MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 16. veljače 2017.(1)
Predmet C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
protiv
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Szolnoku, Mađarska))
„Okoliš – Direktiva 2004/35 – Odgovornost za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu – Direktiva 2008/98 – Otpad – Načelo ‚onečišćivač plaća’ – Proporcionalnost – Pretpostavka nedužnosti – Onečišćenje zraka zbog nezakonitog spaljivanja otpada – Solidarna odgovornost vlasnika zemljišta na kojem se dogodilo onečišćenje okoliša i onečišćivača”
I – Uvod
1. Sud mora ponovno(2) pojasniti posljedice načela „onečišćivač plaća”. Ovaj se put radi o tome može li se vlasnika zakupljenog zemljišta kazniti zato što se tamo nezakonito spaljuje otpad, a on nije identificirao stvarnog korisnika zemljišta niti dokazao da nije odgovoran za kršenje.
2. Iako nacionalni sud postavlja ovo pitanje s obzirom na Direktivu o odgovornosti za okoliš(3), ista nije primjenjiva već zbog toga što nema odredaba o sankcijama. Umjesto toga, sankcije za nezakonito spaljivanje otpada utvrđene su u Direktivi o otpadu(4). Ona također počiva na načelu „onečišćivač plaća” i izričito zahtijeva djelotvorne kazne u slučaju kršenja. I zato što se radi o sankcijama, valja pored načela „onečišćivač plaća” razmotriti također načelo proporcionalnosti, kojim se ograničava izricanje sankcija, kao i pretpostavku nedužnosti.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Povelja Europske unije o temeljnim pravima
3. Članak 48. stavak 1. Povelje sadržava pretpostavku nedužnosti:
„Svaki optuženik smatra se nedužnim sve dok mu se ne dokaže krivnja u skladu sa zakonom.”
4. Načelo zakonitosti kazne i primjena načela razmjernosti u odnosu na sankcije proizlaze iz članka 49. Povelje:
„1. Nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koje, u času počinjenja, po unutrašnjem ili po međunarodnom pravu nije bilo predviđeno kao kazneno djelo. […]
2. […]
3. Strogost kazne ne smije biti nerazmjerna kaznenom djelu.”
2. Direktiva o odgovornosti za okoliš
5. Članak 1. Direktive o odgovornosti za okoliš odnosi se na njezin predmet:
„Svrha je ove Direktive utvrđivanje okvira za odgovornost za okoliš koji se temelji na načelu ‚onečišćivač plaća’, radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu.”
6. Pojam štete u okolišu definiran je u članku 2. točki 1. Direktive o odgovornosti za okoliš:
„Za potrebe [ove direktive] primjenjuju se sljedeće definicije:
1. ‚šteta u okolišu’ znači:
(a) šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, a to je svaka šteta sa značajnim nepovoljnim utjecajima za postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti tih staništa ili vrsta. Značaj tih utjecaja procjenjuje se u odnosu na početno stanje uzimajući u obzir kriterije iz Priloga I.
Šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima ne uključuje prethodno utvrđene nepovoljne utjecaje proizašle iz radnje operatera koju su odgovarajuća tijela izrijekom dopustila u skladu s odredbama kojima se provodi članak 6. stavci 3. i 4. ili članak 16. Direktive 92/43/EEZ ili članak 9. Direktive 79/409/EEZ ili, u slučaju staništa i vrsta koje nisu obuhvaćene pravom Zajednice, u skladu s ekvivalentnim odredbama nacionalnog prava o očuvanju prirode;
(b) šteta nanesena vodama, a to je svaka šteta koja značajno nepovoljno utječe na ekološko, kemijsko i/ili količinsko stanje i/ili ekološki potencijal dotičnih voda u skladu s definicijom iz Direktive 2000/60/EZ, s izuzetkom nepovoljnih utjecaja na koje se primjenjuje članak 4. stavak 7. te Direktive;
(c) šteta nanesena zemljištu, a to je svako onečišćenje zemljišta koje uzrokuje značajan rizik od nepovoljnog djelovanja na zdravlje ljudi zbog izravnog ili neizravnog unošenja tvari, pripravaka, organizama ili mikroorganizama u, na ili pod zemljište.”
7. Pojam štete u okolišu pojašnjen je povrh toga uvodnom izjavom 4. Direktive o odgovornosti za okoliš:
„Šteta u okolišu također obuhvaća štetu prouzročenu elementima koji se prenose zračnim putem ako su oni štetni za vodu, tlo, zaštićene vrste ili prirodna staništa.”
3. Direktiva o otpadu
8. Uvodna izjava 26. Direktive o otpadu odnosi se na načelo „onečišćivač plaća”:
„Načelo ‚onečišćivač plaća’ vodeće je načelo na europskoj i međunarodnoj razini. […]”
9. Članak 36. Direktive o otpadu odnosi se na provedbu pravila propisa o otpadu:
„1. Države članice mogu poduzeti potrebne mjere radi zabrane ostavljanja (odbacivanja) i divljeg odlaganja otpada te nekontroliranoga gospodarenja otpadom.
2. Države članice utvrđuju odredbe o sankcijama za kršenje odredaba ove Direktive i poduzimaju sve mjere potrebne kako bi osigurale da se sankcije primjenjuju. Sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
B – Mađarsko pravo
10. U zahtjevu za prethodnu odluku mjerodavne mađarske odredbe prikazane su kako slijedi:
11. U skladu s člankom 102. stavkom 1. 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (Zakona br. LIII. o općim odredbama o zaštiti okoliša iz 1995.), za štetu u okolišu odnosno ugrožavanje okoliša solidarno odgovara osoba koja nakon trenutka nastanka štete odnosno ugrožavanja jest vlasnik i posjednik (korisnik) zemljišta na kojem je nastala šteta na okolišu odnosno poduzeta radnja kojom se okoliš ugrožava, i to sve dok se ne dokaže da ta osoba nije odgovorna. Prema članku 102. stavku 2. vlasnik se oslobađa solidarne odgovornosti ako imenuje stvarnog korisnika zemljišta i nedvojbeno dokaže da nije odgovoran.
12. Prema članku 27. stavku 2. 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (Uredba vlade br. 306/2010 od 23. prosinca 2010. o zaštiti kakvoće zraka) zabranjeno je spaljivanje otpada na otvorenom prostoru ili u postrojenjima, koje se ne odvija u skladu s propisima kojima su utvrđeni uvjeti za spaljivanje otpada; od te je zabrane izuzeto spaljivanje papirnatog otpada iz privatnih domaćinstava ili neobrađenog drvenog otpada koji je razvrstan kao neopasan, u vlastitim kućanskim postrojenjima. Spaljivanje otpada na otvorenom prostoru postoji čim se otpad nađe u plamenu, neovisno o razlozima za to, pri čemu su izuzete elementarne štete.
13. Prema članku 34. stavku 1. te uredbe vlade, novčanu kaznu radi zaštite kakvoće zraka tijelo nadležno za zaštitu okoliša izriče protiv fizičke ili pravne osobe ili organizacije bez pravne osobnosti koja je prekršila odredbe o zaštiti kakvoće zraka te istodobno nalaže prestanak protupravnog činjenja ili propusta, ako tim propisom nije drukčije predviđeno.
14. Prema podacima Mađarske, gospodarenje otpadom uređeno je i u drugim mađarskim aktima, to jest 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (Zakon CLXXXV. o gospodarenju otpadom iz 2012.) i 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (Uredba vlade br. 271/2001 od 21. prosinca 2001. o visini kazne u okviru gospodarenja otpadom i načinima njihova izricanja i određivanja).
III – Činjenično stanje i zahtjev za prethodnu odluku
15. Dana 2. srpnja 2014. carinsko i porezno tijelo obavijestilo je prvostupanjsko tijelo nadležno za zaštitu okoliša da se u Túrkeveu u postrojenju društva Túrkevei Tejtermelő Kft. (u daljnjem tekstu: TKK) spaljuje komunalni otpad.
16. Osoblje tijela nadležnog za zaštitu okoliša provelo je očevid na samom zemljištu te o tome sastavilo zapisnik. U tom je zapisniku utvrđeno da se u svakom od tri silosa za skladištenje nalazilo 30 – 40 m³ spaljenog komunalnog otpada koji je sadržavao konzerve i drugi metalni otpad. Osim toga, na području izvan silosa za skladištenje, na površini od 5 x 5 metara, nalazilo se još metalnog otpada preostalog nakon spaljivanja.
17. Prilikom svojega dolaska inspektori su na području postrojenja zatekli tri teretna vozila kojima se trebalo odvesti upravo metalni otpad koji je preostao nakon spaljivanja. Vozači ovih teretnih vozila naveli su da je vlasnik vozila trgovačko društvo sa sjedištem u Budimpešti. Prema navodima vozača kamiona, oni su upute u vezi s mjestom do kojeg bi se metalni otpad trebao prevesti trebali dobiti tek nakon utovara.
18. Prvostupanjsko tijelo za zaštitu okoliša utvrdilo je da je prema svojoj izjavi danoj 12. srpnja 2014. TTK davao zemljište u zakup od 15. ožujka 2014. i to osobi koja je umrla 1. travnja 2014. Zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava podatke o tome jesu li utvrđeni nasljednici ove osobe ili osobe koje su odgovorne za spaljivanje otpada.
19. Protiv TTK‑a prvostupanjsko je tijelo izreklo novčanu kaznu u visini od 500 000 mađarskih forinti (HUF) (što odgovara otprilike 1650 eura) radi zaštite kakvoće zraka i izricanje novčane kazne obrazložilo pravom vlasništva TTK‑a.
20. Povodom prigovora TTK‑a Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Glavni državni inspektorat za zaštitu okoliša i prirode) potvrdio je rješenje prvostupanjskog tijela.
21. Tijela, koja su provela postupak, navela su da su prilikom spaljivanja otpada na otvorenom prostoru ispuštene tvari koje su štetne za zdravlje ljudi i okoliš; ovo predstavlja ugrožavanje okoliša. Za ugrožavanje okoliša odgovoran je vlasnik postrojenja. Glavni državni inspektorat upozorio je na to da je tužitelj vlasnik postrojenja u kojem se odvijalo spaljivanje, a prema Zakonu o zaštiti okoliša, osobe koje su vlasnici i posjednici zemljišta solidarno odgovaraju ako vlasnik nedvojbeno ne dokaže da nije odgovoran. S obzirom na to da je zakupnik zemljišta umro, prvostupanjsko tijelo je provelo postupovne radnje potrebne za utvrđivanje činjeničnog stanja te je osim toga zastupalo stajalište da je teret dokazivanja prebačen i da tužitelj mora dokazati da nije odgovoran.
22. TTK je podnio tužbu protiv ovog, a nadležni je sud uputio Sudu sljedeća pitanja:
„1. Protivi li se članku 191. UFEU‑a i odredbama Direktive o odgovornosti za okoliš nacionalni propis – koji se ne ograničava na načelo ‚onečišćivač plaća’ – na temelju kojega je tijelo nadležno za zaštitu okoliša ovlašteno da nositelju prava vlasništva u posebnom obliku pripiše odgovornost za otklanjanje štete u okolišu, a da prethodno ne mora ispitati u meritumu postojanje uzročne veze između ponašanja te osobe (trgovačkog društva) i onečišćenja?
2. Ako je odgovor na prvo pitanje negativan i ako, u pogledu onečišćenja zraka, štetu nanesenu okolišu nije potrebno otkloniti, može li se izricanje novčane kazne radi zaštite kakvoće zraka opravdati pozivanjem na propis države članice koji je stroži propis u smislu članka 16. Direktive o odgovornosti za okoliš i članka 193. UFEU‑a ili se niti na temelju tog strožeg propisa ne može izreći novčanu kaznu s isključivom svrhom kažnjavanja vlasnika koji nije odgovoran za onečišćenje?”
23. Glavni državni inspektorat za zaštitu okoliša i prirode, Mađarska i Europska komisija očitovali su se u pogledu oba ova pitanja i još jednog pitanja Suda o tome koje značenje pripada Direktivi o otpadu.
IV – Pravna analiza
24. Zahtjevom za prethodnu odluku želi se saznati dopušta li načelo „onečišćivač plaća”, utvrđeno u članku 191. stavku 2. UFEU‑a, da se vlasniku zakupljenog zemljišta, na kojem se otpad nezakonito spaljuje, izrekne sankcija a da uzročna veza između njegova ponašanja i kršenja nije dokazana.
25. Pri tome nacionalni sud s pravom polazi od toga da se načelo „onečišćivač plaća” može primijeniti samo ako je konkretizirano sekundarnim pravom(5). No, taj sud pogrešno traži tu konkretizaciju u Direktivi o odgovornosti za okoliš (odjeljak A). U vezi s glavnim postupkom konkretizacija se prije nalazi u Direktivi o otpadu (odjeljak B). U tom okviru valja razmotriti posljedice načela „onečišćivač plaća” kao i načelo proporcionalnosti i pretpostavku nedužnosti. Zaključno valja razmotriti drugo pitanje koje se odnosi na ovlast država članica da donesu strože zaštitne mjere (odjeljak C).
A – Direktiva o odgovornosti za okoliš
26. U glavnom je postupku zbog nezakonitog spaljivanja otpada izrečena sankcija radi zaštite kakvoće zraka. No, Komisija s pravom naglašava da se Direktiva o odgovornosti za okoliš ne odnosi niti na sankcioniranje kršenja prava okoliša niti na štetan utjecaj na kakvoću zraka.
27. Prema članku 1., svrha je Direktive o odgovornosti za okoliš utvrđivanje okvira za odgovornost za okoliš koji se temelji na načelu „onečišćivač plaća”, radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu.
28. Doduše, načelno bi se moglo zamisliti da se u zakonski okvir za odgovornost za okoliš radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu uključi i sankcioniranje kršenja, no to nije predviđeno Direktivom o odgovornosti za okoliš. Ona je ograničena na to da u pogledu šteta u okolišu predvidi obvezu donošenja mjera sprečavanja i otklanjanja kao i uredi odgovornost za troškove za takve mjere.
29. Osim toga, prema definiciji iz članka 2. točke 1. Direktive o odgovornosti za okoliš pojam štete u okolišu ne obuhvaća štetu nanesenu kakvoći zraka. Umjesto toga, taj je pojam tamo ograničen na štetu nanesenu zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, vodama ili zemljištu.
30. Doduše, uvodnom izjavom 4. precizira se da šteta u okolišu također obuhvaća štetu prouzročenu elementima koji se prenose zračnim putem ako su oni štetni za vodu, tlo, zaštićene vrste ili prirodna staništa. Međutim, u glavnom postupku nije vidljivo uporište za to da takvi učinci postoje.
31. Osim toga, i nezakonito spaljivanje otpada kao takvo nije šteta u okolišu u smislu Direktive o odgovornosti za okoliš.
32. Slijedom navedenog, Direktiva o odgovornosti za okoliš nije primjenjiva u glavnom postupku i ne može stoga poslužiti niti kao most za primjenu načela „onečišćivač plaća” prema članku 191. stavku 2. UFEU‑a.
B – Propisi o otpadu
33. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi, međutim, da je sankcija, koja je predmet spora, izrečena zbog nezakonitog spaljivanja otpada.
34. Iako Mađarska naglašava da se sankcija zasniva na propisu o zaštiti kakvoće zraka, primijenjenu mađarsku odredbu o sankcijama treba klasificirati kao provedbu članka 36. stavka 2. Direktive o otpadu jer je vezana uz zbrinjavanje otpada, a Direktiva o otpadu prema članku 13. točki (a) također ima za cilj zaštitu kakvoće zraka. Potonja odredba predviđa da države članice utvrđuju odredbe o sankcijama za kršenje odredaba te direktive i poduzimaju sve mjere potrebne kako bi osigurale da se sankcije primjenjuju. Sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.
35. Slijedom toga, Sud bi trebao zahtjev za prethodnu odluku razmotriti s obzirom na propise o otpadu. Naime, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će po potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Osim toga, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju(6).
36. Stoga ću u nastavku prvo odrediti načela koja treba uzeti u obzir prilikom sankcioniranja prema članku 36. stavku 2. Direktive o otpadu. Potom valja pojasniti na čemu se u glavnom postupku zasniva sankcioniranje TTK‑a, to jest na oborivoj pretpostavci njegove suodgovornosti za kršenja. U konačnici treba odrediti granice ove pretpostavke s obzirom na prethodno navedena načela.
1. Osnove za sankcioniranje s obzirom na članak 36. stavak 2. Direktive o otpadu
37. Kao i Direktiva o odgovornosti za okoliš, i Direktiva o otpadu izričito upućuje na načelo „onečišćivač plaća”. Dok se njega u uvodnoj izjavi 1. i članku 14. spominje samo u odnosu na troškove gospodarenja otpadom, u uvodnoj izjavi 26. općenito se naglašava njegovu funkciju kao načela na europskoj i međunarodnoj razini.
38. Osim toga je zakonodavac Unije prilikom donošenja odredaba prava okoliša u skladu s člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a uvijek dužan provoditi načelo „onečišćivač plaća”. Direktiva o otpadu je takav propis jer se zasniva na članku 175. stavku 1. UEZ‑a (danas članak 192. stavak 1. UFEU‑a). Slijedom navedenog, ovu direktivu valja tumačiti s obzirom na načelo „onečišćivač plaća”.
39. U skladu s time valja i obvezu sankcioniranja kršenja, koja je predviđena u članku 36. stavku 2. Direktive o otpadu, tumačiti na način da se provodi načelo „onečišćivač plaća”.
40. Obveza sankcioniranja iz članka 36. stavka 2. Direktive o otpadu usko je povezana s obvezom iz članka 36. stavka 1. da se zabrani ostavljanje (odbacivanje) i divlje odlaganje otpada te nekontrolirano gospodarenje otpadom. Iz toga proizlazi obveza zbrinjavanja ili oporabe prema članku 15. stavku 1. koja načelno leži na izvornom proizvođaču otpada ili posjedniku otpada(7). Ova osoba treba u skladu s načelom „onečišćivač plaća” prema članku 14. snositi troškove zbrinjavanja otpada, pri čemu je Sud naglasio da se time misli na osobu koja je uzrokovala nastanak otpada(8).
41. Stoga je Sud ustvrdio da bi načelo „onečišćivač plaća” u smislu članka 191. stavka 2. prvog podstavka i članka 15. Direktive o otpadu bilo lišeno sadržaja ako bi navedene osobe, koje su doprinijele nastanku otpada, mogle izbjeći svoje financijske obveze koje su predviđene Direktivom(9).
42. Ovo razmatranje o odgovornosti proizvođača otpada za troškove od značenja je i za obvezu sankcioniranja kršenja. Sankcionirati treba onog tko je uzrokovao kršenje. Stoga su države članice obvezane donijeti primjerene mjere kako bi identificirale ove osobe i izrekle im sankcije. U glavnom postupku bi u tom pogledu trebalo ponajprije misliti na osobe koje su počinile ili naložile kršenja, kao i možda na osobu koja je tijekom kršenja imala stvarnu vlast nad zemljištem, što bi mogli biti nasljednici umrlog zakupnika.
43. S druge strane, ne bi bilo u skladu s načelom „onečišćivač plaća” sankcionirati osobe za kršenja za koja one nisu odgovorne(10). Ovo nije niti potrebno te bi stoga prekršilo načelo proporcionalnosti,(11) koje treba poštovati prilikom provedbe prava Unije(12). Ovo se načelo primjenjuje prema članku 49. stavku 3. Povelje na strogost kazne(13) te je izričito navedeno i u članku 36. stavku 2. drugoj rečenici Direktive o otpadu.
44. Budući da se radi o sankciji, od značenja su, osim toga, još i druga načela, to jest načelo zakonitosti kazne, nulla poena sine lege, prema članku 49. stavku 1. prvoj rečenici Povelje, te pretpostavka nedužnosti koja je utvrđena u članku 48. stavku 1. Povelje. Pretpostavka nedužnosti uključuje također načelo odgovornosti na temelju krivnje, nulla poena sine culpa, koje zahtijeva krivnju, dakle odgovornost za kršenje(14).
45. Međutim, treba uzeti u obzir i da je konkretizacija načela proporcionalnosti i načela „onečišćivač plaća”(15), a osobito na području sankcioniranja kršenja(16) općenito zadaća država članica i stoga im u pravilu pripada široka margina prosudbe. Za nadzor nad ovom marginom prosudbe ponajprije su zaduženi nacionalni sudovi.
2. Podrobno određivanje prigovora
46. Kako bi se utvrdila odgovornost vlasnika zemljišta za djela drugih osoba na zakupljenom zemljištu, moglo bi se ispitati različite kaznenopravne kategorije sudioništva. U tom pogledu treba misliti, na primjer, na supočiniteljstvo, poticanje i pomaganje te nakon počinjenja kaznenog djela na pomaganje i prikrivanje kaznenog djela. Međutim, nema uporišta da u glavnom postupku postoje za to potrebna utvrđenja.
47. Umjesto toga, sankcija se zasniva isključivo na tome da je TTK vlasnik zemljišta, ali da nije naveo stvarnog korisnika zemljišta niti je nedvojbeno dokazao da on nije odgovoran.
48. U tom je pogledu isključivo na nacionalnom sudu da se uvjeri u to je li mađarskim pravom stvarno uspostavljena odgovarajuća odgovornost vlasnika zemljišta u skladu s načelom zakonitosti kazne prema članku 49. stavku 1. prvoj rečenici Povelje.
49. Kao što je naznačeno i u zahtjevu za prethodnu odluku, nije naime nužno da tamo navedena odredba članka 102. stavka 1. Zakona br. LIII. o općim odredbama o zaštiti okoliša iz 1995. ima takav učinak. Tamo je odgovornost za štetu u okolišu odnosno ugrožavanje okoliša solidarno nametnuta svakome tko nakon štetnog događaja jest ili postane vlasnik ili posjednik (korisnik) predmetnog zemljišta.
50. Uključivanjem budućih vlasnika i korisnika, ova terminologija obuhvaća osobe koje uopće ne snose odgovornost za bilo kakva kršenja propisa u prošlosti. Pod određenim je uvjetima dopušteno da u pogledu sanacije štete ili otklanjanje opasnosti to prelazi sustav Direktive o odgovornosti za okoliš(17). No, u ovom slučaju ne radi se o uklanjanju štete u okolišu ili otklanjanju ugrožavanja okoliša već o sankcioniranju kršenja.
51. Za davanje odgovora na ovaj zahtjev za prethodnu odluku ipak treba poći od toga da se mađarskim pravom vlasniku zemljišta nameće odgovornost na temelju koje se mogu izreći sankcije i koja se odnosi na kršenja počinjena na zemljištu, ako on ne navede stvarnog korisnika zemljišta i nedvojbeno dokaže da nije odgovoran.
52. Slijedom navedenog, sankcija se zasniva na oborivoj pretpostavci.
3. Dopuštenost oborive pretpostavke
53. Uporište za dopuštenost utvrđivanja sankcija na temelju oborive pretpostavke postoji u sudskoj praksi ESLJP‑a u vezi s pretpostavkom nevinosti prema članku 6. stavku 2. EKLJP‑a. Ovo načelo nalaže da se činjenične i pravne pretpostavke sadržane u kaznenim zakonima primjereno ograniči pri čemu treba uzeti u obzir važnost uloga i štititi prava obrane(18). Sud slijedi ovu sudsku praksu(19).
54. Solidarna suodgovornost vlasnika zemljišta za ponašanje korisnika zemljišta zasniva se na dva stupa, to jest, s jedne strane, na očitoj pretpostavci da vlasnik barem trpi ili odobrava ovo ponašanje, te s druge strane, na obvezi dužne pažnje,(20) koja je povezana s njegovim vlasništvom. Ovo potonje Glavni državni inspektorat opisuje u svojim navodima načelom „bonus et diligens pater familias”.
55. Ova dvostruka osnova izgleda da je osobito s obzirom na marginu prosudbe država članica u skladu s načelom „onečišćivač plaća”, načelom proporcionalnosti i pretpostavkom nedužnosti. Naime, povreda Direktive o otpadu u glavnom postupku bila je moguća samo jer se TTK nije kao vlasnik koristio svojim pravima kako bi spriječio ova kršenja.
56. Osim ovog opravdanja takve pretpostavke treba, međutim, istaknuti prava obrane. Okrivljenik mora imati mogućnost oboriti pretpostavku koja ga tereti(21).
57. Mađarska naglašava da se prema članku 102. stavku 2. Zakona LIII. vlasnik oslobađa solidarne odgovornosti ako navede stvarnog korisnika zemljišta i nedvojbeno dokaže da nije odgovoran.
58. U glavnom je postupku glavni državni inspektor zaključio da TTK ne ispunjava niti jedan od ova dva zahtjeva i da stoga nije oborio pretpostavku o vlastitoj odgovornosti. Zakupnik, kojeg je naveo, nije mogao stvarno koristiti zemljište jer je u međuvremenu umro, a TTK nije nedvojbeno dokazao da nije odgovoran za kršenja na zemljištu.
59. Glavna državna uprava smatra da je ovaj zaključak opravdan jer proizlazi iz povrede obveze dužne pažnje s kojom vlasnik zemljišta mora postupati. Dulje razdoblje TTK nije pratio što se događa na njegovu zemljištu.
60. Međutim, obveza dužne pažnje mora biti proporcionalna, a osobito razumna(22). Naime, prema načelu proporcionalnosti mjera mora biti „prikladna, nužna i proporcionalna cilju koji se njome slijedi”(23). Pri tome zahtjev razumnosti proizlazi iz trećeg koraka u ispitivanju, to jest, je li mjera, u ovom slučaju obveza dužne pažnje, proporcionalna odnosno primjerena cilju koji se njome slijedi.
61. I obaranje pretpostavke, koja se zasniva na takvoj obvezi dužne pažnje, mora u istoj mjeri ostati razumno.
62. Pri tome nadležni mađarski sudovi moraju kritički ispitati jesu li u glavnom postupku zahtjevi u pogledu obaranja pretpostavke o odgovornosti vlasnika zemljišta doista razumni.
63. U glavnom je postupku osobito dvojbeno je li TTK uopće mogao više učiniti od toga da imenuje svojeg zakupnika. Naime, na temelju davanja u zakup on je izgubio neposrednu vlast nad zemljištem. Od tada je bilo na zakupniku da sprečava kršenje zakona na zemljištu. Nasuprot tomu, nije vidljivo kako je TTK mogao zaustaviti kršenja.
64. Bez daljnjih dokaza nije nužno niti da vlasnik zakupljenog postrojenja redovito provjerava što se događa u tom postrojenju. Ako ni mađarskim pravom ni ugovorom o zakupu nije drukčije predviđeno, takav bi nadzor često bio u suprotnosti s pravima zakupnika.
65. Također ne proizlazi ni da je iz smrti zakupnika kao takvog nužno izvesti dalekosežnije obveze u pogledu dužne pažnje i nadzora. Naime, valja poći od toga da ponajprije njegovi nasljednici stupaju u prava i obveze iz ugovora o zakupu. Osim toga, u zahtjevu za prethodnu odluku nema naznaka o tome da je TTK morao znati za smrt zakupnika.
66. U glavnom postupku možda postoje smjerovi istraga koji opravdavaju dalekosežniju obvezu dužne pažnje i time veće zahtjeve u pogledu obaranja pretpostavke o odgovornosti vlasnika. U tu bi se svrhu moglo razmotriti pitanje je li i tko je plaćao zakupninu. I uloga nasljednika zakupnika mogla bi biti od interesa. Možda ima čak i naznaka o tome da je TTK zasnovao zakupni odnos samo prividno i/ili svjesno s osobom koja djeluje za račun treće osobe. Međutim, zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava odgovarajuće podatke.
67. Za slučaj da unatoč svemu nacionalni sud zaključi da TTK nije opovrgnuo pretpostavku o svojoj odgovornosti, valja u konačnici dodatno primijetiti da i sankcija mora biti proporcionalna, to jest osobito primjerena. Ona mora dakle odgovarati značaju pojedinačnog doprinosa uzročnosti odnosno značaju kršenja obveze dužne pažnje. U pravilu se povredi obveze dužne pažnje vlasnika zemljišta s obzirom na ponašanje stvarnog korisnika zakupljenog zemljišta neće pridavati isti značaj kao neposrednoj povredi odredaba propisa o otpadu. Stoga je i u slučaju pretpostavljene suodgovornosti zabranjeno vlasniku zemljišta jednostavno odrediti sankciju za kršenje propisa o otpadu.
68. Valja zaključiti da se članku 36. stavku 2. Direktive o otpadu, načelu da onečišćivač plaća iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a kao i načelu razmjernog kažnjavanja prema članku 49. stavku 3. Povelje o temeljnim pravima i pretpostavci nedužnosti prema članku 48. stavku 1. Povelje ne protivi primjereno sankcioniranje vlasnika zakupljenog zemljišta koje se zasniva na zakonski utvrđenoj pretpostavci da je on zajedno sa stvarnim korisnikom zemljišta odgovoran za povredu pravila propisa o otpadu na zemljištu, ako je ovu pretpostavku u načelu moguće razumno oboriti.
C – Koncept strožih zaštitnih odredaba
69. Drugo pitanje o ovlaštenju država članica da donesu strože zaštitne odredbe postavljeno je samo u slučaju da se načelu „onečišćivač plaća” protivi sankcioniranje vlasnika zemljišta.
70. Ovo ne treba isključiti ako bi prema mađarskom pravu trebalo biti moguće kazniti vlasnika, iako je predočio sve podatke koji su razumno potrebni za obaranje njegove pretpostavljene odgovornosti ili ako je kazna neprimjerena. Iako, za razliku od Direktive o odgovornosti za okoliš, Direktiva o otpadu ne sadržava vlastite odredbe o strožim mjerama država članica, prema članku 193. UFEU‑a propisi kao što je Direktiva o otpadu ne sprečavaju ni jednu državu članicu da zadrži ili uvede strože zaštitne mjere.
71. Sud je u prošlosti jednom odlučio da načelo proporcionalnosti ne treba primijeniti na strože zaštitne mjere država članica(24). Iz toga bi se moglo zaključiti da su kazne, koje prelaze članak 36. stavak 2. Direktive o otpadu, opravdane člankom 193. UFEU‑a.
72. No, ovlast za donošenje strožih zaštitnih mjera u svakom je slučaju ograničena ciljevima odnosnog propisa prava Unije koji države članice ne smiju dovesti u pitanje(25). Člankom 36. stavkom 2. Direktive o otpadu izričito je predviđeno da sankcije zbog povreda propisa o otpadu moraju biti proporcionalne. S time ne bi bile u skladu „strože” odredbe o sankcijama koje se zasnivaju na nerazumnim zahtjevima ili zahtijevaju neprimjerene kazne.
73. Stoga članak 193. UFEU‑a ne može državama članicama poslužiti kao osnova za to da zbog povrede obveza na temelju propisa o otpadu izriču sankcije koje se zasnivaju na nerazumnim zahtjevima ili su neprimjerene.
V – Zaključak
74. Stoga predlažem da se na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
1. Direktiva 2004/35/EZ o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu ne primjenjuje se niti na sankcioniranje kršenja obveza iz propisa o okolišu niti na onečišćenje zraka koje ne uzrokuje štetu zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, vodama ili zemljištu.
2. Članku 36. stavku 2. Direktive 2008/98/EZ o otpadu, načelu da onečišćivač plaća iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a kao i načelu razmjernog kažnjavanja prema članku 49. stavku 3. Povelje o temeljnim pravima i pretpostavci nedužnosti prema članku 48. stavku 1. Povelje ne protivi se primjereno sankcioniranje vlasnika zakupljenog zemljišta koje se zasniva na zakonski utvrđenoj pretpostavci da je on zajedno sa stvarnim korisnikom zemljišta odgovoran za povredu pravila propisa o otpadu na zemljištu, ako je ovu pretpostavku u načelu moguće razumno oboriti.
3. Članak 193. UFEU‑a ne može državama članicama poslužiti kao osnova za to da zbog povrede obveza na temelju propisa o otpadu izriču sankcije koje se zasnivaju na nerazumnim zahtjevima ili su neprimjerene.