KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 18. aprillil 2013(1)
Kohtuasi C‑4/11
Bundesrepublik Deutschland
versus
Kaveh Puid
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Saksamaa))
Euroopa ühine varjupaigasüsteem – Menetlused selle kohtulikuks maksmapanekuks – Nõukogu määrus nr 343/2003 – Kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramine – Artikli 3 lõige 2 – Varjupaigataotlejate õigused – Liidetud kohtuasjades C‑411/10 ja C‑493/10: N. S. jt määratletud erandolukorrad – Artikli 19 lõige 2 – Varjupaigataotlejate üleandmise peatamine
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Liit on ühtlustanud nii pagulasõiguse menetlus‑(2) kui ka materiaalõigusnormid,(3) rajades seeläbi Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames täieliku õigusnormide kogumi. See rajaneb asjakohaste rahvusvaheliste õigusnormide, sealhulgas välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõtte austamisel. Selle kohaselt vaadatakse varjupaigataotlus läbi ainult ühes liikmesriigis ning ette on nähtud varjupaigataotleja üleandmine varjupaigataotluse menetlemise eest vastutavale liikmesriigile, kui varjupaika taotletakse mujal Euroopa Liidus. Selle liikmesriigi määramist reguleerib nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määrus (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest.(4)
2. Eelotsusetaotluses palutakse selgitada nende varjupaigataotlejate positsiooni, kes esitavad varjupaigataotluse liikmesriigis, mis ei ole nende puhul Euroopa Liitu esmasaabumise liikmesriik, kuid kelle üleandmine esmasaabumise liikmesriigile on välistatud süsteemsete puuduste tõttu selle liikmesriigi varjupaigamenetluses ja vastuvõtutingimustes.
3. Käesolev kohtuasi lähtub Euroopa Kohtu 21. detsembri 2011. aasta otsusest liidetud kohtuasjades C‑411/10 ja C‑493/10: N. S. jt (EKL 2011, lk I‑13905). Seal tuvastati, et Euroopa Liidu õigus ei luba kohaldada ümberlükkamatut eeldust, et liikmesriik, kes määruse 343/2003 artikli 3 lõike 1 kohaselt vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest, järgib Euroopa Liidu põhiõigusi.(5) Sisuliselt palutakse Euroopa Kohtul teha otsus selle järelduse mõju kohta määruse artikli 3 lõikes 2 sätestatud nn suveräänsusklausli toimimisele.
4. Kohtuotsuses N. S. märkis Euroopa Kohus muu hulgas, et põhiõiguste harta artikkel 4 ei luba liikmesriikidel, sealhulgas nende kohtutel anda varjupaigataotlejat üle „vastutavale liikmesriigile” määruse nr 343/2003 tähenduses – ehkki neil oleks muidu õigus seda teha –, kui neile „ei saa olla teadmata, et selles liikmesriigis varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtutingimustes esinevad süsteemsed puudused [kohtujuristi kursiiv] annavad tõsist alust arvata, et varjupaigataotlejal tekib reaalne oht saada koheldud ebainimlikult või alandavalt selle sätte tähenduses”.(6)
5. Käesolevas asjas küsib Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hesseni liidumaa kõrgem halduskohus), kas kohtuotsuses N. S. kirjeldatuga sarnastel asjaoludel on varjupaigataotlejatel kohtulikult maksmapandav õigus sundida liikmesriiki nende varjupaigataotlusi läbi vaatama, lähtudes selle liikmesriigi kohustusest teostada oma pädevust vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 esimesele lausele. See on Hessischer Verwaltungsgerichtshofi eelotsusetaotluses esitatud neljast küsimusest neljas: ülejäänud kolm küsimust võttis nimetatud kohus tagasi, kui Euroopa Kohus oli kohtuasjas N. S. otsuse teinud. Need kolm küsimust puudutasid punktis 4 kirjeldatud asjaolude mõju määruse nr 343/2003 kohaldamisele.
II. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
6. Genfis 28. juulil 1951 alla kirjutatud pagulasseisundi konventsiooni (United Nations Treaty Series, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954)) (edaspidi „Genfi konventsioon”)(7) artikli 33 „Välja‑ või tagasisaatmise lubamatus (refoulement)” lõikes 1 on sätestatud:
„Osalisriik ei saada pagulast oma territooriumilt välja ega tagasi („refouler”) mis tahes viisil selle territooriumi piiridele, kus tema elu või vabadus on ohus mingisse rassi, rahvusesse või usku või sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste tõttu.”
B. EL-i õigus
Määrus nr 343/2003
7. Määruse nr 343/2003 põhjendused 3, 4, 12 ja 15 on sõnastatud järgmiselt:
„(3) [Euroopa Ülemkogu] Tampere istungi järeldustes tõdetakse ka, et [Euroopa varjupaiga]süsteem peaks lühiajaliselt hõlmama selget ja toimivat menetlust varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks.
(4) Selline menetlus peaks põhinema liikmesriikide ja asjaomaste isikute seisukohast erapooletutel ja õiglastel alustel. Eelkõige peaks see võimaldama kiiresti määrata vastutava liikmesriigi, et tagada tegelik juurdepääs pagulasseisundi kindlakstegemise menetlusele ja mitte seada ohtu varjupaigataotluste kiire menetlemise eesmärki.
[…]
(12) Käesoleva määrusega hõlmatud isikute kohtlemise osas on liikmesriigid seotud kohustustega, mis tulenevad rahvusvahelistest õigusaktidest, millega nad on ühinenud.
[…]
(15) Käesolevas määruses järgitakse eeskätt Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhiõigusi ja põhimõtteid. Eelkõige püütakse määrusega tagada harta artikliga 18 tagatud varjupaigaõiguse täielik järgimine.”
8. Määruse nr 343/2003 artiklis 1 on sätestatud:
„Käesoleva[s] määruses sätestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest.”
9. Määruse nr 343/2003 artikli 3 lõigetes 1−3 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid vaatavad läbi kõikide selliste kolmanda riigi kodanike taotlused, kes taotlevad varjupaika mõne liikmesriigi piiril või territooriumil. Taotluse vaatab läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.
2. Erandina lõikest 1 võib iga liikmesriik läbi vaadata varjupaigataotluse, mille on talle esitanud kolmanda riigi kodanik, isegi kui käesolevas määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt ei vastuta ta sellise läbivaatamise eest. Sel juhul muutub see liikmesriik vastutavaks liikmesriigiks käesoleva määruse tähenduses ja võtab selle vastutusega seotud kohustused. Vajaduse korral teatab ta sellest varem vastutanud liikmesriigile, vastutava liikmesriigi määramise menetlust teostavale liikmesriigile või liikmesriigile, kellel on palutud taotleja vastu või tagasi võtta.
3. Iga liikmesriik säilitab õiguse saata varjupaigataotleja oma siseriiklike õigusaktide kohaselt kolmandasse riiki kooskõlas Genfi konventsiooni sätetega.”
10. Määruse nr 343/2003 III peatükk koosneb kümnest artiklist, millega on kehtestatud varjupaigataotluse menetlemise eest vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise kriteeriumide hierarhia. Määruse nr 343/2003 III peatükis, artiklis 5 on sätestatud:
„1. Vastutava liikmesriigi määramise kriteeriume kohaldatakse käesolevas peatükis esitatud järjestuses.
2. Nende kriteeriumide kohaselt määratakse vastutav liikmesriik olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil varjupaigataotleja esimest korda esitas oma taotluse mõnele liikmesriigile.”
11. Määruse nr 343/2003 artikli 10 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui artikli 18 lõikes 3 osutatud kahes loendis kirjeldatud otseste või kaudsete tõendite, sealhulgas määruse (EÜ) nr 2725/2000 III peatükis osutatud andmete põhjal tehakse kindlaks, et varjupaigataotleja on kolmandast riigist maismaa, mere või õhu kaudu tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri, vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kuhu sel viisil siseneti. See vastutus lõpeb 12 kuu möödumisel ebaseadusliku piiriületuse päevast.”
12. Määruse nr 343/2003 artiklis 13 on sätestatud:
„Kui käesolevas määruses loetletud kriteeriumide põhjal ei saa varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele taotlus esitati.”
13. Määruse nr 343/2003 artikli 15 lõikes 1 on sätestatud:
„Iga liikmesriik, isegi kui ta ei ole käesolevas määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav, võib pereliikmeid ja muid ülalpeetavaid sugulasi kokku viia humanitaarsetel põhjustel, lähtudes eeskätt perekondlikest või kultuurilistest kaalutlustest. Sel juhul vaatab see liikmesriik mõne teise liikmesriigi palvel läbi asjaomaste isikute varjupaigataotlused. See eeldab asjaomaste isikute nõusolekut.”
14. Määruse nr 343/2003 artikli 16 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva määruse kohaselt varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik on kohustatud:
[…]
b) viima varjupaigataotluse läbivaatamise lõpule;
[…]”.
15. Määruse nr 343/2003 artikli 17 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui liikmesriik, kellele on esitatud varjupaigataotlus, leiab, et taotluse läbivaatamise eest vastutab mõni muu liikmesriik, võib ta võimalikult kiiresti ja igal juhul kolme kuu jooksul artikli 4 lõikes 2 määratletud taotluse esitamisest paluda sellisel muul liikmesriigil taotleja vastu võtta.
[…]”.
16. Määruse nr 343/2003 artikli 19 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Kui palve saajaks olev liikmesriik nõustub taotleja vastuvõtmisega, teatab liikmesriik, kus varjupaigataotlus esitati, taotlejale otsusest taotlust mitte läbi vaadata ja kohustusest anda taotleja üle vastutavale liikmesriigile.
2. Lõikes 1 osutatud otsus sisaldab põhjendust. See sisaldab üleandmise teostamistähtaega ja vajaduse korral teavet selle kohta, kuhu ja millal taotleja peaks ilmuma, kui ta reisib vastutavasse liikmesriiki omal käel. Selle otsuse võib edasi kaevata või taotleda selle uut läbivaatamist. Otsuse edasikaebamine või selle uuesti läbi vaatamine ei peata üleandmise teostamist, välja arvatud juhul, kui kohtud või pädevad asutused ei otsusta siseriikliku õiguse kohaselt teisiti.”
17. Direktiivi 2004/83 artiklis 13 on sätestatud:
„Pagulasseisundi andmine
Liikmesriigid annavad pagulasseisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab II ja III peatüki kohaselt pagulase nõuetele.”
18. Direktiivi 2005/85 artikli 25 lõikes 1 on sätestatud:
„Vastuvõetamatud taotlused
1. Lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt määrusele (EÜ) nr 343/2003, ei ole liikmesriigid kohustatud tuvastama, kas taotlejat saab käsitada pagulasena vastavalt direktiivile 2004/83/EÜ, kui taotlust loetakse vastavalt käesolevale artiklile vastuvõetamatuks.”
19. Direktiivi 2005/85 artikli 39 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile
1. Liikmesriigid tagavad, et varjupaigataotlejatel on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtumenetluses järgmise osas:
a) varjupaigataotluse kohta tehtav otsus, kaasa arvatud otsus:
i) lugeda taotlus vastuvõetamatuks vastavalt artikli 25 lõikele 2;
[…]
2. Liikmesriigid näevad ette tähtajad ja muud vajalikud eeskirjad, et taotlejal oleks võimalik kasutada õigust tõhusale õiguskaitsevahendile vastavalt lõikele 1.”
C. Siseriiklikud õigusaktid
20. Grundgesetzi (edaspidi „põhiseadus”) artikli 16a lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„Poliitilistel põhjustel tagakiusatutel on õigus varjupaigale.
Käesoleva artikli lõikele 1 ei saa tugineda isik, kes saabub liitvabariigi territooriumile Euroopa ühenduste liikmesriigist või muust kolmandast riigist, kus on tagatud pagulasseisundi konventsiooni ning inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni kohaldamine. Euroopa ühendustesse mittekuuluvad riigid, mille suhtes kehtivad käesoleva lõike esimese lause kriteeriumid, määratakse kindlaks seadusega, millele on vaja Bundesrati (Liidunõukogu) heakskiitu. Käesoleva lõike esimeses lauses näidatud juhtudel võidakse võtta meetmeid taotleja riigisviibimise lõpetamiseks, olenemata sellest, kas need meetmed on kohtulikult vaidlustatud.”
III. Vaidlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
21. Kaveh Puid (edaspidi „varjupaigataotleja”) on Iraani kodanik, kes lendas 20. oktoobril 2007 Teheranist Ateenasse. Pärast neljapäevalist Ateenas viibimist reisis ta Frankfurti. Passikontrolli saabudes ütles ta end olevat varjupaigataotleja ning ta peeti kinni väljasaatmiseks. Mõlemad reisilõigud oli ta läbinud võltsitud reisidokumendiga.
22. Varjupaigataotleja palus 15. novembril 2007, et Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Frankfurdi halduskohus; edaspidi „Verwaltungsgericht”) muu hulgas kohustaks Saksamaa Liitvabariiki lubama tal riiki siseneda ning suunaks ta asutusse, kes vastutab määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 tähenduses vastutava liikmesriigi määramise eest. Verwaltungsgericht kohustas Saksamaa Liitvabariiki teatama Frankfurdi lennujaama pädevatele politseivõimudele, et varjupaigataotleja tagasisaatmine Kreekasse on ajutiselt, hiljemalt 16. jaanuarini 2008 keelatud.
23. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Saksamaa föderaalne migratsiooni‑ ja pagulasamet; edaspidi „migratsiooniamet”) tegi 14. detsembril 2007 otsuse, et varjupaigataotlus ei ole vastuvõetav, ja andis korralduse saata varjupaigataotleja tagasi Kreekasse. Selle otsuse aluseks oli peamiselt see, et määruse nr 343/2003 kohaselt vastutas kõnealuse varjupaigataotluse menetlemise eest artikli 17 lõikest 2 ning artikli 18 lõigetest 4 ja 7 tulenevate tähtaegade tõttu Kreeka ning puudusid erakorralised humanitaarsed põhjused, mis õigustanuks Saksamaa Liitvabariigi poolt vastutuse ülevõtmist määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel. Migratsiooniamet asus seisukohale, et Kreeka on põhiseaduse artikli 16a lõike 2 tähenduses turvaline riik ning Euroopa Komisjon, kes vastutab miinimumstandardite tagamise eest, ei ole seni kutsunud liikmesriike hoiduma isikute üleandmisest Kreekale. Nii saadeti varjupaigataotleja 23. jaanuaril 2008 tagasi Ateenasse.
24. Siiski oli varjupaigataotleja 25. detsembriks 2007 juba esitanud kaebuse Verwaltungsgerichtile, taotledes migratsiooniameti 14. detsembri 2007. aasta otsuse tühistamist ning seda, et tema varjupaigataotluse menetlemise eest vastutavaks määrataks määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikest 2 tulenevalt Saksamaa Liitvabariik.
25. Verwaltungsgericht määras, et kaebuse esitaja peab kohtuistungile isiklikult kohale ilmuma. Selleks lubati tal Saksamaale tagasi pöörduda.
26. Verwaltungsgericht tühistas 8. juuli 2009. aasta otsusega migratsiooniameti 14. detsembri 2007. aasta otsuse ja tuvastas, et varjupaigataotleja väljasaatmise korralduse täideviimine oli õigusvastane. Migratsiooniametile tehti ettekirjutus tühistada 14. detsembri 2007. aasta väljasaatmiskorraldus ja taastada status quo.
27. Verwaltungsgerichti põhjenduskäik seisnes sisuliselt selles, et migratsiooniamet oli kohustatud kasutama kõnealuse varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutuse ülevõtmise õigust vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikele 2. Migratsiooniameti kaalutlusõigus nullistus, kui oli ilmnenud, et Kreekas ei austata varjupaigataotlejate vastuvõtmise ja varjupaigamenetluse miinimumnõudeid ning et varjupaigataotleja menetlusõigusi on oluliselt rikutud, kui olid ilmnenud tema vastuvõtmise tingimused Kreekas elamise ajal. See oli vastuolus asjakohaste direktiivide eesmärgi ja sisuga. Peale selle pani Verwaltungsgericht migratsiooniametile kohustuse väljastada kaebuse esitajale kuni kohtuotsuse jõustumiseni ajutine elamisluba.
28. Verwaltungsgerichti otsus kaevati edasi Hessischer Verwaltungsgerichtshofi põhjendusel, et kohtuotsuse aluseks olnud õiguslik arusaam, mille kohaselt Saksamaa olevat kohustatud kasutama vastutuse ülevõtmise õigust vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikele 2, ei ole veenev. Saksamaa Liitvabariik, keda esindas migratsiooniamet, märkis muu hulgas, et otsustades, kas kasutada vastutuse ülevõtmise õigust, ei tule arvestada seda, et vastutust võttev liikmesriik ei tegutsenud kooskõlas varjupaigataotlejate vastuvõtmist käsitlevate direktiividega ja varjupaigamenetluste miinimumnõuetega, kui tegu ei ole Euroopa inimõiguste konventsooni olulise rikkumisega. Migratsiooniamet väitis, et puudused varjupaigataotlejate majutamisel ja abistamisel ei vabasta liikmesriiki kohustusest menetlus läbi viia. Vastasel juhul oleks varjupaigataotlejatel lõpuks õigus nõuda enda üleandmist mis tahes liikmesriigile, kuhu nad on reisinud.
29. Hessischer Verwaltungsgerichtshof pidas vajalikuks esitada Euroopa Kohtule neli eelotsuse küsimust ja otsustas seda teha 22. detsembril 2010. Esimesed kolm küsimust võeti hiljem tagasi, sest need said sisulise vastuse 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsuses N. S.
30. Peale selle tühistas migratsiooniamet 20. jaanuari 2011. aasta otsusega oma 14. detsembri 2007. aasta otsuse ja otsustas kasutada oma pädevust kõnealuse taotluse läbivaatamiseks vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikele 2. Oma 18. mai 2011. aasta otsusega jättis migratsiooniamet põhiseaduse artikli 16a alusel varjupaigataotleja varjupaigataotluse rahuldamata, kuid tunnistas tema kvalifitseerumist pagulaseks (Flüchtlingseigenschaft).
31. Siseriikliku kohtu sõnul ei ole eelotsusetaotlus muutunud õiguslikult asjassepuutumatuks, sest Saksamaa õiguse kohaselt on varjupaigataotlejal olenemata eespool kirjeldatud sündmuste käigust seaduslik huvi nõuda Hessischer Verwaltungsgerichtshofilt migratsiooniameti 14. detsembri 2007. aasta otsuse õiguspärasuse kontrolli. Põhjus on selles, et Kreekasse tagasi saates peeti ta õigusvastaselt kinni, ta on vahepeal palunud 14. detsembri 2007. aasta otsuse õigusvastaseks tunnistada ja taotlenud hüvitist.
32. Siseriiklik kohus on samuti kinnitanud, et allesjäänud neljandale eelotsuse küsimusele antava vastuse suhtes lahknevad seisukohad jätkuvalt. Küsimus on sõnastatud nii:
„Kas tulenevalt liikmesriigi kohustusest kasutada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 esimese lausega antud vastutuse ülevõtmise õigust on varjupaigataotlejal maksmapandav subjektiivne õigus nõuda, et liikmesriik kasutaks seda õigust tema kasuks?”
33. Hessischer Verwaltungsgerichtshofi algseid nelja küsimust arvestades esitasid oma kirjalikud seisukohad K. Puid, Saksamaa, Belgia, Iirimaa, Kreeka, Prantsusmaa, Itaalia, Poola, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, Šveits ja komisjon. Nende seast Itaalia kirjalikus seisukohas ei olnud käsitletud neljandat küsimust ning Belgia ei olnud seda otseselt käsitlenud. Kohtuistungil, mis peeti 22. jaanuaril 2013, osalesid K. Puidi, Iirimaa, Kreeka ja komisjoni esindajad.
IV. Analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
1. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi taust
34. Euroopa Ülemkogu püstitas 8. ja 9. detsembril 1989 Strasbourgis eesmärgi ühtlustada liikmesriikide varjupaigapoliitika.
35. Liikmesriigid kirjutasid 15. juunil 1990 Dublinis alla Euroopa Ühenduse liikmesriigile esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava riigi määramise konventsioonile (edaspidi „Dublini konventsioon”).(8)
36. Maastrichti lepinguga kuulutati ELL artikli K1 lõikes 1 varjupaigapoliitika ühist huvi pakkuvaks küsimuseks. Amsterdami lepinguga vastu võetud EÜ artikkel 63 kohustas nõukogu viie aasta jooksul pärast Amsterdami lepingu jõustumist vastu võtma Genfi konventsioonile vastavad meetmed, mis käsitlevad kolmanda riigi kodaniku poolt liikmesriigis esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramist; varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõudeid; kolmandate riikide kodanike pagulaseks tunnistamise miinimumnõudeid; ja pagulasseisundi andmise või äravõtmise menetluste miinimumnõudeid. Need sätted on nüüd ELTL artiklis 78.
37. Euroopa Ülemkogu nägi 15. ja 16. oktoobril 1999 Tamperes ette Euroopa ühise varjupaigasüsteemi sisseseadmise. See süsteem on rakendatud muu hulgas määrusega nr 343/2003, mis asendas Dublini konventsiooni, ning direktiividega 2003/9, 2004/83 ja 2005/85.
38. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklis 18 kui ka ELTL artiklis 78 on sätestatud, et õigus varjupaigale tuleb tagada Genfi konventsiooni kohaselt. Harta artiklis 4 on sätestatud, et kedagi ei tohi piinata ega ebainimlikult või alandavalt kohelda ega karistada. Harta artikli 19 lõige 2 keelab tagasisaatmise, väljasaatmise või väljaandmise riiki, kus on olemas tõsine ebainimliku või alandava kohtlemise oht. Harta artikkel 47 tagab igaühele, kellele liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtumõistmisele.
2. Euroopa Kohtu järeldused kohtuasjas N. S.
39. Enne allesjäänud eelotsuse küsimusele vastama asumist pean asjakohaseks lühidalt kokku võtta teemad, mida Euroopa Kohus kohtuasjas N. S. kaalus, ja tema järeldused. Käesolevas kohtuasjas on olulised kohtuasjas N. S. käsitletud järgmised küsimused.
40. Asjaolud, mida Euroopa Kohus kaalus, sarnanesid põhikohtuasja omadega. Afganistani kodanik N. S. saabus Ühendkuningriiki ja taotles samal päeval varjupaika. Enne Ühendkuningriiki saabumist oli ta reisinud läbi mitme Euroopa riigi, sealhulgas Kreeka, kus ta ei esitanud varjupaigataotlust, kuid kus teda oli neli päeva kinni peetud. Secretary of State for Home Department (siseminister) palus Kreekal vastutus N. S‑i eest üle võtta, et tema varjupaigataotlus läbi vaadata. Kreeka ei vastanud ja seega eeldati, et ta on võtnud vastutuse kaebuse esitaja taotluse läbivaatamise eest.
41. N. S. oli vastu enda saatmisele Ühendkuningriigist Kreekasse, põhjendades seda ohuga, et Kreekasse tagasisaatmise korral rikutaks tema põhiõigusi, mis tulenevad EL‑i õigusest, Euroopa inimõiguste konventsioonist ja/või Genfi konventsioonist. Vaidlus jõudis Ühendkuningriigis Court of Appeali, kes esitas Euroopa Kohtule seitse eelotsuse küsimust.
42. Nagu olen juba maininud, otsustas Euroopa Kohus, et EL‑i õigusega on vastuolus kohaldada ümberlükkamatut eeldust, mille kohaselt vastutav liikmesriik, kellele teine liikmesriik teeb ettepaneku varjupaigataotleja üleandmiseks, järgib EL‑i õigusest tulenevaid varjupaigataotleja põhiõigusi.
43. Põhjus oli muu hulgas selles, et „Euroopa ühine varjupaigasüsteem põhineb Genfi konventsiooni täielikul ja üldisel kohaldamisel ning selle tagamisel, et kedagi ei sunnita naasma riiki, kus teda ohustab tagakiusamine”, ning selles, et „Genfi konventsiooni ja 1967. aasta protokolli järgimine on ette nähtud harta artiklis 18 ja ELTL artiklis 78”.(9) Euroopa Kohus märkis, et „kui on tõsiselt alust arvata, et vastutavas liikmesriigis on varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtutingimustes süsteemseid puudusi, mille tulemusel võidakse sellesse liikmesriiki üle antud varjupaigataotlejaid kohelda ebainimlikult ja alandavalt harta artikli 4 tähenduses, on üleandmine kõnealuse sättega vastuolus.”(10)
44. Euroopa Kohus märkis, et see kehtib siis, kui varjupaigataotleja asukohaliikmesriigile „ei saa olla teadmata, et [määruse nr 343/2003 kohaselt vastutavas] liikmesriigis varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtutingimustes esinevad süsteemsed puudused annavad tõsist alust arvata, et varjupaigataotlejal tekib reaalne oht saada koheldud ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses”. (11)
45. Euroopa Kohus lisas, et selles olukorras on sellise teadmisega liikmesriigil lisakohustused. Neid kirjeldati järgmiselt:
„Välja arvatud määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 sätestatud võimalus vaadata taotlus ise läbi, kohustab see, et varjupaigataotlejat ei saa liidu liikmesriigile üle anda, kui see liikmesriik on määruse III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt määratud vastutavaks riigiks, taotlejat üle andma kohustatud liikmesriiki vaatama läbi selles peatükis esitatud kriteeriumid, et teha kindlaks, kas mõne järgmise kriteeriumi kohaselt on teine liikmesriik vastutav varjupaigataotluse läbivaatamise eest.
Siiski on oluline, et liikmesriik, kus varjupaigataotleja asub, tagaks selle, et varjupaigataotleja põhiõiguste rikkumist ei raskendataks ebamõistlikult pika vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise protseduuriga. Vajaduse korral tuleb sellel liikmesriigil endal varjupaigataotlus läbi vaadata vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 ette nähtud korrale.”(12)
3. Hessischer Verwaltungsgerichtshofi esitatud küsimus
46. Kõigepealt on vaja eelotsuse küsimust selgitada. Põhjuseks on allesjäänud eelotsuse küsimuse seos kolme tagasivõetud eelotsuse küsimusega, eriti aga kolmanda küsimusega, mis oli sõnastatud järgmiselt:
„Kas liikmesriik on kohustatud kasutama määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 esimese lausega antud vastutuse ülevõtmise õigust – pidades silmas eespool viidatud põhiõiguste hartaga tagatavaid põhiõigusi – igal juhul siis, kui vastutavas liikmesriigis esinevad eriti olulised puudused, mis seavad põhimõtteliselt kahtluse alla varjupaigataotleja menetluslikud tagatised või ohustavad üleantud varjupaigataotleja eksistentsi või füüsilist puutumatust?”
47. Minu arvates on allesjäänud eelotsuse küsimuse põhisisu seotud varjupaigataotleja õigusliku positsiooniga liikmesriigis, kus varjupaigataotlus on esitatud, kui olukord määruse nr 343/2003 kohaselt vastutavas liikmesriigis vastab kohtuasjas N. S. kirjeldatule. Täpsemalt puudutab küsimus esmalt nimetatud liikmesriigi ja eriti tema kohtute kohustusi, aga ka varjupaigataotleja õigusi ja tema käsutuses olevaid õiguskaitsevahendeid. Kavatsen eelotsuse küsimust analüüsida selles mõttes.
B. Vastus eelotsuse küsimusele
1. EL‑i varjupaigaõiguse aluspõhimõtted
48. Genfi konventsiooni aluspõhimõtteks on välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõte, mis kaitseb pagulast välja‑ või tagasisaatmise eest niisuguse territooriumi piirile, kus tema rassi, usu, rahvuse, teatavasse ühiskonnarühma kuulumise või poliitiliste veendumuste tõttu on ohus tema elu või vabadus.
49. Välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõte moodustab harta artikliga 18 ja ELTL artikli 78 lõikega 1 tagatud fundamentaalse varjupaigaõiguse põhisisu. Nimetatud sätted ei loo varjupaigataotlejatele subjektiivset materiaalõiguslikku õigust varjupaika saada,(13) vaid annavad talle õiguse varjupaigataotluse ausale ja tulemuslikule läbivaatamisele ning õiguse mitte saada üle antud riikidele või territooriumidele, kus rikutakse välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõtet.
50. Siiski on EL‑i õiguses ette nähtud subjektiivne õigus pagulasseisundile, arvestades direktiivis 2004/83 ette nähtud kriteeriume täitvatele isikutele sama direktiivi kohaselt pagulasseisundi andmise tingimuste ühtlustamist. See ei piira nende EL‑i õigusnormide kohaldamist, mis on seotud varjupaigataotlejate üleandmisega turvalistele kolmandatele riikidele.
51. Ühtlustatud on ka pagulasseisundi andmise ja äravõtmise kord. Täpsemalt on direktiivis 2005/85 sätestatud sellekohased miinimumnõuded, sealhulgas õigus tõhusale õiguskaitsevahendile edasikaebemenetlustes.
52. Direktiivi 2005/85 ja seega direktiivi 2004/83 kohaldamine on siiski kõigest teine samm kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud varjupaigataotluse menetlemisel. Esimese sammuna on vaja määrata taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik.
53. Seda tehakse vastavalt määrusele nr 343/2003, võttes aluseks hierarhiliselt ette nähtud objektiivsed kriteeriumid, ning selle tulemusel vastutab taotluse läbivaatamise eest üks liikmesriik. Siiski annab määrus liikmesriikidele ka kaalutlusõiguse võtta üle vastutus taotluse läbivaatamise eest kas määruse nr 343/2003 artiklis 15 ette nähtud humanitaarsetel põhjustel või omal valikul vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikele 2.
54. Välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõttel rajaneb ka määrusega nr 343/2003 loodud süsteem, mille eesmärk on korraldada ja struktureerida varjupaigataotluste läbivaatamist Euroopa Liidus ja võidelda meelepärase kohtualluvuse valimise (forum shopping) vastu. Igal juhul kohustavad liikmesriike Genfi konventsioon ja Euroopa inimõiguste konventsioon. Seetõttu ei saa liikmesriigid varjupaigataotlejaid teistele liikmesriikidele üle anda, kui selle põhimõtte järgimine ei ole tagatud. Nii põhineb Dublini konventsiooniga ja määrusega nr 343/2003 kehtestatud süsteem liikmesriikidevahelisel vastastikusel austusel. Teisisõnu tugineb määrus nr 343/2003 eeldusele, et kõiki Euroopa Liidu liikmesriike saab pidada varjupaigataotlejatele turvaliseks ning et kolmandate riikide suhtes järgivad liikmesriigid välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõtet.
55. Hessischer Verwaltungsgerichtshofi küsimusele vastamiseks on vaja esmalt analüüsida määruse nr 343/2003 tavalises olukorras kohaldatavat tõlgendamist. See võimaldab siis kaaluda selle tõlgendamist niisuguses olukorras, nagu kohtuasjas N. S. kirjeldatu, kus ei pea enam paika lähte-eeldus, et varjupaigataotluse läbivaatamise eest prima facie vastutav liikmesriik täidab Euroopa ühisest varjupaigasüsteemist tulenevaid kohustusi.
2. Määruse nr 343/2003 tõlgendamine
56. Euroopa Ülemkogu Tampere istungi järeldustes on märgitud, et Euroopa ühine varjupaigasüsteem peaks hõlmama „varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava riigi selget ja toimivat kindlaksmääramist”.(14) Minu arvates on see proovikiviks, millest on vaja eelotsuse küsimusele vastamisel juhinduda. Vastus, mis ei oleks kooskõlas eesmärgiks olevate selguse ja toimivusega, oleks vastuolus nii määruse nr 343/2003 kui ka Euroopa ühise varjupaigasüsteemi eesmärgiga. Tuleb meeles pidada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb Euroopa Liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvesse võtta mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka selle konteksti ning seda sätet sisaldava õigusakti eesmärke.(15)
57. Määrus nr 343/2003 on pühendatud nii varjupaigataotluste menetlemise kiirusele kui ka meelepärase kohtualluvuse valimise ärahoidmisele. Näiteks on määruse nr 343/2003 põhjenduses 4 märgitud, et „varjupaigataotluste kiire menetlemise eesmärki” ei tohi ohtu seada,(16) määruse nr 343/2003 V peatükis on aga kehtestatud ranged ajakavad varjupaigataotluse menetlemise eest vastutuse ülevõtmiseks või varjupaigataotleja tagasisaatmiseks vastutavasse liikmesriiki.(17) Eesmärk hoida ära meelepärase kohtualluvuse valimine kajastub artiklites 9−12, mille kohaselt – teatavad konkreetsed erandid välja arvatud – vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kes on väljastanud vajalikud reisidokumendid, või – olgu seadusliku või ebaseadusliku – esmasaabumise liikmesriik.(18) Tõepoolest on artikliga 15 (nn humanitaarklausel) ja artikli 3 lõikega 2 (nn suveräänsusklausel) ette nähtud kaalutlusruum, kuid see kaalutlusruum on liikmesriikidel, mitte varjupaigataotlejatel.(19)
58. Lisaks, nagu on märgitud määruse nr 343/2003 põhjenduses 16 ja artiklis 1, on selle määruse eesmärk „mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumide ja mehhanismide kehtestamine”. Teisisõnu on määrus nr 343/2003 mõeldud mitte andma isikutele õigusi, vaid korraldama liikmesriikidevahelisi suhteid,(20) kuigi selles määruses on ka sätteid, mis ei ole varjupaigataotlejate õiguste osas ebaolulised. Kõik see, arvestades samuti, et määruse nr 343/2003 artikli 3 lõige 2 on kaalutlusõigust andev meede, viitab ära niisuguse tõlgenduse juurest, mis annaks varjupaigataotlejatele selle sätte kohaldamisega seotud subjektiivseid õigusi. Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et kuigi määruse sätetel on liikmesriikide siseriiklikes õiguskordades tavaliselt vahetu mõju, ilma et siseriiklikel võimudel oleks vaja rakendusmeetmeid võtta või ilma et liidu seadusandjal oleks vaja kehtestada täiendavaid õigusakte, võib mõne määruse teatavate sätete rakendamiseks vajalik olla rakendusmeetmete vastuvõtmine kas liikmesriikide või liidu seadusandja enese poolt.(21)
59. Lisameetmeid on selgelt vaja siis, kui liikmesriigile on antud kaalutlusõigus. Seetõttu ei saa varjupaigataotlejad ammutada määruse nr 343/2003 sätetest õigust nõuda enda varjupaigataotluse läbivaatamist liikmesriigilt, kes ei ole määruse kohaselt vastutav liikmesriik. Nagu komisjon oma kirjalikus seisukohas märkis, peab selleks, et liidu õigusel saaks olla üksikisikute ja liikmesriikide vahelistes suhetes vahetu mõju, olema liikmesriikidele kehtestatud selge ja tingimusteta kohustus, mille täitmisesse ega toimesse ei sekku liikmesriigi ega komisjoni õigusakt. Määruse nr 343/2003 artikli 3 lõige 2 nendele kriteeriumidele ei vasta.(22)
3. Määruse nr 343/2003 kohaldamine erandolukordades
60. Siiski on eelotsuse küsimus seotud mitte määruse nr 343/2003 kohaldamisega tavalises olukorras, vaid erandolukordadega, kus varjupaigataotluse läbivaatamise eest prima facie vastutav liikmesriik on jätnud Euroopa ühise varjupaigasüsteemi rakendamata sellisel määral, et varjupaigataotlejaid ei saa sellele riigile üle anda. Järeldan, et niisuguses olukorras on Euroopa Kohtu poolt kohtuasjas N. S. kehtestatud põhimõtete kaitsmine kokkuvõttes siseriiklike kohtute ülesanne, ja seda enam liikmesriikide puhul kindlalt väljakujunenud positiivse kohustuse tõttu tagada ebainimliku või alandava kohtlemise keelust kinnipidamine.
61. Järgnevates punktides määratlen erandolukordadeks need, mis ületavad nii sisulise kui ka tõendusliku künnise, mille Euroopa Kohus kohtuasjas N. S. ette nägi. Euroopa Kohtu sõnade kohaselt on sisuliseks kriteeriumiks see, kui määruse nr 343/2003 kohaselt varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavas liikmesriigis on varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtu tingimustes süsteemseid puudusi, mille tagajärjeks on ebainimlik ja alandav kohtlemine. Tõenduslikuks kriteeriumiks seadis Euroopa Kohus olukorra, kus liikmesriigile, kes tavalises olukorras annaks varjupaigataotleja üle, ei saa olla teadmata süsteemsed puudused asjaomase teise liikmesriigi varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtu tingimustes, kui on tõsiselt alust arvata, et varjupaigataotlejatel on reaalne oht saada ebainimlikult või alandavalt koheldud. Tegelikult on selleks tõendusstandardiks seatud selline olukord, kus on üldteada, et asjaomasele riigile ei saa varjupaigataotlejaid üle anda. (23)
62. On selge, et niisugusel kvalifitseerimisel on Euroopa Kohtu eesmärk olnud kõrge barjääri loomine määruse nr 343/2003 aluseks oleva vastastikuse usalduse põhimõtte kohaldamata jätmise ette. See tähendab, et vastastikuse usalduse põhimõtet ei tohi seada küsimärgi alla iga varjupaigataotluse menetlemisel süsteemse uurimisega, kas liikmesriigid täidavad Euroopa ühisest varjupaigasüsteemist tulenevaid kohustusi. Vastupidine tõlgendus oleks vastuolus määruse nr 343/2003 esmaste eesmärkidega, milleks on korraldada liikmesriikide vahel vastutust, tagada varjupaigataotluste menetlemise kiirus ja hoida ära meelepärase kohtualluvuse valimine.
63. Seega, kui liikmesriigile, kus varjupaigataotlus on esitatud, ei saa olla teadmata, et liikmesriigis, mis muidu oleks määruse nr 343/2003 kohaselt vastutav liikmesriik, esineb varjupaigamenetluses ja varjupaigataotleja vastuvõtmise tingimustes süsteemseid puudusi, mis viivad reaalse ohuni saada ebainimlikult või alandavalt koheldud, peaksid esimese liikmesriigi pädevad asutused peatama varjupaigataotlejate üleandmise sellele liikmesriigile omal algatusel. Nad peaksid seda tegema ilma, et siseriiklikud kohtud neid selleks kohustaks ega asjaomased varjupaigataotlejad seda paluks. Kuigi artikli 3 lõige 2 kui vabalt valitud meede ei loo isikutele õigusi, ei kitsenda see mingil moel liikmesriikide – sealhulgas kohtud – positiivset kohustust hoiduda tegevusest, mille tagajärjel võiksid varjupaigataotlejad saada ebainimliku või alandava kohtlemise osaliseks kohtuotsuses N. S. kirjeldatud viisil. Nimelt on kohtuotsuses N. S. selgitatud, et hartat kohaldatakse kaalutlusõiguse teostamise kontekstis. EL‑i varjupaigaõiguse osas tekivad kohtuotsuses N. S. kirjeldatud kohustused alates sellest, kui asjaomane liikmesriigi asutus, olgu see siis kohus või muu, on otsustanud, et muidu „kohusetundliku” liikmesriigi puhul esinevad eespool kirjeldatud kohtuotsuse N. S. künnise tingimused.
64. Seda arvestades tähendab eelotsuse küsimusele vastamine vajadust uurida: 1) liikmesriigi positsiooni erandolukorras, mis seisneb varjupaigataotleja jätmises kaitseta ebainimliku ja alandava kohtlemise eest, kui ta üle antakse; 2) varjupaigataotleja õigusi ja tema käsutuses olevaid õiguskaitsevahendeid.
a) Liikmesriigi positsioon erandolukorras
65. Eespool kirjeldatud erandolukorras oleva liikmesriigi positsiooni osas tuleb kohtuotsusest N. S. selgelt välja, et ta ei tohi anda varjupaigataotlejat üle liikmesriigile, kes on määruse nr 343/2003 kohaselt prima facie vastutav liikmesriik. Teisisõnu hakkab nende liikmesriikide vahel kohalduma välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõte.
66. Tegelikult märkis Euroopa Kohus oma otsuses N. S., et liikmesriik, kus taotlus on esitatud, peaks jätkama III peatükis sätestatud kriteeriumide uurimist, et teha kindlaks, kas vastutavaks saab määrata teise liikmesriigi. Kui aga läheb ebamõistlikult kaua aega, peab liikmesriik, kus varjupaigataotlus on esitatud, taotluse vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 ette nähtud korrale ise läbi vaatama.(24)
67. Nii ei ole liikmesriigil, kus varjupaigataotlus on esitatud, erandolukorras tingimusteta kohustust taotlus ise läbi vaadata. Ta võib mõistliku aja jooksul püüda leida teise vastutava liikmesriigi. Ent näib, et kui see ei õnnestu, on liikmesriik seejärel kohustatud ise taotluse läbi vaatama.
68. Sellegipoolest ei kujuta see endast minu arvates liikmesriigi kohustust teostada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 esimesest lausest tulenevat pädevust. Määrust nr 343/2003 on õige tõlgendada nii, et kui kohtuotsuses N. S. kirjeldatud tingimuste esinemine on tuvastatud, lakkab liikmesriik, kus esinevad sellised tingimused, lihtsalt olemast vastutav liikmesriik määruse artikli 3 lõike 1 tähenduses. Komisjon kinnitas seda kohtuistungil. Liikmesriik, kus varjupaigataotlus on esitatud, muutub vastutavaks liikmesriigiks, tingimusel et ta ei suuda ühegi teise liikmesriigi vastutust kindlaks teha.(25)
69. Sellest alates hakkab kohalduma määruse nr 343/2003 artikkel 13, sest – nagu nimetatud artiklis on sätestatud – „käesolevas määruses loetletud kriteeriumide põhjal ei saa varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavat liikmesriiki määrata”. Artikli 13 kohaselt „vastutab läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele taotlus esitati”. K. Puidi puhul on Saksamaa Liitvabariik seega „esimene liikmesriik”, kellele taotlus esitati. Sellisena vastutab ta varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 16 lõike 1 punktile b.
70. Oluline on siiski toonitada, et esimesele liikmesriigile, kellele taotlus esitati, ei saa tuleneda materiaalõiguslikku kohustust artikli 3 lõike 2 esimesest lausest. On selge, et selle sätte eesmärk on lubada igal liikmesriigil, kellele on esitatud varjupaigataotlus,(26) tema suveräänse kaalutlusõigusega kooskõlas asuda vastutava liikmesriigi positsioonile. Seda võidakse teha näiteks poliitilistel, praktilistel või humanitaarsetel kaalutlustel.(27) Teisisõnu lubab see säte liikmesriikidel varjupaigataotlusi läbi vaadata, kuid ei kohusta neid selleks.
71. Tuleb rõhutada, et määrus nr 343/2003 ei kohusta üheski oma sättes liikmesriike keelduma varjupaigataotluse läbivaatamisest, vaid ainult korraldab Euroopa Liidu piires süsteemselt tava, mida enamik neist niikuinii järgiksid, nimelt rahvusvahelise kaitse andmata jätmist turvaliste riikide kaudu saabuvatele varjupaigataotlejatele. Teisisõnu jaotab määrus nr 343/2003 liikmesriikide vahel ära vastutuse varjupaigataotluste läbivaatamise eest, kuid mitte normatiivse pädevuse seda teha.(28)
b) Varjupaigataotleja õigused ja tema käsutuses olevad õiguskaitsevahendid erandolukorras
72. Kaaludes varjupaigataotleja positsiooni erandolukorras, mida kirjeldab kohtuotsus N. S., on tema õiguste ja õiguskaitsevahendite osas oluline eristada kahte eri liiki otsust. Need on otsused, mida tehakse seoses vastutusega taotluse läbivaatamise eest, ja need, mida tehakse seoses taotleja üleandmisega vastutavale liikmesriigile.
73. Läbivaatamisotsuse teeb sellekohase palve saanud liikmesriik (s.o liikmesriik, kellel teine liikmesriik on palunud varjupaigataotlus läbi vaadata) vastavalt määruse nr 343/2003 artiklile 18. Kooskõlas Euroopa ühise varjupaigasüsteemi eesmärkidega tõlgendatuna ei anna määrus nr 343/2003 varjupaigataotlejatele subjektiivset õigust kohustada määratud liikmesriiki varjupaigataotlust läbi vaatama.(29) See kehtib nii taotluse saanud liikmesriigi kui ka taotluse esitanud liikmesriigi kohta.
74. Vastutavale liikmesriigile üleandmise otsust reguleerib määruse nr 343/2003 artikkel 19. Seal on sätestatud, et kui „palve saajaks olev liikmesriik nõustub taotleja vastuvõtmisega, teatab liikmesriik, kus varjupaigataotlus esitati, taotlejale otsusest taotlust mitte läbi vaadata ja kohustusest anda taotleja üle vastutavale liikmesriigile” (kohtujuristi kursiiv).
75. Selles otsuses näidatakse määruse nr 343/2003 artikli 19 lõike 2 kohaselt ka põhjendus. See otsus peab andma teada üleandmise tähtaja ja vajaduse korral sisaldama teavet selle kohta, kuhu ja millal taotleja peaks ilmuma, kui ta reisib vastutavasse liikmesriiki omal käel.
76. Taotluse läbi vaatamata jätmise otsus võib olla edasikaevatav või uuesti läbi vaadatav.(30) Otsuse edasikaebamine ega uuesti läbi vaatamine ei peata üleandmist, kui kohtud või pädevad asutused ei otsusta vastaval üksikjuhul siseriikliku õiguse kohaselt teisiti.(31)
77. Just selle menetluse käigus peab siseriiklik kohus, olles ELL artikli 19 lõike 1 kohaselt kohustatud tagama tulemusliku õiguskaitse, kaaluma, kas kohtuasjas N. S. kirjeldatud erandlikud asjaolud on üles kerkinud ja käesolevale juhtumile kohaldatavad, ning muutma selle liikmesriigi kohustusi, kus varjupaika taotletakse. On peaaegu ütlematagi selge, et EL‑i esmase õiguse raames(32) on siseriiklikud kohtud samas menetluses kohustatud tagama hartaga ette nähtud õiguste kaitse, seda enam, kui EL‑i õigusaktis on konkreetselt viidatud põhiõiguste ja harta järgimisele, nagu seda on tehtud määruses nr 343/2003 ja selle põhjenduses 15.(33)
78. Määruse nr 343/2003 artikli 19 lõike 2 kohaselt ei peata varjupaigataotluse läbi vaatamata jätmise ja varjupaigataotleja üleandmise otsuse peale edasikaebamine üleandmise teostamist, välja arvatud juhul, kui kohtud või pädevad asutused ei otsusta vastaval üksikjuhul siseriikliku õiguse kohaselt teisiti. Selle põhjuseid on selgitatud komisjoni ettepanekus määruse nr 343/2003 vastuvõtmiseks. Tõenäoliselt ei põhjusta teisele liikmesriigile üleandmine asjaomasele isikule tõsist kahju, mida on raske heastada.(34) On ilmne, et see eeldus ei kehti kohtuotsuses N. S. määratletud erandolukordades.
79. Minu arvates on siseriiklik kohus, kellele ei saa olla teadmata, et süsteemsed puudused määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 1 kohaselt vastutava liikmesriigi varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtu tingimustes annavad tõsist alust arvata, et varjupaigataotlejal tekib reaalne oht saada koheldud ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses, kohustatud peatama varjupaigataotlejate üleandmise sellele liikmesriigile ja vajaduse korral jätma kohaldamata sellist otsust välistavad siseriiklikud õigusnormid. See tuleneb EL‑i õiguse üldpõhimõtetest, mis käsitlevad tõhusate õiguskaitsevahendite võimaldamist ja põhiõiguste kaitset.(35) Nagu olen juba märkinud, on pädevatel asutustel seoses varjupaigamenetluste haldamisega samalaadne kohustus.
80. Praeguses komisjoni ettepanekus määruse nr 343/2003 artikli 26 „Õiguskaitsevahendid” uuesti sõnastamiseks on muu hulgas välja pakutud, et „[…] üleandmisotsuse vaidlustamise või läbivaatamise korral otsustab […] asutus ametiülesande korras võimalikult kiiresti ja igal juhul seitsme tööpäeva jooksul vaidlustamise või läbivaatamise taotluse esitamisest, kas asjaomane isik võib jääda kuni vaidlustamise või läbivaatamise tulemuste selgumiseni asjaomase liikmesriigi territooriumile”.(36)
81. Kokkuvõttes ei ole varjupaigataotlejatel ka kohtuotsuses N. S. määratletud erandolukordades määruse nr 343/2003 alusel maksmapandavat õigust sundida määratud liikmesriiki nende varjupaigataotlusi läbi vaatama. Siiski on siseriiklik kohus, kellele ei saa olla teadmata, et süsteemsed puudused määruse nr 343/2003 kohaselt vastutava liikmesriigi varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtu tingimustes annavad tõsist alust arvata, et varjupaigataotlejal tekib reaalne oht saada koheldud ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses, kohustatud peatama selle varjupaigataotleja üleandmise sellele liikmesriigile.
V. Ettepanek
82. Sellest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Hessischer Verwaltungsgerichtshofi küsimusele järgmiselt:
Varjupaigataotlejatel ei ole maksmapandavat õigust sundida määratud liikmesriiki nende varjupaigataotlusi läbi vaatama vastavalt nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määruse (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest, artikli 3 lõike 2 esimesele lausele. Siiski on siseriiklik kohus, kellele ei saa olla teadmata, et süsteemsed puudused määruse nr 343/2003 kohaselt vastutava liikmesriigi varjupaigamenetluses ja varjupaigataotlejate vastuvõtu tingimustes annavad tõsist alust arvata, et varjupaigataotlejal tekib reaalne oht saada koheldud ebainimlikult või alandavalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 4 tähenduses, sama määruse artikli 19 lõiget 2 kohaldades kohustatud peatama varjupaigataotlejate üleandmise sellele liikmesriigile.