního statku resp. chráněného právního zájmu. Pokud jde o použití posledně uvedeného kritéria, Soudní dvůr v kartelových věcech odmítl zákaz dvojího trestu ve vztahu Unie ke třetím státům(120).
116. V jiných právních oblastech než v právu hospodářské soutěže Soudní dvůr tuto třetí podmínku nicméně nepoužil. V souvislosti s disciplinárním řízením podle práva veřejné služby se řídil pouze skutkovými okolnostmi (zda se jednalo o „jiný skutkový stav“)(121). V oblasti právní úpravy prostoru svobody, bezpečnosti a práva (článek 54 ÚPSD(122) a evropský zatýkací rozkaz(123)) Soudní dvůr dokonce kritérium totožnosti chráněného právního zájmu prohlásil výslovně za nerozhodné(124). Za jediné rozhodné kritérium zde podle ustálené judikatury považuje totožnost materiálního činu chápanou jako soubor konkrétních okolností, které jsou vzájemně neoddělitelně spojeny(125).
117. Takto rozdílný výklad a použití zásady ne bis in idem v závislosti na oblasti práva má nepříznivý dopad na jednotu právního řádu Unie. Ze zásadního významu zásady ne bis in idem jako nosné zásady práva Unie s postavením základního práva vyplývá, že její obsah se nesmí podstatně lišit podle toho, která oblast práva je dotčena(126). Pro určení toho, co je obsahem ochrany, kterou zásada ne bis in idem, tak jak je nyní kodifikována v článku 50 Listiny základních práv, zaručuje, by v celém právu Unie měla ve všech právních oblastech platit stejná kritéria. Na to správně upozornil Kontrolní úřad ESVO.
118. Neexistuje žádný objektivní důvod, proč by zásada ne bis in idem měla být v oblasti hospodářské soutěže podřízena jiným podmínkám než jinde. Tak jak tato zásada v rámci článku 54 ÚPSD slouží zajištění volného pohybu občanů Unie na území Unie jako „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“(127), totiž v právu hospodářské soutěže přispívá k zlepšení a k ulehčení obchodní činnosti podniků na vnitřním trhu a v konečném důsledku k vytvoření jednotných podmínek hospodářské soutěže v celém EHP (tzv. „level playing field“).
119. Při identifikaci rozhodných kritérií pro pojem idem je nutno zohlednit, že zákaz dvojího trestu v právu Unie vychází z velké části ze základního práva zakotveného v EÚLP(128), přesněji řečeno z čl. 4 odst. 1 protokolu č. 7 k EÚLP, i když tento protokol dodnes nebyl všemi členskými státy Unie ratifikován(129). O této značné blízkosti k EÚLP svědčí nejen vysvětlení k článku 50 Listiny základních práv, ke kterému jsou soudy Unie a členských států povinny náležitě přihlédnout(130), nýbrž i dosavadní judikatura našeho Soudního dvora k zásadě ne bis in idem jako obecné právní zásadě práva Unie(131).
120. Uplatní se tak požadavek homogenity(132), podle něhož je nutno právům zakotveným v Listině, která odpovídají právům zaručeným EÚLP, přikládat stejný smysl a rozsah, jaký jim přikládá EÚLP. Jinak vyjádřeno, čl. 4 odst. 1 protokolu č. 7 k EÚLP ve svém výkladu Evropským soudem pro lidská práva (ESLP) popisuje minimální standard, který je nutno v právu Unie při výkladu a použití zásady ne bis in idem zajistit.
121. Poté, co judikatura ESLP týkající se pojmu idem byla dlouhou dobu nejednotná, ESLP ve svém zásadním rozsudku z roku 2009 rozhodl, že článek 4 protokolu č. 7 k EÚLP zakazuje stíhat nebo odsoudit někoho za druhý trestný čin, pokud tento čin vychází ze stejného skutkového stavu nebo v podstatě ze stejného skutkového stavu(133). To znamená, že ESLP vychází pouze z totožnosti skutkového stavu a výslovně ne z právní kvalifikace skutku(134). Přitom se mimochodem sám v určující míře řídí judikaturou našeho Soudního dvora týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva(135). A nejen to, ESLP používá velmi podobné formulace jako náš Soudní dvůr, aby popsal, co je nutno chápat pod totožností skutkového stavu. Neexistuje nic, co by naznačovalo, že by se ESLP klonil k názoru přiznat zásadě ne bis in idem zvlášť pro oblast práva hospodářské soutěže užší rozsah předmětu její ochrany(136). Naopak: náš rozsudek Aalborg Portland s kritériem totožnosti chráněného právního zájmu je sice ESLP citován, základem jeho výkladu zásady ne bis in idem se však nestal(137).
122. V této souvislosti by i při výkladu a použití pojmu idem v rámci zákazu dvojího trestu práva Unie měla do budoucna být rozhodná pouze totožnost skutkového stavu (která nutně zahrnuje totožnost pachatele(138)).
123. Zachování kritéria totožnosti chráněného právního zájmu by v konečném důsledku vedlo k tomu, že rozsah působnosti zákazu dvojího trestu práva Unie by byl užší a rozsah toho, co zaručuje, by zaostal za tím, co čl. 4 odst. 1 protokolu č. 7 k EÚLP stanoví jako minimální standard. Toto by nebylo slučitelné s požadavkem homogenity. Jak ukáži v následující části(139), problémy ve vztahu ke třetím státům, které Soudní dvůr doposud řešil kritériem totožnosti chráněného právního zájmu, je možné přiměřeně zohlednit i jinak v rámci přezkumu totožnosti skutkového stavu.
124. V důsledku toho je nutno konstatovat, že pro určení idem ve smyslu zásady ne bis in idem je rozhodná pouze totožnost materiálního činu chápaná jako soubor konkrétních okolností, které jsou vzájemně neoddělitelně spojeny. Jinými slovy, dotčen tedy musí být stejný skutkový stav nebo v podstatě stejný skutkový stav.
c) Použití na projednávaný případ: neexistence idem
125. Přeneseno na projednávaný případ právě vysvětlený výklad pojmu idem znamená, že je nutno přezkoumat, zda se rozhodnutí Komise(140) a rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž(141) týkají téhož materiálního činu, to znamená, stejného nebo v podstatě stejného skutkového stavu.
i) Území a časové období, v nichž se kartel projevil nebo mohl projevit, jsou podstatnými znaky skutkového stavu
126. V úvahu by mohlo přicházet potvrzení totožnosti materiálního činu pokaždé již tehdy, když se dvě rozhodnutí orgánů pro hospodářskou soutěž týkají téhož kartelu. Zdá se, že toto maximálně široké chápání pojmu idem má na mysli předkládající soud a někteří zúčastnění.
127. Tím by ale byly pominuty zvláštnosti, které jsou pro jednání porušující právo hospodářské soutěže, zejména pro kartelové delikty, obecně charakteristické.
128. Kartely jsou zakázané a stíhané právě proto, že mají dopady na hospodářskou soutěž, nebo jsou v každém případě způsobilé hospodářskou soutěž negativně ovlivnit. Vyjádřeno slovy čl. 81 odst. 1 ES (čl. 101 odst. 1 SFEU): Podnikům, které se účastní kartelu, uloží orgány pro hospodářskou soutěž sankce, protože účelem nebo důsledkem jejich jednání je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže.
129. Zda v určitém případě bylo účelem nebo důsledkem vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže, nelze posoudit abstraktně, nýbrž s ohledem na určité časové období a určité území(142). Jednání sankcionované podle článku 81 ES (článek 101 SFEU) totiž nelze spatřovat v samotné kartelové dohodě, nýbrž v jejím provádění(143). Prováděním dochází k zásahu do struktury hospodářské soutěže, což se v konečném důsledku rovněž může v příslušném čase na příslušném území projevit ke škodě spotřebitelů.
130. K materiálnímu činu, na který se pak zásada ne bis in idem vztahuje, tedy v souvislosti s kartelovými delikty nutně patří vždy časové období a území, na kterém se kartelová dohoda protisoutěžním způsobem projevila (tzv. „způsobené“ omezení hospodářské soutěže) resp. mohla projevit (tzv. „zamýšlené“ omezení hospodářské soutěže). Toto nemá nic společného s chráněným právním zájmem nebo s právní kvalifikací skutkového stavu; naopak, skutečné nebo potenciální důsledky kartelu jsou nepostradatelnou součástí skutkového stavu, na základě něhož jsou podniky, které se kartelu účastní, stíhány orgánem pro hospodářskou soutěž a podruhé již pak být stíhány nesmějí (ne bis in idem)(144).
131. Zákaz dvojího trestu v právu Unie (zásada ne bis in idem) brání tomu, aby v rámci Evropského hospodářského prostoru vícero orgánů pro hospodářskou soutěž nebo soudů v souvislosti se stejným územím a stejným časovým obdobím ukládalo sankce za protisoutěžní důsledky jedné a téže kartelové dohody(145). Zásada ne bis in idem naproti tomu v žádném případě nezakazuje, aby v rámci EHP vícero orgánů pro hospodářskou soutěž nebo soudů sankcionovalo – zamýšlená nebo způsobená – omezení hospodářské soutěže jedné a téže kartelové dohody na různých územích nebo za různá časová období.
132. Zásada ne bis in idem zakotvená v právu Unie už vůbec nebrání tomu, aby mezinárodně činný kartel byl stíhán na straně jedné orgány v rámci EHP a na straně druhé orgány třetích států na jejich příslušných územích(146). Toto rovněž naznačuje znění článku 50 Listiny základních práv, které se vztahuje na osvobození nebo odsouzení „v Unii“ konečným trestním rozsudkem podle zákona.
133. Zásada ne bis in idem má zabránit tomu, aby podniky byly za – zamýšlené nebo způsobené – protisoutěžní důsledky svého koluzivního jednání několikrát stíhány a případně několikrát potrestány. Tato zásada nemá vést k tomu, že protisoutěžní důsledky takovéhoto jednání zůstanou na určitém území za určitou časovou dobu bez sankce.
134. Vzhledem k tomu je i v projednávaném případě možné zákaz dvojího trestu uplatnit pouze potud, pokud se rozhodnutí Komise a rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž týká téhož území a týchž časových období. Samotná okolnost, že se jednalo o jediný mezinárodní („celosvětový“) kartel, který byl trvale činný po delší časové období, nestačí k tomu, aby bylo možné vycházet z existence idem.
ii) Rozhodnutí Komise a rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž se netýkají týchž účinků kartelu
135. Zda se rozhodnutí dvou orgánů pro hospodářskou soutěž vztahují na stejný nebo v podstatě stejný skutkový stav, zda se tedy týkají téhož materiálního činu, je v zásadě otázkou posouzení skutkového stavu, které v řízení o předběžné otázce není úkolem Soudního dvora, nýbrž zůstává ponecháno předkládajícímu soudu(147).
136. V projednávaném případě je nicméně nutno vzít v úvahu skutečnost, že jedno ze sporných rozhodnutí je právním aktem Evropské komise ve smyslu čl. 249 čtvrtého pododstavce ES (nyní čl. 288 čtvrtý pododstavec SFEU), tedy aktem orgánu Unie. Výklad takového aktu spadá do původní pravomoci Soudního dvora v řízení o předběžné otázce (čl. 267 odst. 1 písm. b) SFEU). Soudní dvůr tedy může předkládajícímu soudu poskytnout informace o dosahu rozhodnutí Komise ze dne 24. ledna 2007 o uložení pokuty. Vzhledem k jeho úkolu poskytnout vnitrostátním soudům všechny užitečné informace, které jim usnadní řešení sporu v původním řízení(148), by Soudní dvůr měl této možnosti využít.
137. Bohužel rozhodnutí ze dne 24. ledna 2007 ani ve svém výroku, ani ve svém odůvodnění neobsahuje výslovné vysvětlení, zda uložené pokuty mají trestat případná – zamýšlená nebo způsobená – narušení hospodářské soutěže na území České republiky v období před přistoupením k Evropské unii, to znamená před 1. květnem 2004(149). Přesný rozsah území, na které se rozhodnutí Komise a v něm uložené pokuty vztahují, musí být tedy zjištěn výkladem.
138. Předkládající soud a žalobkyně v původním řízení mají za to, že území České republiky je jak po dobu před 1. květnem 2004, tak i po dobu poté do rozhodnutí Komise spoluzahrnuto. Za indicii pro to považují zejména skutečnost, že Komise hovoří o celosvětovém kartelu a území České republiky z rozsahu působnosti svého rozhodnutí výslovně nevyjmula.
139. Rozhodnutí Komise je však možné chápat i jinak. Pro to hovoří nejprve skutečnost, že se v jeho odůvodnění nikde nenachází výslovný odkaz, že případné protisoutěžní důsledky kartelu na území České republiky v období před přistoupením k Evropské unii byly skutečně spoluzahrnuty. Naopak, Komise se na mnoha místech odvolává zvlášť na dopady kartelu v rámci Evropského společenství a EHP(150), přičemž z části dokonce výslovně uvádí „tehdejší členské státy“ Společenství a „tehdejší smluvní státy“ EHP(151).
140. Je-li v rozhodnutí Komise řeč o celosvětovém kartelu, je to možné chápat jako vysvětlení fungování kartelu a nutně to nevypovídá nic o tom, které protisoutěžní důsledky kartelu Komise v konečném důsledku uloženými pokutami potrestala. Odvolávala-li se kromě toho Komise na celosvětové obraty účastníků kartelové dohody(152), sloužilo to pouze porovnání relativní velikosti dotčených podniků, aby bylo možné zohlednit jejich skutečnou schopnost způsobit na trhu plynem izolovaných spínacích přístrojů v EHP značné škody(153).
141. Také při výpočtu pokut se ukazuje, že Komise ve svém rozhodnutí ještě nezohlednila členské státy, které přistoupily dne 1. května 2004. Základem pro výpočet pokut byly totiž obraty účastníků kartelu v EHP z roku 2003, tedy z roku před rozšířením Evropské unie směrem na východ(154).
142. Pro výklad rozhodnutí Komise v tom smyslu, že v něm jsou zahrnuty jen protisoutěžní důsledky kartelu v EHP, hovoří kromě toho další důležitý důvod: rozsah působnosti právních aktů orgánů Unie nemůže jít dále než rozsah působnosti jejich právního základu(155). Jak již bylo zmíněno, článek 81 ES nebyl na území České republiky v době před jejím přistoupením k Evropské unii použitelný a Komise na tomto území nesměla před 1. květnem 2004 vykonávat žádná svrchovaná práva(156). Pokud by Komise přesto vydala rozhodnutí, ve kterém se podnikům v souvislosti s územím České republiky za období před 1. květnem 2004 ukládá pokuta, překročila by tím meze své pravomoci.
143. V souladu s ustálenou judikaturou musí být právní akt Unie podle obecné interpretační zásady vykládán v co největším možném rozsahu způsobem, který nezpochybní jeho platnost(157). Je-li možný více než jeden výklad znění sekundárního právního aktu Unie, je třeba dát přednost výkladu, podle něhož je tento akt v souladu se Smlouvami, před výkladem, který vede ke zjištění, že je se Smlouvami neslučitelný(158).
144. Za použití těchto zásad je nutno rozhodnutí Komise ze dne 24. ledna 2007 vykládat v tom smyslu, že pokutami, které jsou v něm uloženy, nejsou trestána porušení pravidel hospodářské soutěže na území České republiky v období před jejím přistoupením k Evropské unii.
145. V důsledku toho je nutno konstatovat, že rozhodnutí Komise se nevztahuje na – zamýšlené nebo způsobené – protisoutěžní důsledky sporného kartelu na území České republiky v období před 1. květnem 2004; naproti tomu rozhodnutím českého orgánu pro hospodářskou soutěž byly podle informací předkládajícího soudu uloženy pokuty pouze pro uvedené území a za uvedené období. Předmětem obou rozhodnutí jsou tedy sice protiprávní jednání mající původ v jednom a tomtéž mezinárodně činném kartelu, jinak ale vycházejí z různých skutkových okolností(159).
146. Celkově vzato se tedy rozhodnutí Komise a rozhodnutí českého orgánu pro hospodářskou soutěž netýkají stejného materiálního činu, takže český orgán pro hospodářskou soutěž svým rozhodnutím neporušil zákaz dvojího trestu (zásadu ne bis in idem).
3. Dílčí závěr
147. Souhrnně lze konstatovat, že zásada ne bis in idem zakotvená v právu Unie nebrání sankcím vůči podnikům, jež se zúčastnily kartelové dohody, které vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž dotyčného členského státu uloží za protisoutěžní důsledky kartelu na území tohoto členského státu před jeho přistoupením k Evropské unii, jestliže předmětem pokut, které vůči těmto účastníkům kartelové dohody dříve uložila Evropská komise, nebyly tyto důsledky.
VI – Závěry
148. Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně:
1) „Článek 81 ES a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 se v členském státě, který k Evropské unii přistoupil dne 1. května 2004, nepoužijí na období před tímto datem přistoupení, a to ani tehdy, pokud má být stíhán mezinárodně činný kartel, který představuje jediné a trvající porušení a který byl způsobilý projevit se na území dotyčného členského státu jak před datem přistoupení, tak i po něm.
2) Zahájí-li Evropská komise v souvislosti s takovýmto kartelem řízení podle kapitoly III nařízení č. 1/2003, vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž dotyčného členského státu neztrácí svou pravomoc podle čl. 11 odst. 6 ve spojení s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 stíhat na základě vnitrostátního práva hospodářské soutěže protisoutěžní důsledky kartelu na území tohoto členského státu, pokud jde o časová období před jeho přistoupením k Evropské unii.
3) Zásada ne bis in idem zakotvená v právu Unie nebrání sankcím vůči podnikům, jež se zúčastnily kartelové dohody, které vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž dotyčného členského státu uloží za protisoutěžní důsledky kartelu na území tohoto členského státu před jeho přistoupením k Evropské unii, jestliže předmětem pokut, které vůči těmto účastníkům kartelové dohody dříve uložila Evropská komise, nebyly tyto důsledky.“