SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANTONIA TIZZANA,
predstavljeni 6. aprila 20061(1)
Zadeva C-145/04
Kraljevina Španija
proti
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska
ob intervenciji
Komisije Evropskih skupnosti
ter
zadeva C-300/04
Eman in Sevinger
proti
College van burgemeester en wethouders van Den Haag
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Nederlandse Raad van State (Nizozemska))
„Evropski parlament – Volitve – Državljani tretjih držav, ki prebivajo na evropskem ozemlju – Gibraltar – Državljani države članice, ki prebivajo na čezmorskem ozemlju, pridruženem Skupnosti – Aruba – Volilna pravica – Pogoji“
Stvarno kazalo
I – Pravni okvir
A – Mednarodno pravo
B – Pravo Skupnosti
i) Evropsko državljanstvo
ii) Volitve v Evropski parlament
iii) Ozemeljsko področje uporabe Pogodbe ES
C – Nacionalno pravo
Zadeva C-145/04
Gibraltarski statut
EPRA iz leta 2003
Zadeva C-300/04
Ustavna ureditev Kraljevine Nizozemske
Nizozemski volilni zakon
II – Dejansko stanje in postopek
Zadeva C-145/04
Zadeva C-300/04
III – Pravna presoja
A – Predhodne ugotovitve
B – Zadeva C-145/04
Uvod
Prvi tožbeni razlog
i) Predhodne ugotovitve
ii) Volilna pravica državljanov Skupnosti na evropskih volitvah
iii) Možnost razširitve volilne pravice na državljane tretjih držav
iv) Pogoji za razširitev te pravice
v) Omejitve za razširitev volilne pravice
Drugi tožbeni razlog
C – Zadeva C-300/04
Uvod
Prva štiri vprašanja za predhodno odločanje
Peto vprašanje za predhodno odločanje
IV – Stroški v zadevi C-145/04
V – Predlog
1. Španska vlada v postopku v zadevi C-145/04, začetem v skladu s členom 227 ES, Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska očita, da je kršilo pravo Skupnosti zaradi načina ureditve udeležbe prebivalcev Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament ter zlasti zato, ker je dopustilo, da so volile tudi osebe, ki prebivajo na navedenem ozemlju, vendar nimajo državljanstva ene izmed držav članic in torej državljanstva Unije.
2. V zadevi C-300/04 pa je Nederlandse Raad van State s sklepom z dne 13. julija 2004 Sodišču na podlagi člena 234 ES v predhodno odločanje predložilo pet vprašanj, da bi izvedelo, ali mora država članica (v obravnavanem primeru Nizozemska) priznati volilno pravico za evropske volitve osebam, ki sicer imajo njeno državljanstvo, vendar prebivajo na čezmorskem ozemlju (v obravnavanem primeru na Arubi), ki je predmet posebne ureditve glede pridruževanja k Skupnosti.
3. Čeprav imata navedeni zadevi vsaka svoje očitne posebnosti, menim, da ju je smiselno obravnavati skupaj, saj se mi zdi, da ju povezuje dejstvo, da postavljata – čeprav z različnih, skoraj nasprotnih vidikov – pomembna vprašanja o volilni pravici za evropske volitve, zlasti o upravičenosti in pogojih za njeno uresničevanje.
I – Pravni okvir
A – Mednarodno pravo
4. V zvezi z obravnavanima zadevama je treba opozoriti predvsem na člen 3 Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: Protokol št. 1 k EKČP), v katerem je določeno:
„Visoke pogodbene stranke se zavezujejo, da bodo izvedle v razumnih časovnih presledkih svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotovile svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles.“
B – Pravo Skupnosti
5. Poleg tega je treba upoštevati tri skupine določb Skupnosti, ki se nanašajo na državljanstvo Unije, volitve v Evropski parlament in ozemeljsko področje uporabe Pogodbe ES.
i) Evropsko državljanstvo
6. V členu 17 ES je določeno:
„1. S to pogodbo se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije dopolnjuje in ne nadomešča nacionalnega državljanstva.
2. Za državljane Unije veljajo pravice in dolžnosti po tej pogodbi.“
7. Glede tega naj spomnim še, da se to, „ali ima oseba državljanstvo neke države članice, določi samo v skladu z nacionalno zakonodajo zadevne države članice. Države članice lahko z izjavo, ki jo predložijo predsedstvu, informativno opredelijo, katere osebe je treba šteti kot njihove državljane za namene Skupnosti; po potrebi lahko to izjavo spremenijo“(2).
8. V členu 19(2) je določeno:
„Brez poseganja v člen 190(4) in določbe, sprejete za njegovo izvajanje, ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico“.(3)
ii) Volitve v Evropski parlament
9. V členu 189, prvi odstavek, ES je določeno:
„Evropski parlament, ki ga sestavljajo predstavniki narodov držav, združenih v Skupnosti, izvaja pristojnosti, ki so mu dodeljene s to pogodbo.“
10. V členu 190 ES je ob tem določeno:
„1. Predstavniki narodov držav, združenih v Skupnosti, so izvoljeni v Evropski parlament na splošnih neposrednih volitvah.
[…]
4. Evropski parlament pripravi predlog za splošne neposredne volitve po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli, ki so skupna vsem državam članicam.
Po dani privolitvi Evropskega parlamenta, ki odloča z večino svojih članov, Svet soglasno sprejme ustrezne določbe in jih priporoči državam članicam v sprejetje skladno z njihovimi ustavnimi pravili.“
11. Kot je znano, so predstavniki držav članic s ciljem omogočiti splošne neposredne volitve v Evropski parlament (takrat imenovan še Skupščina) na zasedanju Sveta sprejeli Sklep 76/787/ESPJ, EGS, Euratom z dne 20. septembra 1976, ki mu je priložen „Akt o volitvah predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednimi volitvami“(4), kot je bil nazadnje spremenjen s Sklepom Sveta št. 2002/772 ES, Euratom(5) (v nadaljevanju: Akt iz leta 1976). Ta sklep, kot je prav tako znano, pa ni uvedel enotnega volilnega postopka, ampak se je omejil na določitev nekaterih „načel[…], ki so skupna vsem državam članicam“ in ki se nanašajo zlasti na proporcionalno zastopanost (člen 1), trajanje zakonodajnega obdobja (člen 5), nezdružljivost funkcije izvoljenega člana (člen 7), obdobje za izvedbo volitev (člen 10) ter na začetek štetja glasov (člen 11).
12. Glede „vidikov, ki jih [… ] ne ureja“ Akt iz leta 1976, je državam članicam dopuščeno, da „še naprej uporabljajo svoje nacionalne predpise“ (uvodna izjava 1 Sklepa 2002/772).
13. V členu 8 Akta iz leta 1976 je namreč določeno, da:
„Ob upoštevanju določb tega akta urejajo volilni postopek v vsaki državi članici nacionalni predpisi.
Ti nacionalni predpisi, v katerih se po potrebi lahko upoštevajo posebne razmere v državah članicah, ne vplivajo na proporcionalno naravo volilnega sistema.“
14. Na koncu je treba spomniti na Prilogo II k Aktu iz leta 1976, v kateri je določeno:
„Združeno kraljestvo bo uporabljalo določbe tega akta le v zvezi z Združenim kraljestvom.“
iii) Ozemeljsko področje uporabe Pogodbe ES
15. V členu 299 ES je opredeljeno ozemeljsko področje uporabe Pogodbe, pri čemer je na splošno določeno, da se uporablja za države članice (odstavek 1).
16. Za namene tega postopka je treba upoštevati zlasti odstavka 3 in 4 tega člena, v katerih je določeno:
„3. Posebna ureditev glede pridruževanja iz četrtega dela te pogodbe se uporablja za čezmorske države in ozemlja, navedene v Prilogi II k tej pogodbi.
[…]
4. Določbe te pogodbe se uporabljajo za evropska ozemlja, za katerih zunanje odnose je odgovorna država članica.
[…]“
17. V zvezi z zadevo C-145/04 je treba opozoriti še, da je Gibraltar evropsko ozemlje, za njegove zunanje odnose pa je odgovorno Združeno kraljestvo; zato se Pogodba v skladu s členom 299(4) ES načeloma uporablja tudi za Gibraltar.(6)
18. Glede zadeve C-300/04 pa je treba poudariti, da je Aruba, ki je navedena v Prilogi II k Pogodbi, čezmorsko ozemlje v smislu člena 299(3) ES.
C – Nacionalno pravo
Zadeva C-145/04
Gibraltarski statut
19. Gibraltar, ki ga je španski kralj na podlagi člena X Utrechtske pogodbe leta 1713 izročil Kraljestvu Velika Britanija, ima od leta 1830 status kronske kolonije (British Overseas Territory).(7) Mesto je, kot vemo, pravno urejeno z Gibraltar Constitution Order 1969, ki ga v preambuli označuje kot „part of Her Majesty’s dominions“. Kljub temu da je velik del samoupravne oblasti prenesen na v koloniji demokratično izvoljene lokalne ustanove, ostajajo področja zunanjih odnosov, obrambe in javne varnosti v pristojnosti britanske krone.
EPRA iz leta 2003
20. Združeno kraljestvo je 8. maja 2003 sprejelo European Parliament (Representation) Act 2003 (v nadaljevanju: EPRA iz leta 2003).
21. V členu 9 tega zakona je s ciljem, da bi tudi prebivalcem Gibraltarja omogočili udeležbo na volitvah v Evropski parlament (iz razlogov, ki jih bom obravnaval v točki 31 in naslednjih), določeno, da se ustanovi nova volilna enota (tako imenovana „kombinirana enota“ („Combined Region“)), ki obsega Gibraltar in eno obstoječo volilno enoto Anglije ali Walesa. Natančneje, s pozneje sprejetim European Parliamentary Elections (Combined Region and Campaign Expenditure) (United Kingdom and Gibraltar) Order 2004 je bil Gibraltar priključen volilni enoti jugozahodne Anglije.(8)
22. Z istim ciljem je bilo v členih 14 in 15 določeno, da dobi Gibraltar poseben volilni register, ki ga vodi lokalni funkcionar („Clerk of the House of Assembly of Gibraltar“), v katerem morajo biti vpisani vsi volilni upravičenci, ki se nameravajo udeležiti volitev.
23. V skladu s členom 16(1) ima pravico do vpisa v register, kdor kumulativno izpolnjuje te pogoje:
– ima prebivališče v Gibraltarju;
– ni spoznan za nesposobnega voliti;
– je dopolnil 18 let;
– je državljan Commonwealtha, ki izpolnjuje posebne pogoje („Qualifying Commonwealth Citizens“; v nadaljevanju: QCC), ali Evropske unije.
24. V skladu s členom 16(5) se za QCC štejejo osebe, ki:
– v skladu z gibraltarsko zakonodajo za vstop ali za prebivanje na ozemlju Gibraltarja ne potrebujejo potrdila ali dovoljenja ali
– imajo potrdilo ali dovoljenje za vstop ali za prebivanje na ozemlju Gibraltarja (ali ki bi imele pravico do takega potrdila ali dovoljenja na podlagi gibraltarske zakonodaje).
25. QCC niso državljani Združenega kraljestva.
Zadeva C-300/04
Ustavna ureditev Kraljevine Nizozemske
26. Kraljevino Nizozemsko sestavljajo tri državne entitete, vsaka izmed teh pa ima svojo ustavo in samostojno ureja področje svojih institucij. Gre za Nizozemsko, Nizozemske Antile in Arubo.
27. V tako razdeljeni Kraljevini Nizozemski pa obstaja enotno državljanstvo, ki pripada vsem državljanom kraljevine, in sicer nizozemsko državljanstvo.
Nizozemski volilni zakon
28. V Kraljevini Nizozemski se volitve v Evropski parlament izvajajo le na celinskem delu (na Nizozemskem), in ne tudi na otoških delih (na Antilih in Arubi). Volilni postopek ureja Nederlandse Kieswet (nizozemski volilni zakon), ki volilne upravičence opredeljuje tako, da napotuje na določbe v zvezi z državnimi parlamentarnimi volitvami.
29. V členu B1 je glede volitev v nizozemski parlament določeno:
„1. Člani Tweede Kamer der Staten-Generaal so izvoljeni izmed oseb, ki so na dan vložitve svojih kandidatur nizozemski državljani in ki so na dan volitev dopolnile osemnajst let, z izjemo tistih, ki na dan vložitve kandidature dejansko prebivajo na Nizozemskih Antilih ali Arubi.
2. Ta izjema ne velja za:
(a) Nizozemce, ki so vsaj deset let prebivali na Nizozemskem;
(b) Nizozemce, ki na Nizozemskih Antilih ali Arubi službujejo v nizozemski državni upravi, ter za njihove zakonce, partnerje ali življenjske spremljevalce in otroke, če ti živijo skupaj z njim.“
30. V členu Y3 je v zvezi z volitvami v Evropski parlament določeno:
„Volilno pravico imajo:
(a) osebe, ki imajo pravico voliti na volitvah članov Tweede Kamer der Staten‑Generaal;
(b) osebe, ki niso nizozemski državljani, so pa državljani druge države članice Evropske unije, pod pogojem, da:
1. na dan vložitve kandidatur dejansko prebivajo na Nizozemskem,
2. so na dan volitev dopolnile osemnajst let
in
3. jim na Nizozemskem ali v državi članici, katere državljani so, ni bila odvzeta volilna pravica.“
II – Dejansko stanje in postopek
Zadeva C-145/04
31. Kot je znano, je Evropsko sodišče za človekove pravice na podlagi pritožbe, ki jo je vložila D. Matthews, britanska državljanka s prebivališčem v Gibraltarju, s sodbo z dne 18. februarja 1999 odločilo, da je Združeno kraljestvo s tem, da v Gibraltarju ni organiziralo volitev v Evropski parlament, kršilo člen 3 Protokola št. 1 k EKČP.(9)
32. Združeno kraljestvo je v nameri, da bi to sodbo izvršilo, leta 2002 predlagalo spremembo Priloge II k Aktu iz leta 1976, da bi bila tako odstranjena ovira, ki je izvirala iz dejstva, da je v tem aktu, kot že navedeno (glej zgoraj točko 14), Združenemu kraljestvu naloženo, naj uporablja njegove določbe le znotraj Združenega kraljestva.
33. Vendar je odločno nasprotovanje Španije preprečilo sprejetje tega predloga.
34. Zato je Združeno kraljestvo na seji Sveta z dne 18. februarja 2002 predlagalo, naj se v zapisnik vnese naslednja izjava, s katero sta se seznanila Svet in Komisija:
„Zavedajoč se člena 6(2) Pogodbe o Evropski uniji, ki določa: ‚Unija spoštuje temeljne pravice, kakršne zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950, in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic,‘ bo Združeno kraljestvo v skladu s pravom Evropske unije zagotovilo potrebne spremembe, da bo volivcem Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament omogočeno sodelovanje v okviru obstoječe volilne enote Združenega kraljestva in pod enakimi pogoji, kot veljajo za druge volivce te volilne enote, da bo tako izpolnilo obveznost izvršiti sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Matthews proti Združenemu kraljestvu.“(10)
35. Združeno kraljestvo je po tem, ko je podalo to izjavo, sprejelo zgoraj predstavljeni (glej zgoraj točko 20 in naslednje) zakon EPRA iz leta 2003.
36. Vendar se je Kraljevina Španija takoj odzvala z očitkom, da je ta zakon po njenem mnenju zaradi načina ureditve udeležbe prebivalcev Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament in zlasti zato, ker dopušča, da volijo tudi osebe, ki prebivajo na navedenem ozemlju, vendar nimajo državljanstva ene izmed držav članic ter torej državljanstva Unije, v nasprotju s pravom Skupnosti.
37. Ker njeni ugovori niso bili sprejeti, je Španija 28. julija 2003 na podlagi člena 227 ES vložila prijavo pri Komisiji.
38. Ta je, potem ko je zainteresiranima državama omogočila, da sta predložili pisna in ustna stališča ter odgovore nanje, podala naslednjo izjavo:
„Po temeljiti preučitvi prijave Španije in po zaslišanju 1. oktobra Komisija meni, da je Združeno kraljestvo volilno pravico razširilo na prebivalce Gibraltarja v okviru možnosti prostega urejanja, ki jo državam članicam daje pravo Skupnosti. Glede občutljivega dvostranskega vprašanja, ki je v ozadju, pa se Komisija v tej fazi vzdržuje od podaje obrazloženega mnenja v smislu člena 227 Pogodbe in stranki poziva, naj najdeta sporazumno rešitev spora.“(11)
39. Španija, ki z izjavo Komisije ni bila zadovoljna, je 18. marca 2004 vložila tožbo pri Sodišču in mu predlagala, naj ugotovi:
„Združeno kraljestvo je s tem, da je sprejelo European Parliament (Representation) Act 2003, kršilo obveznosti iz členov 189 [ES], 190 [ES], 17 [ES] in 19 [ES] ter iz Akta o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami, priloženega k Sklepu Sveta 76/787/ESPJ, EGS, Euratom z dne 20. septembra 1976 o volitvah predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednimi volitvami.“
40. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 8. septembra 2004 Komisiji dovolil intervencijo v zadevi C-145/04 v podporo predlogom Združenega kraljestva.
41. Španska vlada, vlada Združenega kraljestva in Komisija so Sodišču predstavile ustna stališča na obravnavi 5. julija 2005.
Zadeva C-300/04
42. M. G. Eman in O. B. Sevinger sta nizozemska državljana, ki imata dejansko prebivališče na otoku Aruba.
43. Ker sta se želela udeležiti volitev v Evropski parlament, sta 31. marca 2004 vložila prošnjo za vpis v volilni register, ki se vodi na Nizozemskem.
44. College van burgemeester en wethouders van Den Haag je z odločbo z dne 3. maja 2004 na podlagi povezanih določb členov B1(1) in (2) ter Y3(a) Kieswet to prošnjo zavrnilo z utemeljitvijo, da imata vlagatelja – kljub temu da sta nizozemska državljana – dejansko prebivališče na Arubi in da ne izpolnjujeta pogoja o vsaj desetletnem prebivanju na Nizozemskem.
45. M. G. Eman in O. B. Sevinger sta zoper to odločbo 28. maja 2004 vložila pritožbo pri Raad van State in trdila, da je nizozemski volilni zakon v nasprotju z določbami Pogodbe o državljanstvu Unije, razlaganimi v skladu s členom 3 Protokola št. 1 k EKČP. Po njunem mnenju naj bi namreč te določbe priznavale pravico voliti na volitvah v Evropski parlament vsem državljanom držav članic, skupaj s tistimi, ki prebivajo v čezmorskih državah in na čezmorskih ozemljih (v nadaljevanju tudi: ČDO).
46. Raad van State se je odločilo – čeprav ni imelo možnosti, da bi o zadevi odločilo pred evropskimi volitvami, ki so potekale junija 2004 –, da bo Sodišču v predhodno odločanje predložilo pet vprašanj, ki se nanašajo na njegove dvome glede zakonitosti izključitve volilne pravice M. G. Emana in O. B. Sevingerja (glej spodaj točko 137).
47. Poleg tega je predložitveno sodišče z dopisom z dne 13. julija 2004 – glede na morebitno izvedbo referenduma na Nizozemskem v zvezi z osnutkom Pogodbe o Ustavi za Evropo(12) in ob upoštevanju tveganja, da se pritožnika ne bosta mogla udeležiti niti tega – Sodišče prosilo, naj preuči vprašanja za predhodno odločanje po hitrem postopku iz člena 104a Poslovnika.
48. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 23. avgusta 2004 to prošnjo zavrnil z utemeljitvijo, da se navedeni razlog nanaša na področje (pogoji udeležbe na referendumu o Ustavi), ki ni povezano s postopkom v glavni stvari (ki se nanaša na pravico voliti na volitvah v Evropski parlament) in vnaprej upošteva dogodek (sprejetje zakona o izvedbi referenduma), ki se še ni zgodil.
49. Raad van State je z dopisom z dne 22. februarja 2004 Sodišče obvestilo o uveljavitvi zakona o posvetovalnem referendumu o Pogodbi o Ustavi za Evropo(13) in ga zato vnovič prosilo, naj predložena vprašanja za predhodno odločanje preuči po hitrem postopku. Novi zakon je namreč tako kot predpisi v zvezi z volitvami v Evropski parlament določal, da lahko na referendumu sodelujejo le osebe, ki imajo pravico voliti na volitvah v nizozemski parlament.
50. Ker pa se je predlog, naj Sodišče uporabi hitri postopek, še naprej nanašal na področje, ki ni povezano s postopkom v glavni stvari, je predsednik Sodišča s sklepom z dne 18. marca 2005 zavrnil tudi drugo prošnjo.
51. V zadevi C-300/04 so pisna stališča predložile nizozemska, francoska in španska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Komisija.
52. M. G. Eman, nizozemska, francoska in španska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Komisija so Sodišču predstavili ustna stališča na obravnavi 5. julija 2005.
III – Pravna presoja
A – Predhodne ugotovitve
53. Kot sem že navedel, imata zadevi C-145/04 in C-300/04, ki sicer zahtevata tudi rešitev za vsako izmed njiju specifičnih težav, določene skupne vidike, zaradi česar ju nameravam obravnavati skupaj.
54. V zadevi C-145/04, ki jo je začela Španija v skladu s členom 227 ES, je Sodišče med drugim pozvano, naj ugotovi, ali bi lahko Združeno kraljestvo zakonito priznalo pravico voliti na volitvah v Evropski parlament tudi osebam, ki prebivajo v Gibraltarju (na evropskem ozemlju, na katerem se uporablja pravo Skupnosti), vendar nimajo državljanstva ene izmed držav članic in torej niti državljanstva Unije. V postopku za izdajo predhodne odločbe C-300/04 pa je vprašanje ravno nasprotno, saj želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali je država članica dolžna priznati volilno pravico osebam, ki imajo državljanstvo te države in so torej državljani Unije, vendar prebivajo na ozemlju, kot je Aruba, uvrščenem med čezmorska ozemlja, ki so predmet posebne ureditve glede pridruževanja k Skupnosti.
55. Obe zadevi torej – čeprav z različnih vidikov – zahtevata razlago določb Pogodbe o državljanstvu Unije in volitvah Evropskega parlamenta, zlasti glede upravičenosti in uresničevanja volilne pravice.
B – Zadeva C-145/04
Uvod
56. Ta zadeva izvira iz večletnega spora med Španijo in Združenim kraljestvom v zvezi s suverenostjo Gibraltarja ter je v določenem smislu naravno nadaljevanje zgoraj navedene sodbe Matthews Evropskega sodišča za človekove pravice (glej zgoraj točko 31). Kot sem že navedel, je sodišče v tej sodbi ugodilo pritožbi britanske državljanke s prebivališčem v Gibraltarju in odločilo, da je Združeno kraljestvo s tem, da v Gibraltarju ni izvedlo volitev v Evropski parlament, kršilo člen 3 Protokola 1 k EKČP.
57. Ob tej priložnosti je Evropsko sodišče za človekove pravice poudarilo, da je Evropski parlament po spremembah, uvedenih z Maastrichtsko pogodbo, „dovolj vključen v posebni zakonodajni postopek, ki vodi do sprejetja aktov v smislu členov 189b in 189c Pogodbe [postala člena 251 ES in 252 ES], ter dovolj povezan s splošnim demokratičnim nadzorom dejavnosti Evropske skupnosti, da je mogoče šteti, da je del ‚zakonodajnega telesa‘“(14) ozemelj, kot je Gibraltar, na katerih imajo akti, sprejeti s ključnim prispevkom tega parlamenta, „neposreden vpliv“(15), in sicer v smislu, da se na teh ozemljih „neposredno“ uresničujejo „njihovi učinki“, ki se „dotikajo“ prebivalcev tega kraja enako kot akti, ki jih sprejmejo lokalne zakonodajne skupščine.(16)
58. Navedeno sodišče je zato menilo, da bi morale biti volitve v Evropski parlament organizirane tudi v Gibraltarju. Ker se to ni zgodilo, je bila „pritožnici kot prebivalki Gibraltarja onemogočena vsakršna možnost izraziti svoje mnenje o izboru članov Evropskega parlamenta“. Evropsko sodišče za človekove pravice je torej sklenilo, da je bilo s tem „ogroženo samo bistvo volilne pravice, ki jo pritožnici zagotavlja člen 3 Protokola št. 1“(17) k EKČP.
59. Združeno kraljestvo se je na podlagi te sodbe, kot sem že navedel (glej zgoraj točko 34), z izjavo z dne 18. februarja 2002 obvezalo, da bo storilo vse, kar je potrebno, „da bo volivcem Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament omogočeno sodelovanje v okviru obstoječe volilne enote Združenega kraljestva in pod enakimi pogoji, kot veljajo za druge volivce te volilne enote“.
60. V skladu s to izjavo je nato sprejelo EPRA iz leta 2003. S tem zakonom je bila, kot sem že pojasnil (glej zgoraj točko 20 in naslednje), ustanovljena nova volilna enota, ki obsega Gibraltar in eno obstoječo volilno enoto Anglije ali Walesa (tako imenovana „kombinirana enota“); poleg tega je bil vzpostavljen poseben volilni register, ki ga vodi lokalni funkcionar („Clerk of the House of Assembly of Gibraltar“) in v katerem morajo biti vpisani vsi volilni upravičenci. Skupina teh upravičencev zajema tudi tako imenovane QCC („Qualifying Commonwealth Citizens“), to je državljane držav Commonwealtha, ki za vstop in prebivanje na ozemlju Gibraltarja ne potrebujejo nobenega potrdila ali dovoljenja, ali ki posedujejo potrdilo ali dovoljenje za vstop v Gibraltar (glej zgoraj točko 24).
61. Španska vlada v tožbi, vloženi na podlagi člena 227 ES, navaja dva tožbena razloga zoper EPRA iz leta 2003:
– s prvim zatrjuje, da je razširitev volilne pravice za volitve v Evropski parlament na osebe, kot so QCC, ki niso državljani Združenega kraljestva, v nasprotju s členi 17 ES, 19 ES, 189 ES in 190 ES;
– z drugim pa ugovarja tej razširitvi ter vključitvi Gibraltarja v obstoječo volilno enoto Anglije ali Walesa z utemeljitvijo, da gre pri tem za kršitev Priloge II k Aktu iz leta 1976 in obveznosti, ki jih je Združeno kraljestvo prevzelo z izjavo z dne 18. februarja 2002 (glej zgoraj točko 34).
Prvi tožbeni razlog
i) Predhodne ugotovitve
62. Španska vlada s tem tožbenim razlogom zatrjuje, da iz sistematične razlage členov 17 ES, 19 ES, 189 ES in 190 ES izhaja, da ti priznavajo volilno pravico le državljanom Unije ter državam članicam torej prepovedujejo, da jo razširijo na druge osebe. Posledično naj bi Združeno kraljestvo, s tem da je volilno pravico za volitve v Evropski parlament priznalo osebam, kot so QCC, ki niso njeni državljani, kršilo navedene določbe.
63. Vlada Združenega kraljestva zavrača ta očitek z utemeljitvijo, da je opredelitev oseb, ki so upravičene do zadevne pravice, v celoti prepuščena državam članicam. Po njenem mnenju se namreč za evropske volitve „glede vidikov, ki jih […] ne ureja“ pravo Skupnosti enotno, uporabljajo „nacionalni predpisi“ posameznih držav članic (glej uvodno izjavo 1 Sklepa 2002/772 in člen 8 Akta iz leta 1976). Če zakonodaje Skupnosti v zvezi s tem ni, naj bi bile torej države članice pristojne za odločitev, katere osebe lahko sodelujejo na evropskih volitvah, in s tem tudi za razširitev pravice do udeležbe na osebe, kot so QCC, ki so državljani tretjih držav. Šlo naj bi torej za legitimno izvrševanje pooblastil proste presoje, ki jih na tem področju pravo Skupnosti priznava državam članicam.
64. Sam se tako kot španska vlada in Komisija ne morem v celoti strinjati z razlago, ki bi privedla do ugotovitve, da imajo države članice na obravnavanem področju absolutno svobodo. Menim namreč, da je mogoče na podlagi prava Skupnosti, kljub temu da je obseg ureditve tega področja še razmeroma omejen, izpeljati nekaj natančnih in koristnih navodil v zvezi z zadevnim vprašanjem ter zlasti opredeliti omejitve pristojnosti držav članic, da priznajo upravičenost (ali je ne priznajo) do udeležbe na volitvah v Evropski parlament.
65. Ta navodila namreč po mojem mnenju veljajo v dveh smereh: v pozitivni – v smislu, da postavljajo omejitve svobodi držav članic, da te pravice ne priznajo –; in v negativni – v smislu, da postavljajo omejitve njihovi svobodi, da jo priznajo.
66. Čeprav je za to zadevo (drugače kot za zadevo C-300/04) pomemben predvsem drugi vidik, bom na kratko razložil tudi prvega, zlasti zato, da bi umestil preučitev obeh vidikov (in obeh zadev) znotraj celovitejše preučitve sistema in načel, na katerih je utemeljen.
ii) Volilna pravica državljanov Skupnosti na evropskih volitvah
67. Naj začnem z obravnavo omejitev v pozitivnem smislu, v zvezi s katerimi menim, da lahko neposredno iz načel in zakonodaje Skupnosti kot celote – ter torej tudi ne glede na morebitne drugačne navedbe v nacionalnih zakonodajah – izpeljemo obveznost, da se zadevna volilna pravica prizna državljanom držav članic in posledično državljanom Unije.
68. Res je sicer, da nobena določba Skupnosti ne določa jasno in neposredno, da je ta pravica vključena med tiste, ki jih imajo državljani Unije v skladu s členom 17(2) ES. Vendar bi lahko pripomnil, da člen 19(2) ES, s tem da državljanom določene države članice dopušča, da volijo na evropskih volitvah v drugi državi članici kot tej, v kateri prebivajo, in sicer pod enakimi pogoji kot državljani te države, na neki način kot samoumevno upošteva dejstvo, da se zadevna pravica priznava državljanom Unije. V istem smislu bi lahko tako ugotovitev utemeljeval na podlagi členov 189 ES in 190 ES, v katerih je določeno, da Evropski parlament sestavljajo predstavniki „narodov“ in torej (vsaj) državljanov „držav, združenih v Skupnosti“.
69. Vendar se mi zdi, da ne glede na te in morebitne druge podobne navedbe v zakonodaji, na katere bi se lahko sklicevali v tem smislu, upravičenost državljanov Unije do volilne pravice na evropskih volitvah izhaja predvsem iz demokratičnih načel, na katerih temelji Unija,(18) in zlasti – tu naj povzamem besede Evropskega sodišča za človekove pravice – iz načela splošnosti volilne pravice, ki je „postalo temeljno načelo“(19) modernih demokratičnih ureditev ter je uzakonjeno tudi v pravu Skupnosti v členu 190(1) ES in v členu 1 Akta iz leta 1976, ki določata, da so člani Evropskega parlamenta izvoljeni „na splošnih neposrednih volitvah“. To pravilo namreč podpira stališče, da je treba volilno pravico priznati „čim večjemu številu“(20) oseb in torej, vsaj načeloma, vsem članom državne skupnosti.
70. To načelno navodilo poleg tega potrjuje dejstvo, da je zadevna pravica temeljna pravica, ki jo zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in zlasti člen 3 Protokola št. 1 k EKČP, ki obvezuje „[v]isoke pogodbene stranke […], da bodo izvedle v razumnih časovnih presledkih svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotovile svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles“. Gre torej za „enega izmed temeljnih instrumentov, ki omogoča ohranjanje ‚resnično demokratične politične ureditve‘“(21), in, natančneje, „subjektivno pravico“, ki je „ključnega pomena za vzpostavitev in varstvo temeljev dejanske demokracije, osnovane na pravni državi“(22).
71. Zato po mojem mnenju lahko trdimo, da so državljani Unije že na podlagi temeljnih načel in zgoraj navedenih določb(23) tako rekoč „nujno“ upravičeni do volilne pravice na volitvah v Evropski parlament, in sicer v smislu, da lahko vsaj načeloma vsi uveljavljajo priznanje te pravice. To namreč velja brez poseganja v morebitne omejitve, ki so za to področje običajno in legitimno določene (starost, pogoji za izvoljivost, nezdružljivost itd.) ali povezane s posebnimi okoliščinami (kot so tiste, ki jih bom opisal v nadaljevanju: glej spodaj točko 153).
iii) Možnost razširitve volilne pravice na državljane tretjih držav
72. Ob upoštevanju zgoraj navedenega bom v nadaljevanju preučil omejitve z negativnim predznakom, ki morebiti prav tako izhajajo iz prava Skupnosti.
73. Španska vlada namreč na podlagi zakonskih besedil izpeljuje prav omejitev te vrste. Zatrjuje zlasti, da državam članicam ni dovoljeno podeljevati volilne pravice osebam, ki (kot v obravnavanem primeru QCC) nimajo državljanstva države članice in torej Unije.
74. Ta argument utemeljuje na podlagi členov 17 ES, 19 ES, 189 ES in 190 ES ter že večkrat navedene Priloge II k Aktu iz leta 1976. Vendar moram pojasniti, da se na navedene člene sklicuje v zvezi s prvim tožbenim razlogom, medtem ko navaja Prilogo II v utemeljitev drugega tožbenega razloga. Tudi sam bom v nadaljnji obravnavi ohranil to ločevanje, in sicer ne le zaradi skladnosti s tako razčlenjeno tožbo, ampak tudi ter predvsem zato, ker – kot bom razložil – niti pojmi niti rešitvi vprašanj v obeh primerih ne sovpadajo.
75. Španska vlada torej navaja, prvič, da člen 17 ES, s tem da določa, da so državljani držav članic državljani Unije in da zanje veljajo pravice, določene v Pogodbi, uvaja tesno zvezo med državljanstvom Unije in pripadnostjo narodu določene države članice po eni strani ter veljavnost pravic, določenih v Pogodbi, po drugi. Zaradi te zveze naj bi bilo mogoče pravico voliti na volitvah v Evropski parlament priznati samo državljanom Unije. To zvezo naj bi potrjeval tudi člen 19(2) ES, ki določa, da le „državljan Unije“, ki prebiva v določeni državi, vendar nima njenega državljanstva, lahko voli na evropskih volitvah v tej državi.
76. Španska vlada še navaja, drugič, da namen členov 189 ES in 190 ES, s tem da določata, da Evropski parlament sestavljajo predstavniki „narodov držav, združenih v Skupnosti“, ni na splošno označiti vse prebivalce določenega ozemlja, ampak le osebe, ki jih združuje ista narodnost, to je državljane te države. Uporaba izraza „narod“ v smislu „nacija“ v mnogih ustavah držav članic naj bi to očitno potrjevala.
77. Moje mnenje – za zdaj neodvisno od posebnega vprašanja v zvezi s QCC (glede tega, kot bom pojasnil v nadaljevanju, namreč menim, da so navedbe španske vlade utemeljene) – je, da iz načel in splošnih pravil Pogodbe ni mogoče izpeljati, kot trdi tožeča vlada, absolutne prepovedi razširitve volilne pravice na osebe, ki niso državljani držav članic. In sicer iz razlogov, ki jih bom skušal utemeljiti v nadaljevanju.
78. Naj začnem s tem, da se mi zgoraj navedene ugotovitve, ki jih španska vlada izpeljuje na podlagi besedne zveze „narodov držav, združenih v Skupnosti“ iz členov 189 ES in 190 ES, ne zdijo prav prepričljive.
79. Hude pomisleke imam predvsem glede poskusa, da bi temu izrazu podelili pomen na podlagi tako rekoč ideološke izbire in da bi torej izraz „narod“, uporabljen v navedenih členih, izenačili s pojmom „nacija“. Ne da bi se spuščal v dolgo teoretično razpravo, naj navedem le, da z izrazom „nacija“ običajno označujemo skupino ljudi, ki jih povezujejo skupna tradicija, kultura, jezik, etnična pripadnost, vera itd., neodvisno od njihove pripadnosti isti državni organizaciji (in torej neodvisno od njihovega statusa državljanstva iste države). Če pa je tako, se mi zdi očitno, da to ne more biti pomen, s katerim je v navedenih členih Pogodbe uporabljen izraz „narod“. Ob upoštevanju te razlage bi namreč moral, prvič, ta pojem obsegati tudi osebe, ki niso državljani držav članic, saj pripadajo določeni „naciji“ vse osebe, ki jih združujejo navedene skupne lastnosti, čeprav so zaradi zgodovinsko-političnih okoliščin državljani drugih držav. Drugič, izključiti bi bilo treba tiste osebe (ali celotne skupnosti!), ki ne pripadajo „naciji“ določene države, pa so vendarle državljani te države (pomislimo na primer na etnične in jezikovne manjšine). Očitno in ne glede na kakršno koli drugačno stališče to ne bi bilo v skladu niti z namenom Pogodbe, niti s prakso ter po mojem mnenju niti z nameni tožeče vlade.
80. Če bi torej želeli natančneje pravno opredeliti besedno zvezo „narodov držav, združenih v Skupnosti“ (čeprav v resnici dvomim, da je to namen), bi bila prepričljivejša razlaga, da se nanaša prav na pojem „narod“, to je na skupnost oseb, politično organiziranih na določenem ozemlju in povezanih na podlagi pravne vezi državljanstva. Trdili bi torej lahko, da načeloma obstaja prekrivanje med pojmoma „narod“ in „državljani“.
81. Vendar smo s tem povedali malo ali nič o vprašanju, pomembnem za to zadevo, to je o omejitvi volilne pravice na evropskih volitvah. In sicer zato, ker ni mogoče šteti, da se lahko to prekrivanje samodejno – zaradi nekakšne lastnosti prehajanja – razširi tudi na razmerje med pojmoma „narod“ in „volilno telo“ na način, ki bi narekoval tesno sovpadanje med tema ter torej preprečeval razširitev drugega prek meja prvega.
82. Tako ugotovitev namreč izključujejo številni razlogi. Naj navedem le, da bi bilo – če bi bila ta ugotovitev pravilna – dokaj težko upravičiti omejitve, ki vendarle, kot sem že navedel, običajno veljajo na področju volitev, tako kot bi bilo, obratno, težko ali celo nemogoče upravičiti najugodnejše obravnave, ki jih včasih upoštevajo prav države članice. Komaj vredno omembe je, da bi taka razlaga privedla do paradoksa, saj bi se po eni strani državi priznavalo široko polje proste presoje pri odločanju o merilih, omejitvah in načinih priznavanja svojega državljanstva ter s tem tudi o razširitvi statusa državljana Unije z vsemi njegovimi učinki, medtem ko bi se ji po drugi strani odrekala možnost, da prizna eno samo (čeprav morda najpomembnejšo) pravico izmed tistih, ki izhajajo iz tega statusa.
83. Če je torej tako, je treba šteti, da sovpadanja med pojmoma „narod/državljani“ in „volilno telo“ ni mogoče obravnavati kot absolutno pravilo, od katerega ni mogoče odstopiti. Gotovo (in kot sem že opozoril) iz tega sovpadanja izhaja, da je treba državljanom načeloma priznati volilno pravico; hkrati pa na tej podlagi ni mogoče sklepati niti, da morajo to pravico uresničevati vsi državljani, niti, da je nujno pridržana izključno zanje.
84. Povedano drugače, obravnavano sovpadanje – poleg tega, da zanj velja, da ni absolutno pravilo – se lahko prekine v obeh smereh. Jasno je, da izvira prekinitev iz omejitve področja državljanov, ki lahko uveljavljajo zadevno pravico, saj države navadno poskrbijo (prav v zvezi z državljani) za določitev pogojev za upravičenost do volilne pravice in torej za pripadnost „volilnemu telesu“ (glej zgoraj točko 71 ter zlasti spodaj točko 148 in naslednje, ki se nanašajo na zadevo C‑300/04). Vendar ni mogoče izključiti, da se lahko zaradi posebnih nacionalnih okoliščin ali politične izbire zakonodajalca izrazi tudi v smislu razširitve volilnega telesa.
85. To, kot sta pravilno spomnila tudi Združeno kraljestvo in Komisija, potrjujejo prav izkušnje nekaterih držav članic. Čeprav namreč prevladuje težnja, da se volilna pravica prizna samo državljanom (z določenimi izjemami), dejansko obstajajo tudi primeri širše opredelitve volilnega telesa.
86. V Združenem kraljestvu je tako udeležba na vseh volitvah dovoljena ne le britanskim državljanom te države, ampak – če v njej prebivajo – tudi državljanom Irske in QCC, to je državljanom držav Commonwealtha, ki za vstop in prebivanje na ozemlju Združenega kraljestva ne potrebujejo nobenega potrdila ali dovoljenja ali ki posedujejo potrdilo ali dovoljenje za vstop in prebivanje v Združenem kraljestvu.
87. Lahko bi spomnil tudi na razprave (in včasih celo izoblikovane predloge), ki potekajo v več državah članicah v zvezi z vprašanjem, ali bi bilo smiselno, če bi se pod določenimi pogoji volilna pravica priznala tudi tujcem (ki niso državljani Skupnosti), ki v državi prebivajo dlje časa.
88. Na podlagi vsega navedenega menim, da člena 189 ES in 190 ES, s tem da določata, da Evropski parlament „sestavljajo predstavniki narodov držav, združenih v Skupnosti“, po eni strani ne zahtevata očitno (iz zgoraj navedenih razlogov), da morajo imeti vsi državljani teh držav dejansko pravico voliti in biti zastopani v tem parlamentu, ter po drugi strani te pravice ne omejujeta nujno na državljane teh držav.
89. Ob upoštevanju tega in glede drugih argumentov, ki jih navaja španska vlada, naj dodam, da zgornja ugotovitev nikakor ni v protislovju – kot trdi španska vlada – s členom 19(2) ES, ki dopušča le „državljanu Unije“, da voli na evropskih volitvah v določeni državi članici, v kateri prebiva, čeprav nima njenega državljanstva. Gre namreč za posebno ugodno ureditev, ki velja (to je res) le za državljane Unije in ki se torej ne more uporabljati za druge osebe. Vendar se to v ničemer ne nanaša na možnost držav članic, da na svojem ozemlju priznajo volilno pravico tudi tem drugim osebam.
90. Prav tako se mi s splošnejšega vidika ne zdi, da bi bilo to v nasprotju z zgornjimi ugotovitvami glede člena 17 ES. Kot sta namreč navedli vlada Združenega kraljestva in Komisija, ta člen, s tem da določa, da „[z]a državljane Unije veljajo pravice in dolžnosti po tej pogodbi“, gotovo nalaga, naj se navedenim osebam priznajo številne pravice, opredeljene v drugih določbah (zlasti v členih od 18 ES do 21 ES). Vendar iz navedene določbe nikakor ne izhaja, da lahko veljajo te pravice samo za državljane Unije.
91. To je med drugim potrjeno prav v Pogodbi, ki določa, da se nekatere izmed teh pravic razširijo prek skupine državljanov Unije. Naj na primer spomnim, da imajo v skladu s členoma 194 ES in 195 ES pravico, da naslovijo peticijo na Evropski parlament ali pritožbo na evropskega varuha človekovih pravic, „[v]si državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic“.
92. Razširitev pravic, naštetih v členih od 18 ES in 21 ES, tudi na osebe, ki nimajo statusa državljanstva Unije, torej ni – kot zatrjuje španska vlada – izjemen pojav, ki bi „izpodjedal“ enovitost pojma državljanstva. Nasprotno, dejstvo, da nekatere izmed teh pravic, ki opredeljujejo pravni položaj državljanov Unije, prav pravo Skupnosti razširi prek te meje, potrjuje, da do teh pravic niso nujno upravičeni izključno državljani. Ob ugotovitvi, da je navedena razširitev nekaterih izmed teh pravic določena prav v pravu Skupnosti, pa je mogoče sklepati celo, da ni mogoče izključiti načela, da lahko o razširitvi drugih pravic (med katere spada tudi volilna pravica) samostojno odloči država članica.
93. To velja tem bolj, če je takšna razširitev v skladu z demokratičnim načelom splošnih volitev, na katerem temelji tudi Evropska unija. To načelo namreč – kot že navedeno (glej zgoraj točko 69) – podpira stališče, da je treba volilno pravico priznati „čim večjemu številu“ ljudi(24) in torej morebiti tudi tujcem, ki prebivajo v določeni državi(25) in na katere, tako kot na državljane te, dejansko vplivajo akti, ki jih sprejmejo nacionalni zakonodajni organi ter zakonodajni organi Skupnosti.
iv) Pogoji za razširitev te pravice
94. Ob upoštevanju navedenega pa je treba opredeliti še, kdo in pod katerimi pogoji lahko odloči o morebitni razširitvi volilne pravice.
95. Španska vlada namreč meni, da bi moralo biti to – ob domnevi, da je sploh dopustno – v izključni pristojnosti Skupnosti in da bi moralo izrecno izhajati iz Pogodbe ali določb sekundarne zakonodaje Skupnosti. Meni namreč, da bi lahko v nasprotnem primeru v ureditvi Skupnosti obstajalo do petindvajset različnih zakonodaj o opredelitvi volivcev na volitvah v Evropski parlament in torej o priznanju pravice, ki izvira iz prava Skupnosti, kot je volilna pravica.
96. Tudi ta ugovor španske vlade pa se mi ne zdi prepričljiv. Zanemarja namreč dejstvo, da je različnost zakonodaj predvsem rezultat položaja, katerega legitimnost tako rekoč dopuščata tako Pogodba kot zakonodajalec Skupnosti.
97. V Pogodbi, kot je dobro znano, je določeno, da je naloga Evropskega parlamenta pripraviti predlog, ki naj omogoči njegovo izvolitev na splošnih neposrednih volitvah „po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli, ki so skupna vsem državam članicam“, in ki naj bi ga nato potrdil Svet ter ga priporočil državam članicam v sprejetje skladno z njihovimi ustavnimi pravili (člen 190(4) ES).
98. Vendar vemo, da vse do danes enotni postopek še ni bil oblikovan in sprejet. Akt iz leta 1976 o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta, kot je bil nazadnje spremenjen s Sklepom 2002/772, je sledil drugi možnosti, določeni v členu 190(4) ES, in se je torej omejil na to, da je določil nekatera „načela, ki so skupna vsem državam članicam“(26) ter se nanašajo zlasti na proporcionalno zastopanost (člen 1), trajanje zakonodajnega obdobja (člen 5), nezdružljivost funkcije izvoljenega člana (člen 7), obdobje za izvedbo volitev (člen 10) in na začetek štetja glasov (člen 11).
99. Glede vseh drugih „vidikov, ki jih […] ne ureja“ Akt iz leta 1976, je državam članicam dopuščeno, da „še naprej uporabljajo svoje nacionalne predpise“ (uvodna izjava 1 Sklepa 2002/772). V skladu s členom 8 namreč „[o]b upoštevanju določb“ zadevnega akta „urejajo volilni postopek v vsaki državi članici nacionalni predpisi“, ki „po potrebi lahko upoštevajo posebne razmere v državah članicah“.
100. Iz tega izhaja, da doslej med državami članicami ni bilo in še zmeraj ni sovpadanja glede pravil, ki opredeljujejo pravico voliti na volitvah v Evropski parlament, tako kot ga ni tudi glede pasivne volilne pravice, saj je v členu 7 Akta iz leta 1976 sicer naštetih nekaj razlogov za nezdružljivost s funkcijo člana evropskega parlamenta, vendar glede opredelitve morebitnih drugih razlogov za nezdružljivost (pa tudi za neizvoljivost) napotuje na zakonodajo posameznih držav članic.
101. Zdi se mi, da v teh okoliščinah in vse do morebitnega sprejetja enotnega volilnega zakona državi članici ni mogoče odrekati pristojnosti, da glede tistega področja, ki jo zadeva, opredeli aktivno volilno pravico za evropske volitve in da pri tem po potrebi znotraj skupine svojih državljanov ter glede na posebnosti svoje ureditve tudi razširi (ali, kot bomo videli, zoži) obseg volilnih upravičencev.
v) Omejitve za razširitev volilne pravice
102. Seveda pa izvrševanje tega pooblastila ne more biti neomejeno: bodisi zato, ker na splošno volitve v Evropski parlament niso zadeva posamezne države članice, ampak se nanašajo in imajo učinke za celotno Unijo, bodisi zato, ker zlasti iz samih besedil Skupnosti, ki so predmet te obravnave, jasno izhaja, da je treba kot „normalno“ izhodišče šteti, da pripada volilna pravica državljanom Unije.
103. Zato menim, da imajo države to pravico samo izjemoma in znotraj omejitev ter pod pogoji, ki so v skladu s pravom Skupnosti. To narekuje, da je treba zmeraj zagotoviti spoštovanje splošnih načel ureditve – kot so načela razumnosti, sorazmernosti in prepovedi diskriminacije, ki so zlasti pomembna za obravnavani primer – ter, seveda, morebitnih posebnih navodil Skupnosti za zadevno področje (kot so na primer tista, ki za Združeno kraljestvo izhajajo iz Priloge II k Aktu iz leta 1976, ki jih bom obravnaval v spodnji točki 112 in naslednjih).
104. V tem smislu se mi na primer ne bi zdelo v nasprotju z navedenimi načeli, če bi bila izključena možnost razširitve volilne pravice za tiste osebe, ki s Skupnostjo nimajo nobene dejanske povezave, kar bi bilo tudi v skladu z logiko sistema in z določbami, ki – kot sem navedel zgoraj (glej točko 91) – prav na podlagi tega merila pravice državljanov razširijo tudi na druge osebe.
105. Prav tako se mi v skladu z zgoraj navedenimi merili zdi potrebno, da se razširitev zadevne volilne pravice omeji na tiste okoliščine, v katerih je enaka razširitev določena tudi za udeležbo na volitvah v državni parlament.
106. Vse to gotovo ne bo zmanjšalo razlik, ki so posledica tega, da še zmeraj ni pripravljena popolna skupna zakonodaja. Še dalje bodo torej v določenih državah lahko volili tudi tujci s prebivališčem na njihovem ozemlju in/ali državljani s prebivališčem v tretjih državah, medtem ko bo v drugih državah članicah za prve ali druge ali za oboje ta možnost izključena. Tako kot bodo po drugi strani v določenih državah članicah lahko volili ali bili izvoljeni državljani, ki so dopolnili določeno starost, v drugih pa ne, in kot bodo lahko ponekod določeni posebni pogoji za nezdružljivost ali neizvoljivost, drugje pa ne.
107. Vendar naj ponovim, da je vse to le negativna posledica nepopolnosti zakonodaje Skupnosti s tega področja, kljub temu pa ne v prvem ne v drugem primeru ne gre za kršitev te zakonodaje.
108. Na podlagi teh razlogov torej menim, da členi 17 ES, 19 ES, 189 ES in 190 ES načeloma ne nasprotujejo temu, da Združeno kraljestvo – v skladu z določbami o volitvah v državna zakonodajna telesa – prizna volilno pravico za volitve v Evropski parlament tudi osebam, kot so QCC, ki niso državljani niti Združenega kraljestva niti drugih držav članic, vendar prebivajo v Združenem kraljestvu ali na ozemlju, kot je Gibraltar, za katerega zunanje odnose je odgovorna navedena država.
109. Ob upoštevanju take ugotovitve seveda ne zdrži niti očitek španske vlade, da Združeno kraljestvo v izjavi iz leta 1982 med skupine oseb, za katere je treba šteti, da so „državljani Združenega kraljestva“ v smislu prava Skupnosti, ni vključilo QCC.(27) In sicer zato, ker se doslej opravljena razprava nanaša prav na priznanje volilne pravice osebam, ki niso navedeni državljani.
110. Zato mislim, da lahko sklenem v smislu, da tožbenega razloga Španije, ki se nanaša na nezakonitost razširitve volilne pravice na osebe, kot so QCC, zaradi kršitve členov 17 ES, 19 ES, 189 ES in 190 ES, ni mogoče sprejeti.
111. V zvezi s tem bi bilo treba le še ugotoviti, ali je morda navedeni tožbeni razlog utemeljen glede zatrjevane kršitve Priloge II k Aktu iz leta 1976. S tega vidika pa se vprašanje – kot sem že opozoril (glej zgoraj točko 74) – postavlja drugače, v tožbi je namreč tesno povezano z drugim tožbenim razlogom, ki ga navaja Španija; zato ga bom obravnaval v nadaljevanju, to je v okviru preučitve drugega tožbenega razloga.
Drugi tožbeni razlog
112. Španija z drugim tožbenim razlogom Združenemu kraljestvu očita, da je z EPRA iz leta 2003, s tem da je Gibraltar vključilo v obstoječo volilno enoto Združenega kraljestva, kršilo Akt iz leta 1976 in izjavo vlade Združenega kraljestva z dne 18. februarja 2002.
113. Španska vlada v zvezi s tem opozarja predvsem, da lahko Združeno kraljestvo na podlagi Priloge II uporabi določbe Akta iz leta 1976 o volitvah v Evropski parlament „le v zvezi z Združenim kraljestvom“ in torej ne tudi v zvezi z Gibraltarjem, ki ni in ni nikoli bil del navedenega kraljestva. Iz tega ne izhaja, da se Združeno kraljestvo ne bi smelo uskladiti s sodbo Matthews in torej organizirati evropskih volitev tudi v koloniji; vendar bi moralo po mnenju Španije to narediti v skladu z izjavo njegove vlade z dne 18. februarja 2002, to je tako, da bi „volivcem Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament omogočilo sodelovanje v okviru obstoječe volilne enote Združenega kraljestva“(28).
114. Povedano drugače, država tožnica meni, da bi moralo Združeno kraljestvo, zato da bi izvršilo sodbo Matthews, ne da bi ob tem kršilo prilogo in izjavo iz leta 2002, v obstoječo volilno enoto vključiti le volivce Gibraltarja, ki imajo državljanstvo kraljestva, in ne ozemlja Gibraltarja, pri čemer bi moralo to izvesti brez kakršne koli vključitve organov kolonije v volilni postopek.
115. Skratka, po mnenju vlade tožnice Združeno kraljestvo ne bi smelo:
– oblikovati nove volilne enote za namene evropskih volitev, ki Gibraltar združuje z obstoječo volilno enoto Anglije ali Walesa (člen 9 EPRA iz leta 2003) in ki dejansko priključuje ozemlje kolonije ozemlju Združenega kraljestva;
– dopustiti, da se voli v Gibraltarju (člen 15);
– razširiti zadevne pravice na volivce, ki nimajo državljanstva Združenega kraljestva ali drugih držav članic Unije (člen 16);
– v Gibraltarju ustanoviti volilnega registra, ki ga vodi lokalni funkcionar (člena 13 in 14);
– priznati kakršne koli pristojnosti gibraltarskim sodiščem.
116. Združeno kraljestvo, ki ga v zvezi s tem podpira tudi Komisija, odgovarja na te očitke, da je treba Prilogo II k Aktu iz leta 1976 razlagati v skladu s temeljnimi pravicami, kot jih zagotavlja EKČP in kot jih razlaga Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi Matthews. Poleg tega naj bi bilo v okviru ureditve, kot je angleška, ki temelji na regionalnih volilnih enotah, v Gibraltarju mogoče organizirati volitve (in torej zagotoviti uresničevanje zadevne pravice) le z oblikovanjem kombinirane volilne enote, ki kolonijo povezuje z eno izmed obstoječih volilnih enot Združenega kraljestva. Vlada Združenega kraljestva trdi, da je bilo treba iz tega razloga v Gibraltarju ustanoviti tudi volilni register in priznati možnost, da se pravna sredstva v zvezi z volitvami vložijo pri sodiščih kolonije. V nasprotju s temeljnimi zahtevami izvedljivosti in preglednosti postopka naj bi bilo, če bi te pristojnosti priznali organom v Združenem kraljestvu, ki so od Gibraltarja oddaljeni tisoč kilometrov.
117. Sam predvsem ugotavljam, da v tem postopku ni sporno, da je zgoraj navedena Priloga II (glej zgoraj točko 113) pred sodbo Matthews Združenemu kraljestvu dopuščala, da organizira volitve v Evropski parlament le na ozemlju kraljestva. Sporno pa ni niti to, da je bila britanska vlada po izdaji navedene sodbe dolžna organizirati evropske volitve tudi v Gibraltarju in da je torej morala sprejeti za to potrebno zakonodajo.
118. Ob upoštevanju tega se je treba vprašati predvsem, ali bi lahko Združeno kraljestvo ukrepalo v navedenem smislu tudi brez sprejetja formalnih sprememb Priloge II. Vendar menim, da o pritrdilnem odgovoru na to vprašanje ni mogoče dvomiti, če upoštevamo privilegirani položaj, ki je v ureditvi Skupnosti zagotovljen varstvu temeljnih pravic.
119. Kot je namreč znano, je v členu F(2) Pogodbe o Evropski uniji (postal člen 6(2) EU), ki je skoraj dobesedno povzel jasno navodilo, izoblikovano v sodni praksi in že vključeno v preambulo Enotnega evropskega akta, določeno, da „Unija spoštuje temeljne pravice, kakršne zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950, in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic“.
120. Enako iz ustaljene in v preteklost segajoče sodne prakse Skupnosti izhaja, da so „temeljne pravice sestavni del splošnih pravnih načel, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče“, ki v ta namen sledi „ustavnim tradicijam, ki so skupne državam članicam, ter napotkom, ki jih dajejo mednarodne pogodbe o varstvu človekovih pravic, pri sklenitvi katerih so države članice sodelovale ali h katerim so pristopile“. V tem okviru ima EKČP „poseben pomen“.(29)
121. Iz tega izhaja, da v ureditvi Skupnosti spoštovanje tako priznanih temeljnih pravic „zavezuje“, prvenstveno, „tako Skupnost kot njene države članice“(30) in da zato v tej ureditvi ne morejo „biti dovoljeni ukrepi, ki niso združljivi s […] spoštovanjem“ teh pravic.(31)
122. Dodati moram, da to velja še posebej za obravnavano zadevo, saj je njeno izhodišče sodba Evropskega sodišča za človekove pravice, v kateri je bilo obravnavano prav vprašanje pravice voliti na volitvah v Evropski parlament v zvezi s položajem Gibraltarja in je bila ugotovljena „kršitev Konvencije“, ki izhaja iz „Priloge k Aktu iz leta 1976, katere podpisnik je Združeno kraljestvo,“(32) ter ki se nanaša na to, da je bila britanski državljanki „kot prebivalki Gibraltarja onemogočena vsakršna možnost izraziti svoje mnenje o izboru članov Evropskega parlamenta.“(33)
123. Posledično, kot v bistvu priznavata tudi stranki v tem postopku, je Združeno kraljestvo – kljub temu da Priloga II ni bila spremenjena – ne le smelo, ampak je bilo dolžno sprejeti vse ukrepe, ki so bili potrebni za zagotovitev polnega in dejanskega spoštovanja zadevne temeljne pravice.
124. Ob upoštevanju te ugotovitve je treba posebej preučiti zakonitost ukrepov glede na navedene očitke španske vlade.
125. S tega vidika se mi zdi, da je mogoče zadevno angleško zakonodajo potrditi kot ustrezno samo deloma. V skladu z zgoraj opisanimi načeli in torej zakoniti se mi zdijo: oblikovanje kombinirane volilne enote, izvedba volitev v Gibraltarju, ustanovitev – prav tako v Gibraltarju – volilnega registra ter, na koncu, priznanje možnosti, da se pravna sredstva v zvezi z volitvami vložijo pri sodiščih kolonije. Nezakonito pa se mi zdi priznanje volilne pravice osebam, kot so QCC, ki niso državljani Unije.
126. Naj pojasnim svoja stališča. Glede kombinirane volilne enote se strinjam z Združenim kraljestvom in Komisijo, da je v takem sistemu, kot je angleški, ki predvideva, da volivci volijo v okviru proporcionalnih regionalnih enot, edina rešitev, ki omogoča razširitev volilne pravice na gibraltarske volivce, preoblikovanje ene izmed obstoječih volilnih enot Združenega kraljestva, tako da vključuje tudi kolonijo. Ker zaradi majhnega števila volivcev v Gibraltarju tu ni bilo mogoče oblikovati samostojne volilne enote, je Združenemu kraljestvu preostala le možnost, da „razširi“ eno izmed obstoječih volilnih enot, tako da zajame tudi kolonijo. Kraljevina Španija temu ni niti oporekala niti ni navedla, katere druge možnosti bi lahko imelo Združeno kraljestvo.
127. Glede drugih ukrepov v zvezi z volitvami v koloniji (vzpostavitev registra, priznanje pristojnosti sodiščem, izvedba volitev v koloniji) menim, da je prav tako pravilno stališče Združenega kraljestva in Komisije, da gre za ukrepe, potrebne za zagotovitev dejanskega uveljavljanja volilne pravice. Tudi meni se namreč zdi, da sodba Matthews ne bi bila polno in pravilno izpolnjena, če bi bili volivci primorani, da zaradi opravil, potrebnih za uresničevanje volilne pravice (vpis v volilni register, glasovanje, morebitni ugovori), odpotujejo v Združeno kraljestvo ali da to opravijo po pošti. Če bi bilo tako, bi bilo uresničevanje zadevne pravice čezmerno oteženo in povezano z dodatnimi stroški ter morda tudi manj pregledno. Po drugi strani, kot je poudarila Komisija, ne bi bilo upravičeno, če bi se volivcem Gibraltarja naložilo, naj volijo po pošti, saj se ta postopek na splošno uporablja samo, kadar ni nobene druge možnosti (na primer če gre za osebe, ki so v bolnišnični oskrbi, ki so na prestajanju zaporne kazni ali v priporu, ki imajo prebivališče v tujini).(34)
128. Vendar pa se s stališčem Združenega kraljestva in Komisije ne morem strinjati glede razširitve volilne pravice na osebe, kot so QCC, ki niso niti državljani Združenega kraljestva niti državljani drugih držav članic Unije. Menim namreč, da obveznost zagotoviti uresničevanje temeljne pravice te razširitve ne nalaga in da torej odstopanje od Priloge II v zvezi s to razširitvijo ni upravičeno.
129. Kot sem že navedel, je mogoče to odstopanje dopustiti samo, če ga nalaga norma višjega reda, kot je ta, ki določa varstvo določene temeljne pravice. V obravnavanem primeru pa ne gre za tako pravico.
130. Res je sicer, kot sem poskušal dokazati zgoraj, da se je z razvojem modernih demokratičnih ureditev začelo dopuščati, da se pod določenimi pogoji priznanje pravic do politične udeležbe razširi tudi na tujce, ki prebivajo v določeni državi (glej zgoraj točko 93). Vendar je res tudi, da je ta možnost še zmeraj predmet svobodne politične izbire in da so se države članice v dosedanji praksi zanjo le redko odločile. V takih okoliščinah je torej lahko izključitev volilne pravice za državljane tretjih držav povsem zakonito določena v nacionalni zakonodaji s področja volitev, ne da bi to povzročilo – kot sem že opozoril – kakršno koli tveganje kolizije z načeli EKČP.(35)
131. Iz tega izhaja, da EKČP iz doslej večkrat navedenih razlogov sicer nalaga udeležbo državljanov Unije na volitvah v Evropski parlament, organiziranih v Gibraltarju, in v tem smislu dopušča odstopanje od Priloge II, vendar pa kljub temu ni mogoče trditi enako v zvezi s pravico udeležbe na zadevnih volitvah državljanov tretjih držav, med katere spadajo tudi QCC. Glede teh namreč Priloga II ohranja svoj prepovedni obseg, posledično pa je angleška določba, ki dovoljuje navedeno udeležbo, nezakonita.
132. Zato menim, da je treba drugi tožbeni razlog Španije sprejeti v delu, v katerem očita nezakonitost – zaradi kršitve Priloge II – priznanja pravice voliti v Gibraltarju osebam, kot so QCC, ki nimajo državljanstva Združenega kraljestva ali drugih držav članic Unije (člen 16(1) in (5) EPRA iz leta 2003).
133. Sodišču torej predlagam, naj ugotovi, da je Združeno kraljestvo, s tem da je osebam, kot so QCC, ki nimajo niti državljanstva Združenega kraljestva niti državljanstva drugih držav članic Unije, priznala pravico voliti na volitvah v Evropski parlament v Gibraltarju (člen 16(1) in (5) EPRA iz leta 2003), kršilo obveznosti, ki izhajajo iz Priloge II k Aktu iz leta 1976.
C – Zadeva C-300/04
Uvod
134. Tudi postopek za predhodno odločanje v zadevi C-300/04 se – kot sem že opozoril – nanaša na volilno pravico za volitve v Evropski parlament. Ta zadeva namreč izvira iz tistih posebnih določb nizozemskega zakona o volitvah, ki urejajo priznanje volilne pravice osebam z nizozemskim državljanstvom glede na ozemeljski del države, v katerem imajo prebivališče.
135. Kot sem že navedel (glej zgoraj točki 26 in 27), ima ustavna ureditev Kraljevine Nizozemske dve posebnosti: prvič, kraljevina je razčlenjena na tri državne entitete, to je na Nizozemsko, Nizozemske Antile in Arubo; drugič, državljanstvo je skupno in enotno, to je nizozemsko.
136. Ti posebnosti se izražata tudi v priznanju volilne pravice državljanom. V skladu z nizozemskim zakonom o volitvah se namreč lahko volitev v nizozemski državni parlament udeležijo le nizozemski državljani, ki prebivajo na Nizozemskem ali v tretjih državah, medtem ko te pravice nimajo tisti nizozemski državljani, ki prebivajo na Nizozemskih Antilih ali Arubi(36) (člen B1(1) in (2)). Enako pravilo velja tudi za evropske volitve, saj se lahko teh udeležijo le osebe, ki imajo pravico voliti na volitvah nizozemskega zakonodajnega telesa (člen Y3(a)).
137. Prav zaradi teh določb M. G. Eman in O. B. Sevinger, nizozemska državljana s prebivališčem na Arubi, nista bila vpisana v volilne registre in se torej nista mogla udeležiti evropskih volitev, ki so potekale junija 2004. Nederlandse Raad van State pa se je v okviru sodnega postopka, začetega zaradi te izključitve, odločilo, da bo na podlagi člena 234 ES Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali se drugi del Pogodbe uporablja za osebe, ki imajo državljanstvo države članice in ki prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče na ozemlju, ki spada med ČDO iz člena 299(3) ES in ima posebne odnose s to državo članico?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali države članice ob upoštevanju člena 17(1), drugi stavek, ES lahko podelijo državljanstvo osebam, ki prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče v ČDO iz člena 299(3) ES?
3. Ali je treba člen 19(2) ES v povezavi s členoma 189 ES in 190(1) ES razlagati tako, da – če ne upoštevamo izjem, ki niso neobičajne v nacionalnih pravnih ureditvah in ki se med drugim nanašajo na odvzem volilne pravice zaradi kazenske obsodbe ali poslovne nesposobnosti – status državljana Unije, ki prebiva oziroma ima stalno prebivališče v ČDO, samodejno podeljuje pasivno in aktivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament?
4. Ali povezani določbi členov 17 ES in 19(2) ES, obravnavani skupaj in ob upoštevanju člena 3, prvi pododstavek, Protokola, kot ga razlaga Evropsko sodišče za človekove pravice, nasprotujeta temu, da imajo osebe, ki niso državljani Unije, aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament?
5. Ali pravo Skupnosti postavlja zahteve glede vrste povračila škode [rechtsherstel], če nacionalno sodišče presodi – med drugim tudi na podlagi odgovorov Sodišča na zgoraj zastavljena vprašanja –, da osebe, ki prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče na Nizozemskih Antilih in na Arubi ter imajo nizozemsko državljanstvo, neupravičeno niso bile vpisane za volitve z dne 10. junija 2004?“
Prva štiri vprašanja za predhodno odločanje
138. Preden se posvetim preučitvi teh vprašanj, moram ugotoviti, da se mi oblikovanje nekaterih izmed teh ne zdi povsem jasno, zato dopuščajo več dvomov glede njihovega dejanskega obsega.
139. Med ta sicer ne sodi prvo vprašanje za predhodno odločanje, s katerim nizozemsko sodišče jasno sprašuje, ali se drugi del Pogodbe uporablja za osebe, ki imajo državljanstvo ene izmed držav članic in prebivajo ali imajo stalno prebivališče na čezmorskem ozemlju, ki ohranja posebne odnose z navedeno državo.
140. Vendar se predložitveno sodišče takoj zatem sprašuje, ali lahko država, če je odgovor na prvo vprašanje nikalen (in torej, dobesedno, če je treba šteti, da se drugi del pogodbe ne uporablja za navedene osebe), svoje državljanstvo prizna osebam, ki prebivajo ali imajo stalno prebivališče na ozemlju navedene vrste (drugo vprašanje za predhodno odločanje).
141. Zdi se mi, da je mogoče to vprašanje – razen če sem narobe razumel – razumeti na dva načina. Ali se nanaša, kot se zdi, na osebe, ki so v položaju, opisanem v prvem vprašanju, in torej odgovor nanj ni potreben, saj imajo te osebe že državljanstvo zadevne države. Ali pa se to vprašanje – ne glede na samo besedilo – nanaša na osebe, ki nimajo državljanstva zadevne države, čeprav prebivajo na navedenem ozemlju, in se torej zahteva razlaga, ali jim je mogoče priznati to državljanstvo skupaj s pravicami iz drugega dela Pogodbe, ki iz tega položaja izhajajo. Vendar če je tako, se sprašujem, kakšno povezavo bi lahko imelo to vprašanje z obravnavano zadevo, saj so njen predmet osebe, ki že imajo zadevno državljanstvo.
142. Ne dovolj jasno se mi zdi tudi tretje vprašanje za predhodno odločanje, s katerim nacionalno sodišče sprašuje, ali je treba člen 19(2) ES v povezavi s členoma 189 ES in 190(1) ES razlagati tako, da status državljana Unije, ki prebiva v ČDO, vključuje pravico voliti ter biti voljen na volitvah v Evropski parlament.
143. Kot so namreč opozorile tudi nizozemska in francoska vlada ter vlada Združenega kraljestva, člen 19(2) ES za obravnavano zadevo ni pomemben. Spomnil sem že, da je v njem določeno, da ima „vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva“, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Vendar pa so osebe, ki v tem primeru zahtevajo volilno pravico, prav nizozemski državljani, ki prebivajo v Kraljevini Nizozemski (povedano natančneje, v enem izmed ozemeljskih delov te kraljevine), to je osebe, ki prebivajo v državi, katere državljani so. Te osebe se torej nikakor ne morejo sklicevati na navedeno določbo, zato tudi ni razloga, da bi se o njeni razlagi spraševali.
144. Nepomembno se mi zdi tudi četrto vprašanje, s katerim želi nizozemsko sodišče izvedeti, ali člena 17 ES in 19(2) ES v povezavi s členom 3 Protokola št. 1 k EKČP nasprotujeta priznanju pravice voliti in biti voljen na volitvah Evropskega parlamenta osebam, ki niso državljani Unije. Kot sem že navedel in kot ugotavljata tudi nizozemska vlada ter Komisija, imajo osebe, ki v obravnavanem primeru zahtevajo priznanje pravice voliti na evropskih volitvah, nizozemsko državljanstvo in so torej državljani Unije. Za odločitev v postopku v glavni stvari, ki so ga začele navedene osebe, torej ni treba pojasniti, ali je mogoče to pravico priznati tudi osebam, ki niso državljani.(37)
145. Ne glede na te dvome pa iz predložitvene odločbe dejansko izhaja eno jasno postavljeno vprašanje in v zvezi s tem je treba nizozemskemu sodišču odgovoriti. Sodišče mora namreč pojasniti, ali država članica, ki priznava pravico voliti na državnih in posledično tudi na evropskih volitvah svojim državljanom, ki prebivajo na evropskem delu državnega ozemlja (in tistim, ki prebivajo v tretjih državah), to pravico lahko odreče svojim državljanom s prebivališčem v tistem delu države, ki spada med čezmorska ozemlja, pridružena Skupnosti.
146. Na tako oblikovano osrednje vprašanje in v zvezi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje je mogoče odgovoriti predvsem, da so osebe, ki imajo državljanstvo ene izmed držav članic, državljani Unije, ki imajo načeloma ter ne glede na kraj prebivališča vse pravice, ki za te državljane izhajajo iz prava Skupnosti, skupaj, seveda, s tistimi, določenimi v drugem delu Pogodbe.
147. Med te pravice – kot sem poskušal dokazati v okviru preučitve zadeve C‑145/04 (glej zgoraj točke od 67 do 71) – je treba vključiti tudi pravico voliti na volitvah Evropskega parlamenta; zato je treba načeloma šteti, da ta pripada državljanom držav članic in torej državljanom Unije prav na podlagi prava Skupnosti.
148. V okviru navedene zadeve sem poskušal dokazati tudi, da pravo Skupnosti znotraj določenih omejitev in ob nekaterih pogojih ne prepoveduje državam članicam, da bi razširile obseg upravičencev do zadevne pravice ter da volilno pravico priznajo tudi državljanom tretjih držav (glej zgoraj točke od 72 do 107). V tej zadevi pa se je treba vprašati, ali in pod katerimi pogoji imajo države članice možnost, da nasprotno in – mislim, da tudi v tem primeru – samo izjemoma omejijo priznanje te pravice ter iz obsega upravičencev izključijo določene skupine svojih državljanov.
149. Iz razlogov, ki jih bom navedel v nadaljevanju, menim, da mora biti tudi odgovor na to vprašanje pritrdilen.
150. Izhajam iz stališča, s katerim se po mojem mnenju vsi strinjajo, da Pogodba državam članicam ne odreka pristojnosti, da opredelijo obseg upravičencev do njenega državljanstva; nasprotno: države članice „v skladu z mednarodnim pravom“ ohranjajo to pristojnost, čeprav so jo dolžne „izvajati ob spoštovanju prava Skupnosti“.(38) Zato o vprašanju, ali ima oseba državljanstvo te ali druge države članice in posledično državljanstvo Unije, ki se postavi vsakokrat, kadar se Pogodba nanaša na „državljane držav članic“, ni mogoče – vsaj glede na sedanje stanje prava Skupnosti – presojati na podlagi samostojnih meril tega prava, ampak je odgovor odvisen „samo“ od določb „nacionalne zakonodaje zadevne države članice“, ki se lahko tudi spreminjajo.(39)
151. Člen 17 se torej, s tem da določa, da so „[d]ržavljani Unije […] vse osebe z državljanstvom ene od držav članic“ in da „[z]a državljane Unije veljajo pravice in dolžnosti po […] [P]ogodbi“, dejansko samo sklicuje na notranjo zakonodajo držav članic v zvezi z opredelitvijo subjektivnega področja državljanstva Unije. Povedano drugače, ureditev Skupnosti upošteva to zakonodajo kot temeljno in jo kot tako upošteva pri opredelitvi upravičencev do državljanstva Unije.
152. Ob natančnejši preučitvi pa se izkaže, da se ta sklic ne nanaša samo na določitev obsega statusa državljana Unije, ampak tudi na morebitno opredelitev pravic, povezanih s tem statusom. In sicer v smislu, da je treba zakonodajo zadevne države upoštevati ne le za ugotovitev, ali ima določena oseba državljanstvo Unije, ampak tudi pri preverjanju, ali ima ta oseba – v skladu z morebitnimi določbami nacionalne ureditve – vse pravice, povezane s tem statusom.
153. Povedano drugače, šteti je treba, da v primerih, kadar zakonodaja države članice določa omejitve glede pravic, povezanih z državljanstvom, na podlagi objektivnih meril (na primer takih, ki so, kot v obravnavani zadevi, povezana z ustavno ureditvijo države), te omejitve upošteva tudi ureditev Skupnosti – sicer brez poseganja v spoštovanje njenih temeljnih načel – pri opredelitvi pravic, povezanih z državljanstvom Unije.
154. V zvezi z obravnavano zadevo iz take ugotovitve izhaja, da pravo Skupnosti kot izhodišče upošteva ne le izbiro Kraljevine Nizozemske glede priznanja svojega državljanstva, ampak tudi notranje omejitve pravic, povezanih z državljanstvom, za katere se je ta država odločila zaradi njenih posebnih razmerij do ozemelj Arube in Nizozemskih Antilov. Dejansko bi lahko Nizozemska svoje državljanstvo priznala samo prebivalcem na celinskem delu ozemlja ali to pravico še podrobneje opredelila v zvezi s temi in prebivalci ČDO. Vendar se je iz razlogov, povezanih s področjem svoje suverenosti, odločila, da bo vsem priznala formalno enotno državljanstvo, ki pa se dejansko razlikuje glede uresničevanja s tem povezanih pravic (med katerimi je tudi volilna pravica, in sicer tako na državni ravni kot na ravni Skupnosti).
155. Pravo Skupnosti torej mora priznati opisano členitev statusa državljana v tej državi. To velja še posebej zato, ker se razlikovanje ne nanaša samo na omejitve v zvezi z uresničevanjem (samo) pravic, ki jih podeljuje pravo Skupnosti, ampak določa natančno iste omejitve tudi na nacionalni ravni.
156. Po drugi strani naj spomnim, da je prav Evropsko sodišče za človekove pravice priznalo, da je lahko volilna pravica omejena za določene „skupine ali kategorije splošnega prebivalstva“ pod pogojem, da je namen teh omejitev doseganje zakonitih ciljev s sorazmernimi sredstvi in da zadevnih pravic ne zmanjšujejo „toliko, da bi ogrozile njihovo bistvo in jim odvzele njihovo učinkovitost“(40).
157. Evropsko sodišče za človekove pravice je odločilo, da lahko države podpisnice opredelijo upravičence do volilne pravice na podlagi merila prebivanja in da torej to pravico priznajo samo „osebam, ki imajo dovolj tesne ali trajne povezave z državo“.(41) V zvezi s tem je poudarilo, da je možnost izključevanja oseb, ki nimajo prebivališča na ozemlju države, upravičena iz več „razlogov“, med katere spada tudi okoliščina, da državljan, ki ne prebiva na zadevnem ozemlju, „ne občuti neposredno učinkov aktov političnih organov“, ki se volijo, in da, splošneje, je ta državljan glede na tiste, ki na zadevnem ozemlju prebivajo, „manj neposredno ali manj trajno v stiku z vsakodnevnimi problemi […] države“(42).
158. Zdi se mi, da so omejitve, ki jih določa nizozemski zakon o volitvah, načeloma v skladu s temi navodili. Navedeni zakon namreč priznava volilno pravico prav na podlagi tega, kje imajo nizozemski državljani prebivališče, saj iz skupine upravičencev do udeležbe (na nizozemskih volitvah in posledično tudi na evropskih) izključuje osebe, ki prebivajo v tistem delu kraljevine (na Arubi ali Nizozemskih Antilih), na katerega akti, ki jih sprejmeta voljeni telesi, to je nizozemski parlament in Evropski parlament, ne vplivajo neposredno.
159. Vendar je M. G. Eman drugačnega mnenja. Na obravnavi je namreč zatrjeval, da akti, sprejeti ob sodelovanju Evropskega parlamenta, vplivajo na Arubo, saj – če sem pravilno razumel – se na te opira lokalni zakonodajalec pri sprejemanju zakonov, veljavnih na otoku. Če se ne motim, naj bi se to na primer zgodilo na področju varčevanja. V tem sektorju naj bi zakonodajalec Arube svojo zakonodajo namenoma oblikoval po vzoru zakonodaje Skupnosti, tako da se ta – čeprav posredno – v določenem smislu uporablja na tem ozemlju. Zato bi bilo treba šteti, da je Evropski parlament del „zakonodajnega telesa“ Arube in da bi morali na njegovih volitvah v skladu s členom 3 Protokola št. 1 k EKČP sodelovati tudi nizozemski državljani, ki prebivajo na tem otoku.
160. Menim, da tega stališča ni mogoče sprejeti.
161. Naj spomnim samo na to, da je Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi Matthews ugotovilo, da za to, da se lahko Evropski parlament šteje kot „zakonodajno telo“ v zvezi z določenim ozemljem, ne zadostuje okoliščina, da imajo akti, sprejeti z njegovim ključnim prispevkom, na to ozemlje samo posreden učinek, kot je ta, ki naj bi ga imeli ukrepi Skupnosti na Arubi. Potrebno je (kot v primeru Gibraltarja, ki je bil predmet navedene sodbe), da se na teh ozemljih „neposredno“ uresničujejo „učinki“ teh ukrepov in da se ti „dotikajo“ prebivalcev tega kraja enako kot akti, ki jih sprejmejo lokalne zakonodajne skupščine.(43)
162. Ugotavljam, da ni nobenih aktov Evropskega parlamenta, ki bi na opisan način vplivali na ozemlje Arube. Kot so pravilno opozorile nizozemska vlada, vlada Združenega kraljestva in Komisija, je Aruba z vidika prava Skupnosti čezmorsko ozemlje, za katero se praviloma ne uporabljajo niti določbe Pogodbe niti določbe sekundarne zakonodaje,(44) ne glede na to, ali so te sprejete s ključnim prispevkom Evropskega parlamenta ali brez tega. V skladu s členom 299(3) ES se za ta otok namreč uporabljajo samo tiste določbe četrtega dela Pogodbe, ki opredeljujejo posebno ureditev glede pridruževanja ČDO k Skupnosti (členi od 182 ES do 188 ES), in posebni ukrepi, ki jih sprejme Svet za ureditev pravil ter postopka tega pridruževanja (glej člen 187 ES).(45)
163. Iz zgornjih ugotovitev torej izhaja, da država članica ob upoštevanju svoje posebne ustavne ureditve lahko – načeloma – prizna volilno pravico na državnih in posledično evropskih volitvah samo državljanom, ki prebivajo na evropskem delu njenega ozemlja, ter to pravico odreče tistim svojim državljanom, ki prebivajo na drugem delu njenega ozemlja, ki spada med čezmorska ozemlja, pridružena Skupnosti.
164. Vendar se moram strinjati s Komisijo, da se v zvezi z zadevno nizozemsko zakonodajo kljub temu postavlja vprašanje, ali je v skladu s pravom Skupnosti. Zdi se namreč, da vključuje kršitev enega izmed temeljnih načel ureditve Skupnosti, to je načela enakosti, v skladu s katerim, kot je znano, mora biti državljanom Unije, „ki so v enakem položaju, omogočeno, da se jih […] obravnava enakopravno“,(46) razen če je drugačna ureditev „objektivno upravičena“.(47)
165. Iz natančnejše preučitve obravnavane zakonodaje pa izhaja, da ta priznava volilno pravico na evropskih volitvah ne le nizozemskim državljanom, ki prebivajo na Nizozemskem, ampak tudi tistim, ki prebivajo v tretjih državah, in da torej to pravico odreka samo državljanom s prebivališčem na Arubi ter Nizozemskih Antilih. S tem podeljuje zadevno pravico nizozemskih državljanom, ki prebivajo – glede na Nizozemsko in Skupnost – v tretjih državah, odklanja pa jo tistim, ki prebivajo na navedenih otokih, čeprav so ti v enakem položaju kot prvi (saj so prav tako nizozemski državljani s prebivališčem zunaj Nizozemske) in se lahko sklicujejo celo na to prednost, da prebivajo na ozemljih, ki ohranjajo posebne povezave z Nizozemsko ter s Skupnostjo.
166. Poleg tega iz obravnavane nizozemske zakonodaje izhaja še ena in resnično paradoksalna posledica. Kot je namreč na obravnavi priznala tudi nizozemska vlada, ta zakonodaja po eni strani odreka volilno pravico nizozemskim državljanom, ki prebivajo na Arubi in Nizozemskih Antilih, po drugi pa jim to pravico prizna, če te otoke zapustijo ter svoje prebivališče prijavijo v eni izmed tretjih držav. Prebivalec Arube, ki ostane na otoku, torej ne bo imel možnosti, da se udeleži volitev v Evropski parlament, medtem ko bo to pravico imel, če se bo, čeprav dokončno, preselil v tretjo državo.
167. Menim, da se v teh okoliščinah ni mogoče sklicevati na to, da je ugotovljeno neenako obravnavanje upravičeno zato, ker je nameraval nizozemski zakonodajalec s takimi določbami zaščititi volilno pravico tistih nizozemskih državljanov, ki so Nizozemsko sicer zapustili, vendar bi se pozneje morda želeli vrniti. Ta utemeljitev namreč ni v skladu z dejstvom, da je ta pravica zagotovljena tudi nizozemskim državljanom, ki izvirajo iz Arube in se niso nikoli preselili v Evropo, imajo pa stalno prebivališče v tretji državi. Torej ni mogoče razumeti, zakaj bi morali biti iz skupine upravičencev do zadevne pravice izključeni samo nizozemski državljani, ki še dalje prebivajo na otoku.
168. Menim torej, da lahko ob upoštevanju zgornjih ugotovitev sklenem, da pravo Skupnosti in zlasti splošno načelo enakosti nasprotujeta temu, da država članica, ki priznava volilno pravico na državnih in posledično tudi na evropskih volitvah svojim državljanom, ki prebivajo na evropskem delu njenega ozemlja ter v tretjih državah, pravico voliti na volitvah v Evropski parlament odreka – brez objektivnega razloga, ki bi to opravičeval – tistim svojim državljanom, ki prebivajo na drugem delu ozemlja države, ki spada med čezmorska ozemlja, pridružena Skupnosti.
Peto vprašanje za predhodno odločanje
169. Nacionalno sodišče s petim, zadnjim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali postavlja pravo Skupnosti zahteve glede „vrste povračila škode“, ki jo je treba zagotoviti osebi, kadar ta zaradi nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom Skupnosti, ni bila vpisana v volilni register in ji je bila tako onemogočena udeležba na volitvah v Evropski parlament.
170. V zvezi s tem naj priznam, da je težko razumeti, na kaj se nanaša „povračilo škode“, ki ga navaja predložitveno sodišče. Sprašujem se zlasti, ali ima s tem v mislih povračilo povzročene nematerialne škode, popravo volilnih rezultatov, ponovitev volitev ali kaj drugega.
171. Glede na to, da na zadevnem področju ni Skupnostne ureditve, se strinjam z nizozemsko vlado in s Komisijo, da spada ureditev mogočih ukrepov za popravo položaja, nastalega zaradi nacionalne zakonodaje, za katero je ugotovljeno, da je nezakonita, med tiste, ki so v pristojnosti držav članic.
172. Vendar morajo države članice ob tem upoštevati znane omejitve, ki jih je Sodišče že pred časom določilo v zvezi z zagotavljanjem pravic, utemeljenih na predpisih Skupnosti. Navedena ureditev mora torej spoštovati tako imenovano načelo enakovrednosti (jamstva „ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne nacionalne položaje“) in načelo učinkovitosti varstva pravic (to ne sme biti omejeno tako, „da bi [pravila] dejansko onemogočila ali pretirano otežila uresničevanje“ pravic).(48)
173. Menim torej, da je treba na podlagi teh izhodišč predložitvenemu sodišču odgovoriti, da je takrat, kadar na zadevnem področju ni Skupnostne ureditve, naloga zakonodaje vsake posamezne države članice, da določi ukrepe za popravo pravnega položaja osebe, ki zaradi nacionalne določbe, za katero je ugotovljeno, da je v nasprotju s pravom Skupnosti, ni bila vpisana v volilni register in ki ji je bila tako onemogočena udeležba na volitvah v Evropski parlament. Ti ukrepi morajo biti določeni ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti.
IV – Stroški v zadevi C-145/04
174. Ker menim, da sta v zadevi C-145/04 Kraljevina Španija in Združeno kraljestvo uspela samo deloma, se mi zdi pravičen tudi predlog, naj v skladu s členom 69(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške.
175. Na podlagi člena 69(4) Poslovnika mora tudi Komisija, ki se je postopka udeležila kot intervenientka, nositi svoje stroške.
V – Predlog
176. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj razsodi:
– v zadevi C-145/04:
1) Združeno kraljestvo je s tem, da je osebam, kot so Qualifying Commonwealth Citizens, ki nimajo niti državljanstva Združenega kraljestva niti državljanstva drugih držav članic Unije, priznalo pravico voliti na volitvah v Evropski parlament v Gibraltarju (člen 16(1) in (5) European Parliament (Representation) Act iz leta 2003), kršilo obveznosti, ki izhajajo iz Priloge II k Sklepu Sveta predstavnikov držav članic 76/787/ESPJ, EGS, Euratom z dne 20. septembra 1976, ki vsebuje „Akt o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami“.
2) V preostalem se tožba zavrne.
3) Kraljevina Španija in Združeno kraljestvo nosita vsak svoje stroške.
4) Komisija nosi svoje stroške.
– V zadevi C-300/04:
1) pravo Skupnosti in zlasti splošno načelo enakosti nasprotujeta temu, da država članica, ki priznava volilno pravico na državnih in posledično tudi na evropskih volitvah svojim državljanom, ki prebivajo na evropskem delu njenega ozemlja ter v tretjih državah, pravico voliti na volitvah v Evropski parlament odreka – brez objektivnega razloga, ki bi to opravičeval – tistim svojim državljanom, ki prebivajo na drugem delu ozemlja države, ki spada med čezmorska ozemlja, pridružena Skupnosti.
2) Kadar na zadevnem področju ni Skupnostne ureditve, je treba z zakonodajo vsake posamezne države članice določiti ukrepe za popravo pravnega položaja osebe, ki zaradi nacionalne določbe, za katero je ugotovljeno, da je v nasprotju s pravom Skupnosti, ni bila vpisana v volilni register in ki ji je bila tako onemogočena udeležba na volitvah v Evropski parlament. Ti ukrepi morajo biti določeni ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti.