JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
17 päivänä toukokuuta 2017(1)
Asia C-217/16
Euroopan komissio
vastaan
Dimos Zagoriou
(Ennakkoratkaisupyyntö – Monomeles Efeteio Athinon (Ateenan toisen asteen tuomioistuin (yhden tuomarin kokoonpano), Kreikka)
Maksuvelvollisuuden määräämisestä EY 256 artiklan nojalla tehdyn komission päätöksen täytäntöönpano – Toimivaltaisen tuomioistuimen määrittäminen – Passiivilegitimaatio täytäntöönpanomenettelyssä – Vastaavuus- ja tehokkuusperiaate
I Johdanto
1. Vuonna 2006 komissio teki päätöksen,(2) joka oli osoitettu Kreikassa sijaitsevan Aristi Zagorioun kunnan omistamalle yritykselle ja jossa perittiin takaisin kyseiselle yritykselle vuonna 1993 myönnetty tuki. Tuen myöntämisen jälkeen mutta ennen komission päätöksen tekemistä yritys purettiin. Lisäksi Aristi Zagorioun kunta liitettiin suurempaan kuntaan, Kentriko Zagoriin.
2. Komissio haki päätöksensä täytäntöönpanoa Kentriko Zagoria vastaan, joka vastusti täytäntöönpanoa kansallisissa siviilituomioistuimissa. Kyseisten oikeudenkäyntimenettelyjen kuluessa Kentriko Zagori puolestaan liitettiin toiseen suurempaan kuntaan, Dimos Zagoriouhun, joka on vastaajana pääasiassa. Täytäntöönpanon vastustus hyväksyttiin ensimmäisessä oikeusasteessa vuonna 2013 annetulla tuomiolla. Kansallinen tuomioistuin katsoi, ettei päätöstä voitu panna täytäntöön Dimos Zagoriouta vastaan.
3. Komissio valitti kyseisestä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, joka on siviiliasioita käsittelevä muutoksenhakutuomioistuin, ja väitti, että toimivaltaisia käsittelemään asiaa olivat kansalliset hallintotuomioistuimet eivätkä kansalliset siviilituomioistuimet. Komissio lisäksi väitti, että täytäntöönpanoa haettiin Dimos Zagoriouta vastaan yrityksen seuraajana.
4. Tämä melko monitahoinen menettelyllinen tausta huomioon ottaen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee nyt unionin tuomioistuimelta, onko perustana oleva riita-asia luonteeltaan yksityinen vai julkinen, miten toimivaltainen tuomioistuin on määritettävä ja mitä yksikköjä vastaan täytäntöönpanoa voidaan hakea.
II Oikeudellinen kehys
A Unionin oikeus
1. Sopimus Euroopan unionin toiminnasta
5. SEUT 299 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Neuvoston, komission tai Euroopan keskuspankin säädös, jossa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin valtiolle, on täytäntöönpanokelpoinen.
Täytäntöönpanoon sovelletaan sen valtion säännöksiä lainkäytöstä riita-asioissa, jonka alueella täytäntöönpano tapahtuu. Täytäntöönpanomääräyksen antaa, tutkimatta muuta kuin täytäntöönpanoasiakirjan oikeaperäisyyden, kansallinen viranomainen, jonka kunkin jäsenvaltion hallitus määrää tähän tehtävään ja josta se ilmoittaa komissiolle ja Euroopan unionin tuomioistuimelle.
Kun nämä muodollisuudet on hakijan vaatimuksesta täytetty, tämä voi hakea täytäntöönpanoa kansallisen lainsäädännön mukaisesti saattamalla asian suoraan toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi.
Täytäntöönpanoa voidaan lykätä vain Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksellä. Kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan kuuluu kuitenkin tutkia, onko päätös pantu täytäntöön oikeassa järjestyksessä.”
2. Asetukset N:o 2052/88,(3) N:o 4253/88(4) ja N:o 4256/88(5)
6. Asetus (ETY) N:o 2052/88 on perusasetus, jossa säädetään unionin rakennerahastoista, niiden keskinäisistä suhteista ja niiden suhteesta muihin rahoitusvälineisiin (jäljempänä rakennerahastoasetus).
7. Asetus (ETY) N:o 4253/88 on rakennerahastoasetuksen pääasiallinen täytäntöönpanoasetus (jäljempänä rakennerahastojen täytäntöönpanoasetus).
8. Asetus (ETY) N:o 4256/88 täydentää rakennerahastojen täytäntöönpanoasetusta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston osalta (jäljempänä rakennerahastojen täytäntöönpanoasetus (EMOTR)). Rakennerahastojen täytäntöönpanoasetuksen (EMOTR) 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että EMOTR:n ohjausosasto voi rahoittaa rakennerahastoasetuksessa tarkoitettujen tehtävien toteuttamiseksi tehtäviä toimenpiteitä. Saman artiklan 2 kohdan mukaan tällaisiin toimiin sovelletaan yleisesti rakennerahastojen täytäntöönpanoasetuksen säännöksiä.
9. Rakennerahastojen täytäntöönpanoasetuksen VI osastoon, jonka otsikko on ”Rahoitusta koskevia määräyksiä”, sisältyy erityisesti 24 artikla, jossa säädetään seuraavaa:
”Tuen vähentäminen, pidättäminen ja peruuttaminen
1. Jos toiminnan tai toimenpiteen toteuttaminen ei ilmeisesti oikeuta siihen myönnettyyn rahalliseen tukeen tai osaan siitä, komissio tekee tapauksesta aiheellisen tutkimuksen yhteistyöhön osallistumista noudattaen, pyytäen erityisesti asianomaista jäsenvaltiota tai muita tämän toiminnan täytäntöönpanoa varten nimeämiä viranomaisia esittämään havaintonsa määräajassa.
2. Tämän tutkimuksen perusteella komissio voi vähentää asianomaiseen toimintaan tai toimenpiteeseen annettua tukea tai pidättää sen, jos tutkimus paljastaa epäsäännöllisyyksiä tai sellaisen huomattavan muutoksen, jolle ei ole pyydetty komission hyväksyntää ja joka vaikuttaa toiminnan tai toimenpiteen laatuun tai niihin olosuhteisiin, joissa ne pannaan täytäntöön.
3. Jokainen aiheettomasti vastaanotettu rahamäärä on palautettava komissiolle. Rahamääriin, joita ei palauteta, lisätään viivästyskorko varainhoitoasetuksen säännösten ja niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka komissio antaa VIII osastossa tarkoitettuja menettelytapoja noudattaen.”
III Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
10. Vuonna 1993 Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon ‑niminen yritys, jonka Aristi Zagorioun kunta omisti kokonaan ja joka vastasi Aristin alueen kehittämisestä (jäljempänä yritys), haki ja sai tukea Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastolta (jäljempänä EMOTR). Hanke lopetettiin ennenaikaisesti, joten komissio peri takaisin osan tuesta.
11. Tätä varten komissio teki vuonna 2006 päätöksen, joka oli osoitettu yritykselle ja jossa vaadittiin tuen takaisin maksamista (jäljempänä komission päätös).(6) Päätöksen täytäntöönpanoa haettiin EY 256 artiklan (nykyisin SEUT 299 artikla) nojalla, jonka mukaan toimi, jossa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin valtiolle, on täytäntöönpanokelpoinen. Päätöksen liitteenä oli täytäntöönpanoasiakirja.
12. Ennen komission päätöksen tekemistä Aristi Zagorioun kunta kuitenkin liitettiin suurempaan kuntaan, Kentriko Zagoriin.(7) Lisäksi yritys purettiin.(8)
13. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnön mukaan Kentriko Zagorille, joka oli Aristi Zagorioun oikeudellinen seuraaja ja yrityksen ainoa osakkeenomistaja, osoitettiin 31.8.2008 maksamismääräys, joka koski velkaa korkoineen (jäljempänä maksamismääräys). Komissio sai 15.10.2008 ulosmittauspäätöksen kyseisen määrän osalta pankin hallussa olevaan Kentriko Zagorin omaisuuteen.
14. Rahat siirrettiin komissiolle.
15. Kentriko Zagori vastusti 23.10.2008 maksamismääräystä Monomeles Protodikeio Athinonissa (ensimmäisen asteen tuomioistuin (yhden tuomarin kokoonpano), Kreikka) (siviilituomioistuin).
16. Kyseisen tuomioistuimen oikeudenkäyntimenettelyn aikana Kentriko Zagori liitettiin Dimos Zagorioun kuntaan.(9)
17. Ensimmäisen oikeusasteen siviilituomioistuin hyväksyi 14.5.2013 antamallaan tuomiolla vastustuksen sillä perusteella, ettei yrityksen velkaa voitu panna täytäntöön Dimos Zagoriouta vastaan.
18. Komissio valitti tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, Monomeles Efeteio Athinoniin (Ateenan toisen asteen tuomioistuin (yhden tuomarin kokoonpano), Kreikka).
19. Valituksessaan komissio väittää lähinnä, että riita-asiaa ensimmäisessä oikeusasteessa käsitelleellä tuomioistuimella (siviilituomioistuin) ei ollut toimivaltaa käsitellä asiaa, koska riita-asia on luonteeltaan hallinnollinen ja sitä on käsiteltävä hallintotuomioistuimissa. Komissio myös väitti, että täytäntöönpanoa voitiin hakea Dimos Zagoriouta vastaan.
20. Edellä esitetyn perusteella Monomeles Efeteio Athinon päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Minkä luonteisia ovat Euroopan komission toimet, joita se toteuttaa käyttäessään asetuksissa N:o 2052/88, N:o [4253/88] ja N:o [4256/88] säädettyä toimivaltaansa, ja ovatko tällaiset komission toimet tarkemmin sanoen julkisoikeudellisia toimia ja ovatko niistä syntyvät riidat joka tapauksessa asiakysymyksen osalta hallintoriitoja, erityisesti kun Euroopan komission kolmansien osapuolten hallussa olevaan omaisuuteen kohdistaman ulosmittauksen perusteena on yksityinen velka, jos alkuperäinen vaatimus, jonka täyttämiseksi ryhdytään täytäntöönpanoon, perustuu julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen, jonka taustalla ovat Euroopan komission edellä mainitut toimet, vai ovatko ne yksityisoikeudellisia toimia, joista syntyvät riidat ovat yksityisoikeudellisia?
2) Kun otetaan huomioon SEUT 299 artikla, jonka nojalla Euroopan komission toimen, jossa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin jäsenvaltiolle, pakkotäytäntöönpanoon sovelletaan sen valtion säännöksiä lainkäytöstä riita-asioissa, jonka alueella täytäntöönpano tapahtuu, ja saman artiklan määräys, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan kuuluu tutkia, onko päätös pantu täytäntöön oikeassa järjestyksessä, miten määräytyy kansallisten tuomioistuinten toimivalta riidoissa, jotka johtuvat tästä täytäntöönpanosta, jos tällaiset riidat ovat kansallisen lainsäädännön mukaan asiakysymyksen osalta hallintoriitoja eli jos perustana oleva suhde on julkisoikeudellinen suhde?
3) Kun kyseessä on asetusten N:o 2052/88, N:o 4253/88 ja N:o 4256/88 täytäntöönpanemiseksi toteutettujen Euroopan komission sellaisten toimien pakkotäytäntöönpano, joilla määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin jäsenvaltiolle, määräytyykö velallisen passiivilegitimaatio kansallisen oikeuden vai yhteisön oikeuden perusteella?
4) Jos henkilö, joka on velvollinen täyttämään asetusten N:o 2052/88, N:o 4253/88 ja N:o 4256/88 täytäntöönpanemiseksi toteutetusta Euroopan komission toimesta johtuvan maksuvelvollisuutensa, on kunnallinen yritys, joka on myöhemmin purettu, onko kunta, jolle kyseinen yritys kuuluu, velvollinen täyttämään kyseisen maksuvelvollisuuden Euroopan komissiolle edellä mainituissa asetuksissa tarkoitetulla tavalla?”
21. Dimos Zagoriou, Kreikan hallitus ja komissio ovat esittäneet asiassa kirjallisia huomautuksia. Nämä osapuolet esittivät myös suullisia lausumia 8.3.2017 pidetyssä istunnossa.
IV Arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
22. Vaikka kansallisen tuomioistuimen esittämien kysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymiseen saattaakin liittyä epäilyjä, ei ainakaan voida katsoa, ettei niillä olisi yhteyttä pääasiaan. Niillä oletetaan siten olevan merkitystä asian ratkaisun kannalta.(10) Lisäksi on niin, että vaikka kysymyksiä voitaisiin paikoitellen tulkita siten, että niissä pyydetään unionin tuomioistuinta tulkitsemaan kansallista lainsäädäntöä, mikä ei selvästikään ole sen tehtävä,(11) niissä otetaan myös esille yleisempiä kysymyksiä unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön vuorovaikutuksesta. Kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnön selkeyden puute tai se, ettei siinä esitetä yksityiskohtaisesti merkityksellisiä kansallisia säännöksiä, ei ole estänyt riidan asianosaisia ja Kreikan hallitusta esittämästä huomautuksia.
23. Näistä syistä kysymykset voidaan nähdäkseni ottaa tutkittavaksi. Kuten jäljempänä nähdään, katson kuitenkin, että se, että kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntöön sisältyy vähän yksityiskohtia, rajoittaa huomattavasti sitä, miten yksityiskohtaisesti unionin tuomioistuin voi käytännössä vastata kysymyksiin.
B Sisältö
1. Ensimmäinen ja toinen kysymys
24. Pääasiassa on kyse unionille maksettavan velan, joka on syntynyt komission maksuvelvollisuudesta tekemän päätöksen seurauksena, täytäntöönpanon vastustamisesta. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn asianosaisten keskeinen kiistakysymys koskee sitä, ovatko tämäntyyppisissä menettelyissä toimivaltaisia hallinto- vai siviilituomioistuimet.
25. Dimos Zagorioun ja Kreikan hallituksen mukaan toimivaltaisia ovat siviilituomioistuimet. Komissio vetoaa vastaavuusperiaatteeseen ja toteaa, että velan täytäntöönpanoon liittyviä vaatimuksia olisi käsiteltävä samoissa tuomioistuimissa, olipa velka sitten Kreikan valtiolle tai komissiolle. Ymmärrän komission tarkoittavan tällä, että hallintotuomioistuimet ovat toimivaltaisia molemmissa tapauksissa. Tämä muodostaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kahden ensimmäisen kysymyksen taustan.
26. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisessa kysymyksessä tiedustellaan lähinnä, miten on määritettävä, mikä kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen siinä vireillä olevan kaltaisissa asioissa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on huolissaan erityisesti riita-asian taustalla olevien oikeussuhteiden (julkinen vai yksityinen) luonteen vaikutuksesta tämän valinnan tekemiseen. Ymmärtääkseni juuri tästä syystä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisessä kysymyksessään, ovatko siinä käsiteltävän riita-asian taustalla olevat oikeussuhteet luonteeltaan julkisia vai yksityisiä.
27. Vaikuttaa siten siltä, että kansallisen tuomioistuimen sekä ensimmäisellä että toisella kysymyksellä pyritään selvittämään, mitkä tuomioistuimet ovat toimivaltaisia käsittelemään unionille maksettavan velan täytäntöönpanoon liittyviä oikeussuojakeinoja. Käsittelen siksi nämä kysymykset yhdessä.
28. On syytä toistaa, ettei unionin tuomioistuimen tehtävä todellakaan ole tulkita tuomioistuinten toimivaltaan liittyvää kansallista lainsäädäntöä eikä tämän perusteella päättää, missä tuomioistuinjärjestelmässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevaa asiaa olisi käsiteltävä. Kun ensimmäistä ja toista ennakkoratkaisukysymystä kuitenkin tarkastellaan kansallisia säännöksiä laajemmasta näkökulmasta, niissä esitetään myös seuraava yleisempi kysymys: mitä vaatimuksia unionin lainsäädännössä asetetaan unionille maksettavien velkojen kansalliselle täytäntöönpanolle?
29. Keskeistä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymysten kannalta on SEUT 299 artiklan, jonka mukaan komission toimi, jossa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin valtiolle, on täytäntöönpanokelpoinen, tulkinta.(12) Kyseinen määräys on sekä innovatiivinen että minimalistinen. Innovatiivinen,(13) koska siinä tehdään pohjimmiltaan kansainvälisen elimen päätöksistä suoraan täytäntöönpanokelpoisia kansallisella tasolla, ilman että tarvitaan mitään jäsenvaltion tunnustamismenettelyä.(14) Minimalistinen, koska siinä jätetään kaikki täytäntöönpanoon liittyvät seikat määritettäviksi kansallisessa lainsäädännössä.
30. Tässä minimalistisuuden hengessä SEUT 299 artiklassa ei edellytetä, että kansallisessa lainsäädännössä tehdään valinta, jonka mukaan asianomaisia riita-asioita käsittelevät tietyt tuomioistuimet (hallinto-, siviili- tai muut tuomioistuimet).
31. SEUT 299 artiklan toisessa kohdassa todellakin määrätään, että päätösten, joissa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin valtiolle, täytäntöönpanoon sovelletaan jäsenvaltion ”säännöksiä lainkäytöstä riita-asioissa”.
32. Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan kuitenkin toteaa, tämä määräys liittyy ainoastaan täytäntöönpanomääräyksen antamismenettelyyn. Tämän vahvistaa nähdäkseni todellakin SEUT 299 artiklan rakenne. SEUT 299 artiklassa viitataan säännöksiin lainkäytöstä riita-asioissa ainoastaan toisen kohdan ensimmäisessä virkkeessä. Muissa saman kohdan virkkeissä viitataan menettelyvaiheeseen, joka koskee täytäntöönpanomääräyksen antamista. Muut SEUT 299 artiklan kohdat (kolmas ja neljäs kohta) koskevat täytäntöönpanon myöhempiä vaiheita. Niihin ei sisälly tällaista rajoitusta. Kun täytäntöönpanomääräys on annettu, täytäntöönpano suoritetaan siten ”kansallisen lainsäädännön mukaisesti” (SEUT 299 artiklan kolmas kohta), ja sen valvonta kuuluu ”kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan” (SEUT 299 artiklan neljäs kohta).
33. Vaikuttaa näin ollen siltä, että ”säännöksiä lainkäytöstä riita-asioissa” koskevan viittauksen oli tarkoitus koskea ainoastaan menettelyä täytäntöönpanomääräyksen antamiseksi. Muilta osin ja kaikkien muiden vaiheiden osalta SEUT 299 artiklan sanamuoto on täysin neutraali niiden kansallisten elinten suhteen, joiden on määrä panna täytäntöön unionin toimielinten toimia, joissa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin valtiolle.
34. Rakennerahastoasetukseen, rakennerahastojen täytäntöönpanoasetukseen tai rakennerahastojen täytäntöönpanoasetukseen (EMOTR) ei myöskään nähdäkseni sisälly säännöstä (eikä yksikään menettelyn osapuolista ole vedonnut sellaiseen), joka edellyttäisi tietynlaisten tuomioistuinten nimeämistä tätä varten.
35. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti on niin, että kun unionin lainsäädäntöön ei sisälly täsmennystä toimivaltaisista kansallisista tuomioistuimista, näiden tuomioistuinten nimeäminen kuuluu kansalliseen menettelylliseen itsemääräämisoikeuteen, ja siinä on noudatettava vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta.(15)
36. Tämä on lyhyt vastaus ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin siitä, miten toimivaltainen tuomioistuin on nimettävä. Jotta ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta kuitenkin autettaisiin parhaalla mahdollisella tavalla, tässä vaiheessa on mielestäni hyödyllistä tarkastella yksityiskohtaisemmin, miten vastaavuus- ja tehokkuusperiaate voivat olla merkityksellisiä käsiteltävässä asiassa. Näin tehdessäni käsittelen erityisiä huolenaiheita, joita ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt valinnasta hallinto- ja siviilituomioistuinten välillä ja riita-asian taustalla olevien asianosaisten oikeussuhteiden julkis- tai yksityisoikeudellisen luonteen vaikutuksesta.
37. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei ennakkoratkaisupyynnössä ole viitteitä sellaisesta seikasta, jota olisi tarkasteltava tehokkuusperiaatteen näkökulmasta ja joka liittyisi toimivaltaisen tuomioistuimen nimeämiseen.(16) Siinä ei etenkään vihjata, että asian saattamisessa kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voi olla ongelmia. Kyse on pikemminkin tuomioistuinten tyypistä: siviili- vai hallintotuomioistuin.
38. Vastaavuusperiaatteen soveltaminen tässä asiassa ei kuitenkaan ehkä ole yhtä selvää. Se on nimittäin komission pääasiallinen väite toisen kysymyksen yhteydessä. Komissio lähinnä väittää, että menettelyn tarkoituksena on perusteettomasti maksetun tuen takaisinperintä ja tämän takaisinperinnän täytäntöönpano. Komission mukaan vastaavuusperiaate edellyttää, että samat tuomioistuimet ovat toimivaltaisia, liittyypä tällainen menettely sitten Kreikan valtion kansallisista varoista maksamaan tukeen tai komission unionin varoista maksamaan tukeen. Toimivaltaisia ovat sen mukaan molemmissa asioissa joko hallintotuomioistuimet tai siviilituomioistuimet.
39. Mielestäni vastaus on monisyisempi. Se edellyttää sen lähempää tarkastelua, mitä vastaavuusperiaate merkitsee käsiteltävän kaltaisessa asiassa.
40. Vastaavuusperiaate edellyttää yleisesti ottaen kahtalaista vertailua.(17) Ensinnäkin on määritettävä vertailukelpoiset ”menettelyt” tai ”oikeussuojakeinot” ja toiseksi on arvioitava, kohdellaanko unionin oikeuteen perustuvia oikeussuojakeinoja epäedullisemmin kuin vastaavia kansalliseen oikeuteen perustuvia oikeussuojakeinoja.
41. Menettelyjen vertailukelpoisuus määritetään tarkastelemalla ”samankaltaisina pidettävien jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvien vaatimusten kohdetta ja olennaisia piirteitä”.(18) Joissain tapauksissa unionin tuomioistuin viittaa ”kohteeseen, perusteeseen ja olennaisiin piirteisiin”.(19) Jos oikeussuojakeinoja pidetään samankaltaisina, niitä on kohdeltava samalla tavalla. Sen määrittämiseksi, kohdellaanko niitä samalla tavalla ja noudatetaanko vastaavuusperiaatetta, kansallisen tuomioistuimen on ”tutkittava asianomaisten sääntöjen samankaltaisuutta objektiivisesti ja abstraktisti ottaen huomioon niiden merkitys koko oikeudenkäynnissä, oikeudenkäynnin sujuvuus ja sääntöjen erityispiirteet”.(20)
42. Oikeuskäytäntö on eittämättä jossain määrin moniselitteinen sen suhteen, mitä vastaava tai samankaltainen kohtelu pitää sisällään. Joissain tapauksissa unionin tuomioistuin on omaksunut ”tiukan” lähestymistavan ja edellyttänyt ilmeisesti täysin samanlaista kohtelua (sovelletaan ”samalla tavalla” unionin oikeuteen ja kansalliseen oikeuteen perustuviin oikeussuojakeinoihin)(21). Muissa tapauksissa (jotka muodostavat yleisemmän vaihtoehdon) unionin tuomioistuin käyttää ”sallivampaa” kieltä ja viittaa siihen, ettei unionin oikeuteen perustuvien oikeussuojakeinojen kohtelu saa olla ”epäedullisempaa”.(22) Jälkimmäinen vaihtoehto merkitsee selvästi sitä, että kohtelussa voi olla eroja, edellyttäen ettei näillä eroilla ole kielteisiä vaikutuksia unionin oikeuteen perustuviin vaatimuksiin verrattuna kansalliseen oikeuteen perustuviin vaatimuksiin.
43. Vastaavuus edellyttää nähdäkseni pelkästään samankaltaisuutta ja sitä, ettei kohtelu ole epäedullisempaa. Se ei voi tarkoittaa sääntöjen ehdotonta samuutta. Tällaista eittämättä kohtuullisempaa ja mukautuvaa lähestymistapaa esiintyy laajemmin oikeuskäytännössä; siinä myös tunnustetaan kansallisen menettelyllisen itsemääräämisoikeuden ”itsemääräämistä” koskeva osa ja otetaan huomioon, ettei joidenkin sääntöjen objektiivinen vertailu ole helppoa.
44. Kun periaatteen soveltamisala on nyt selvitetty, esitän seuraavat huomautukset käsiteltävästä asiasta.
a) Menettelyjen samankaltaisuus
45. Ensimmäinen vaihe sovellettaessa vastaavuusperiaatetta käsiteltävään asiaan on sen määrittäminen, minkätyyppisiä menettelyjä verrataan. Tässä yhteydessä on otettava huomioon oikeussuojakeinon ”kohde, peruste ja olennaiset piirteet”.(23)
46. Käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön johtaneessa alkuperäisessä vaatimuksessa vastustettiin komission – maksamismääräyksen ja ulosmittauksen avulla – suorittamaa maksuvelvollisuuden täytäntöönpanoa.
47. Vaatimuksella ei siten pyritä osoittamaan tai kiistämään velan olemassaoloa tai kyseenalaistamaan tapaa, jolla se on syntynyt, vaan se liittyy velan täytäntöönpanoon. Olen tietoinen siitä, että tällaisten täytäntöönpanoon liittyvien vaatimusten yhteydessä jotkin jäsenvaltiot saattavat tietyissä tapauksissa antaa mahdollisuuden kyseenalaistaa koko velan olemassaolon. Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan selviä, onko näin Kreikassa yleisesti tai nimenomaisesti käsiteltävässä asiassa. Huomautan joka tapauksessa, että käsiteltävässä asiassa: a) Dimos Zagoriou ei tosiasiallisesti kyseenalaista velan olemassaoloa, ja b) vaikka se olisikin tehnyt niin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei olisi itse toimivaltainen kyseenalaistamaan velan olemassaoloa, koska velka perustuu unionin toimeen (komission päätökseen), jonka pätevyyden voi tutkia ainoastaan unionin tuomioistuin.(24)
48. Tällä haluan sanoa seuraavaa: kun määritetään täytäntöönpanoon liittyvän vaatimuksen ”kohde, peruste ja olennaiset piirteet”, ei ole heti selvää, onko taustalla olevan, velan syntymiseen johtaneen oikeussuhteen luonne tosiasiallisesti merkityksellinen, ja jos on, niin miten.
49. Toisesta näkökulmasta tarkasteltuna komission päätöstä voitaisiin tarkastella kuin mitä tahansa muuta, kansalliseen oikeuteen perustuvaa täytäntöönpanoperustetta, jolloin sen alkuperällä (julkis- vai yksityisoikeudellinen) ei ole juurikaan merkitystä. Kaikki riippuu täytäntöönpanoon liittyvistä kansallisista menettelysäännöistä: voi nimittäin olla kansallisia oikeusjärjestyksiä, joissa minkä tahansa julkisoikeudellisen täytäntöönpanoperusteen täytäntöönpanoa käsitellään yksinomaan hallintotuomioistuimissa. Voi kuitenkin olla myös oikeusjärjestyksiä, joissa täytäntöönpanoa käsitellään hallintotuomioistuimissa vain, jos kyse on hallintotuomioistuinten omista päätöksistä. Tämän järjestelmän ulkopuolelta tulevat päätökset edellyttäisivät siten täytäntöönpanomääräyksen liittämistä niihin. Tällaista tilannetta ei lähtökohtaisesti voitaisi verrata lopulliseen kansalliseen hallintopäätökseen, joka ei koskaan edellytä täytäntöönpanomääräystä. Toisissa järjestelmissä taas lopullisten ratkaisujen, joissa määrätään maksuvelvollisuudesta – ovatpa ne sitten peräisin hallinto-, siviili- tai jopa rikostuomioistuimesta(25) – , täytäntöönpano voi tapahtua siviilituomioistuimissa tai jopa muissa oikeusviranomaisissa, jotka eivät (suoraan) ole osa tuomioistuinjärjestelmää.
50. Kaikki nämä mahdolliset mallit on esitetty vain yhtä tarkoitusta varten: sen korostamiseksi, ettei ole selviö, että perustana olevan oikeussuhteen luonteen täytyy olla keskeinen tai ratkaiseva tekijä oikeussuojakeinojen samankaltaisuuden arvioinnissa ja vastaavuusperiaatteen soveltamisessa. Kansallisen järjestelmän rajoituksista riippuen on niin, että kun päätökseen on liitetty täytäntöönpanomääräys ja päätöksestä on tullut täytäntöönpanokelpoinen kansallisen lainsäädännön perusteella, maksuvelvollisuuden alkuperällä voi olla vain vähän merkitystä.
51. Viime kädessä on kansallisen tuomioistuimen asia arvioida vastaavuutta juuri siksi, että ”ainoastaan kansallinen tuomioistuin voi suoraan tuntea – – menettelysäännöt”,(26) minkä ansiosta se voi muodostaa selkeän näkemyksen tämäntyyppisestä kysymyksestä.
52. Kun pidetään kaikki nämä varaumat mielessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään käsiteltävän asian asianosaisten välisen oikeussuhteen luonnetta ja antaa ymmärtää, että se pitää tätä suhdetta merkityksellisenä määritettäessä, onko siinä vireillä olevassa asiassa kyse vastaavuudesta. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, olisiko tätä suhdetta ja velkaa luonnehdittava julkis- vai yksityisoikeudelliseksi.
53. Unionin oikeudessa ei eroteta muodollisesti julkis- ja yksityisoikeutta.(27) Sikäli kuin tämä voi osoittautua hyödylliseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle sen arvioidessa menettelyjen samankaltaisuutta, huomautan kuitenkin, että perustana olevassa säädöksessä – komission päätöksessä – ”määrätään” maksuvelvollisuus (käyttääkseni samaa sanaa kuin SEUT 299 artiklassa). Onpa ”julkisen” ja ”yksityisen” välinen tarkka rajaviiva vedetty yksittäisessä kansallisessa oikeusjärjestyksessä mihin tahansa(28) ja mitä hyvänsä yleisemmistä julkinen-termin määritelmistä (valtaperusteinen, etuperusteinen vai orgaaninen, nimittäin rakenneperusteinen, teoria) sitten tarkastellaankin, maksuvelvollisuuden määräämistä toimielimen, joka perii takaisin julkisista varoista maksettua tukea, yksipuolisella päätöksellä voitaisiin varmasti luonnehtia julkiseksi missä tahansa näistä lähestymistavoista.
54. Korostan, ettei tarkoituksenani ole vihjata, että unionin oikeudessa tehtäisiin jonkinlainen muodollinen ero julkis- ja yksityisoikeuden välillä tai miltä osin tällainen ero vastaisi kansallisia lainsäädäntöjä. Haluan sen sijaan vain todeta sen ilmiselvän tosiseikan, jota tuskin voidaan kiistää, että määräämällä yksipuolisesti velvollisuuden maksaa takaisin taloudellinen tuki komissio on selvästi käyttänyt ”erityistä” toimivaltaa, joka eroaa yksityisten välisissä suhteissa sovellettavista tavanomaisista säännöistä.(29) Se, mikä rooli tällä tosiseikalla on vastaavuuden arvioinnissa, on ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kuuluva kysymys, johon sovelletaan edellä tässä jaksossa esitettyjä muita varaumia.
b) Sääntöjen samankaltaisuus
55. Kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on määrittänyt kohteen, perusteen ja olennaisten piirteiden perusteella, millaiseen menettelyyn pääasiassa kyseessä olevaa menettelyä olisi verrattava, sen on määritettävä, ovatko sovellettavat menettelysäännöt samankaltaisia. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on huolissaan erityisesti toimivaltaisen tuomioistuimen valinnasta eli siitä, ovatko toimivaltaisia hallinto- vai siviilituomioistuimet.
56. Jos oletan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että menettelyä, joka on samankaltainen kuin pääasian menettely, käytäisiin tavallisesti joka tapauksessa siviilituomioistuimissa, kohtelussa ei vaikuttaisi silloin olevan eroa toimivaltaisen tuomioistuimen suhteen. Pääasiaa käsittelee jo siviilituomioistuin, jossa samankaltaista menettelyäkin käytäisiin.
57. Jos toisaalta oletan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että menettelyä, joka on samankaltainen kuin pääasian menettely, käytäisiin tavallisesti hallintotuomioistuimissa, kohtelu vaikuttaisi silloin todellakin olevan erilaista: samankaltaista menettelyä käydään siviilituomioistuimissa, kun komissio on menettelyn osapuoli, ja hallintotuomioistuimissa (tietyissä) muissa tapauksissa.
58. Johtaako tämä erilaisten menettelysääntöjen soveltaminen samankaltaisissa menettelyissä automaattisesti vastaavuusperiaatteen loukkaamiseen?
59. Tähän kysymykseen vastaamiseksi kansallisen tuomioistuimen olisi tutkittava sovellettavien sääntöjen ”samankaltaisuutta – – ottaen huomioon niiden merkitys koko oikeudenkäynnissä, oikeudenkäynnin sujuvuus ja sääntöjen erityispiirteet”.(30) Vastaavuusperiaatetta ei loukata, ellei erilaisten sääntöjen soveltaminen johda unionin oikeuteen perustuvien oikeussuojakeinojen epäedullisempaan kohteluun.
60. Jotta tämä arviointi voidaan tehdä, on kuitenkin tiedettävä selkeästi ja konkreettisesti, mitä sääntöä tarkkaan ottaen tutkitaan. Sääntöjen samankaltaisuutta voidaan lähtökohtaisesti arvioida vain jonkin tietyn säännön ja sen toiminnan kannalta (kuten asiavaltuus, vanhentuminen, määräajat, maksut, edustaminen). Käänteisesti samankaltaisuuden arvioiminen siinä mielessä, ettei epäedullisempaa kohtelua esiinny koko tuomioistuinjärjestelmän osalta, soveltuisi tehtäväksi ehkä tuomari Herkulekselle, mutta kukaan muu tuskin selviäisi siitä.
61. Ellei ole konkreettista ja tiettyä näyttöä, sääntö, jonka mukaan toimivaltaisia ovat hallinto- eivätkä siviilituomioistuimet, ei siten ole itsessään ilmeisen edullinen tai epäedullinen minkään osapuolen kannalta. Lisään, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä tai asianosaisten esittämistä huomautuksista käy tarkasti ilmi, miksi se, että Kreikassa toimivalta annetaan siviilituomioistuimille hallintotuomioistuinten sijaan, voisi olla epäedullista.
62. Unionin tuomioistuimen tuomio Baczó ja Vizsnyiczai tukee selkeästi tätä päätelmää. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuimelta tiedusteltiin, loukattiinko vastaavuusperiaatetta sillä, että tietyissä unionin oikeuteen perustuvissa riita-asioissa toimivaltaisia ovat alueelliset tuomioistuimet, kun taas samankaltaisissa kansalliseen oikeuteen perustuvissa riita-asioissa toimivaltaisia olisivat paikalliset alioikeudet. Unionin tuomioistuimen mukaan vastaavuusperiaatetta ei loukattu, koska ”alueellisten tuomioistuinten toimivaltaa ratkaista kanteita, jotka on nostettu unionin oikeuden perusteella, ei välttämättä ole pidettävä ’epäedullisena’ menettelysääntönä”.(31)
63. Näin ollen se, että siviili- ja hallintotuomioistuimissa käydään samankaltaisia unionin ja kansalliseen oikeuteen perustuvia menettelyjä, ei itsessään merkitse vastaavuusperiaatteen loukkaamista. Näin on vain siinä tapauksessa, että tämä merkitsee selkeästi unionin oikeuteen perustuvien oikeussuojakeinojen epäedullisempaa kohtelua yhden tai useamman menettelyn konkreettisen osatekijän osalta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on viime kädessä ratkaistava, voitaisiinko siviilituomioistuinten valitsemista hallintotuomioistuinten sijasta pitää epäedullisena tässä mielessä.
64. Siitä ajatuksesta, että siviilituomioistuintensoveltamat säännöt, käytettävissä olevat oikeussuojakeinot mukaan luettuina, saattaisivat väitetysti olla epäedullisia komissiolle, kun niitä verrataan hallintotuomioistuinten soveltamiin sääntöihin, huomautan vain, ettei komissio ole tosiasiallisesti esittänyt tällaista väitettä eikä unionin tuomioistuin ole muutoin saanut tietoa tästä kysymyksestä.
c) Päätelmä
65. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen vastataan seuraavasti: Kansallisessa lainsäädännössä on vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisesti määritettävä, mitkä tuomioistuimet ovat toimivaltaisia käsittelemään vaatimuksia, joissa vastustetaan Euroopan komission toimien, joissa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin jäsenvaltiolle, SEUT 299 artiklan mukaista täytäntöönpanoa. Määrittäessään, onko vastaavuusperiaatetta loukattu, kansallisen tuomioistuimen on ensin varmistettava, ovatko kyseiset menettelyt samankaltaisia niiden kohteen, perusteen ja olennaisten piirteiden perusteella, ja toiseksi tutkittava, ovatko unionin oikeuteen perustuviin vaatimuksiin sovellettavat menettelysäännöt epäedullisempia kuin yksinomaan kansalliseen oikeuteen perustuviin vaatimuksiin sovellettavat menettelysäännöt.
2. Kolmas ja neljäs kysymys
66. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, että kun komissio perii takaisin rakennerahastoasetuksen ja sen täytäntöönpanoasetusten nojalla perusteettomasti maksettua tukea, määräytyykö niiden henkilöiden joukko, joita vastaan täytäntöönpanoa voidaan hakea,(32) kansallisen vai unionin oikeuden perusteella.
67. Neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, että jos yrityksen on maksettava takaisin rakennerahastoasetuksen ja sen täytäntöönpanoasetusten perusteella saamansa tuki ja jos se on myöhemmin purettu, onko yrityksen omistava julkisen sektorin elin velvollinen maksamaan tuen takaisin.
68. Kolmannen ja neljännen kysymyksen tiiviin yhteyden vuoksi käsittelen niitä yhdessä.
69. Komissio väittää, että SEUT 299 artiklan ensimmäisessä kohdassa (ja siten unionin oikeudessa) tarkoitetussa unionin toimessa nimetään henkilö tai henkilöt, jolle tai joille maksuvelvollisuus määrätään.
70. Yhdyn tähän näkemykseen. Tämä seuraa selvästikin SEUT 299 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuodosta. Käsiteltävässä asiassa toimi – komission päätös – oli osoitettu ainoastaan yritykselle.
71. Tilannetta kuitenkin mutkistaa se, että yritys on sittemmin purettu. Tämän seurauksena maksamismääräys osoitettiin jollekulle muulle – Kentriko Zagorille –, ja ulosmittaus koski pankin hallussa olevaa Kentriko Zagorin omaisuutta.
72. On syytä muistuttaa, että määräystä vastusti juuri Kentriko Zagori. Ennen kuin siitä annettiin ratkaisu ensimmäisessä oikeusasteessa, Kentriko Zagori kuitenkin liitettiin Dimos Zagoriouhun.
73. Jos täytäntöönpanoa haetaan jotain muuta henkilöä kuin sitä vastaan, jolle komission päätös oli osoitettu, muodostaako oikeudellisen perustan tälle osapuolten korvaamiselle kansallinen vai unionin oikeus?
74. Vastaus on mielestäni hyvin selvästi kansallinen oikeus. SEUT 299 artiklassa määrätään nimenomaisesti, että täytäntöönpanoon yleisesti ottaen sovelletaan kansallista lainsäädäntöä. Rakennerahastoasetukseen tai sen täytäntöönpanoasetuksiin ei myöskään sisälly nähdäkseni oikeudellista perustaa sellaisen velvollisuuden, joka määrättiin henkilölle A näiden asetusten ja SEUT 299 artiklan perusteella, täytäntöönpanolle henkilöä B vastaan.
75. Kun komissiolta tiedusteltiin istunnossa nimenomaisesti tästä seikasta, se ei pystynyt yksilöimään yhtään tällaista oikeudellista perustaa unionin johdetussa oikeudessa.(33)
76. Selkeyden vuoksi totean, että esitetyssä kysymyksessä on kyse sen henkilön valinnasta, johon täytäntöönpano kohdistetaan (käsiteltävässä asiassa henkilö, jolle maksamismääräys osoitettiin ja jonka pankin hallussa olevaa omaisuutta ulosmitattiin, eli Kentriko Zagori). En esitä tässä yhteydessä päätelmiä SEUT 299 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettujen komission toimien mahdollisista adressaateista. Se, olisiko komissio voinut osoittaa päätöksensä yrityksen osakkaalle (tai kunnalle, johon se myöhemmin liitettiin), ja adressaatin valinnan oikeusperusta ovat hypoteettisia kysymyksiä, jotka eivät kuulu ennakkoratkaisupyynnön piiriin.
77. Se, voiko täytäntöönpano kohdistua muuhun henkilöön kuin siihen, jolle komission päätös on osoitettu, on kansallisen menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti kansallisen oikeuden alaan kuuluva kysymys.
78. Edellä alaviitteessä 15 mainitun oikeuskäytännön mukaan kansallista menettelyllistä itsemääräämisoikeutta on puolestaan käytettävä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisesti.
79. Tältä osin komissio vetoaa siihen, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen noudattamiseksi sen on annettava panna päätöksensä täytäntöön Dimos Zagoriouta vastaan.(34) Se väittää lähinnä, että asiaa koskevien Kreikan säännösten nojalla kunnat voivat ottaa haltuunsa (purettujen) kunnallisten yhtiöiden varat ja valikoida veloista parhaat päältä. Tähän on kuitenkin poikkeus, joka koskee tiettyjen velkojen, joiden velkojana on Kreikan valtio ja sosiaaliturvalaitokset, pakollista seuraantoa. Velat Kreikan valtiolle ja sosiaaliturvalaitoksille ovat siten etuoikeusasemassa.
80. Komission mukaan siltä osin kuin yrityksen velat unionille eivät voi siirtyä Dimos Zagorioulle näiden kansallisten sääntöjen seurauksena, SEUT 299 artiklan soveltaminen tehdään käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, joten tehokkuusperiaate vaarantuu. Se myös katsoo, että siltä osin kuin niiden velkojen, joiden velkojana on Kreikan valtio tai sosiaaliturvalaitokset, seuraanto varmistetaan, toisin kuin sellaisten velkojien, joissa velkojana on unioni, vastaavuusperiaate vaarantuu.
81. On viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia arvioida, noudatetaanko vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta käsiteltävässä asiassa. Unionin tuomioistuin ei voi antaa käsiteltävässä asiassa tarkempia ohjeita, koska ennakkoratkaisupyynnössä ei esitetä yksityiskohtaisesti seuraantoa koskevia säännöksiä, joihin komissio ja Dimos Zagoriou viittaavat huomautuksissaan. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen auttamiseksi tämän arvioinnissa esitän kuitenkin seuraavat huomautukset.
a) SEUT 299 artikla ja seuraantoa koskevat kansalliset säännökset
82. Alustavana huomautuksena voitaisiin kyseenalaistaa se, voivatko vastuuta koskevaa seuraantoa koskevat säännöt olla vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisen arvioinnin kohteena. On nimittäin epäselvää, minkä tyyppisiin sääntöihin näitä periaatteita tarkasti ottaen sovelletaan.
83. Vastaavuuden ja tehokkuuden kahtalaiset edellytykset kehitettiin oikeuskäytännössä rajoittamaan kansallista menettelyllistä itsemääräämisoikeutta. Niitä todellakin sovelletaan hyvin usein juuri tässä yhteydessä. Niillä arvioidaan menettelyllisen kohtelun vastaavuutta ja tehokkuutta sovellettaessa samankaltaisia menettelysääntöjä.Ne kuitenkin ilmenevät usein myös laajempina siten, että niillä rajoitetaan lainkäytöllistä ja oikeussuojakeinoja koskevaa itsemääräämisoikeutta,(35) ja myös selkeästi muiden kuin menettelysääntöjen tai oikeussuojaa koskevien sääntöjen yhteydessä.(36) Ilmeisiä esimerkkejä ovat esimerkiksi niiden soveltaminen syy-yhteyteen,(37) direktiivin noudattamatta jättämisestä aiheutuviin sopimusoikeudellisiin seurauksiin(38) ja toimivaltaisten elinten valintaan.(39) Tästä herää kysymys, voidaanko näitä periaatteita soveltaa seuraantoa koskeviin sääntöihin, joita voitaisiin pitää puhtaasti aineellisina oikeussääntöinä, ainakin joissain kansallisissa järjestelmissä.
84. Kun otetaan huomioon oikeuskäytännön asteittainen kehitys tällä alalla, vastaavuuden ja tehokkuuden kahtalaisen edellytyksen voidaan nykyisin sanoa koskevan ”horisontaalisesti” mitä tahansa jäsenvaltioiden tekemiä lainsäädännöllisiä valintoja, jotka koskevat oikeussuojakeinoja ja unionin oikeuden täytäntöönpanoa kansallisella tasolla, ellei asiasta ole annettu unionin säännöksiä. Tästä syystä katson, että näitä periaatteita voitaisiin ainakin mahdollisesti soveltaa seuraantoa koskeviin sääntöihin.
85. Niiden soveltamiseen seuraantoa koskeviin sääntöihin käsiteltävässä asiassa liittyy mielestäni kuitenkin yksi perustava huolenaihe. Yksinkertaisesti sanottuna nämä säännöt ovat nähdäkseni liian etäisiä, jotta ne voitaisiin riitauttaa menestyksellisesti vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen perusteella. Vaikka niitä voidaankin yleisesti soveltaa laajasti, mitä tarkasteltiin edellisessä kohdassa, alkuperäisen unionin oikeuteen perustuvan oikeuden tai velvollisuuden ja sen nimenomaisen kansallisen säännön, joka estää oikeuden tai velvollisuuden toteutumisen kansallisella tasolla konkreettisissa tapauksissa, välillä on oltava selkeä yhteys. Nämä periaatteet eivät ole avoin valtakirja – eikä niistä pitäisi tulla sellaista –, jolla voidaan riitauttaa mikä tahansa kansallisen lainsäädännön menettelysääntö ja aineellinen säännös, joka ei vain sovi, olipa se kuinka etäinen tahansa alkuperäisen velvollisuuden soveltamisalaan nähden.(40)
86. SEUT 299 artikla on toimien, joissa määrätään maksuvelvollisuus, täytäntöönpanoa koskeva määräys. Siten voitaisiin kohtuudella odottaa, että sen soveltamisalaan kuuluvat kansalliset säännökset liittyvät tällaisten toimien täytäntöönpanoon asiasta vastaavissa kansallisissa viranomaisissa. Vaikuttaa kuitenkin erittäin kaukaa haetulta loikata tästä yhtäkkiä niihin aineellisesti liittymättömiin kansallisiin säännöksiin, jotka koskevat velkojen seuraantoa yritysten purkamisen ja kuntaliitosten yhteydessä.
87. Ehdotan näin ollen, että käsiteltävässä asiassa vastaavuuden ja tehokkuuden kahtalainen edellytys, jos sitä tutkitaan SEUT 299 artiklan kansallisen toteuttamisen yhteydessä, ei yksinkertaisesti koske kansallisia säännöksiä, jotka koskevat velkoja koskevaa seuraantoa yritysten purkamisen ja kuntaliitosten yhteydessä.
88. Jos unionin tuomioistuin tästä huolimatta katsoo, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta voidaan soveltaa käsiteltävässä asiassa seuraantoa koskevien kansallisten säännösten osalta, esitän myös ehdotuksia molempien periaatteiden soveltamisesta kolmanteen ja neljänteen kysymykseen. Vastaavuuden näkökulmasta tarkasteltuna suurimpana haasteena on menettelyn ja kohtelun perusteltu vertailukelpoisuus täytäntöönpanon näin erityisen näkökohdan osalta. Tehokkuuden näkökulmasta tarkasteltuna on kyseenalaista, voiko näin etäinen sääntö tehdä unionin oikeuteen perustuvat oikeussuojakeinot ”käytännössä mahdottomiksi tai kohtuuttoman vaikeiksi”.
89. Tarkastelen kumpaakin periaatetta yksityiskohtaisemmin jäljempänä.
b) Vastaavuusperiaate
90. Vastaavuusperiaatteesta komissio lähinnä väittää, että sitä olisi kohdeltava samalla tavalla kuin Kreikan valtiota(41) seuraantoa koskevien säännösten soveltamisessa, kun kyse on velan takaisinperinnän täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista.
91. Tämän väitteen perustavana heikkoutena on mielestäni se, ettei vastaavuusperiaatetta käytetä oikeushenkilöiden tai valtioiden ja instituutioiden ja niiden kohtelun vertaamiseen. Siinä ei ole kyse velkojien yhdenvertaisesta kohtelusta.(42) Vastaavuusperiaatteessa on sen sijaan kyse menettelyjen toisiinsa rinnastettavan kohtelun varmistamisesta, minkä tarkoituksena on taata unionin oikeuden soveltaminen. Se edellyttää, ettei unionin oikeuteen perustuvia oikeussuojakeinoja kohdella epäedullisemmin kuin vastaavia kansalliseen lainsäädäntöön perustuvia oikeussuojakeinoja.(43)
92. Siltä osin kuin komission väitettä voidaan tulkita siten, että siinä pyritään vertaamaan menettelyjä, on kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia määrittää, ovatko menettelyt samankaltaisia niiden kohteen, perusteen ja olennaisten piirteiden perusteella, kuten edellä 25 ja 38–41 kohdassa selitettiin. Näin tehdessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi ottaa huomioon sen, että pääasiassa kyseessä oleva täytäntöönpano on seurausta siitä, että komissio on käyttänyt erityistä toimivaltaa, joka eroaa yksityisten välisiin suhteisiin tavallisesti sovellettavista säännöksistä. Tältä osin viittaan edellä jo 54 kohdassa esitettyihin perusteluihin.
93. Kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on yksilöinyt samankaltaiset menettelyt, sen on arvioitava säännösten samankaltaisuutta ja määritettävä, kohdellaanko unionin oikeuteen perustuvia oikeussuojakeinoja todellakin epäedullisemmin, kuten komissio väittää. Tältä osin on tietysti tärkeää olla selvillä sen säännöksen täsmällisestä luonteesta, johon vedotaan ja jota arvioidaan vastaavuusperiaatteen kannalta.
c) Tehokkuusperiaate
94. Kansallinen sääntö voi olla tehokkuusperiaatteen vastainen, jos se tekee unionin oikeudessa taattujen oikeuksien käyttämisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Dimos Zagoriou on väittänyt komission sitä kiistämättä, että yritys on tosiasiallisesti edelleen olemassa ja sillä on jopa omia varoja, jotka ovat pankin hallussa. Siltä osin kuin tämä pitää paikkansa ja komissio olisi voinut tai edelleen voi periä tuen kokonaisuudessaan takaisin yritykseltä, kyse ei mielestäni voi olla tehokkuusperiaatteen loukkaamisesta.
95. Yrityksen olemassaolo ja varojen omistaminen ovat tosiseikkoja, joiden todentaminen on kansallisen tuomioistuimen asia. Sikäli kuin yritys kuitenkin on edelleen olemassa ja sillä on varoja, kuten Dimos Zagoriou väittää, esitän tehokkuusperiaatteesta lisäksi seuraavat huomautukset.
96. Jos seuraantoa koskevissa merkityksellisissä kansallisissa säännöksissä säädetään viranomaisen, joka käyttää määräysvaltaa unionin tukea perusteettomasti saaneessa yrityksessä, mahdollisuudesta likvidoida kyseinen yritys ja siirtää sen kaikki varat, tuki mukaan lukien, itselleen, samalla kun sillä on harkintavaltaa kieltäytyä ottamasta vastatakseen valitsemiaan yrityksen vastuita, tällainen tilanne voisi todellakin olla ongelmallinen tehokkuusperiaatteen kannalta.
97. Tämä vaikuttaa olevan komission väitteen vaikuttimena, mutta en ole varma, vastaako tällainen skenaario mitenkään pääasiassa kansallisella tasolla sovellettavia säännöksiä. Ainakin unionin tuomioistuimelle esitettyjen kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella menettelyn osapuolet ovat eri mieltä näiden säännösten aineellisesta, henkilöllisestä ja ajallisesta soveltamisesta. Katson näin ollen, ettei unionin tuomioistuimella yksinkertaisesti ole käytettävissään riittävästi seikkoja, jotta se voisi antaa yksityiskohtaisia ohjeita tältä osin.
98. Lisäksi on syytä kiinnittää huomiota kahteen muuhun unionin tuomioistuimen menettelyssä esille tuotuun seikkaan, nimittäin unionin valtiontukilainsäädännön sekä vilpittömän yhteistyön ja tehokkaan oikeussuojan periaatteiden merkityksellisyyteen. Tarkastelen niitä jäljempänä d ja e kohdassa.
d) Valtiontuki ja vilpitön yhteistyö
99. Komissio on kirjallisissa huomautuksissaan samaa mieltä siitä, että kansallisessa lainsäädännössä määritetään henkilö, johon pitäisi kohdistaa komission päätöksen, jossa määrätään maksuvelvollisuus, täytäntöönpano. Komissio kuitenkin lisää, että unionin valtiontukilainsäädäntöön sisältyvien seuraantoa koskevien säännösten analoginen soveltaminen – minkä innoittajana toimii erityisesti roomalaisen oikeuden actio pauliana(44) – tukee myös sitä, että komissio voi pitää Dimos Zagoriouta yhteisvastuullisena yrityksen veloista. Komissio tukeutuu tältä osin myös unionin oikeuteen sisältyvään vilpittömän yhteistyön periaatteeseen.
100. Vaikka komissiolle on syytä antaa kunnia kekseliäästä argumentoinnista, tässä yhteydessä on mielestäni otettava huomioon oikeusvaltioperiaate ja unionin oikeuteen sisältyvä oikeusvarmuuden periaate, joka on oletettavasti aivan yhtä vanhaa perua.(45)
101. SEUT 299 artiklassa määrätään nimenomaisesti, että täytäntöönpano kuuluu kansallisen lainsäädännön alaan. Rinnastusten tekeminen unionin valtiontukisääntöihin – jotka ovat täysin erillisiä oikeussääntöjä – on ristiriidassa kyseisen määräyksen selvän sanamuodon kanssa. Se on myös oikeusvarmuuden vastaista. Kuten unionin tuomioistuin on vahvistanut, oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että maksuvelvolliselle velvoitteita asettavat säännöt ovat selviä ja täsmällisiä, jotta hän saa selkeästi tietää oikeutensa ja velvollisuutensa ja voi ryhtyä toimenpiteisiin.(46) Sama pätee sitäkin suuremmalla syyllä, kun kyse on maksuvaatimusten täytäntöönpanosta kolmansia osapuolia vastaan. Tällaisen täytäntöönpanon oikeusperustan on oltava selvä. Muistutan komission vahvistaneen, ettei se ollut vedonnut mihinkään johdetun oikeuden säännökseen seuraannon perustelemiseksi.
102. Vilpittömän yhteistyön periaatteeseen komissio viittaa vain melkeinpä ohimennen. Se ei mielestäni riitä velkojen lukemiseen kolmansien osapuolten syyksi, ellei unionin tai kansallisen lainsäädännön mukaisessa oikeusperustassa säädetä tällaisesta mahdollisuudesta.
103. Lisään vain, että velvoite tehdä vilpitöntä yhteistyötä on vastavuoroinen. Se myös edellyttää, että unionin toimielimet noudattavat sitä asianmukaisesti. Tältä osin muistutan, että komissio teki päätöksen, jossa vaaditaan tuen takaisin maksamista, vasta vuonna 2006 eli kuusi vuotta sen jälkeen, kun se oli saanut tiedon siitä, että hanke, johon tuke oli myönnetty, ei jatku.(47) Jos komissio olisi toiminut nopeammin unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi, sen ei ehkä tarvitsisi nyt turvautua huomautuksissaan jokseenkin uusiin rinnastuksiin valtiontukilainsäädäntöön sekä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteeseen kolmansia osapuolia vastaan, jotta se voi tehdä näin.(48)
e) Tehokas oikeussuoja
104. Viimeinen seikka, jota kansallinen tuomioistuin ei ottanut nimenomaisesti esille mutta josta keskusteltiin istunnossa ja josta on syytä esittää pari huomautusta, on Dimos Zagorioun tehokas oikeussuoja. Tältä osin on huomattava, ettei komission päätöstä ollut osoitettu Dimos Zagorioulle sen enempää kuin Kentriko Zagorillekaan, eivätkä ne lähtökohtaisesti olisi voineet riitauttaa sitä suoraan SEUT 263 artiklan perusteella.(49) Tästä herää kysymys, onko yksiköllä, jota vastaan komission päätös pannaan täytäntöön, oltava mahdollisuus riitauttaa päätöksen lainmukaisuus, kun se oli osoitettu toiselle yksikölle.
105. Päätelmä tästä kysymyksestä on selvä: jos unionin oikeuteen sisältyvä tehokkaan oikeussuojan periaate edellyttää, että minkä tahansa yksikön, jota vastaan päätöksen täytäntöönpanoa haetaan SEUT 299 artiklan nojalla, on voitava riitauttaa kyseinen päätös, ja Kentriko Zagori (nykyisin Dimos Zagoriou) ei sitä voinut tehdä, täytäntöönpanoa ei voida hakea sitä vastaan unionin oikeuden perusteella.
106. Tältä osin tämä seikka on merkityksellinen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmannen ja neljännen kysymyksen yhteydessä, joilla lähinnä tiedustellaan, määräytyvätkö ne yksiköt, joita vastaan täytäntöönpanoa voidaan hakea, unionin vai kansallisen oikeuden perusteella ja kuuluuko niihin Kentriko Zagori ja/tai Dimos Zagoriou. Jos unionin oikeuteen sisältyvä tehokkaan oikeussuojan periaate vaikuttaa siihen, mitä näihin yksiköihin kuuluu, sitä on käsiteltävä tässä.
107. On kuitenkin myös niin, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottanut tätä seikkaa nimenomaisesti esille eikä ole selvää, että Kentriko Zagori tai Dimos Zagoriou olisi missään vaiheessa kyseenalaistanut komission päätöksen lainmukaisuuden. Sen vuoksi, ja vaikka tehokkaasta oikeussuojasta keskusteltiinkin istunnossa, tätä koskevat selvitykset ovat mielestäni hypoteettisia.
108. Jos unionin tuomioistuin kuitenkin päättää käsitellä tätä nimenomaista seikkaa, esitän siitä lyhyesti seuraavat huomautukset.
109. Ensinnäkin on nähdäkseni yleisesti ottaen selvää, että jos unionin toimielin pyrkii ulosmittaamaan henkilön omaisuutta, tällä henkilöllä olisi lähtökohtaisesti oltava oikeus kyseenalaistaa ulosmittauksen aineellinen lainmukaisuus. Koska juridisen latinan Pandoran lipas on jo aukaistu: ubi jus ibi remedium.
110. Toiseksi yhtä selvää ei ole se, miten tämä yleinen ehdotus soveltuu tilanteisiin, joissa on kyse seuraannosta. Voin siten hyvin kuvitella tilanteita, joissa velka siirtyy seuraannossa toiselle henkilölle mutta joissa tämä ei voi – mahdollisesti täysin oikeutetusti – riitauttaa kyseistä velkaa.(50) Tällaisten näkökohtien yhteydessä esille nousee jo mahdollisesti monitahoisia kysymyksiä, jotka liittyvät kansalliseen lainsäädäntöön ja seuraantoa koskeviin mekanismeihin. Tästäkään unionin tuomioistuimella ei nähdäkseni ole käytettävissään riittävästi tietoa, jotta se voisi esittää yksityiskohtaisia huomautuksia siitä, miten unionin oikeuteen sisältyvää tehokkaan oikeussuojan periaatetta sovellettaisiin käytännössä tällaisessa asiayhteydessä.
111. Kolmanneksi Kentriko Zagori tai Dimos Zagoriou ei olisi voinut riitauttaa komission päätöstä SEUT 263 artiklan nojalla tai suoraan kansallisissa tuomioistuimissa, joilla ei ole toimivaltaa todeta unionin toimia pätemättömiksi.(51) On epäselvää, olisiko jompikumpi niistä voinut riitauttaa komission päätöksen välillisesti pyytämällä ennakkoratkaisupyynnön esittämistä sen pätevyydestä kansallisen täytäntöönpanomenettelyn yhteydessä,(52) tai jos se olisi voinut tehdä näin, olisiko ennakkoratkaisupyynnön käyttö komission päätöksen riitauttamiseksi ollut asianmukaista ja riittävää. Niin tärkeitä kuin nämä kysymykset ovatkin, ne eivät kuitenkaan ole käsiteltävän asian kohteena.
f) Päätelmä
112. Edellä esitetyn huomioon ottaen ehdotan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmanteen ja neljänteen kysymykseen vastataan seuraavasti:
Kun kyse on asetusten N:o 2052/88, N:o 4253/88 ja N:o 4256/88 sekä SEUT 299 artiklan nojalla annetun toimen, jossa määrätään maksuvelvollisuus paikallisviranomaisen omistamalle yritykselle, joka on sittemmin purettu, täytäntöönpanosta, SEUT 299 artikla ja edellä mainitut unionin asetukset eivät edellytä, että paikallisviranomainen vastaa yritykselle määrätystä maksuvelvollisuudesta. Henkilöt, joita vastaan täytäntöönpanoa voidaan hakea, määritetään kansallisessa lainsäädännössä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisesti.
V Ratkaisuehdotus
113. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Monomeles Efeteio Athinonin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Ensimmäinen ja toinen kysymys
Kansallisessa lainsäädännössä on vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisesti määritettävä, mitkä tuomioistuimet ovat toimivaltaisia käsittelemään vaatimuksia, joissa vastustetaan Euroopan komission toimien, joissa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin jäsenvaltiolle, SEUT 299 artiklan mukaista täytäntöönpanoa. Määrittäessään, onko vastaavuusperiaatetta loukattu, kansallisen tuomioistuimen on ensin varmistettava, ovatko kyseiset menettelyt samankaltaisia niiden kohteen, perusteen ja olennaisten piirteiden perusteella, ja toiseksi tutkittava, ovatko unionin oikeuteen perustuviin vaatimuksiin sovellettavat menettelysäännöt epäedullisempia kuin yksinomaan kansalliseen oikeuteen perustuviin vaatimuksiin sovellettavat menettelysäännöt.
Kolmas ja neljäs kysymys
Kun kyse on rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa 24.6.1988 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2052/88, asetuksen N:o 2052/88 soveltamisesta 19.12.1988 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 ja asetuksen N:o 2052/88 soveltamista koskevista säännöksistä Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjausosaston osalta 19.12.1998 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4256/88 sekä SEUT 299 artiklan nojalla annetun toimen, jossa määrätään maksuvelvollisuus paikallisviranomaisen omistamalle yritykselle, joka on sittemmin purettu, täytäntöönpanosta, SEUT 299 artikla ja edellä mainitut unionin asetukset eivät edellytä, että paikallisviranomainen vastaa yritykselle määrätystä maksuvelvollisuudesta. Henkilöt, joita vastaan täytäntöönpanoa voidaan hakea, määritetään kansallisessa lainsäädännössä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisesti.