A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2016. március 10.(*)
„Fellebbezés – Verseny – »Cement és kapcsolódó termékek« piaca – Közigazgatási eljárás – 1/2003/EK rendelet – A 18. cikk (1) és (3) bekezdése – Információkérő határozat – Indokolás – A kérelem meghatározottsága”
A C‑247/14. P. sz. ügyben,
a HeidelbergCement AG (székhelye: Heidelberg [Németország], képviselik: U. Denzel, C. von Köckritz és P. Pichler Rechtsanwälte)
fellebbezőnek
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2014. május 20‑án benyújtott fellebbezése tárgyában,
másik fél az eljárásban:
az Európai Bizottság (képviselik: M. Kellerbauer, L. Malferrari és R. Sauer, meghatalmazotti minőségben)
alperes az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: M. Ilešič (előadó), a második tanács elnöke, a harmadik tanács elnökeként eljárva, C. Toader és E. Jarašiūnas bírák,
főtanácsnok: N. Wahl,
hivatalvezető: M. Aleksejev tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2015. június 3‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2015. október 15‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Fellebbezésével a HeidelbergCement AG (a továbbiakban: HeidelbergCement) az Európai Unió Törvényszéke 2014. március 14‑i HeidelbergCement kontra Bizottság ítéletének (T‑302/11, EU:T:2014:128, a továbbiakban: megtámadott ítélet) hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Törvényszék elutasította az 1/2003/EK tanácsi rendelet 18. cikke (3) bekezdésének alkalmazására vonatkozó eljárásban (COMP/39520 – „cement és kapcsolódó termékek”‑ügy) 2011. március 30‑án hozott C(2011) 2361 végleges bizottsági határozat (a továbbiakban: vitatott határozat) megsemmisítésére irányuló keresetét.
Jogi háttér
2 A[z EUMSZ 101.] és [az EUMSZ 102. cikkben] meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i 1/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.) (23) preambulumbekezdése értelmében:
„A Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy […] a[z EUMSZ 101. cikk]ben megtiltott bármilyen megállapodás, döntés vagy összehangolt magatartás [...] felderítéséhez szükséges információk megadását az egész [Unióban] megkövetelhesse. […]”
3 Az 1/2003 rendelet „Információkérés” című 18. cikke az (1) és (3) bekezdésben így rendelkezik:
„(1) A Bizottság az e rendeletben ráruházott feladatok teljesítése érdekében egyszerű kérelem vagy határozat formájában felkérheti a vállalkozásokat vagy vállalkozások társulásait, hogy nyújtsanak be minden szükséges információt.
[...]
(3) Ha a Bizottság határozat útján kéri a vállalkozásokat vagy a vállalkozások társulásait az információszolgáltatásra, közli a kérelem jogalapját és célját, meghatározza, milyen információra van szükség, és meghatározza azt a határidőt, amelyen belül az információt be kell nyújtani. A Bizottság utal a 23. cikkben előírt szankciókra, valamint utal a 24. cikkben előírt szankciókra vagy kiszabja azokat. Utal továbbá arra a jogra, hogy határozata a Bírósággal felülvizsgáltatható.
[...]”
A jogvita előzményei és a vitatott határozat
4 A Törvényszék a következőképpen írja le a jogvita alapját képező tényállást:
„1 2008 novemberében és 2009 szeptemberében az Európai Közösségek Bizottsága az [1/2003] rendelet 20. cikke alapján több helyszíni vizsgálatot folytatott a cementágazatban tevékeny társaságok helyiségeiben, köztük a [fellebbezőnél], a HeidelbergCement AG‑nál. Ezeket a helyszíni vizsgálatokat az 1/2003 rendelet 18. cikkének (2) bekezdése szerinti információkérés követte. A [fellebbezőhöz] így 2009. szeptember 30‑án, valamint 2010. február 9‑én és április 27‑én információkérés érkezett.
2 2010. november 8‑i levelében a Bizottság arról értesítette a [fellebbezőt], hogy az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése értelmében információkérő határozatot kíván küldeni neki, és közölte vele az e határozathoz általa mellékelni kívánt kérdőív tervezetét.
3 A 2010. november 16‑i levelében a [fellebbező] előterjesztette az e kérdőívtervezettel kapcsolatos észrevételeit.
4 2010. december 6‑án a Bizottság arról a határozatáról tájékoztatta a [fellebbezőt], hogy az 1/2003 rendelet 11. cikkének (6) bekezdése értelmében vett eljárást indít vele szemben, valamint a cementágazatban tevékeny hét másik társasággal szemben »a cement és a kapcsolódó termékek piacán az Európai Gazdasági Térségen (EGT) belüli kereskedelmi forgalom korlátozására, beleértve az EGT‑n kívüli országokból származó, EGT‑be irányuló behozatalok korlátozását, a piacok felosztására, az árak összehangolására és kapcsolódó versenyellenes magatartásokra« irányuló, az EUMSZ 101. cikket sértő feltételezett jogsértések miatt (a továbbiakban: eljárást megindító határozat).
5 2011. március 30‑án a Bizottság elfogadta a [vitatott] határozatot.
6 A [vitatott] határozatban a Bizottság utal arra, hogy az 1/2003 rendelet 18. cikke értelmében a hivatkozott rendeletben ráruházott feladatok teljesítése érdekében egyszerű kérelem vagy határozat formájában felkérheti a vállalkozásokat vagy vállalkozások társulásait, hogy nyújtsanak be minden szükséges információt (a [vitatott] határozat (3) preambulumbekezdése). Miután emlékeztetett arra, hogy a [fellebbezővel] közölte azon szándékát, hogy az 1/2003 rendelet 18. cikke (3) bekezdése szerinti határozatot fogad el, és arra, hogy a [fellebbező] a kérdőívtervezettel kapcsolatos észrevételeit előterjesztette (a [vitatott] határozat (4) és (5) preambulumbekezdése), a Bizottság határozatban arra kérte fel a [fellebbezőt], valamint az Európai Unióban székhellyel rendelkező, és közvetlen vagy közvetett irányítása alá tartozó leányvállalatait, hogy válaszoljanak az I. mellékletben foglalt, 94 oldalas és tizenegy kérdéssort tartalmazó kérdőívre (a [vitatott] határozat (6) preambulumbekezdése).
7 A Bizottság felidézte a fenti 4. pontban ismertetett, feltételezett jogsértések leírását is (a [vitatott] határozat (2) preambulumbekezdése).
8 A Bizottság a kért tájékoztatás jellegére és mennyiségére, valamint a versenyszabályok feltételezett megsértésének súlyára hivatkozva úgy tartotta megfelelőnek, ha a [fellebbező] számára az első tíz kérdéssor megválaszolására nyitva álló határidőt tizenkét hétben, a „Kapcsolatok és találkozók”‑ra vonatkozó tizenegyedik kérdéssor tekintetében pedig két hétben állapítja meg (a [vitatott] határozat (8) preambulumbekezdése).
9 A [vitatott] határozat rendelkező része a következőket tartalmazza:
»1. cikk
[A fellebbező] (az [Európai Unió]ban székhellyel rendelkező, és közvetlen vagy közvetett irányítása alá tartozó leányvállalataival együtt) a jelen határozat I. mellékletében említett információkat e határozat II. és III. mellékletében kért módon az 1–10. kérdések tekintetében nyitva álló, a jelen határozat közlésétől számított tizenkét héten belül, illetve a 11. kérdés tekintetében nyitva álló két héten belül nyújtja. Valamennyi melléklet a jelen határozat szerves részét képezi.
2. cikk
[A fellebbező] az [Európai Unió]ban székhellyel rendelkező, és közvetlen vagy közvetett irányítása alá tartozó leányvállalataival együtt a jelen határozat címzettje.«
10 2011. április 18‑án a [fellebbező] válaszolt a tizenegyedik kérdéssorra. 2011. május 6‑án a válaszát kiegészítette.
11 2011. május 26‑i levelében a [fellebbező] az első tíz kérdéssor megválaszolására nyitva álló határidő 18 héttel való meghosszabbítását kérte. A 2011. május 31‑i levélben a [fellebbezőt] arról tájékoztatták, hogy e kérelmének nem adnak helyt. Ebben a levélben a Bizottság azonban kiemelte, hogy adott esetben, az érintett kérdésekre vonatkozó, indokolt kérelem alapján lehetőség van a korlátozott meghosszabbításra.”
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
5 A Törvényszék Hivatalához 2011. június 10‑én érkezett keresetlevelével a HeidelbergCement keresetet terjesztett elő a vitatott határozat megsemmisítése iránt.
6 Keresetének alátámasztása érdekében öt jogalapra hivatkozott, amelyek elsősorban az 1/2003 rendelet 18. cikkének megsértésén, másodsorban az arányosság elvének megsértésén, harmadsorban a vitatott határozat indokolásának hiányosságán, negyedsorban a „meghatározottság elvének” megsértésén, ötödsorban pedig a védelemhez való jogának megsértésén alapulnak.
7 A Törvényszék úgy ítélte meg, hogy e jogalapok közül egyik sem megalapozott, következésképpen elutasította a keresetet.
A felek kérelmei
8 A HeidelbergCement azt kéri, hogy a Bíróság:
– helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
– semmisítse meg a vitatott határozatot a fellebbezőre vonatkozó részében;
– másodlagosan, az ügyet utalja vissza a Törvényszék elé, hogy az a Bíróság jogi megítélésének megfelelően hozzon határozatot, és
– a Bizottságot kötelezze a fellebbező részéről a Törvényszék és a Bíróság előtt felmerült költségek viselésére.
9 A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a fellebbezést;
– másodlagosan, a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezése esetén utasítsa el a keresetet, és
– a fellebbezőt kötelezze a költségek viselésére.
A fellebbezésről
10 Fellebbezésének alátámasztása érdekében a fellebbező hét jogalapra hivatkozik. Az első jogalap az információkérés céljának meghatározására vonatkozó, az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése szerinti követelmények elégtelen vizsgálatán és tévesen alkalmazásán alapul. A második jogalap arra vonatkozik, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a vizsgálati intézkedés megválasztása indokolásának kötelezettségét és a válaszadási határidő megállapítását értékelte. A harmadik jogalap a kért információknak az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése szerinti „szükségességének” téves vizsgálatán, értelmezésén és alkalmazásán alapul. A negyedik jogalap az 1/2003 rendelet 18. cikke (3) bekezdésének megsértésére vonatkozik, tekintettel arra, hogy nem áll fenn a kért információk előkészítésére, összeállítására és feldolgozására vonatkozó kötelezettség. Az ötödik jogalap azon alapul, hogy a Törvényszék az információkérésre való válaszadásra meghatározott túl rövid határidőre vonatkozó kifogás értékelésekor ellentmondásos indokolást adott. A hatodik jogalapjával a fellebbező úgy véli, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, mivel megsértette a jogi aktusok meghatározottságának követelményét, valamint a meghatározottság hiányára vonatkozó kifogást illetően nem indokolta a megtámadott ítéletet. Végül a hetedik jogalap a védelemhez való jognak az információk értékelésére vonatkozó kötelezettség miatti megsértésén alapul.
11 Elsőként az első jogalapot kell megvizsgálni.
A felek érvei
12 A fellebbező a megtámadott ítélet 23–43. és 47. pontja ellen irányuló első jogalapjában azzal érvel, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot az információkérés céljának megjelölésére vonatkozó, az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdéséből eredő követelmények betartásának ellenőrzésekor. A megtámadott ítélet továbbá elégtelen indokolást tartalmaz, mivel nem részletezi kellőképpen az abban hivatkozott, eljárást megindító határozat és a vitatott határozat tartalmát, és nem tesz említést arról, hogy az említett határozatokban egy vagy több konkrét jogsértés azonosítható‑e.
13 A Bizottság ezzel szemben úgy érvel, hogy az uniós intézmények jogi aktusai indokolásának igazodnia kell a szóban forgó jogi aktus természetéhez és az elfogadásának körülményeihez, illetve hogy az indokolás követelményét az adott ügy körülményeihez kell igazítani. Az információkérés egy olyan vizsgálati intézkedés, amelyet általában az előzetes vizsgálati szakaszban alkalmaznak, tehát akkor, amikor a Bizottság még nem rendelkezik pontos információkkal a feltételezett jogsértéssel kapcsolatban; ezt kell szem előtt tartani az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdésében előírt indokolás jogi követelményeinek értékelése során. Az a kötelezettség, hogy kellő pontossággal meg kell adni az információkérés célját, tehát egyáltalán nem jelenti azt, hogy a feltételezett jogsértés jellegét, földrajzi kiterjedését, időtartamát vagy a konkrétan érintett termékfajtákat részletesen le kellene írni. Csupán a kifogásközlés szakaszában bizonyított egy konkrét és időben behatárolt jogsértés.
14 A Bizottság úgy véli, hogy mind a vitatott határozat, mind pedig az eljárást megindító határozat tartalmaz konkrét utalásokat a feltételezett jogsértés jellegére és földrajzi kiterjedésére, illetve az érintett termékekre vonatkozóan. A címzettekre tekintettel az eljárást megindító határozat konkrét utalásokat tartalmaz a jogsértés feltételezett résztvevőire nézve. Ebből az következik, hogy a Törvényszék helyesen és az indokolási kötelezettség megsértése nélkül állapította meg a megtámadott ítélet 42. pontjában, hogy a vitatott határozat az eljárást megindító határozattal összefüggésben elegendő utalást tartalmaz az információkérés céljára vonatkozóan. Egyébiránt a Bizottság a vitatott határozatban a vizsgálatot földrajzilag az EGT területére korlátozta, mindazonáltal – a kérdőívben – konkrétan kiemelt bizonyos célországokat.
A Bíróság álláspontja
15 A HeidelbergCement lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a vitatott határozat indokolásának hiányosságára alapított jogalap megalapozatlan, és azt el kell utasítani. A Bíróságnak a fellebbezés keretében való felülvizsgálata alá tartozó jogkérdésről van szó (lásd: Bizottság kontra Salzgitter ítélet, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
16 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós intézmények jogi aktusainak az EUMSZ 296. cikkben megkövetelt indokolásának igazodnia kell a szóban forgó jogi aktus természetéhez, továbbá abból világosan és egyértelműen ki kell tűnnie a jogi aktust kibocsátó intézmény érvelésének úgy, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és a hatáskörrel rendelkező bíróság pedig gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét. Az indokolási kötelezettséget az adott ügy összes körülménye alapján kell értékelni, többek között a jogi aktus tartalma, a felhozott indokok jellege, valamint a címzettek vagy egyéb, a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett személyek magyarázathoz jutás iránti érdeke alapján. Nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, mivel azt a kérdést, hogy valamely aktus indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikk követelményeinek, nem pusztán a szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem az összefüggéseire, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére való tekintettel is (Bizottság kontra Sytraval és Brink’s France ítélet, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 63. pont; Nexans és Nexans France kontra Bizottság ítélet, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, 31. és 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
17 Különösen egy információkérő határozat indokolását illetően emlékeztetni kell arra, hogy az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése meghatározza annak lényegi elemeit.
18 Ez a rendelkezés ugyanis kimondja, hogy a Bizottság „közli a kérelem jogalapját és célját, meghatározza, milyen információra van szükség, és meghatározza azt a határidőt, amelyen belül az információt be kell nyújtani”. Egyébiránt úgy rendelkezik, hogy a Bizottság „utal a 23. cikkben előírt szankciókra”, hogy „utal a 24. cikkben előírt szankciókra vagy kiszabja azokat”, és hogy „utal továbbá arra a jogra, hogy határozata a Bírósággal felülvizsgáltatható”.
19 Ez a sajátos indokolási kötelezettség alapvető követelmény nem csupán azért, hogy az információkérés indokoltsága kitűnjön, hanem azért is, hogy az érintett vállalkozások megérthessék, hogy a védelemhez való joguk megtartása mellett milyen mértékű együttműködésre kötelesek (lásd analógia útján a helyszíni vizsgálatot elrendelő határozatokat illetően: Dow Chemical Ibérica és társai kontra Bizottság ítélet, 97/87–99/87, EU:C:1989:380, 26. pont; Roquette Frères ítélet, C‑94/00, EU:C:2002:603, 47. pont; Nexans és Nexans France kontra Bizottság ítélet, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, 34. pont; Deutsche Bahn és társai kontra Bizottság ítélet, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, 56. pont).
20 A „kérelem céljának” megjelölésére vonatkozó kötelezettség azt jelenti, hogy a Bizottságnak a kérelmében meg kell jelölnie a vizsgálatának tárgyát, tehát meg kell határoznia a versenyszabályokba ütköző állítólagos jogsértést (lásd ebben az értelemben: SEP kontra Bizottság ítélet, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, 21. pont).
21 E tekintetben a Bizottság nem köteles a feltételezett jogsértésekről birtokában lévő valamennyi információt közölni az információkérő határozat címzettjével, és nem köteles e jogsértések pontos jogi minősítésére sem, amennyiben világosan megjelöli a vizsgálni kívánt feltételezéseket (lásd analógia útján: Nexans és Nexans France kontra Bizottság ítélet, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
22 Ez a kötelezettség különösen azzal magyarázható, hogy – amint az az 1/2003 rendelet 18. cikkének (1) bekezdéséből és (23) preambulumbekezdéséből kitűnik – a Bizottság az e rendeletben ráruházott feladatok teljesítése érdekében egyszerű kérelem vagy határozat formájában felkérheti a vállalkozásokat vagy vállalkozások társulásait, hogy nyújtsanak be „minden szükséges információt”.
23 Amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 34. pontjában helyesen megjegyezte, „a Bizottság kizárólag olyan információk közlését kérheti, amelyek alkalmasak arra, hogy lehetővé tegyék azon feltételezett jogsértések vizsgálatát, amelyek a vizsgálatot indokolják, és amely jogsértések feltüntetésre kerültek az információkérésben”.
24 Márpedig, mivel az információk szükségességét az információkérésben megjelölt célhoz viszonyítva kell értékelni, ezt a célt kellő pontossággal kell megjelölni, hiszen ellenkező esetben az információ szükségességét nem lehet meghatározni, és a Bíróság nem gyakorolhatja felülvizsgálati jogkörét (lásd ebben az értelemben: SEP kontra Bizottság ítélet, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, 21. pont).
25 Így tehát a Törvényszék a megtámadott ítélet 39. pontjában azt is helyesen állapította meg, hogy a vitatott határozat indokolásának megfelelősége „attól függ, hogy a Bizottság kellően egyértelműen meghatározta‑e az általa vizsgálni kívánt feltételezett jogsértéseket”.
26 Azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 43. pontjában foglalt azon értékelése, amely szerint a vitatott határozat kellően indokolt, téves jogalkalmazáson alapul‑e, előzetesen meg kell jegyezni, hogy a Törvényszék az említett ítélet 42. pontjában hangsúlyozta, hogy a vitatott határozat indokolásának „megfogalmazása igen általános, és pontosításra szorult volna, így e tekintetben kifogásolható”, „mindazonáltal úgy lehet tekinteni, hogy a cement és a kapcsolódó termékek piacán az Európai Gazdasági Térségbe (EGT) irányuló behozatalok korlátozására, a piacok felosztására, valamint az árak összehangolására való hivatkozás – az eljárást megindító határozattal összefüggésben értelmezve – megfelel az egyértelműség azon minimális fokának, amely arra enged következtetni, hogy az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdésében foglalt előírásokat tiszteletben tartották”.
27 E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a vitatott határozat (6) preambulumbekezdése szerint a Bizottság arra kéri a fellebbezőt, hogy az e határozat I. mellékletében található kérdőívre választ adjon. Márpedig, amint azt a főtanácsnok lényegében az indítványának 46. pontjában megjegyezte, az e mellékletben feltett kérdések rendkívül nagy számúak, és nagyon különböző fajta információkra vonatkoznak. Különösen az említett mellékletben található kérdőív jelentős számú – mind nemzeti, mind nemzetközi – tranzakcióra vonatkozó, különösen széles körű és részletes információk közlését kéri, amelyek tizenkét tagállamot érintenek, és egy tízéves időszakra vonatkoznak. A vitatott határozatból azonban nem derül ki világosan és egyértelműen a jogsértés gyanúja, amely e határozat elfogadását indokolja, és nem teszi lehetővé annak meghatározását, hogy a kért információk szükségesek‑e a vizsgálat szempontjából.
28 A vitatott határozat első két preambulumbekezdése ugyanis csupán egy túlságosan szűkszavú, homályos és általános indokolást tartalmaz, különös tekintettel az e határozat I. mellékletéhez csatolt kérdőív jelentős terjedelmére, amely – amint azt az említett határozat (6) preambulumbekezdése megjegyzi – már figyelembe veszi a vizsgálat egésze során az eljárás alá vont vállalkozások által benyújtott információkat.
29 E két preambulumbekezdés a következőképpen szól:
„(1) A Bizottság jelenleg a cement, cementtermékek, a cementgyártásban és cementtermékek gyártásában használt más anyagok ágazatában [...] az Európai Unióban/Európai Gazdasági Térségben (EU/EGT) elkövetett állítólagos versenyellenes magatartás miatt folytat vizsgálatot.
(2) [...] A feltételezett jogsértések a cement és a kapcsolódó termékek piacán az Európai Gazdasági Térségen (EGT) belüli kereskedelmi forgalom korlátozására, beleértve az EGT‑n kívüli országokból származó, EGT‑be irányuló behozatalok korlátozását, a piacok felosztására, az árak összehangolására és kapcsolódó versenyellenes magatartásokra vonatkoznak. Amennyiben fennállásuk bebizonyosodik, ezek a magatartások az EUMSZ 101. cikkbe és/vagy az EGT Megállapodás 53. cikkébe ütköző jogsértésnek minősülhetnek.”
30 A vitatott határozat (6) preambulumbekezdése hozzáteszi, hogy „az I. melléklet olyan kiegészítő információkra vonatkozó kéréseket foglal magában, amelyek – a tények és azok pontos gazdasági hátterének teljes ismeretében – a vizsgált magatartások [európai uniós] versenyszabályokkal való összeegyeztethetőségének értékeléséhez is szükségesek”.
31 Egy ilyen indokolás nem teszi lehetővé annak kellő pontossággal való meghatározását, hogy a vizsgálat mely termékekre vonatkozik, vagy hogy e határozat elfogadását a jogsértés mely gyanúja indokolja. Ebből következik, hogy egy ilyen indokolás nem teszi lehetővé, hogy a szóban forgó vállalkozás meggyőződjön arról, hogy a kért információk szükségesek‑e a vizsgálat szempontjából, sem pedig azt, hogy az uniós bíróság felülvizsgálatot gyakorolhasson.
32 Kétségkívül a jelen ítélet 16. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatra tekintettel azt a kérdést, hogy a vitatott határozat indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikkben foglalt követelményeknek, nem csupán a határozat szövegére, hanem az annak hátterét képező összefüggésekre is tekintettel kell értékelni, amelyek közé tartozik – amint azt a főtanácsnok az indítványának 43. pontjában megjegyezte – az eljárást megindító határozat.
33 Mindazonáltal ez utóbbi határozat indokolása nem teszi lehetővé a vitatott határozat indokolása szűkszavú, homályos és általános jellegének kiküszöbölését.
34 Mindenekelőtt ugyanis az eljárást megindító határozatban feltételezett jogsértés is különösen szűkszavúan, homályosan és általánosan van meghatározva, hiszen e határozat „a cement és a kapcsolódó termékek piacán az Európai Gazdasági Térségen (EGT) belüli kereskedelmi forgalom korlátozására, beleértve az EGT‑n kívüli országokból származó, EGT‑be irányuló behozatalok korlátozását, a piacok felosztására, az árak összehangolására és kapcsolódó versenyellenes magatartásokra” utal.
35 Továbbá, ami a vizsgálat tárgyát képező termékeket illeti, az eljárást megindító határozat a vitatott határozathoz hasonlóan a cementpiacra és a kapcsolódó termékek piacára hivatkozik. Bár ez a határozat pontosítja, hogy „a cementet és a kapcsolódó termékeket úgy kell érteni, hogy azok magukban foglalják a cementet, a cementtermékeket (például az előkevert beton), és más, a cementtermékek gyártásához közvetlenül vagy közvetetten felhasznált anyagokat (például klinker, granulátum, nagyolvasztói salak, granulált nagyolvasztói salak, nagyolvasztói homoksalak, pernye)”, meg kell állapítani, hogy a vizsgálat tárgyát képező termékek abban csak példálózó jelleggel szerepelnek.
36 Végül a feltételezett jogsértés földrajzi kiterjedését illetően a vitatott határozatnak az eljárást megindító határozattal összefüggésben értelmezett indokolása nem egyértelmű. A vitatott határozat szerint ugyanis a feltételezett jogsértés az Unió vagy az EGT területére terjed ki. Ezzel szemben a három hónappal korábban elfogadott, eljárást megindító határozat olyan feltételezett jogsértésekre utal, amelyek földrajzi kiterjedése „különösen” Belgiumot, a Cseh Köztársaságot, Németországot, Spanyolországot, Franciaországot, Olaszországot, Luxemburgot, Hollandiát, Ausztriát és az Egyesült Királyságot öleli fel. A vitatott határozatnak az eljárást megindító határozattal összefüggésben értelmezett indokolásának kétértelműségét e tekintetben tovább fokozza a vitatott határozathoz mellékelt kérdőív tartalma, amely a fentebb hivatkozott tíz tagállamon kívül a Dániában és Görögországban kifejtett kereskedelmi ügyletekre is kiterjed.
37 Igaz ugyan, amint a Bizottság hangsúlyozza, hogy az információkérés olyan vizsgálati intézkedésnek minősül, amelyet általában a kifogásközlést megelőző vizsgálati szakaszban alkalmaznak, és amelynek kizárólag az a célja, hogy a Bizottság számára lehetővé tegye egy meghatározott ténybeli és jogi helyzet tényleges fennállásának és hatókörének megállapításához szükséges információk és dokumentumok összegyűjtését (lásd ebben az értelemben: Orkem kontra Bizottság ítélet, 374/87, EU:C:1989:387, 21. pont).
38 Továbbá, jóllehet a Bíróság a helyszíni vizsgálatot elrendelő határozatokat illetően megállapította, amint azt a jelen ítélet 21. pontja felidézi, hogy bár a Bizottságnak a lehető legpontosabban meg kell jelölnie, hogy mit keres, és azt, hogy a vizsgálatnak milyen tényezőkre kell kiterjednie, nem elengedhetetlen, hogy a helyszíni vizsgálatot elrendelő határozatból kitűnjön az érintett piac konkrét behatárolása, a feltételezett jogsértések pontos jogi minősítése vagy e jogsértések elkövetésének időszaka, a Bíróság ezt a megállapítást azzal indokolta, hogy a helyszíni vizsgálatra a vizsgálat elején kerül sor, tehát akkor, amikor a Bizottság még nem rendelkezik pontos információkkal (lásd ebben az értelemben: Nexans és Nexans France kontra Bizottság ítélet, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, 36. és 37. pont).
39 Mindazonáltal egy túlságosan szűkszavú, homályos és általános, illetve bizonyos tekintetben kétértelmű indokolás nem felel meg az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdésében meghatározott, egy olyan információkérés igazolására vonatkozó indokolási követelményeknek, amelyre – mint a jelen ügyben is – több mint két évvel az első helyszíni vizsgálatokat és hónapokkal az eljárást megindító határozatot követően került sor, jóllehet a Bizottság már több információkéréssel fordult a jogsértésben való részvétellel gyanúsított vállalkozásokhoz. E tényezőkre tekintettel meg kell állapítani, hogy a vitatott határozatot olyan időpontban fogadták el, amikor a Bizottság már rendelkezett olyan információkkal, amelyek lehetővé tették volna számára a jogsértés elkövetésének a szóban forgó vállalkozásokat terhelő gyanújának pontosabb kifejtését.
40 Ennélfogva a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 43. pontjában megállapította, hogy a vitatott határozat jogilag megkövetelt módon megindokolt.
41 A fenti megfontolások összességére tekintettel az első jogalapnak helyt kell adni.
42 Következésképpen a megtámadott ítéletet hatályon kívül kell helyezni, mivel a Törvényszék azt állapította meg, hogy a vitatott határozat indokolása eleget tesz az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdésében meghatározott követelményeknek, anélkül hogy meg kellene vizsgálni a megtámadott ítélet állítólagosan hiányos indokolását és a fellebbező által felhozott többi jogalapot.
A Törvényszék előtti eljárásról
43 Az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 61. cikkének első bekezdése szerint a Bíróság a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezése esetén az ügyet érdemben maga is eldöntheti, amennyiben a per állása megengedi. A jelen ügyben ez a helyzet.
44 A jelen ítélet 27–40. pontjából az következik, hogy az elsőfokú eljárásban előterjesztett kereset első jogalapja megalapozott, és hogy a vitatott határozatot meg kell semmisíteni az 1/2003 rendelet 18. cikke (3) bekezdésének megsértése miatt.
A költségekről
45 A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről.
46 Ugyanezen szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, akként rendelkezik, hogy a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
47 A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a fellebbező kérelmének megfelelően kötelezni kell mind a T‑302/11. sz. ügyben lefolytatott elsőfokú eljárásban, mind pedig a fellebbezési eljárásban felmerült költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
1) A Bíróság az Európai Unió Törvényszéke 2014. március 14‑i HeidelbergCement kontra Bizottság ítéletét (T‑302/11, EU:T:2014:128) hatályon kívül helyezi.
2) A Bíróság az 1/2003/EK tanácsi rendelet 18. cikkének (3) bekezdése szerinti eljárásban (COMP/39520 – „cement és kapcsolódó termékek”‑ügy) 2011. március 30‑án hozott C(2011) 2361 végleges bizottsági határozatot megsemmisíti.
3) A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi a saját költségein túl a HeidelbergCement AG részéről mind a T‑302/11. sz. ügyben lefolytatott elsőfokú eljárásban, mind pedig a fellebbezési eljárásban felmerült költségek viselésére.
Aláírások