CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JÁN MAZÁK
presentate il 17 aprile 2012 (1)
Causa C‑176/11
HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica,
HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd
contro
Bundesminister für Finanzen
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgerichtshof (Austria)]
«Libera prestazione dei servizi – Giochi d’azzardo – Normativa di uno Stato membro che vieta, nel territorio di quest’ultimo, la pubblicità diretta a promuovere case da gioco situate in altri Stati qualora il livello di tutela legale dei giocatori nello Stato interessato non sia considerato equivalente al livello di tutela nazionale»
1. Il Verwaltungsgerichtshof (Austria) ha sottoposto alla Corte la questione pregiudiziale, relativa alla libera prestazione dei servizi, così formulata:
«Se sia compatibile con la libera circolazione dei servizi una disposizione di uno Stato membro la quale consenta di pubblicizzare in tale Stato membro esercizi di case da gioco situati all’estero solo qualora le disposizioni di legge a tutela dei giocatori in tali località siano analoghe a quelle nazionali».
2. Il giudice del rinvio ritiene che la risposta della Corte alla detta questione sia necessaria al fine di permettergli di pronunciarsi sul ricorso proposto da due società per azioni stabilite in Slovenia, e cioè la HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica e la HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd (in prosieguo: le «ricorrenti nel procedimento principale») contro il Bundesminister für Finanzen (il Ministro federale delle Finanze) in ordine a decisioni adottate da quest’ultimo con cui venivano rigettate le domande delle ricorrenti nel procedimento principale dirette ad ottenere un’autorizzazione per pubblicizzare in Austria le loro case da gioco situate in Slovenia.
3. Le impugnate decisioni del Bundesminister für Finanzen erano fondate sul fatto che le ricorrenti nel procedimento principale, che dispongono di concessioni per organizzare taluni giochi d’azzardo in Slovenia, non avevano provato che le disposizioni di legge della Repubblica di Slovenia in materia di tutela dei giocatori siano almeno analoghe alle disposizioni di legge austriache, il che è una delle condizioni per concedere un’autorizzazione al fine di pubblicizzare in Austria le case da gioco estere.
Normativa nazionale
4. In Austria i giochi d’azzardo sono disciplinati dalla legge federale sui giochi d’azzardo (Glücksspielgesetz, BGBl. 620/1989; in prosieguo: il «GSpG»).
5. L’articolo 3 del GSpG istituisce un monopolio di Stato in materia di giochi d’azzardo, prevedendo che il diritto di organizzare e di gestire tali giochi è in via di principio riservato allo Stato, salvo disposizione contraria contenuta nella detta legge.
6. In forza dell’articolo 21, paragrafo 1, del GSpG, il Bundesminister für Finanzen è legittimato ad accordare il diritto di organizzare e di gestire giochi d’azzardo rilasciando concessioni per la gestione di case da gioco.
7. La pubblicità a favore di case da gioco è disciplinata dall’articolo 56 del GSpG. La versione attuale di tale articolo risulta da una modifica del GSpG operata dalla legge del 26 agosto 2008 (BGBl. I, 126/2008). La detta modifica è stata adottata a seguito di un procedimento per infrazione avviato dalla Commissione delle Comunità europee(2) in cui la Repubblica d’Austria veniva contestata per la precedente versione dell’articolo 56 del GSpG, che prevedeva il divieto di pubblicizzare le case da gioco estere. L’attuale versione dell’articolo 56 del GSpG è pertanto formulata come segue:
«(1) I concessionari e i titolari di un’autorizzazione ai sensi della presente legge federale devono osservare, nei loro annunci pubblicitari, un comportamento responsabile. L’osservanza di tale comportamento deve essere sorvegliata esclusivamente mediante un’attività di vigilanza da parte del Ministro federale delle Finanze e non può essere fatta valere in via giudiziaria ai sensi degli articoli 1 e segg. della legge federale contro la concorrenza sleale. L’obbligo previsto dalla prima frase del presente paragrafo non costituisce una norma di tutela ai sensi dell’articolo 1311 del codice civile.
(2) Le case da gioco di Stati membri dell’Unione europea o di Stati dello Spazio economico europeo possono pubblicizzare nel territorio nazionale, in conformità dei principi di cui al paragrafo 1, la visita dei loro locali esteri situati negli Stati membri dell’Unione europea o negli Stati dello Spazio economico europeo qualora al gestore della casa da gioco sia stata rilasciata un’autorizzazione a tal fine da parte del Ministro federale delle Finanze. Una siffatta autorizzazione deve essere rilasciata se il gestore della casa da gioco ha dimostrato al Ministro federale delle Finanze che:
1. la concessione rilasciata per la gestione della casa da gioco è conforme all’articolo 21 della presente legge e viene esercitata nello Stato del suo rilascio, il quale è uno Stato membro dell’Unione europea o uno Stato dello Spazio economico europeo, e
2. le disposizioni di legge di tale Stato membro concernenti la tutela dei giocatori sono perlomeno analoghe a quelle nazionali.
Qualora gli strumenti pubblicitari non soddisfino i requisiti di cui al paragrafo 1, il Ministro federale delle Finanze può vietare al gestore della casa da gioco estera di farsi pubblicità».
Valutazione
8. È la terza volta che le disposizioni del GSpG hanno ispirato i giudici austriaci a proporre questioni pregiudiziali dirette al chiarimento delle norme relative alla libera prestazione dei servizi o, se del caso, alla libertà di stabilimento. Nel primo caso, si trattava in particolare dell’obbligo imposto ai titolari di concessioni di gestione di case da gioco di avere la loro sede nel territorio nazionale (3). Nel secondo caso, si trattava in particolare di un monopolio per l’organizzazione dei giochi di casinò commercializzati tramite Internet a favore di un operatore unico (4).
9. Nell’ambito del presente procedimento pregiudiziale, il giudice del rinvio attira l’attenzione della Corte su una norma austriaca che autorizza la pubblicità diretta a promuovere case da gioco estere a condizione che le disposizioni di legge adottate dallo Stato membro di stabilimento della casa da gioco in materia di tutela dei giocatori siano equivalenti alle disposizioni di legge austriache. Il giudice del rinvio cerca di stabilire se le norme relative alla libera prestazione dei servizi ostino ad una norma del genere.
10. Sembrerebbe, a prima vista, che la questione pregiudiziale tenda ad esaminare e, successivamente, a raffrontare il livello della tutela dei giocatori in Austria e in Slovenia. In realtà non è così. Tale compito incombe al giudice del rinvio. I criteri da prendere in considerazione al fine di procedere ad un raffronto dei livelli di tutela dei giocatori nei diversi ordinamenti giuridici non formano quindi oggetto della mia riflessione espressa nelle presenti conclusioni. Debbo tuttavia segnalare i miei dubbi in ordine alla possibilità di procedere utilmente ad un raffronto del genere alla luce della mancanza di armonizzazione nel settore dei giochi con denaro e d’azzardo (5), nonché della varietà della normativa in materia negli Stati membri.
11. Per trovare la risposta alla questione pregiudiziale, occorre prendere in considerazione due elementi. In primo luogo, risulta da una giurisprudenza costante che la nozione di «servizi», ai sensi dell’articolo 56 TFUE, riguarda non solo le attività consistenti nel permettere agli utilizzatori di partecipare, dietro corrispettivo, ad un gioco con denaro, ma anche l’attività di promozione di giochi con denaro, di cui trattasi nella fattispecie, dato che una siffatta attività non costituisce altro che una modalità concreta di organizzazione e di funzionamento dei giochi a cui essa si collega (6). Ne consegue che l’attività di promozione di giochi con denaro beneficia del divieto delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi sancito dall’articolo 56 TFUE. Simili restrizioni possono tuttavia essere ammesse quali misure in deroga espressamente previste dagli articoli 51 TFUE e 52 TFUE, applicabili in materia in forza dell’articolo 62 TFUE, o giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che esse rispettino le condizioni derivanti dalla giurisprudenza della Corte (7).
12. In secondo luogo, come rileva il giudice del rinvio, seguito su questo punto da tutte le parti che hanno presentato osservazioni alla Corte (8), è incontestabile nella fattispecie che la normativa austriaca che subordina il rilascio dell’autorizzazione di una pubblicità diretta a promuovere case da gioco estere alla condizione che le disposizioni di legge adottate dallo Stato membro di stabilimento della casa da gioco in materia di tutela dei giocatori siano equivalenti alle disposizioni di legge austriache costituisce un ostacolo alla libera prestazione di servizi.
13. Alla luce dei due elementi summenzionati, appare allora chiaramente che l’oggetto della questione pregiudiziale si limita quindi a determinare se l’ostacolo così posto alla libera prestazione dei servizi sia o meno giustificato.
14. Occorre di conseguenza verificare in che misura una norma come quella derivante dalla disciplina austriaca controversa, che subordina l’autorizzazione di una pubblicità diretta a promuovere case da gioco estere alla condizione che le disposizioni di legge adottate dallo Stato membro di stabilimento della casa da gioco in materia di tutela dei giocatori siano equivalenti alle disposizioni di legge nazionali applicabili in materia, possa essere giustificata per motivi «di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica», conformemente all’elencazione dell’articolo 52 TFUE (9), applicabile in materia in forza dell’articolo 62 TFUE, o ancora da motivi imperativi di interesse generale, ammessi in forza della giurisprudenza della Corte.
15. Fra tali motivi figurano in particolare gli obiettivi di tutela dei consumatori, di prevenzione della frode e dell’incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco nonché di prevenzione di turbative all’ordine sociale in generale (10). Per giunta, la Corte riconosce che, nel settore dei giochi e delle scommesse, i cui eccessi hanno conseguenze sociali dannose, normative nazionali dirette ad evitare di stimolare la domanda limitando al contrario lo sfruttamento della passione degli esseri umani per il gioco potevano essere giustificate (11).
16. A questo proposito, occorre altresì ricordare la giurisprudenza costante secondo la quale le particolarità di ordine morale, religioso o culturale nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per la persona e la società che sono collegate ai giochi e alle scommesse possono essere tali da giustificare l’esistenza, a beneficio delle autorità nazionali, di un potere discrezionale sufficiente per determinare, secondo la scala di valori loro propria, gli obblighi che la tutela del consumatore e dell’ordine sociale comporta. Di conseguenza, gli Stati membri sono, in linea di principio, liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito (12).
17. Relativamente all’ostacolo alla libera prestazione di servizi di cui trattasi, e cioè una norma che subordina la pubblicità diretta a promuovere case da gioco estere alla condizione che le disposizioni di legge adottate dallo Stato membro di stabilimento della casa da gioco in materia di tutela dei giocatori siano equivalenti alle disposizioni di legge nazionali, sembrerebbe che il detto ostacolo persegua effettivamente un obiettivo di tutela dei consumatori. A questo proposito, il governo austriaco ha affermato che la disciplina della pubblicità delle case da gioco estere mirava segnatamente a tutelare i consumatori nonché a lottare in particolare contro la ludopatia, impedendo alle case da gioco di incitare le persone a giocare in maniera eccessiva. Spetta beninteso al giudice del rinvio verificare se la disposizione nazionale persegue effettivamente gli obiettivi menzionati (13).
18. In ogni caso, non bisogna dimenticare le altre condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte riguardante la giustificazione di un ostacolo alla libera prestazione di servizi. Secondo tale giurisprudenza, un ostacolo del genere dev’essere tale da garantire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito e non deve eccedere quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo. Per giunta, esso dev’essere applicato in modo non discriminatorio (14).
19. In questa fase della mia riflessione, mi sembra ancora una volta di riscontrare un ostacolo alla libera prestazione di servizi nel caso presente. Si tratta di «una norma che subordina la pubblicità diretta a promuovere case da gioco estere alla condizione che le disposizioni di legge adottate dallo Stato membro di stabilimento della casa da gioco in materia di tutela dei giocatori siano equivalenti alle disposizioni di legge dello Stato membro sul territorio del quale la detta pubblicità dev’essere diffusa». Tale norma equivale ad un regime di previa autorizzazione di una pubblicità diretta a promuovere case da gioco estere.
20. Vero è che, nella causa che ha dato origine alla sentenza Sjöberg e Gerdin (15), la Corte ha considerato il divieto di fare pubblicità nei confronti dei residenti dello Stato membro per giochi d’azzardo organizzati in altri Stati membri a fini di lucro da operatori privati come un ostacolo giustificato alla libera prestazione dei servizi. Tuttavia, bisogna tener presente che la normativa svedese che era all’origine delle questioni pregiudiziali in tale causa perseguiva un obiettivo diverso da quello perseguito dalla disciplina austriaca controversa nel caso di specie, e cioè l’obiettivo diretto a introdurre una rigorosa limitazione del carattere lucrativo della gestione dei giochi d’azzardo. Per questo motivo, non si può concludere che, se un divieto totale della pubblicità era giustificato, lo stesso deve valere, in base all’argomento a maiore ad minus, per un regime di previa autorizzazione della pubblicità.
21. Infatti, non escludo che un siffatto regime, in quanto tale, possa contribuire a perseguire l’obiettivo della tutela dei consumatori e, pertanto, possa essere considerato necessario al fine di conseguire tale obiettivo. Pertanto, un regime del genere, pur costituendo un ostacolo alla libera prestazione dei servizi, potrebbe essere utilizzato come una misura di tutela dei consumatori.
22. Tuttavia, la valutazione di un regime concreto di previa autorizzazione dipende dalle condizioni definite per ottenere un’autorizzazione. Nella fattispecie, il rilascio dell’autorizzazione è condizionato all’obbligo del gestore della casa da gioco di provare che il livello legale di tutela dei giocatori nello Stato membro di stabilimento della casa da gioco è equivalente a quello dello Stato membro sul territorio del quale la pubblicità dovrebbe essere fatta.
23. Ritengo che un regime di previa autorizzazione così orientato ecceda quanto è necessario per conseguire l’obiettivo di tutela dei consumatori per due serie di motivi.
24. In primo luogo, il regime di previa autorizzazione di cui trattasi potrebbe rappresentare un divieto totale «occulto» di pubblicità diretta a promuovere case da gioco estere. Ciò si verificherebbe se le autorità dello Stato membro di cui trattasi considerassero in maniera sistematica che il livello legale della tutela dei giocatori in tutti gli altri Stati membri è inferiore a quello che esiste nel loro proprio Stato (16). A questo proposito, vorrei nuovamente ricordare i miei dubbi in ordine alla possibilità di operare effettivamente un raffronto dei livelli di tutela dei giocatori in essere nei vari ordinamenti giuridici, tenuto conto dell’assenza di armonizzazione nel settore dei giochi con denaro e d’azzardo, nonché della varietà delle normative in materia negli Stati membri.
25. In secondo luogo, e in ogni caso, il regime di previa autorizzazione di cui trattasi conduce, in definitiva, ad una discriminazione fondata sull’origine del richiedente, dato che i gestori di case da gioco che chiedono un’autorizzazione ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 2, del GSpG sono valutati in relazione allo Stato membro di stabilimento della casa da gioco e, più in particolare, al suo ordinamento giuridico. Nell’applicare l’articolo 56 del GSpG, le autorità austriache compileranno, via via, l’elenco degli Stati membri il cui ordinamento giuridico non soddisfa la condizione del livello equivalente in materia di tutela dei giocatori e, di conseguenza, i richiedenti successivi saranno valutati solo in funzione dello Stato membro in cui è stabilita la casa da gioco interessata.
26. Inoltre, la concessione di un’autorizzazione dipende unicamente dal contenuto della normativa dello Stato membro, senza che il livello reale di tutela dei giocatori garantito dal gestore della casa da gioco sia preso in considerazione. Come il giudice del rinvio ha giustamente osservato nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, i gestori della casa da gioco non hanno alcuna influenza su tale questione.
27. Per concludere, alla luce di quanto procede, ritengo che la tutela dei consumatori contro una pubblicità diretta a promuovere case da gioco situate all’estero possa essere realizzata con misure meno costrittive rispetto ad un regime di previa autorizzazione che subordina la concessione di un’autorizzazione all’obbligo del gestore della casa da gioco di provare che il livello legale della tutela dei giocatori nello Stato membro di stabilimento della detta casa da gioco è equivalente a quello dello Stato membro nel territorio del quale una pubblicità dovrebbe essere fatta.
Conclusione
28. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere nei seguenti termini alla questione pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgerichtshof:
«L’articolo 56 TFUE dev’essere interpretato nel senso che osta alla normativa di uno Stato membro che subordina un’autorizzazione di una pubblicità diretta a promuovere case da gioco situate all’estero all’obbligo del gestore della casa da gioco di provare che il livello legale della tutela dei giocatori nello Stato membro di stabilimento della detta casa da gioco è equivalente a quello dello Stato membro sul territorio del quale la pubblicità dovrebbe essere fatta».