YVES BOT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. szeptember 10.(1)
C‑43/12. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Európai Parlament
és
az Európai Unió Tanácsa
„2011/82/EU irányelv – A közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréje – A jogalap megválasztása – EUMSZ 87. cikk, (2) bekezdés, a) pont – EUMSZ 91. cikk, (1) bekezdés, c) pont”
1. A jelen keresetben az Európai Bizottság azt a jogalapot kifogásolja, amelynek alapján a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének elősegítéséről szóló, 2011. október 25‑i 2011/82/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: irányelv) elfogadásra került.
2. Ezen irányelv olyan információcsere‑rendszert hoz létre, amely lehetővé teszi az azon tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságának, amelyben a közlekedési jogsértést elkövették, hogy a nyilvántartás helye szerinti tagállamtól megszerezze azon adatokat, amelyek alapján azonosítani tudja a megállapított jogsértésért felelős személyt.
3. Kezdetben a Bizottság a közúti közlekedésbiztonságra vonatkozó szabályok határokon átnyúló végrehajtásának elősegítéséről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslatát(3) az EK 71. cikk (1) bekezdésének c) pontjára alapította, amely jelenleg az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése c) pontjának felel meg.
4. Az utóbbi rendelkezés az EUM‑Szerződés harmadik része közlekedésről szóló VI. címének részét képezi. Ez így szól:
„A 90. cikk végrehajtása céljából és a közlekedés sajátosságainak figyelembevételével az Európai Parlament és a[z Európai Unió Tanácsa] rendes jogalkotási eljárás keretében, a[z európai] Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a[z Európai Unió] Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően meghatározza:
[…]
c) a közlekedés biztonságát javító intézkedéseket;
[…]”
5. Az irányelv tartalmának csökkentéséhez vezető hosszú és küzdelmes egyeztetést követően a Tanács úgy ítélte meg, hogy az irányelvet nem a közös közlekedéspolitika keretében, hanem az EUM‑Szerződés harmadik része V. címének („A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség”) 5. fejezete („Rendőrségi együttműködés”) részét képező EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése alapján kell elfogadni. A Parlamenttel egyetértésben végül ezt a jogalapot fogadták el.
6. Az EUMSZ 87. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a]z Unió rendőrségi együttműködést alakít ki, amelyben részt vesz a tagállamok valamennyi hatáskörrel rendelkező hatósága, köztük a tagállamok rendőrségei, vámhatóságai és a bűncselekmények megelőzésére és felderítésére szakosodott egyéb bűnüldöző szolgálatai”.
7. Az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének értelmében:
„Az (1) bekezdésben foglaltak céljából az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg a következőkre vonatkozóan:
a) a releváns információk összegyűjtése, tárolása, feldolgozása, elemzése és cseréje;
[…]”
8. A Bizottság azon álláspontja alátámasztása érdekében, miszerint az irányelvnek az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének c) pontján kellett volna alapulnia, arra a tényre hivatkozik, hogy az irányelv fő célkitűzése a közúti közlekedésbiztonság javítása, és hogy e célkitűzés a közös közlekedéspolitika hatálya alá tartozik. Az irányelv által létrehozott információcsere‑mechanizmus csupán e célkitűzés elérésének egyik eszköze.
9. Továbbá arra hivatkozik, hogy az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének alkalmazási köre a büntetőjogi területre korlátozódik, ezért e rendelkezés csupán bűncselekményeket érintő információcsere‑rendszer létrehozásához szolgálhat jogalapként. Annak meghatározása érdekében, hogy az uniós jogban mit jelent a büntetőjogi terület fogalma, a nemzeti jogban elfogadott minősítésekre vonatkozó hivatkozás fenntartására lenne szükség. Kizárólag a tagállamok büntetőjogának formailag is részét képező jogsértések képezhetnék tehát az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése értelmében vett információcsere tárgyát.
10. Az e rendelkezés alkalmazási körére vonatkozó értelmezésére figyelemmel a Bizottság véleménye szerint az irányelv által létrehozott információcsere‑mechanizmus nem tartozik az EUMSZ 87. cikk értelmében vett rendőrségi együttműködés körébe. Ugyanis az irányelvben meghatározott közlekedési jogsértések a tagállamok jogrendszereiben nem kizárólag „bűncselekményeknek” minősülhetnek. Ezen államok jogrendszereinek vizsgálatából ugyanis kitűnik, hogy e jogsértések e tagállamokban egyszer a közigazgatási jog, másszor a büntetőjog hatálya alá tartoznak. Azon állítás, hogy a közlekedési jogsértések bizonyos tagállamokban közigazgatási jogsértéseknek minősülhetnek, akadálya annak tehát, hogy az Európai Unió az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése alapján a közlekedési jogsértésekkel kapcsolatos információcsere‑rendszert hozzon létre.
11. A Parlament és a Tanács – ugyanúgy, mint a jelen eljárás keretében beavatkozó összes tagállam(4) – vitatja a Bizottság által képviselt megközelítést.
12. Azon indokok miatt, amelyeket az alábbiakban fejtek ki, én is úgy gondolom, hogy a Bizottság az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése alkalmazási körét túl megszorítóan értelmezi, és hogy e rendelkezés az irányelv által létrehozott információcsere‑rendszer megfelelő jogalapját képezi.
I – Értékelésem
13. A jelen kereset annak meghatározására irányul, hogy egy olyan információcsere‑rendszer, amely lehetővé teszi azon személyek azonosítását, akik a nyilvántartás helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban követtek el közlekedési jogsértést, az EUMSZ 87. cikk által szabályozott rendőrségi együttműködés hatálya alá tartozik‑e, vagy sem, miközben ennek a rendszernek a közúti közlekedésbiztonság javítása a célja, és a szóban forgó jogsértések nem minősülnek az összes tagállamban „bűncselekményeknek”.
14. Elöljáróban tisztáznám – még ha ez magától értetődőnek is tűnik –, hogy az irányelv elfogadásához megfelelő jogalap meghatározását egyáltalán nem kell, hogy az intézményi sajátosságok befolyásolják, amelyek a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően az EUM–Szerződés harmadik részének a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségről szóló V. címét még mindig megkülönböztetik a többi ágazati politikától. Itt különösen az EU‑Szerződéshez és az EUM–Szerződéshez csatolt, az Egyesült Királyságnak és Írországnak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség tekintetében fennálló helyzetéről szóló (21.) jegyzőkönyvre, valamint az ugyanazon Szerződésekhez csatolt, Dánia helyzetéről szóló (22.) jegyzőkönyvre gondolok.
15. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra; ilyen elemnek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma. Ha valamely intézkedés vizsgálatából az derül ki, hogy az két cél elérésére irányul, vagy két összetevőt foglal magában, és ezen célok vagy összetevők egyike elsődlegesnek mutatkozik, míg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig arra, amelyet az elsődleges vagy döntő cél vagy összetevő megkövetel.(5)
16. Amint azt az irányelv 1. cikke kimondja, annak „célja, hogy valamennyi uniós úthasználó számára magas szintű védelmet biztosítson a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekkel kapcsolatos információk határokon átnyúló cseréjének, és ezáltal a szankciók végrehajtásának elősegítésével, amikor a jogsértéseket elkövető jármű nem a jogsértés elkövetése szerinti tagállamban van nyilvántartva”.
17. Mivel tehát az uniós jogalkotónak az a célja, hogy valamennyi uniós úthasználó számára magas szintű védelmet biztosítson, kétségtelen, hogy célkitűzése az úthasználók számára nyújtandó biztonság javítása, amikor a tagállamok útjait használják, azáltal, hogy csökken a balesetek halálos áldozatainak és sérültjeinek száma, valamint az anyagi kár mértéke. Ezt a célkitűzést különösen az irányelv (1), (6), (15) és (26) preambulumbekezdése fogalmazza meg.
18. Igaz, hogy amint azt az irányelv (1) preambulumbekezdése kimondja, „[a]z Unió közlekedéspolitikájának egyik elsődleges célja a közúti közlekedésbiztonság javítása”. Egyébiránt a Bíróság ítélkezési gyakorlatából is az következik, hogy az uniós jogalkotó az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének c) pontja értelmében jogosult a közúti közlekedés biztonságának javítását célzó közös rendelkezések megalkotására.(6)
19. Mindazonáltal számomra az a megállapítás, miszerint az irányelv célja a közúti közlekedésbiztonság javítása, nem tűnik elegendőnek ahhoz, hogy ezen irányelvet a közlekedéspolitika hatálya alá soroljuk, és kizárjuk az EUMSZ 87. cikkben szabályozott rendőrségi együttműködés hatálya alól.
20. Ugyanis nekem úgy tűnik, hogy a valamennyi uniós úthasználó számára történő magas szintű védelem biztosításának célkitűzése az EUM–Szerződés harmadik részének a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségről szóló V. címe keretében kitűzött célhoz, vagyis az EUMSZ 67. cikk (3) bekezdésének megfogalmazásával élve a biztonság magas szintjének garantálásához is kapcsolódhat.
21. Továbbá a rendőrségi együttműködés EUMSZ 87. cikk keretében való, a jogsértések bizonyos kategóriájának hatékonyabb üldözését lehetővé tévő végrehajtása teljes mértékben szolgálhat egy olyan közérdekű célt, amelyet egy másik ágazati politika, nevezetesen a közlekedéspolitika is célul tűz ki.
22. Ennek kapcsán megjegyzem, hogy az ezzel határos, büntetőügyekben való igazságügyi együttműködés terén az EUMSZ 83. cikk (2) bekezdése lehetővé teszi az Unió számára, hogy ha valamely harmonizációs intézkedések hatálya alá tartozó területen az Unió politikájának eredményes végrehajtásához elengedhetetlen a tagállamok büntetőügyekre vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítése, szabályozási minimumokat állapítson meg e területen a bűncselekményi tényállások és a büntetési tételek meghatározására vonatkozóan.(7) A tagállamok büntetőjogának harmonizációját az ágazati politikák keretében kitűzött célok elérésének szükségessége esetén lehetővé tévő jogalap létezése azt bizonyítja, hogy nincs éles határ egyrészt az ágazati politikák jogalapjai, másrészt pedig azon jogalapok között, amelyek lehetővé teszik az EUM–Szerződés harmadik része V. címének keretében történő rendőrségi vagy igazságügyi együttműködés létrehozását. Így tehát az olyan uniós szabályozás, amelynek célja a közlekedési bűncselekmények tényállásainak és büntetési tételeinek meghatározására vonatkozó szabályozási minimumok megállapítása, a közúti közlekedésbiztonság javítását is célozza, mindazonáltal az EUMSZ 83. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozik.
23. Ugyanezt a logikát követve a későbbiekben alkalmam lesz arra, hogy a büntetőügyekben való igazságügyi együttműködés hatálya alá tartozó másodlagos jogszabályra, vagyis a kölcsönös elismerés elvének a pénzbüntetésekre való alkalmazásáról szóló, 2005. február 24‑i 2005/214/IB tanácsi kerethatározatra(8) utaljak, amely kétségtelenül hozzájárul a közúti közlekedésbiztonság javításának célkitűzéséhez azáltal, hogy lehetővé teszi a közlekedési jogsértések esetén kiszabott pénzbüntetések kölcsönös elismerését.
24. Ezen elemekből tehát azt a következtetést kell levonni, hogy a Lisszaboni Szerződés által létrehozott büntetőügyekben való igazságügyi együttműködés az ágazati politikák hatálya alá tartozó közérdekű célkitűzéseket is követhet. Nem látom akadályát annak, hogy ez a rendőrségi együttműködés tekintetében is így történjen.
25. Ezekből a kezdeti megfontolásokból az következik, hogy az a megállapítás, miszerint az irányelv célja a közúti közlekedésbiztonság javítása, önmagában nem meghatározó annak eldöntése szempontjából, hogy az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése vagy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének c) pontja közül melyik képezi az irányelv megfelelő jogalapját.
26. Ennek megfelelően tüzetesebben is meg kell vizsgálnom az irányelv által követett célokat oly módon, hogy nem csupán a közúti közlekedésbiztonság javításának kihirdetett célkitűzésére szorítkozom.
27. Azáltal, hogy az uniós jogalkotó az irányelv elfogadásáról határozott, egy egyszerű megállapításból indult ki, vagyis abból, hogy a személyek Európai Unión belüli szabad mozgásának fejlődése gyakran a közlekedési jogsértések terén való büntetlenség szinonimája.
28. Amint a fent hivatkozott irányelvjavaslat‑indokolás is kimondja, az információcsere‑rendszer létrehozásának szükségessége abból ered, hogy a jogellenes közúti közlekedési cselekmények gyakran jogkövetkezmény nélkül maradnak, ha nem az elkövetés helye szerinti tagállamban nyilvántartott járművel követik el őket. A probléma különösen súlyos azon cselekmények esetében, amelyeket út menti kamerákkal rögzítenek, mert ilyenkor nincs közvetlen kapcsolat a járművezető és a rendőri szervek között.(9)
29. Az irányelv (2) preambulumbekezdésében az uniós jogalkotó ezért megállapítja, hogy „gyakran nem hajtják végre egyes közúti közlekedési jogsértések esetében a pénzbírság formájában kivetett szankciókat, ha ezeket a cselekményeket a jogsértés szerinti tagállamtól eltérő tagállamban nyilvántartásba vett járművel követték el”. Ezen megállapításból kiindulva ezen „irányelv célja annak biztosítása, hogy még az ilyen esetekben is biztosított legyen a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértések hatékony vizsgálata”.
30. Az irányelv (6) preambulumbekezdése értelmében „[a]nnak érdekében, hogy a közúti közlekedésbiztonság szintje az Unió teljes területén emelkedjen, valamint a járművezetők, azaz az adott tagállamban helyi lakos és nem helyi lakos jogsértők egyenlő bánásmódban részesüljenek, a jogellenes cselekmények jogkövetkezményeinek végrehajtását elő kell segíteni, tekintet nélkül arra, hogy a jármű melyik tagállam nyilvántartásában szerepel. E célból létre kell hozni az információcsere határokon átnyúló rendszerét a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető bizonyos közlekedési jogsértések vonatkozásában, tekintet nélkül arra, hogy az érintett tagállam joga alapján e jogsértések közigazgatási vagy büntetőjogi természetűek‑e, hozzáférést biztosítva ezzel a jogsértés helye szerinti tagállam számára a nyilvántartás helye szerinti tagállamban tárolt gépjármű‑nyilvántartási adatokhoz”.
31. Ezen túlmenően az irányelv (7) preambulumbekezdése értelmében „[a] gépjármű‑nyilvántartási adatok hatékonyabb határokon átnyúló cseréje, amely megkönnyítené a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértés elkövetésével gyanúsított személyek azonosítását, visszatartó hatású lehet, és óvatosabb magatartásra ösztönözheti a jogsértés helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban nyilvántartásba vett jármű vezetőjét, ezáltal csökkenhet a közúti közlekedési balesetek áldozatainak száma”.
32. E preambulumbekezdések fejezik ki az irányelv fő célját, vagyis a közlekedési jogsértéseknek a rendőrségi együttműködési mechanizmus létrehozása útján történő hatékonyabb üldözésének lehetővé tételét. Ez a mechanizmus a közlekedési jogsértés elkövetéséért felelős személyek azonosítását lehetővé tévő információcseréből áll, ami a tagállamok erre hatáskörrel rendelkező hatóságai által történő eljárás és szankcionálás elengedhetetlen előfeltételét képezi.
33. A közlekedési jogsértések hatékonyabb üldözéséből, amely elrettentő hatása révén arra készteti a nem helyi lakos vezetőket, hogy betartsák azon tagállamok közúti közlekedési szabályait, amelyeken áthaladnak, a közúti közlekedésbiztonság javulása következik. Legalábbis ez az uniós jogalkotó kirajzolódó szándéka. A közúti közlekedésbiztonság javítása képezi ennélfogva a végső célt, az elérni kívánt hatást, a közlekedési jogsértések hatékonyabb üldözése pedig a legközelebbi és legközvetlenebb célkitűzést, miközben a két célkitűzés értelemszerűen szorosan összefügg.
34. Az irányelv megfelelő jogalapjának meghatározása szempontjából meghatározónak tűnő cél szerintem tehát a közlekedési jogsértések hatékonyabb üldözésének a hatáskörrel rendelkező nemzeti bűnüldöző hatóságok közötti együttműködési mechanizmus létrehozása révén való lehetővé tételére vonatkozó célkitűzés. Az elsődlegesen ezt a célt követő jogi aktus tehát véleményem szerint az EUMSZ 87. cikk értelmében vett rendőrségi együttműködés hatálya alá kell, hogy tartozzon.
35. Ez a jogi aktus teljes mértékben beleilleszkedik az Uniónak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség építését célzó fellépésébe. Ugyan az e kifejezésben szereplő „szabadság” szó kétségtelenül a személyek Unión belüli szabad mozgására vonatkozik, mindazonáltal annak jelentése nem korlátozódik pusztán e fogalomra.(10) Amint azt a Bel‑ és Igazságügyi Tanács által 1998. december 3‑án elfogadott, a Tanácsnak és a Bizottságnak az Amszterdami Szerződésnek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó rendelkezései lehető legjobb végrehajtásáról szóló cselekvési terve(11) kimondja, „a törvényeket betartó környezetben való élet szabadság[áról van szó], annak tudatában, hogy a hatóságok minden erejüket akár együttesen, akár külön‑külön (nemzeti szinten, az Unió szintjén vagy azon túl) azon személyek üldözésének és felelősségre vonásának szolgálatába állítják, akik e szabadságot figyelmen kívül kívánják hagyni vagy azzal vissza kívánnak élni”(12). Egyébiránt ugyanezen dokumentum szerint a „jog érvényesülésén alapuló” térség célja az, hogy „az állampolgároknak az Unió egész területén közös, jogszerűség érzését biztosítsa”(13). Márpedig, amint azt különösen az irányelv (6) preambulumbekezdése megfogalmazza, az irányelv éppen a nem a jogsértés elkövetésének helye szerinti tagállamban nyilvántartott járművek vezetői büntetlensége miatt keletkezett jogtalanság érzését szándékozik orvosolni.
36. Most azt vizsgálom meg, hogy az irányelv tartalma megerősíti‑e azt, hogy az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése annak megfelelő jogalapja.
37. Az irányelv, 2. cikkének értelmében, nyolc közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésre alkalmazandó, vagyis: a sebességhatár túllépésére, a biztonsági öv használatának mellőzésére, a forgalomirányító fényjelző készülék piros jelzésénél való megállás elmulasztására, az ittas járművezetésre, a kábítószer hatása alatt történő járművezetésre, a bukósisak viselésének elmulasztására, a tiltott sávban történő közlekedésre és a mobiltelefon vagy más kommunikációs eszköz vezetés közbeni jogellenes használatára.
38. Mivel e jogsértések tényállási elemei nincsenek uniós szinten harmonizálva,(14) azokat a tagállamok határozzák meg,(15) ugyanúgy, mint az ilyen jogsértésekért kiszabható szankciókat.
39. Az irányelv által létrehozott információcsere‑rendszer tehát nem az Unió által bizonyos jogsértések tényállási elemeinek és az azokkal kapcsolatos szankciók harmonizálása céljából hozott intézkedések kiegészítésére szolgál, hanem csupán arra, hogy lehetővé tegye a tagállamok mindegyike által önállóan meghatározott közúti közlekedési szabályok megfelelőbb alkalmazását.
40. Amint arra az irányelv tartalmának vizsgálata rámutat, annak kizárólagos tárgya egy olyan rendszer létrehozása, amely lehetővé teszi a tagállamok hatáskörrel rendelkező bűnüldöző hatóságai számára a közlekedési jogsértésekkel kapcsolatos információcserét. Tehát egy, a külföldi elkövetők azonosítására szolgáló eszköznek a közúti közlekedés nemzeti szabályainak betartatására hivatott nemzeti hatóságok számára történő rendelkezésre bocsátásáról van szó. Ez az eszköz lehetővé teszi a tagállamok számára a közlekedési jogsértések kivizsgálásának szakaszában rendelkezésükre álló eszközök javítását, lehetővé téve, hogy megkapják az ilyen jogsértések elkövetőinek azonosításához, illetve felelősségre vonásához szükséges információkat.
41. A közlekedési jogsértések tagállamok általi megfelelőbb büntetésének segítése érdekében létrehozott rendszer lényege az irányelv 4. és 5. cikkében található.
42. Az irányelv 4. cikke a tagállamok közötti információcserére vonatkozik. Annak (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az irányelv 2. cikkében említett közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértések kivizsgálása céljából a tagállamok lehetővé teszik, hogy a többi tagállam nemzeti kapcsolattartó pontjai járművekre vonatkozó adatokra és a jármű tulajdonosaira vagy üzemben tartóira vonatkozó adatokra vonatkozó automatizált keresés végzésére való jogosultsággal hozzáférjenek nemzeti gépjármű‑nyilvántartási adatokhoz. Az irányelv 4. cikke (2) bekezdésének első albekezdése pontosítja, hogy ezeket a kereséseket „a jogsértés helye szerinti tagállam nemzeti kapcsolattartó pontja a teljes forgalmi rendszám felhasználásával végezheti el”.
43. Az irányelv 4. cikke (2) bekezdésének utolsó albekezdése úgy rendelkezik, hogy a „jogsértés helye szerinti tagállam, [az] irányelv alapján, a kapott adatokat a 2. és 3. cikkben említett közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekért személyesen felelős személy megállapításának céljából használhatja fel”.
44. Az irányelv 4. cikkének (4) bekezdése továbbá úgy rendelkezik, hogy az információcsere megvalósítása érdekében a tagállamok a különösen a terrorizmus és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányuló, határokon átnyúló együttműködés megerősítéséről szóló, 2008. június 23‑i 2008/615/IB tanácsi határozat 12. cikke céljára kifejlesztett szoftveralkalmazásra(16) támaszkodnak. Ez egy azt bizonyító elem, hogy az irányelv a közlekedési jogsértések terén a rendőrségi együttműködés olyan más eszközeinek a kiterjesztése, mint amilyenek például a terrorizmus és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányuló prümi határozatok(17). Ez a koncepció az irányelv (2), (9) és (10) preambulumbekezdéséből is kitűnik.
45. Amint a szóban forgó közlekedési jogsértés elkövetésével gyanúsított személy azonosításra került, a jogsértés helye szerinti tagállam feladata határozni arról, hogy indít‑e eljárást, vagy sem. Ha a tagállam ilyen eljárás indítása mellett dönt, az irányelv 5. cikke határozza meg, hogy milyen módon kell a jogsértésről tájékoztatnia a szóban forgó személyt. Az irányelv 5. cikke (2) bekezdésének értelmében a tájékoztató levélnek tartalmaznia kell „[…] minden vonatkozó információt, nevezetesen a […] jogsértés jellegét, valamint a jogsértés elkövetésének helyét, napját és idejét, a megsértett nemzeti jogszabályszövegek címét és a szankciót, továbbá adott esetben a jogsértés elkövetésének megállapításához használt eszközre vonatkozó adatokat”. Egyébiránt az irányelv 5. cikkének (3) bekezdése szerint a jogsértés helye szerinti tagállam „az alapvető jogok tiszteletben tartásának biztosítása érdekében a tájékoztató levelet a forgalmi engedély kiállításának nyelvén – amennyiben rendelkezésre áll –, vagy a nyilvántartás helye szerinti tagállam valamelyik hivatalos nyelvén küldi meg”.
46. Az irányelv 4. és 5. cikke tehát a rendőrségi együttműködésre jellemző mechanizmust, vagyis olyan információcsere‑rendszert hoz létre a hatáskörrel rendelkező bűnüldöző hatóságok között, amely a közlekedési jogsértésekre vonatkozó rendőrségi kivizsgálások sikerességét, valamint a felelős személyek azonosítása révén e jogsértések üldözésének lehetővé tételét szolgálja.
47. A Bíróság ítélkezési gyakorlata tartalmaz olyan útbaigazításokat, amelyek alapján megállapítható, hogy mi tartozik a rendőrségi együttműködés hatálya alá. Ezek szerint a Bíróság az Írország kontra Parlament és Tanács ügyben 2009. február 10‑én hozott ítéletében(18) a nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtása, illetve a nyilvános hírközlő hálózatok szolgáltatása keretében előállított vagy feldolgozott adatok megőrzéséről és a 2002/58/EK irányelv módosításáról szóló, 2006. március 15‑i 2006/24/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(19) kapcsán megállapította, hogy az „[…] olyan műveleteket szabályoz, amelyek függetlenek a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés körébe tartozó bármely esetleges intézkedés végrehajtásától”. A Bíróság e tekintetben megjegyzi, hogy „[n]em harmonizálja sem a bűnüldözési ügyekben illetékes nemzeti hatóságok által az adatokhoz történő hozzáférés, sem az említett adatok felhasználásának és azok hatóságok közötti cseréjének kérdését”, és felhívja a figyelmet arra, hogy e kérdések „főszabály szerint az EU‑Szerződés VI. címének hatálya alá eső terület körébe tartoz[nak]”.(20)
48. Ezen túlmenően a Bíróság az Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben 2010. október 26‑án hozott ítéletében(21) kifejtette, hogy a vízuminformációs rendszerhez (VIS) a tagállamok kijelölt hatóságai, valamint az Europol számára a terrorcselekmények és egyéb súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése és kivizsgálása érdekében, betekintés céljából történő hozzáférésről szóló 2008. június 23‑i 2008/633/IB tanácsi határozat(22) „olyan célkitűzésekre [irányul], amelyek ilyenként a rendőrségi együttműködés hatálya alá tartoznak”(23). A Bíróság a 2008/633 határozat tartalmát illetően megjegyezte, hogy „az egyrészt a VIS‑be való betekintésre jogosult, a belső biztonságért felelős hatóságok tagállamok általi kijelölésének módjaira, másrészt pedig a fent említett célokra felhasznált adatokhoz való hozzáférésnek, azok közlésének és tárolásának feltételeire [vonatkozik]”.(24) Ebből azt a következtetést vonta le, hogy „az említett határozat rendelkezéseit – elvileg – lehet úgy tekinteni, mint amelyek a rendőrségi együttműködés valamely formáját hozzák létre”.(25) A Bíróság a jogalap megválasztásának kérdése kapcsán a fenti, a 2008/633 határozat céljára és tartalmára vonatkozó elemekre támaszkodott annak megállapításakor, hogy e határozat valóban a rendőrségi együttműködés hatálya alá tartozik, még akkor is, ha az egyben a schengeni vívmányok közös vízumpolitikára vonatkozó rendelkezéseit továbbfejlesztő intézkedésnek is minősül.(26)
49. Álláspontom szerint a fent hivatkozott Írország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítéletben, valamint a fent hivatkozott Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben hozott ítéletben szereplő útmutatások alapján megállapítható, hogy az irányelv a rendőrségi együttműködés hatálya alá tartozik, és hogy jogszerűen fogadták el az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésére alapján.
50. Egyébiránt meg kell jegyezni, hogy mivel az EUMSZ 87. cikkben szabályozott rendőrségi együttműködésről van szó, az irányelv adatvédelemre vonatkozó 7. cikke az irányelv által előírt információcsere‑rendszer alapján feldolgozott személyes adatokra a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretében feldolgozott személyes adatok védelméről szóló, 2008. november 27‑i 2008/977/IB tanácsi kerethatározat(27) alkalmazását írja elő.
51. Végül az irányelv 11. cikkének olvasata azt erősíti meg, hogy a tagállamok által meghatározott közlekedési jogsértésekkel kapcsolatos információcsere‑rendszer létrehozása az irányelv fő alkotóeleme. E cikk felsorolja azokat az intézkedéseket, amelyeket az Unió a jövőben közös szabályokként elfogadhat az automatikus ellenőrző berendezések és az eljárások, sőt akár a közúti közlekedési szabályok harmonizációja vonatkozásában. Mindazonáltal az uniós jog még nem tart itt, ami megakadályozza, hogy az irányelv által létrehozott információcsere‑rendszert az Unió által a közös közlekedéspolitika keretében elfogadott közúti közlekedési szabályok harmonizációs intézkedéseit kiegészítő intézkedésként értelmezzük. Másképpen fogalmazva, ez a rendszer nem képez az uniós jogalkotó által a közös közlekedéspolitika keretében elfogadott egyéb intézkedésekhez kapcsolódó járulékos intézkedést. Következésképpen az említett rendszernek nem célja, hogy biztosítsa az Unió által e területen megállapított szabályok teljes érvényesülését. Egyébiránt már rámutattam arra, hogy az irányelv nem harmonizálja sem a közlekedési jogsértések tényállási elemeit, sem az azokra alkalmazandó szankciókat, amelyeknek meghatározása továbbra is a tagállamok hatáskörébe tartozik. Ezen indokból a Bíróság által a Bizottság kontra Tanács ügyben 2005. szeptember 13‑án hozott ítéletében,(28) és a Bizottság kontra Tanács ügyben 2007. október 23‑án hozott ítéletében(29) kifejtettekből eredő érvelés véleményem szerint nem igazolhatja az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése c) pontjának az irányelv jogalapjaként történő alkalmazását. Ezenfelül megjegyzem, hogy a Bíróság a fenti ítéleteket a Lisszaboni Szerződést megelőzően irányadó jogi környezetben hozta, amelyet az jellemzett, hogy az EU 47. cikk elsőbbséget biztosított az ágazati politikákkal kapcsolatos jogalapoknak.
52. A közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk cseréjének az irányelv által létrehozott rendszere, mint a rendőrségi együttműködésnek a közös közlekedéspolitika keretében a jogsértések és szankciók harmonizálására irányuló uniós intézkedésektől független eszköze, tehát álláspontom szerint az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozik.
53. A Bizottság ezen elemzéssel szemben azt hozza fel, hogy az EUMSZ 87. cikk kizárólag a tagállamok jogában bűncselekménynek minősülő jogsértésekkel kapcsolatos rendőrségi együttműködésre vonatkozik. Tehát mivel a közlekedési jogsértések a tagállamok jogában akár a közigazgatási jog, akár a büntetőjog hatálya alá tartoznak,(30) az EUMSZ 87. cikk nem képezheti az e jogsértésekre vonatkozó információcsere‑rendszer megfelelő jogalapját.
54. Több oknál fogva sem osztom a Bizottság véleményét.
55. Elsősorban azért nem, mert a Bizottságnak az EUMSZ 87. cikk alkalmazási körével kapcsolatos megszorító értelmezését nem támasztja alá kellőképpen az EUM‑Szerződés harmadik része V. címe 5. fejezetének címe sem, amely a rendőrségi együttműködésre szorítkozik anélkül, hogy kifejezetten kimondaná, hogy az ilyen együttműködés kizárólag a büntetőügyekre vonatkozik.
56. Az EUMSZ 87. cikk (1) bekezdésének szövege különösen tág értelmű, ugyanis úgy rendelkezik, hogy „[a]z Unió rendőrségi együttműködést alakít ki, amelyben részt vesz a tagállamok valamennyi hatáskörrel rendelkező hatósága”(31). Az a kijelentés, miszerint e hatóságok magukban foglalják „a tagállamok rendőrségei[t], vámhatóságai[t] és a bűncselekmények megelőzésére és felderítésére szakosodott egyéb bűnüldöző szolgálatai[t]”, azt fejezi ki, hogy e szolgálatokat csupán példálózó jelleggel sorolja fel, ám e felsorolás nem kimerítő jellegű. Egyébiránt úgy tűnik – amint azt a szóban forgó rendelkezés más nyelvi változata is tanúsítja –, hogy a bűncselekményekre való hivatkozás csupán az „egyéb bűnüldöző szolgálatokhoz” kapcsolódik, és nem érinti a rendőrségeket, vámhatóságokat, illetve még kevésbé „a tagállamok valamennyi hatáskörrel rendelkező hatóságát”.(32)
57. Az EUMSZ 87. cikk (1) bekezdésének olvasatában tehát egyáltalán nem kizárt, hogy az e rendelkezésben meghatározott rendőrségi együttműködés olyan hatóságok között is kialakítható legyen, amelyeknek nem feladata a büntetőjog alkalmazása a tagállamokban, mivel a tágan értelmezett rendőri tevékenység területére tartozó feladatokat látnak el, függetlenül attól, hogy közigazgatási vagy büntetőjogi rendőri tevékenységről legyen szó.(33) Másképpen fogalmazva, az EUMSZ 87. cikk (1) bekezdésben szabályozott rendőrségi együttműködést funkcionálisan kell értelmezni, vagyis oly módon, hogy az a tagállamoknak a bűncselekmények megelőzésével, felderítésével és a bűnüldözéssel megbízott hatóságaira vonatkozik.
58. Téves tehát a Bizottságnak az az állítása, miszerint az EUMSZ 87. cikk alkalmazási körére vonatkozó formális értelmezését – vagyis hogy e cikk kizárólag a tagállamok eltérő jogszabályai által bűncselekményeknek minősített jogsértésekre vonatkozik – e cikk szövege kellőképpen alátámasztja.
59. A rendőrségi együttműködés terén való információcserével kapcsolatos egyéb uniós aktusok vizsgálata is a funkcionális megközelítés mellett szól, amelynek értelmében ezen együttműködés tágabb értelemben a közrend fenntartására és a jogsértések elleni küzdelemre irányul, anélkül hogy kifejezetten a tagállamok jogában bűncselekményeknek minősülő jogsértésekre korlátozódna.
60. A fentiekben hivatkozott 2008/615 határozat 12. cikke (1) bekezdésének első albekezdésén(34) túlmenően – amely úgy rendelkezik, hogy a gépjármű‑nyilvántartási adatokra vonatkozó automatizált keresés célja „[b]űncselekmények megelőzése és vizsgálata, valamint a keresést végző tagállam bíróságainak vagy ügyészségi hatóságainak a hatáskörébe tartozó egyéb jogsértések kezelése, továbbá a közbiztonság fenntartása” – az információs technológia vámügyi alkalmazásáról szóló, 2009. november 30‑i 2009/917/IB tanácsi határozatra(35) is hivatkozhatnék, amelynek 1. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a váminformációs rendszer célja, hogy segítse a nemzeti jogszabályok súlyos megsértésének megelőzését, kivizsgálását és a büntetőeljárás lefolytatását az információk gyorsabb hozzáférhetővé tétele révén és ezáltal javítva a tagállamok vámigazgatási szervei által folytatott együttműködési és ellenőrzési eljárások hatékonyságát”.
61. Másodsorban, a Bizottság által képviselt formális értelmezés számos nehézséggel jár. Először is szembemegy az uniós jog egységes alkalmazásának követelményével, azáltal hogy az irányelv által szabályozott rendőrségi együttműködéshez hasonló mechanizmusok alkalmazásának térbeli és időbeli heterogenitását idézi elő. Az ilyen mechanizmus alkalmazása ugyanis ebben az esetben az irányelv 2. cikkében felsorolt jogsértések mindegyikének a nemzeti szinten való minősítésétől függene. Egyébiránt a tagállamok által elfogadott minősítések időről időre változhatnak, ami az irányelv alkalmazási körét bizonytalanná teheti. Ezenfelül valamely közlekedési jogsértés adott tagállambeli minősítése az eljárás során változhat, ugyanis egy szabálysértés bűncselekménnyé alakulhat például akkor, ha az elkövető nem fizeti meg a kiszabott bírságot.
62. Az EUMSZ 87. cikk alkalmazási körének a tagállamok jogában bűncselekményeknek minősülő jogsértésekre való korlátozása továbbá e cikk hatékony érvényesülését nagymértékben csökkentené. Ha a Bizottság logikáját követjük, nemcsak hogy e cikket nem alkalmazhatnánk, amennyiben a rendőrségi együttműködés hozzájárul valamely ágazati politika hatálya alá tartozó közérdek megvalósításához, hanem ráadásul annak alkalmazása az olyan jogsértésekre korlátozódna, amelyek az összes tagállamban formálisan a büntetőjog hatálya alá esnek.
63. E tekintetben hozzáfűzném, hogy az EUMSZ 87. cikk alkalmazási körének funkcionális megközelítése lehetővé teszi e cikk hatékony érvényesülésének biztosítását, oly módon, hogy közben – a Bizottság állításával ellentétben – nem veszélyezteti az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése c) pontjának hatékony érvényesülését. Az utóbbi rendelkezésre alapítható számos, a közúti közlekedésbiztonság javításához hozzájáruló aktus, így például az utak jellemzőire és karbantartására, a gépjárművek műszaki vizsgálatára, a teherautósofőrök munkaidejére és képzésére, vagy akár a közúti közlekedési szabályok közelítésére vonatkozó jogi aktusok.
64. Harmadsorban még ha valóban úgy is kellene tekinteni, hogy az EUMSZ 87. cikk hatálya alá tartozó rendőrségi együttműködés kizárólag a büntetőügyekre terjed ki, az utóbbi fogalmat mindenképpen funkcionálisan kellene meghatározni, nem pedig azt a Bizottság szerinti formális, a nemzeti minősítésekre hivatkozó értelmezéssel. A funkcionális megközelítés alkalmazandó mind az uniós jog fentiekben említett egységes alkalmazása követelményének, mind a létrehozott rendőrségi együttműködés hatékonyságának biztosítása érdekében. Ebből a szemszögből az EUMSZ 87. cikken alapulhat az a rendőrségi együttműködés, amely olyan jogsértésekre vonatkozik, amelyek egyszerre adnak helyet büntető és elrettentő jellegű szankcióknak. A közlekedési jogsértések esetén alkalmazandó szankciók „megtorlásra irányuló céljához”(36) kell tehát ragaszkodni, és nem ahhoz, hogy e jogsértések és szankciók a tagállamokban a büntetőjog részét képezik‑e.
65. E tekintetben úgy vélem, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága által annak meghatározása érdekében elfogadott funkcionális megközelítés, hogy az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4‑én aláírt egyezmény 6. cikke keretében mi tartozik a büntetőjog hatálya alá, segíthet az EUMSZ 87. cikk alkalmazási köre meghatározásában. Itt különösen z Emberi Jogok Európai Bíróságának az 1984. február 21‑i Öztürk kontra Németország ítéletére(37) utalok, amely a közlekedési jogsértésekre vonatkozik. A funkcionális megközelítést követve kétségtelen, hogy az irányelv 2. cikkében felsorolt közlekedési jogsértések büntetőjogi jellegűek abban az értelemben, hogy a tagállamokban olyan szankciókat váltanak ki, amelyek egyszerre büntető és elrettentő jellegűek. Lényegtelen tehát, hogy e szankciók a tagállamok közigazgatási büntetőjogának vagy büntetőjogának hatálya alá tartoznak‑e.
66. Negyedsorban, a Bizottság által képviselt formális értelmezésnek az a legnagyobb hátránya, hogy a rendőrségi együttműködés köréből kizárja a bűnelkövetés egy bizonyos fajtájának egészét, mégpedig a közúti bűnelkövetését. Ezt a típusú bűnelkövetést ugyanis gyakran az olyan viszonylag „kis súlyú” jogsértések(38) jellemzik, amelyek nem esnek szükségszerűen a tagállamok büntetőjogának hatálya alá, és amelyek hatékonysági okokból valamely közigazgatási hatóság, és nem valamely büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság által kiszabott szankcióra adnak okot. Márpedig semmi nem utal arra, hogy az EUM‑Szerződés alkotói olyan jogsértésekre szándékozták volna korlátozni az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése a) pontjának alkalmazási körét, amelyek súlyuk miatt nem a tagállamok közigazgatási büntetőjogának, hanem azok büntetőjogának hatálya alá esnek.
67. Megjegyzem egyébként, hogy ugyan a közlekedési jogsértések a tagállamokban mind a közigazgatási büntetőjognak, mind a büntetőjognak részét képezik, azok már integrálásra kerültek a büntetőügyekben való igazságügyi együttműködés keretében elfogadott másodlagos jogi aktusokban. E tekintetben érdemes a korábban már hivatkozott 2005/214 kerethatározatra(39) utalni, amely az irányelv által létrehozott információcsere‑rendszert egészíti ki.
68. E kerethatározat (4) preambulumbekezdése kimondja, hogy a kerethatározatnak „a közúti közlekedési szabályok megsértésével kapcsolatban kiszabott pénzbüntetésekre is ki kell terjednie”. A hivatkozott kerethatározat 5. cikke (1) bekezdésének értelmében alkalmazási köre többek között az „olyan magatartás[sal kapcsolatos jogsértésekre is kiterjed], amely sérti a közúti közlekedés szabályait”. Márpedig a 2005/214 kerethatározat a pénzügyi szankcióknak a közlekedési jogsértések esetében történő kölcsönös elismerését nem teszi attól a feltételtől függővé, hogy e jogsértések formálisan a tagállamok büntetőjogának hatálya alá tartozzanak.
69. A Bíróság előtt jelenleg folyamatban lévő Baláž‑ügyben(40) mindazonáltal a Bizottság a jelen kereset alátámasztására felhozott formális megközelítéshez hasonló álláspontot képvisel. Ez az ügy a „büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróságnak” a 2005/214 kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontjában szereplő fogalmának értelmezésére vonatkozik. E rendelkezés különösen a közlekedési jogsértések tekintetében azt a határozatot, amelyet kölcsönösen el kell ismerni, úgy határozza meg, mint a „természetes vagy jogi személy által fizetendő pénzbüntetést elrendelő jogerős határozat, amennyiben a határozatot […] a kibocsátó állam bíróságától eltérő hatósága [hozta], a kibocsátó állam joga szerinti bűncselekmény tekintetében, feltéve, hogy az érintett személynek lehetősége nyílt arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügyét”(41). A Bizottság az észrevételeiben azzal érvel, hogy a hivatkozott rendelkezésben előírt feltétel akkor teljesül, ha az érintett személynek lehetősége nyílik arra, hogy az ügyet olyan bíróság elé terjessze, amely olyan bűncselekményekről határoz, amelyeket a tagállamok formálisan is annak minősítenek. Sharpston főtanácsnok a fent hivatkozott Baláž‑ügyben 2013. július 18‑án ismertetett indítványában úgy ítéli meg, hogy nem fogadható el a Bizottság által javasolt értelmezés, lényegében azzal érvelve, hogy ez az értelmezés ellentétesnek tűnik az uniós jogalkotó azon szándékával, hogy a kölcsönös elismerés mechanizmusába a pénzbüntetéseket is belefoglalja függetlenül annak kérdésétől, hogy azon jogsértések, amelyekkel szemben e pénzbüntetéseket kiszabják, az érintett tagállamokban „büntetőjoginak” minősülnek‑e.(42) Ez az elemzés egybecseng a jelen eljárásban általam támogatott funkcionális megközelítéssel.
70. Összefoglalva, a 2005/214 kerethatározat – ugyanúgy, mint az irányelv –, az uniós jogalkotó azon szándékáról tanúskodik, hogy a rendőrségi és igazságügyi együttműködés terén a büntetőjog funkcionális megközelítését alkalmazza annak érdekében, hogy az együttműködési mechanizmusok hatékonysága ne függjön a tagállamok jogi rendszere, illetve hagyományai között fennálló különbségektől. Az európai védelmi határozatról szóló, 2011. december 13‑i 2011/99/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvben ugyanezt a logikát fedezhetjük fel.(43)
71. Az Európai Tanács által 2010‑ben elfogadott stockholmi program(44) több utalása is ellentmond a Bizottság által képviselt formális értelmezésnek. Rá szeretnék mutatni arra, hogy az Európai Tanács a „Büntetőjog” című 3.1.1. pontban kijelenti, hogy „[a] kölcsönös elismerés kiterjedhetne az igazságügyi ítéletek és határozatok valamennyi típusára, amelyek a jogrendszertől függően büntető‑ vagy közigazgatási jellegű ítéletek és határozatok lehetnek”. Ugyanebben, a büntetőjogról szóló pontban az Európai Tanács felkéri a Bizottságot arra, hogy „készítsen átfogó tanulmányt a közúti szabálysértésekkel kapcsolatos bírságok és közigazgatási határozatok határokon átnyúló behajtását, illetve végrehajtását érintő, meglévő jogi és adminisztratív akadályokról, valamint adott esetben tegyen további jogalkotási és nem jogalkotási kezdeményezéseket a közúti biztonságnak az Unióban való növelése érdekében”. Ezek a kijelentések véleményem szerint azt bizonyítják egyrészt, hogy az Unióban való közúti közlekedésbiztonság javítására vonatkozó célkitűzés a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség építésének elválaszthatatlan részét képezi, másrészt pedig azt, hogy a büntetőügyi együttműködési és kölcsönös elismerési mechanizmusok a funkcionális megközelítés alapján azon közlekedési jogsértésekre is alkalmazhatók, amelyek a tagállamok közigazgatási büntetőjogának keretében kiszabandó szankciók tárgyát képezik.
72. Egyébiránt maga a Bizottság „A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség a polgárok szolgálatában” című, a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek szóló, 2009. június 10‑i közleményében(45) a büntetőügyekben történő kölcsönös elismerésre vonatkozó fejtegetéseiben kijelenti, hogy ezt az elismerést „ki kell terjeszteni más típusú határozatokra is, amelyek a tagállamoktól függően büntetőjogi vagy közigazgatási jelleget ölthetnek”. E tekintetben rámutat különösen, hogy „a közúti biztonság erősítése és általában az uniós politikák tiszteletben tartásának biztosítása céljából egyes olyan bírságoknak is végrehajthatókká kell válniuk a többi tagállamban, amelyek tagállamoktól függően lehetnek akár büntetőjogi, akár közigazgatási jellegűek”.(46)
73. Mindezen elemekből azt a következtetést vonom le, hogy a közlekedési jogsértések büntetése az EUM‑Szerződésnek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó rendelkezései alapján rendőrségi és büntetőjogi igazságügyi együttműködési mechanizmusok tárgyát képezheti, függetlenül attól, hogy e jogsértések a tagállamok közigazgatási büntetőjogának vagy büntetőjogának hatálya alá tartoznak‑e.
74. Végezetül pontosítani kell, hogy a rendőrségi együttműködés és az igazságügyi együttműködés keretében a büntetőjog hatálya alá tartozó ügyekre vonatkozóan a funkcionális megközelítés alkalmazása nem vezet teljes mértékben a formális megközelítés eltűnéséhez. Amint az a fentiekből kitűnt, a funkcionális megközelítés alkalmazása szükséges az olyan jogsértésekkel és szankciókkal kapcsolatos rendőrségi vagy igazságügyi együttműködési mechanizmusok egységes alkalmazásának biztosításához, amelyek nem kerültek uniós szinten harmonizálásra, és amelyek ennélfogva a tagállamok jogi rendszerének, illetve hagyományainak megfelelően képezhetik akár közigazgatási joguk, akár büntetőjoguk részét.
75. Ezzel szemben a formális megközelítés akkor releváns, amikor az Unió úgy határoz, hogy az EUMSZ 83. cikk (1) és (2) bekezdésére alapítva a hivatkozott bekezdésekben említett területeken a bűncselekmények és a szankciók meghatározására vonatkozó minimumszabályokat állapít meg. Ez az eset kifejezetten megköveteli a jogsértések bűncselekményekként való formális minősítésének harmonizációját. A bűncselekmény fogalmát ilyenkor formálisan kell értelmezni, anélkül hogy fennállna a tagállamok közötti heterogenitás veszélye, ugyanis a tagállamok kötelesek az adott jogsértést ugyanúgy minősíteni.
II – Végkövetkeztetések
76. Figyelemmel a fenti megfontolások összességére, azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
– utasítsa el a keresetet, és
– kötelezze az Európai Bizottságot a költségek viselésére, a Belga Királyság, Írország, Magyarország, a Lengyel Köztársaság, a Szlovák Köztársaság, a Svéd Királyság, valamint Nagy Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága pedig maga viselje saját költségeit.