CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
NIILO JÄÄSKINEN
apresentadas em 21 de março de 2013 (1)
Processo C‑241/11
Comissão Europeia
contra
República Checa
«Incumprimento de Estado ― Não transposição da Diretiva 2003/41/CE ― Atividades e supervisão das instituições de gestão de planos de pensões profissionais ― Não execução do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C‑343/08 ― Artigo 260.° TFUE ― Quantia fixa ― Prazo de execução do acórdão do Tribunal de Justiça que declara um incumprimento»
I ― Introdução
1. Pela sua ação, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, não tendo adotado as medidas necessárias à execução do acórdão de 14 de janeiro de 2010, Comissão/República Checa (2), respeitante à não transposição parcial da Diretiva 2003/41/CE (3), relativa às atividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais, a República Checa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE. A Comissão pede, ainda, ao Tribunal de Justiça, que condene a República Checa ao pagamento de uma quantia fixa no montante de 3 364 395,20 euros.
2. O Tribunal de Justiça é, assim, confrontado com um exercício importante e que ocorre frequentemente tanto nas ordens jurídicas nacionais como no direito da União, designadamente no domínio da concorrência, que consiste na determinação da sanção.
3. A especificidade do presente processo consiste no facto de a infração declarada no acórdão do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 258.° TFUE, a saber, acórdão Comissão/República Checa, já referido, ter tido um impacto muito reduzido na ordem jurídica checa, por não existirem instituições de gestão de planos de pensões profissionais (a seguir «IPP») estabelecidas no território checo.
4. Recordo, a este respeito que, no âmbito das sanções pecuniárias na aceção do artigo 260.° TFUE, a Comissão publicou uma série de comunicações (4) que visam uniformizar a prática da aplicação das referidas sanções, contribuindo assim para a igualdade de tratamento dos Estados‑Membros. No entanto, as propostas apresentadas pela Comissão nas referidas comunicações não vinculam o Tribunal de Justiça (5).
5. Resulta, designadamente, das referidas comunicações que, no entender da Comissão, qualquer infração ao direito da União, e, em particular, a não execução de um acórdão do Tribunal de Justiça, tem caráter grave. Ora, tal perspetiva tem, em minha opinião, um cunho retórico, uma vez que parece excluir qualquer análise da proporcionalidade da sanção e qualquer individualização desta última, apesar dos princípios habitualmente admitidos em matéria repressiva.
6. É verdade que, diversamente dos direitos nacionais que frequentemente classificam as infrações em função das sanções aplicadas, o direito da União não faz essa distinção. No entanto, tanto os direitos nacionais como o direito da União tomam em consideração o grau de ilicitude, entendida como a transgressão de uma norma que é efetuada com um certo grau de intenção ou de negligência (6).
7. Assim, no sistema previsto pelo artigo 260.° TFUE, para efeitos da aplicação de uma quantia fixa, é sobretudo a gravidade que permite determinar a natureza da infração.
8. Por conseguinte, a fim de garantir uma adequação entre a infração praticada e a sanção prevista, o Tribunal de Justiça podia estabelecer uma distinção entre as infrações ao direito da União, distinguindo entre os incumprimentos leves, médios ou graves. Além disso, dado que a ilicitude não depende unicamente do comportamento externo do autor e das consequências do ato, estando igualmente associada a circunstâncias próprias da pessoa do autor, em particular, às suas intenções, a determinação da quantia fixa deve ter em conta, por um lado, as circunstâncias atenuantes, como a cooperação leal e, por outro, as agravantes, como a reincidência de um Estado‑Membro em causa.
9. Por último, a ponderação de todos estes elementos inscreve‑se no âmbito do exercício do poder de plena jurisdição de que dispõe o Tribunal de Justiça quanto à aplicação das sanções pecuniárias previstas pelo artigo 260.° TFUE.
II ― Quanto à regulamentação pertinente do direito da União
10. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o procedimento pré‑contencioso aplicável, por força do artigo 260.° TFUE, em caso de não execução de um acórdão do Tribunal de Justiça, foi encurtado pela supressão da exigência de um parecer fundamentado da Comissão. Tal como resulta da redação do referido artigo, a Comissão só tem a obrigação de enviar ao Estado‑Membro em causa uma notificação para cumprir, antes de submeter o caso ao Tribunal.
11. A Diretiva 2003/41, cuja não transposição parcial foi objeto de um incumprimento da República Checa, tem por objeto estabelecer regras relativas à atividade e vigilância. As IPP são estabelecimentos que têm por objeto assegurar prestações de reforma no contexto de uma atividade profissional, com base num acordo ou contrato, estabelecido individual ou coletivamente, entre as entidades patronais e os seus trabalhadores ou as organizações representativas destes últimos. A este respeito, a Diretiva 2003/41 visa instituir um mercado interno dos regimes de gestão de planos de pensões profissionais à escala europeia. No entanto, em conformidade com o princípio de subsidiariedade, os Estados‑Membros conservam a responsabilidade integral pela organização dos seus regimes de pensões e pela repartição das funções entre os três «pilares» do sistema de pensões, pelo que lhes incumbe, em particular, no âmbito do segundo pilar, definir o papel e as funções dos diferentes tipos de IPP.
12. A fim de concretizar os objetivos visados, a Diretiva 2003/41 impõe aos Estados‑Membros diferentes obrigações relativas às IPP estabelecidas no seu território, em particular, a separação jurídica entre a empresa contribuinte e a IPP (artigo 8.°), o respeito das condições de funcionamento (artigo 9.°), a sua supervisão (artigo 13.°) e a constituição de provisões técnicas (artigos 15.° a 18.°). Além disso, o artigo 20.°, n.° 1, da referida diretiva dispõe que os Estados‑Membros autorizam as empresas situadas no seu território a contribuir para as IPP situadas noutros Estados‑Membros, e autorizam igualmente as IPP situadas no seu território a aceitar as contribuições de empresas estabelecidas no território de outros Estados‑Membros. Os n.os 2 a 4 deste artigo especificam, a este respeito, as regras de supervisão das atividades transfronteiriças das IPP.
13. Nos termos do artigo 22.°, n.° 1, da Diretiva 2003/41, os Estados‑Membros deviam adotar as disposições necessárias para dar cumprimento à diretiva antes de 23 de setembro de 2005.
III ― Acórdão C‑348/08, Comissão/República Checa
14. Pelo seu acórdão Comissão/República Checa, já referido, o Tribunal de Justiça decidiu que, não tendo adotado, no prazo fixado, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 8.°, 9.°, 13.°, 15.° a 18.° e 20.°, n.os 2 a 4, da Diretiva 2003/41, a República Checa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.°, n.° 1, desta diretiva.
15. Em resposta à argumentação da República Checa de que a inexistência de IPP neste Estado‑Membro justificava a não transposição da Diretiva 2003/41, o Tribunal de Justiça recordou, nos n.os 37 a 52 do seu acórdão que, segundo a jurisprudência, e na falta de uma razão geográfica suscetível de privar de objeto a transposição das disposições em causa, há que, na hipótese de a República Checa decidir completar o seu sistema nacional de pensões de reforma com um plano de pensões profissionais do segundo pilar, todos os sujeitos de direito nesse Estado‑Membro, à semelhança dos outros sujeitos de direito na União Europeia, saibam quais são os seus direitos e obrigações.
16. Em contrapartida, nos n.os 53 a 62, o Tribunal de Justiça considerou que a transposição das disposições em causa não obrigava, em nada, a República Checa a alterar o seu sistema nacional de pensões de reforma. Em particular, segundo o Tribunal de Justiça, a Diretiva 2003/41, não pode ser interpretada no sentido de que obriga um Estado‑Membro, que, devido à falta de um segundo pilar, proíbe o estabelecimento de IPP no seu território, a suprimir esta proibição.
IV ― Procedimento pré‑contencioso, ação no Tribunal de Justiça no processo C‑241/11 e desenvolvimentos ocorridos na pendência do presente processo
17. Por carta de 19 de fevereiro de 2010, a Comissão pediu à República Checa que lhe comunicasse as medidas e o calendário exato que o Governo checo pretendia adotar para dar cumprimento ao acórdão Comissão/República Checa, já referido. Em resposta, este Estado‑Membro indicou que as medidas necessárias seriam adotadas o mais tardar em junho de 2012. Por carta de 17 de junho de 2010, o Ministro das Finanças da República Checa informou a Comissão de que a decisão quanto ao modo de transposição da Diretiva 2003/41 seria tomada pelo governo saído das eleições legislativas de 28 e 29 de maio de 2010. Posteriormente, por carta de 1 de outubro de 2010, comunicou que seria apresentado proximamente ao governo um documento de trabalho relativo à transposição da diretiva.
18. Por carta de 29 de outubro de 2010, a Comissão enviou à República Checa uma notificação para cumprir, convidando‑a a apresentar as suas observações num prazo de dois meses a contar da receção da referida notificação. A pedido da República Checa, a Comissão aceitou prorrogar este prazo até 28 de janeiro de 2011.
19. Em resposta à referida notificação para cumprir, a República Checa informou que se encontrava a preparar um projeto de lei que seria apresentado ao governo no primeiro trimestre de 2011 e ao Parlamento em abril de 2011, pelo que entraria em vigor no terceiro trimestre.
20. Em 19 de maio de 2011, a Comissão intentou a presente ação, na qual pede que o Tribunal de Justiça se digne:
(i) declarar que este Estado‑Membro não adotou as medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão Comissão/República Checa, já referido; e
(ii) aplicar uma sanção pecuniária compulsória de 22 364,16 euros por cada dia de atraso na adoção das medidas exigidas pelo referido acórdão, a contar da data da prolação do acórdão no presente processo até à data de adoção das referidas medidas de execução; e
(iii) exigir‑lhe igualmente o pagamento de uma quantia fixa de 5 644,80 euros por cada dia de atraso na adoção destas medidas, a contar da data da prolação do acórdão em causa até à data da prolação do acórdão no presente processo, ou até à data em que as medidas de execução forem adotadas.
21. Em 2 de setembro de 2011, a República Checa informou a Comissão da publicação e da entrada em vigor, em 31 de agosto de 2011, da Lei n.° 260/2011 (7) (a seguir «Lei n.° 260/11»), que, segundo este Estado‑Membro, assegura a execução integral do acórdão Comissão/República Checa, já referido. Após ter analisado o conteúdo da Lei n.° 260/11, a Comissão considerou, na réplica, que a legislação da República Checa estava conforme com este acórdão. Por conseguinte, a Comissão desistiu do seu pedido de aplicação de uma sanção pecuniária compulsória. No entanto, manteve o seu pedido relativo ao pagamento de uma quantia fixa.
V ― Quanto à ação e à argumentação das partes
A ― Quanto à inexistência de incumprimento
22. Importa desde já salientar que, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a data de referência para apreciar a existência de um incumprimento nos termos do artigo 260.° TFUE corresponde à data do termo do prazo fixado na notificação para cumprir emitida ao abrigo do n.° 2, primeiro parágrafo, do referido artigo (8).
23. Embora a República Checa não conteste a realidade do incumprimento de que é acusada, mas unicamente a gravidade da infração tal como resulta da interpretação da Comissão, é também evidente que, no momento do termo do prazo fixado na notificação para cumprir enviada pela Comissão, o qual tinha sido prorrogado, a República Checa não tinha adotado todas as medidas necessárias para dar integral cumprimento às obrigações resultantes do acórdão Comissão/República Checa, já referido. Por conseguinte, há que declarar que a Comissão violou a sua obrigação decorrente do artigo 260.°, n.° 1, TFUE.
B ― Quanto ao pedido da quantia fixa
24. Uma vez que as medidas necessárias à execução do acórdão Comissão/República Checa, já referido, foram adotadas no decurso da presente ação, o pedido de aplicação de uma sanção pecuniária compulsória ficou sem objeto, em conformidade com a jurisprudência (9).
25. Em contrapartida, a Comissão manteve o seu pedido de aplicação de uma quantia fixa calculada em conformidade com a comunicação da Comissão de 2005, suprarreferida. Desta decorre que a quantia fixa corresponde ao produto de um montante diário multiplicado pelo número de dias em que se manteve a infração. O montante diário resulta, por um lado, da multiplicação de um montante fixo de base (10) pelo coeficiente de gravidade da infração (na escala de 1 a 20) e por um fator «n», que reflete o produto bruto do Estado‑Membro e o número de votos de que ele dispõe no Conselho da União Europeia.
26. A Comissão salienta a obrigação que incumbe a todos os Estados‑Membros de transposição integral da Diretiva 2003/41, ainda que, no presente caso, a falta de transposição não tendo tido, na prática, nenhuma incidência concreta devido à inexistência de um segundo pilar no sistema checo de pensões de reforma. Recorda que, ao adotar a Diretiva 2003/41, o legislador da União pretendia que todos os Estados‑Membros tivessem definido as condições necessárias às atividades das IPP nos respetivos territórios. Além disso, na opinião da Comissão, tanto as normas em causa da Diretiva 2003/41 como o conteúdo do acórdão Comissão/República Checa, já referido, foram formulados com clareza e não deixavam qualquer dúvida quanto às suas modalidades de execução.
27. No que respeita aos pormenores do cálculo da quantia fixa, a Comissão propõe que seja considerado um coeficiente de gravidade de 8, uma vez que as disposições da Diretiva 2003/41 são, em seu entender, essenciais para as prestações de serviços transfronteiriças pelas IPP e que, sem a sua transposição integral para a ordem jurídica interna, não estão reunidas as condições de funcionamento de um mercado interno dos regimes de pensão profissional. A Comissão salienta que a falta de transposição constitui uma violação do princípio de segurança jurídica cuja gravidade é acentuada no que respeita às disposições relativas às regras prudenciais e às regras de supervisão que visam garantir um nível elevado de segurança para os futuros reformados.
28. Além disso, em resposta ao argumento da República Checa relativo a uma transposição parcial da Diretiva 2003/41 no prazo fixado, a Comissão alega que esta circunstância não altera em nada a situação. Com efeito, a transposição parcial abrangia apenas as IPP prestadoras de serviços transfronteiriços na República Checa. Não era, pois, possível, deduzir daí as condições de funcionamento das IPP subordinadas ao controlo dos órgãos checos nem as regras prudenciais que se aplicavam a estas instituições.
29. Por seu lado, a República Checa contesta principalmente a gravidade da persistência do incumprimento declarado no acórdão Comissão/República Checa, já referido, que era muito reduzida, se não mesmo inexistente. O referido Estado‑Membro considera que não lhe devia ser aplicada uma quantia fixa ou que o montante desta devia ser substancialmente reduzido, atendendo às especificidades do caso em apreço.
30. Por um lado, a República Checa salienta que a apreciação pela Comissão da gravidade do incumprimento se baseia num pressuposto de base errado, dado que a Comissão confunde esta questão com a da violação do direito da União. Por outro lado, a República Checa recorda que, para apreciar o nível de gravidade de uma infração, se devem ter em consideração as consequências do incumprimento nos interesses privados e públicos, bem como a urgência em levar o Estado‑Membro a cumprir as suas obrigações, a importância da norma jurídica cuja violação se verificou e a atitude do Estado‑Membro em causa.
VI ― Apreciação geral
A ― Quanto à natureza da quantia fixa
31. Resulta da jurisprudência, em particular, na sequência do acórdão de 12 de julho de 2005, Comissão/França (11), que as duas sanções pecuniárias previstas no artigo 260.°, n.° 2, TFUE não desempenham a mesma função. Com efeito, se a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória se afigura especialmente adaptada para incentivar um Estado‑Membro a pôr termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento, a sanção de montante fixo resulta sobretudo da apreciação das consequências da não execução das obrigações do Estado‑Membro em causa para os interesses privados e públicos (12).
32. A quantia fixa constitui, portanto, uma sanção na aceção estrita do termo. Contrariamente à sanção pecuniária compulsória, que assume uma natureza essencialmente coerciva, a quantia fixa tem por função punir a inação passada do Estado em causa.
33. Assim, o Tribunal de Justiça traçou os contornos da quantia fixa, insistindo no seu caráter dissuasor e na função de prevenção da repetição futura de infrações (13). Na opinião da Comissão, a ameaça da aplicação da mesma é designadamente suscetível de incentivar o Estado‑Membro a executar o acórdão inicial de declaração do incumprimento mais rapidamente possível, em particular, antes de ser intentada uma nova ação no Tribunal de Justiça (14).
34. Além disso, a natureza punitiva da quantia fixa implica que esta tenha uma função retributiva correspondente ao princípio segundo o qual toda a infração deve ser seguida de uma sanção proporcionada, a fim de restabelecer o Estado de direito.
35. Com efeito, uma vez que a infração constitui um desafio relativamente à ordem jurídica estabelecida, a sanção constitui uma resposta justa subsequente a este ato. A justeza da resposta exige, no entanto, em minha opinião, que a quantia fixa aplicada continue a ser o mais reduzida possível face a incumprimentos cuja gravidade se revele especialmente diminuta.
36. A este respeito, resulta da jurisprudência que, no exercício do seu poder de apreciação, incumbe ao Tribunal de Justiça fixar o montante da quantia fixa de modo a que seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada tanto ao incumprimento verificado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa (15). A aplicação da quantia fixa deve, em cada caso, depender de todos os elementos pertinentes relacionados tanto com as características do incumprimento verificado como com a atitude do Estado‑Membro demandado (16).
37. A natureza dissuasora da quantia fixa foi reforçada especialmente pelo acórdão de 9 de dezembro de 2008, Comissão/França, já referido, no qual o Tribunal de Justiça decidiu exigir o pagamento de uma quantia fixa apesar de uma execução completa do acórdão inicial antes de estar concluído o processo iniciado ao abrigo do artigo 260.° TFUE (ex artigo 228.° CE). Por conseguinte, embora salientando que não se trata de uma sanção automática, o Tribunal de Justiça confirmou o seu poder de apreciação quanto à necessidade de exigir a quantia fixa tendo em conta as circunstâncias do caso concreto.
B ― Quanto ao papel das comunicações da Comissão relativas à aplicação do artigo 260.° TFUE
38. É pacífico que as orientações como as constantes das comunicações já referidas da Comissão, sobre a aplicação do artigo 260.° TFUE, contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação empreendida por aquela instituição (17).
39. Com efeito, contrariamente às ordens jurídicas nacionais, nas quais, a maior parte das vezes, é ao legislador, aos representantes do ministério público ou eventualmente aos órgãos jurisdicionais de recurso que incumbe estabelecer regras ou uma prática relativa à medida da sanção, no domínio de aplicação do artigo 260.° TFUE, foi a Comissão que se encarregou de publicar este instrumento de referência.
40. À semelhança do advogado‑geral Ruiz Jarabo Colomer, considero que, embora não se trate de textos normativos propriamente ditos, estas comunicações vinculam a instituição de que emanam, pelo menos no sentido de que só poderá afastar‑se delas com justificação adequada, sob pena de violação do princípio da igualdade de tratamento (18).
41. Observo, por outro lado, que, nos outros domínios do direito da União e, em particular, no direito da concorrência, ao adotar tais regras de conduta e ao anunciar, através da publicação das mesmas, que as aplicará aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação (19). Por conseguinte, a Comissão tem de respeitar as comunicações que adota, na medida em que não se afastem das normas do Tratado (20).
42. Importa salientar que as comunicações da Comissão relativas à aplicação do artigo 260.° TFUE são um instrumento indispensável para o Tribunal de Justiça poder adotar uma prática justa e coerente, e que contribua para a previsibilidade da justiça. Com efeito, as comunicações contribuem para a elaboração, pelo Tribunal de Justiça, de uma abordagem metódica e rigorosa em matéria de aplicação de sanções pecuniárias. As propostas da Comissão têm sobretudo por função permitir ao Tribunal de Justiça situar‑se numa categoria de sanções que corresponde à natureza da infração imputada. Constituem, pois, para o Tribunal de Justiça, um ponto de partida indicativo para a apreciação global do incumprimento imputado e formam um dispositivo que garante que a medida da sanção não se torna arbitrária ou subjetiva, sem prejuízo do facto de a sanção nunca alcançar uma objetividade matemática.
43. Recordo, no entanto, que o Tribunal de Justiça apenas pode basear‑se nas comunicações suprarreferidas como quadro analítico e a título de referência metodológica. Por conseguinte, no exercício do seu poder discricionário, o Tribunal de Justiça está dispensado, designadamente, da obrigação de apresentar os pormenores do cálculo da sanção de montante fixo que aplica a um Estado‑Membro em causa.
VII ― Quanto à metodologia da aplicação de uma quantia fixa
A ― Aplicação do critério da gravidade na prática da Comissão
44. Em conformidade com a sua comunicação de 2005 (21), para efeitos da determinação do montante da quantia fixa, a Comissão baseia‑se em três critérios, a saber, a gravidade da infração, a duração da infração e a capacidade de pagamento de um Estado‑Membro. Parece‑me que a principal dificuldade que afeta a aplicação dos referidos critérios reside no risco de sobreposição, especialmente, entre os critérios de gravidade e de duração. Com efeito, embora constituindo um parâmetro de caráter objetivo, o escalonamento no tempo da infração pode razoavelmente contribuir para o reforço da gravidade do incumprimento imputado.
45. A este respeito, embora reconheça a grande variedade dos incumprimentos imputados, observo, no entanto, que a aplicação do coeficiente da gravidade pela Comissão com vista à aplicação das sanções pecuniárias é marcada por uma certa falta de coerência (22).
46. Com efeito, é surpreendente constatar que, em matéria de sanções pecuniárias compulsórias, num dos processos mais complexos até hoje, relativos à aplicação das sanções pecuniárias a uma situação de incumprimento generalizado e estrutural, a Comissão propôs um coeficiente de gravidade de 10. Em contrapartida, num processo posterior, relativo a um incumprimento de ordem exclusivamente legislativa, o coeficiente foi fixado em 11 (23). Além disso, no único processo em que, por falta de elementos de prova, não foi possível declarar o incumprimento, a Comissão tinha proposto um coeficiente de gravidade de 14 (24). Por último, a Comissão foi ao ponto de propor apenas um coeficiente de 1 num processo relativo à não transposição de uma diretiva (25).
47. Mais especificamente, no que respeita a pedidos relativos à aplicação de uma quantia fixa nos processos respeitantes à não transposição de diretivas, a Comissão propôs coeficientes de 11 (26)e de 12 (27). Em contrapartida, em processos relativos à não recuperação de auxílios de Estado, que se caracterizam por um grau de complexidade acrescido, o coeficiente proposto variava entre 5 (28), 8 (29)e 12 (30).
48. A título de comparação, e para registo, recordo que, no caso em apreço, a Comissão avaliou a gravidade do incumprimento como justificando a aplicação de um coeficiente de 8 numa escala de 20.
B ― Análise da gravidade da infração para efeitos da aplicação de uma quantia fixa
49. Antes de mais, recordo que, diferentemente de um acórdão declarativo proferido nos termos do artigo 258.° TFUE, o qual reflete um estado objetivo de direito da União (31), um acórdão proferido por força do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, e que aplica sanções pecuniárias, inclui um elemento subjetivo, uma vez que implica uma apreciação da culpabilidade de um Estado‑Membro. Além disso, este segundo acórdão tem efeito constitutivo quando o Tribunal de Justiça decide aplicar as referidas sanções.
50. Em minha opinião, a apreciação da gravidade da infração que consiste na não execução de um acórdão do Tribunal de Justiça, engloba, por um lado, aspetos de natureza subjetiva, que se prendem designadamente com a culpabilidade do Estado‑Membro, e, por outro, a identificação da gravidade, que se baseia em elementos objetivos relacionados com o alcance da infração e as consequências da mesma.
1. Quanto à dimensão subjetiva da gravidade da infração
51. No plano subjetivo, a questão que se coloca para efeitos da graduação da quantia fixa consiste em saber se o Estado‑Membro agiu de boa‑fé a partir da prolação do primeiro acórdão de incumprimento. Esta situação é apreciada atendendo às medidas adotadas pelo referido Estado‑Membro a fim de executar o acórdão proferido nos termos do artigo 258.° TFUE.
52. A este respeito, entre os parâmetros de análise pertinentes figura a apreciação da diligência e da cooperação leal de um Estado‑Membro. Assim, o Tribunal de Justiça pode determinar se a não execução em causa advém de um comportamento intencional ou simplesmente negligente e, eventualmente, o grau da referida negligência. Parece‑me essencial que um Estado‑Membro leal não seja condenado ao pagamento de uma quantia fixa equivalente àquela a que foi condenado um Estado‑Membro que não fez a menor prova de boa vontade.
53. Concretamente no que respeita à atitude adotada pela República Checa no presente caso, resulta dos autos que o referido Estado‑Membro executou plenamente o acórdão do Tribunal de Justiça no processo Comissão/República Checa, já referido, ao adotar uma legislação de transposição da Diretiva 2003/41 19 meses depois da prolação do referido acórdão, ou seja, seis meses após a interposição do presente recurso perante o Tribunal de Justiça.
54. A República Checa justifica o seu atraso pela situação interna, a saber, uma mudança do governo na sequência das eleições legislativas, pelo debate relativo à reforma do sistema nacional de segurança social e pela instabilidade económica associada à crise financeira mundial.
55. É verdade que, segundo jurisprudência assente, um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações resultantes do direito da União (32).
56. No entanto, à luz do princípio impossibilium nula obligatio est, o Tribunal de Justiça pode tomar em consideração, na sua apreciação da gravidade do incumprimento para efeitos da eventual aplicação de sanções pecuniárias, as dificuldades reais que um Estado‑Membro pode sentir quando do processo de execução de um acórdão nos termos do artigo 258 TFUE (33). Com efeito, diferentemente de uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, a abordagem baseada na responsabilidade objetiva não pode ser aplicada no quadro do processo previsto no artigo 260.° TFUE.
57. Nos seus articulados, a República Checa salienta que iniciou o processo de execução a partir do mês seguinte ao da prolação do acórdão, que, além disso, respeitou a obrigação de cooperação leal com a Comissão, respondendo sempre minuciosamente aos seus pedidos. Além disso, a República Checa alega que a Diretiva 2003/41 já foi parcialmente transposta no prazo fixado e, portanto, antes mesmo da prolação do primeiro acórdão do Tribunal de Justiça (34). Por outro lado, a transposição completa ficou concluída no decurso do presente processo.
58. A este respeito, parece‑me indiscutível que a República Checa deu efetivamente provas de uma cooperação leal com os serviços da Comissão, no âmbito da correspondência trocada.
59. Além disso, parece‑me incontestável que uma transposição parcial ou definitiva na pendência do processo no Tribunal de Justiça por força do artigo 260.° TFUE é um elemento que milita a favor do Estado‑Membro em causa. De facto, o Tribunal de Justiça tem este aspeto em conta na sua apreciação da gravidade de um incumprimento sem que, no entanto, isso isente o Estado‑Membro de suportar as consequências do seu incumprimento sob a forma do pagamento de uma quantia fixa (35).
60. No entanto, encontro na atitude da República Checa uma circunstância agravante que resulta de uma certa negligência e de uma falta de coerência ao nível dos procedimentos nacionais, o que atrasou indevidamente a execução do acórdão do Tribunal de Justiça. Com efeito, a partir da data da prolação do acórdão Comissão/República Checa, já referido, a dimensão dos trabalhos legislativos a realizar para efeitos da execução do referido acórdão estava claramente definida. Ora, a intensidade dos esforços a fazer para este fim não se mostra excessiva, mesmo num contexto político de eleições legislativas.
61. Para concluir, considero que, perante tal atitude marcada pela negligência, o Tribunal de Justiça não pode deixar de impor à República Checa o pagamento de uma quantia fixa.
2. Quanto à dimensão objetiva da gravidade da infração
62. O aspeto objetivo do parâmetro de gravidade foi definido na jurisprudência do Tribunal de Justiça principalmente por referência à natureza da infração. Figuram, entre os fatores pertinentes a esse respeito, elementos como a duração da persistência do incumprimento desde o acórdão que o declarou, e os interesses públicos e privados em causa (36). Por outro lado, é importante observar que o Tribunal de Justiça reduz frequentemente o montante da quantia fixa relativamente ao proposto pela Comissão (37).
63. Embora admitindo a sobreposição entre os parâmetros de duração e de gravidade, proponho‑me concentrar a presente análise no aspeto objetivo da gravidade do incumprimento alegado, antes de abordar posteriormente a problemática do decurso do tempo.
64. No que respeita ao impacto da não transposição em causa nos interesses públicos e privados, há que recordar que a Diretiva 2003/41 visa instituir um mercado interno dos regimes de gestão de planos de pensões profissionais, em cujo âmbito as IPP devem beneficiar da livre prestação de serviços e da liberdade de investimento (38).
65. Quero salientar desde já que o incumprimento imputado no caso em causa, à República Checa pela Comissão, assume, em minha opinião, menor gravidade do que o que resulta da interpretação da Comissão. Com efeito, parece‑me que devem ser tidas em conta circunstâncias atenuantes em favor da República Checa.
66. Assim, por um lado, na medida em que, em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça, a Diretiva 2003/41 não impõe ao referido Estado‑Membro nem a criação de um segundo pilar nem a supressão da proibição de instalação das IPP no seu território, o impacto real da não transposição das disposições em causa é praticamente inexistente. Com efeito, uma vez que uma transposição tem como principal objetivo informar sujeitos eventualmente afetados pelas atividades das IPP, a ausência da referida transposição para a ordem jurídica checa, onde não existe o segundo pilar do sistema nacional de gestão de planos de pensões de reforma, não pode ser considerada particularmente grave. Por conseguinte, o efeito da infração imputada aos interesses públicos e privados continua a ser muito limitado.
67. Por outro lado, tendo em conta a situação específica dominante na República Checa, a interpretação muito ampla da Diretiva 2003/41, tal como defendida pela Comissão no âmbito da primeira ação por incumprimento, era efetivamente suscetível de gerar confusão (39). Por conseguinte, ainda que a República Checa se tenha mostrado particularmente diligente, em qualquer caso, não lhe tinha sido possível, durante todo o período de duração da primeira ação por incumprimento, adotar medidas eficazes com vista a pôr termo ao incumprimento que lhe é imputado.
68. Ainda que as medidas nacionais que deviam ser adotadas continuassem sem aplicação concreta, no entanto, esta situação perdurava apenas até à adoção, pelo legislador nacional, de um segundo pilar no seu sistema nacional de gestão de planos de pensões de reforma. A este respeito, deve‑se observar que, nessa eventualidade, o legislador podia ter alterado o quadro jurídico estabelecido dentro dos limites resultantes da Diretiva 2003/41.
C ― Análise da duração da infração para efeitos da aplicação de uma quantia fixa
69. O presente processo evidencia dois aspetos relativos à tomada em consideração do decurso do tempo. Por um lado, exige uma apreciação relativa ao período de tempo que foi necessário à execução do acórdão Comissão/República Checa, já referido. Por outro, prende‑se com a questão da celeridade com que a Comissão iniciou o processo ao abrigo do artigo 260.° TFUE.
70. Antes de mais, no que respeita ao primeiro aspeto, parece‑me evidente que o critério da duração da infração, no contexto da execução de um acórdão do Tribunal de Justiça, é um elemento que depende inteiramente do Estado‑Membro em causa. Este pode decidir iniciar a execução no momento que considere oportuno ou, na hipótese de persistirem as dúvidas quanto ao alcance das suas obrigações, pedir a interpretação do acórdão proferido nos termos do artigo 258.° TFUE, em conformidade com o artigo 43.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, conjugado com o artigo 158.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça (40).
71. Por esta razão, a duração contribui para reforçar a gravidade objetiva do incumprimento que consiste na falta de execução de um acórdão do Tribunal de Justiça, e, pode portanto, ser utilizada como um elemento indicativo do quadro analítico de determinação da sanção, a saber, no presente caso, a quantia fixa.
72. Nos seus articulados, a República Checa salienta que procedeu sem delongas à eliminação do incumprimento declarado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão. Além disso, na medida em que a transposição tinha por único objetivo informar, de modo suficiente, os sujeitos de direito potencialmente afetados em caso de decisão eventual de introduzir o segundo pilar no território da República Checa, este Estado‑Membro relativiza a urgência da adoção das medidas que a execução do acórdão Comissão/República Checa, já referido, implica.
73. A Comissão reitera, por seu lado, que a execução de um acórdão por incumprimento deve ter lugar tão rapidamente quanto possível. Ora, no caso em apreço, a Lei n.° 260/11 foi adotada apenas 19 meses após a prolação do acórdão Comissão/República Checa, já referido. Além disso, decorreram doze meses entre a data da prolação do acórdão Comissão/República Checa, já referido, e a data de termo do prazo fixado na notificação para cumprir, enviada em conformidade com o procedimento do artigo 260.° TFUE. Por último, decorreram cinco anos e quatro meses entre esta última data e a data fixada no artigo 22.°, n.° 1, da Diretiva 2003/41 para a transposição desta.
74. A este respeito, recorde‑se que o parâmetro da responsabilidade objetiva de um Estado‑Membro em que se baseia a ação por força do artigo 258.° TFUE não pode ser aplicado no contexto do processo de aplicação de sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.° TFUE.
75. É certo que a jurisprudência impõe que a execução seja iniciada imediatamente e concluída no mais breve prazo possível (41), o que implica que o Estado‑Membro inicie as diligências com vista à execução de um acórdão o mais rapidamente possível após este ter sido proferido. No entanto, não há nenhuma dúvida de que, em função das especificidades políticas e administrativas nacionais, bem como do grau de complexidade do incumprimento declarado, a execução completa só terá lugar numa data posterior. A determinação de uma quantia fixa deve, pois, ter em conta essas circunstâncias.
76. Além disso, o simples facto de iniciar a execução não garante, como é evidente, uma execução eficaz e completa, se o Estado‑Membro não tiver nisso nenhum interesse imediato. Com efeito, não está excluído que um Estado‑Membro adote uma medida transitória e a comunique à Comissão, a fim de atrasar a sua análise do estado de execução, sem, no entanto, antever uma execução exaustiva do acórdão do Tribunal de Justiça (42). A determinação de uma quantia fixa deve igualmente incluir elementos suscetíveis de dissuadir os Estados‑Membros de recorrerem a essas manobras dilatórias.
77. No caso em apreço, tendo em conta o caráter explícito do incumprimento imputado, parece‑me que a persistência do mesmo durante 19 meses a contar da prolação do acórdão de 14 de janeiro de 2010, Comissão/República Checa, já referido, não pode ser justificada.
78. No que respeita ao segundo aspeto, a saber, a rapidez com que a Comissão devia iniciar um procedimento nos termos do artigo 260.° TFUE, resulta dos autos que a Comissão enviou o primeiro pedido de informação relativo ao estado de execução do acórdão Comissão/República Checa, já referido, um mês após a prolação do referido acórdão, antes de enviar a notificação para cumprir nove meses mais tarde. O lapso de tempo entre a data do acórdão e o termo do prazo fixado na notificação para cumprir é quase de um ano.
79. A este respeito, é interessante salientar que, com exceção dos incumprimentos muito complexos, a prática da Comissão é marcada por uma redução progressiva do prazo que concede ao Estado‑Membro entre a data da prolação do primeiro acórdão por incumprimento e o termo do prazo fixado, anteriormente no parecer fundamentado e atualmente na notificação para cumprir. Assim, nas primeiras ações intentadas com base no anterior artigo 228.° CE, este prazo ascendia a dois anos e meio (43), a quatro anos e meio (44), ou mesmo a nove anos (45). Nos processos mais recentes, o prazo oscilava entre um e dois anos (46).
80. Ora, a concessão de um prazo demasiado amplo pela Comissão é suscetível de se repercutir no cálculo da quantia fixa. Com efeito, o esgotamento tanto do procedimento pré‑contencioso como do processo no Tribunal de Justiça contribui para aumentar o montante da quantia fixa, em particular no caso de o primeiro acórdão não ter sido plenamente executado na data da prolação do segundo acórdão, proferido nos termos do artigo 260.° TFUE (47).
81. Por conseguinte, embora admitindo que a Comissão procedeu ao envio relativamente precoce da primeira carta, considero que o prazo indicado na notificação para cumprir, nos termos da qual a República Checa dispunha de um ano para executar o acórdão do Tribunal de Justiça, não é irrazoável, atenta a dimensão das alterações legislativas necessárias para fazer cessar o incumprimento imputado. Além disso, este prazo inscreve‑se na prática da Comissão acima descrita.
82. A título subsidiário, saliento que a Comissão parece indicar nas suas observações que o Tribunal de Justiça também devia ter em conta, para efeitos da aplicação de uma sanção nos termos do artigo 260.° TFUE, a duração da infração a contar do termo do prazo de transposição da Diretiva 2003/41. Esta abordagem é, todavia, errada. Em qualquer caso, esse cálculo é exigível, a partir da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, nas ações intentadas nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, respeitantes aos incumprimentos relativos à não comunicação das medidas de transposição, quando da primeira ação por incumprimento (48).
83. Por último, considero que a alteração introduzida no artigo 260.° TFUE pelo Tratado de Lisboa, que consistiu na supressão da fase do parecer fundamentado, de modo a encurtar a fase pré‑contenciosa do processo, litiga no sentido de maior rigor quanto ao prazo de execução do acórdão por parte de um Estado‑Membro.
VIII ― Quanto ao montante da quantia fixa a aplicar no caso em apreço
84. Na sua petição, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que condene a República Checa ao pagamento de uma quantia fixa de 3 364 395,20 euros. Este montante resulta da multiplicação da quantia diária de 5 644,80 euros pelo número de dias de infração, a saber, 594 dias a partir da prolação do acórdão Comissão/República Checa, já referido, ou seja, 14 de janeiro de 2010, até à data da adoção das disposições que correspondem à transposição da Diretiva 2003/41, ou seja, 31 de agosto de 2011. O montante diário proposto pela Comissão resulta da multiplicação de um montante de base uniforme de 210 euros pelo coeficiente de gravidade de 8 e pelo fator «n» para a República Checa, que é de 3,36 (49).
85. Antes de abordar o cálculo indicativo do montante da quantia fixa, pretendo recordar que, em resposta às preocupações dos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça se pronunciou no sentido de que seja tida em conta a capacidade de pagamento de um Estado‑Membro, tal como esta se apresenta à luz dos últimos dados económicos submetidos à sua apreciação (50). Por conseguinte, toma em conta a evolução recente da inflação e do produto interno bruto do Estado‑Membro em questão, tal como esta se apresenta na data de apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça (51).
86. Do ponto de vista temporal, esse ajustamento dos dados económicos, tendo como ponto de referência o momento da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça, constitui uma expressão dos princípios supramencionados segundo os quais a determinação da quantia fixa deve ser adaptada às circunstâncias e proporcional tanto ao incumprimento constatado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa (52).
87. No caso em apreço, uma vez que as partes no processo não atualizaram os dados económicos pertinentes, há que remeter para a última comunicação da Comissão datada de 2012 relativa à atualização dos dados utilizados para o cálculo das sanções pecuniárias (53). Daí resulta, em particular, que o montante da quantia fixa mínima para a República Checa aumentou e ascende atualmente a 1 768 000 euros. Além disso, o montante de base para a quantia fixa continua a ser de 210 euros, mas o fator «n» para a República Checa foi alterado para 3,34.
88. Por último, no que respeita ao cálculo do montante a considerar no presente processo, antes de mais, proponho ao Tribunal de Justiça que se baseie num coeficiente de gravidade menor do que o proposto pela Comissão, a saber, 8.
89. No caso em apreço, à luz, por um lado, da atitude negligente das autoridades checas, mas, por outro, do facto de a não execução do acórdão que declara um incumprimento não ter quase nenhum efeito real, parece‑me mais adequado um coeficiente entre 1 e 2.
90. A este respeito, observe‑se que o coeficiente de gravidade de 1 já foi proposto uma vez pela Comissão, ainda que no quadro de um pedido de aplicação de uma sanção pecuniária compulsória. O Tribunal de Justiça acolheu este pedido, que foi considerado correto para refletir de forma adequada o grau de gravidade da infração que perdurava na data em que o Tribunal de Justiça apreciou os factos e, no final, impôs o pagamento da sanção pecuniária compulsória ao Estado‑Membro em causa (54).
91. Assim, ao aplicar os dados atualizados suprarreferidos e um coeficiente de gravidade de 1, o montante da quantia diária seria de 701,40 euros, a saber, 210 euros multiplicados pelo fator «n» de 3,34. Multiplicada por um número de dias de infração de 594, a quantia fixa a exigir seria de 416 631,60 euros. Em contrapartida, aplicando um coeficiente de gravidade de 2, o montante da quantia diária seria de 1 402,80 euros, multiplicado pelo número de dias de infração, ou seja, uma quantia fixa de 833 263,20 euros.
92. No entanto, se o Tribunal de Justiça optasse por coeficientes tão baixos, defrontar‑se‑ia com a dificuldade atinente ao facto de a quantia fixa proposta ser mais baixa do que a quantia mínima de 1 768 000 euros, calculada pela Comissão para a República Checa na sua comunicação de 2005, tal como atualizada pela comunicação recente de 2012, já referida.
93. Com efeito, segundo a Comissão, na hipótese de a quantia calculada com base numa tarifa diária ser inferior à quantia fixa mínima, é esta última quantia que deve ser aplicada em princípio. Este limite mínimo fixo reflete, segundo a Comissão, o princípio de que qualquer caso de não execução persistente de um acórdão do Tribunal de Justiça por um Estado‑Membro representa, em si, uma infração ao princípio de legalidade numa comunidade de direito, que requer uma sanção real. Esse montante mínimo fixo evitaria, além disso, a proposta de montantes puramente simbólicos, que seriam desprovidos de qualquer caráter dissuasor e corriam mais o risco de minar a autoridade dos acórdãos do Tribunal de Justiça do que de apoiá‑la (55).
94. A este respeito, observo que a proposta de uma quantia fixa mínima como a concebida pela Comissão leva a excluir a aplicação dos coeficientes mais baixos na maioria dos casos, exceto no de infrações de muito longa duração. Além disso, parece‑me que o princípio estrito de uma quantia fixa mínima excede igualmente o que é necessário a fim de evitar a aplicação das quantias puramente simbólicas, sabendo‑se que, do ponto de vista orçamental, a perda imprevista de uma quantia que pode ser considerada «inútil» tem um efeito dissuasor certo para os Estados‑Membros.
95. Uma vez que, como recordei, a comunicação da Comissão constitui para o Tribunal de Justiça apenas um quadro analítico de referência, este pode basear a sua justa apreciação no contexto global da infração imputada com base num exercício metódico, aplicando os critérios que figuram na comunicação da Comissão.
96. Por conseguinte, à luz do conjunto dos elementos do presente processo e com o objetivo de garantir o respeito da função dissuasora e sancionatória da quantia fixa, proponho ao Tribunal de Justiça que condene a República Checa ao pagamento de uma quantia fixa no montante de 1 milhão de euros.
IX ― Conclusão
97. Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que:
― declare que, não tendo tomado as medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão de 14 de janeiro de 2010, Comissão/República Checa (C‑343/08) a República Checa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.° TFUE;
― condene a República Checa a pagar à Comissão Europeia, na conta «Recursos próprios da União Europeia», uma quantia fixa de 1 milhão de euros;
― condene a República Checa nas despesas.