SENTENZA DELLA CORTE
14 marzo 2000 (1)
«Libera circolazione dei capitali - Investimenti diretti stranieri - Autorizzazione
preventiva - Ordine pubblico e pubblica sicurezza»
Nella causa C-54/99,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a
norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dal Conseil d'État
(Francia), nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Association Église de scientologie de Paris,
Scientology International Reserves Trust
e
Primo ministro,
domanda vertente sull'interpretazione dell'art. 73 D, n. 1, lett. b), del Trattato CE
[divenuto art. 58, n. 1, lett. b), CE],
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.C. Moitinho de
Almeida, D.A.O. Edward e R. Schintgen, presidenti di sezione, P.J.G. Kapteyn,
C. Gulmann (relatore), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, H. Ragnemalm, M. Wathelet
e V. Skouris, giudici,
avvocato generale: A. Saggio
cancelliere: R. Grass
viste le osservazioni scritte presentate:
- per l'association Église de scientologie de Paris ed il Scientology
International Reserves Trust, dagli avv.ti E. Piwnica e J. Molinié,
patrocinanti dinanzi al Conseil d'État e dinanzi alla Cour de cassation,
- per il governo francese, dai signori R. Abraham, direttore degli «Affari
giuridici» presso il Ministero degli Affari esteri, e S. Seam, segretario degli
«Affari esteri» presso la Direzione degli Affari giuridici del Ministero
medesimo, in qualità di agenti,
- per la Commissione delle Comunità europee, dalla signora M. Patakia,
membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del governo francese, rappresentato da signori
R. Abraham e S. Seam, del governo ellenico, rappresentato dal signor
F. Spathopoulos, capo del Servizio giuridico del Ministero dell'economia, in qualità
di agente, e della Commissione, rappresentata dalla signora M. Patakia, all'udienza
del 7 settembre 1999,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 21 ottobre
1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- 1.
- Con decisione 6 gennaio 1999, pervenuta alla Corte il 16 febbraio seguente, il
Consiglio di Stato ha sottoposto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto
art. 234 CE), una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione dell'art. 73 D,
n. 1, lett. b), del Trattato CE [divenuto art. 58, n. 1, lett. b), CE].
- 2.
- Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia tra «l'association
Église de scientologie de Paris», associazione di diritto francese, unitamente al«Scientology International Reserves Trust», trust britannico istituito, ed il Primo
Ministro francese in seguito alla decisione implicita di rigetto da parte di
quest'ultimo della domanda di abrogazione delle disposizioni relative al regime di
autorizzazione preventiva previsto dalla normativa francese per talune categorie di
investimenti diretti stranieri.
Il contesto normativo comunitario
- 3.
- L'art. 73 B, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 56, n. 1, CE) così dispone:
«Nell'ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le
restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e
paesi terzi».
- 4.
- L'art. 73 D del Trattato recita:
«1. Le disposizioni dell'art. 73 B non pregiudicano il diritto degli Stati membri:
a) (...)
b) di prendere tutte le misure necessarie per impedire le violazioni della
legislazione e delle regolamentazioni nazionali, in particolare nel settore
fiscale e in quello della vigilanza prudenziale sulle istituzioni finanziarie, o
di stabilire procedure per la dichiarazione dei movimenti di capitali a scopo
di informazione amministrativa o statistica, o di adottare misure giustificate
da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
2. (...)
3. Le misure e le procedure di cui ai paragrafi 1 e 2 non devono costituire un
mezzo di discriminazione arbitraria, né una discriminazione dissimulata al libero
movimento dei capitali e dei pagamenti di cui all'art. 73 B».
La normativa francese
- 5.
- L'art. 1 della legge 28 dicembre 1966, n. 66-1008, relativa ai rapporti finanziari con
l'estero (in prosieguo: la «legge n. 66-1008»), prevede quanto segue:
«I rapporti finanziari tra la Francia e l'estero sono liberi. L'esercizio di tale libertà
è subordinato alle modalità prevista dalla presente legge, nel rispetto degli impegni
internazionali assunti dalla Francia».
- 6.
- L'art. 3, primo comma, lett. c), della legge n. 66-1008 precisa:
«Al fine di assicurare la difesa degli interessi nazionali il governo può, con decreto
emanato su relazione del ministro dell'Economia e delle Finanze:
1° assoggettare a dichiarazione, autorizzazione preventiva o controllo:
(...)
c) la costituzione e la liquidazione di investimenti stranieri in Francia;
(...)».
- 7.
- L'art. 5-1, I, primo comma, della legge n. 66-1008, introdotto con la legge 14
febbraio 1996, n. 96/109, relativa ai rapporti finanziari con l'estero con riguardo agli
investimenti stranieri in Francia, così dispone:
«Il Ministro competente per l'economia, ove accerti che sia o sia stato operato un
investimento straniero in attività in Francia che implichino, anche a titolo
occasionale, la partecipazione all'esercizio dell'autorità pubblica, ovvero che un
investimento straniero sia idoneo a pregiudicare l'ordine pubblico, la salute
pubblica o la pubblica sicurezza o che venga operato in attività di ricerca, di
produzione o di commercio di armi, di munizioni, di polveri e sostanze esplosive
destinate a finalità militari o di materiali bellici, in assenza della domanda di
autorizzazione preventiva obbligatoriamente prevista ai sensi della lettera c), del
primo comma dell'art. 3 della presente legge ovvero malgrado il diniego di
autorizzazione o in assenza dei requisiti cui l'autorizzazione è subordinata, può
ingiungere all'investitore di non dare seguito all'operazione, ovvero di modificare
o ripristinare a proprie spese la situazione antecedente.
Tale ingiunzione è subordinata all'invio all'investitore di una comunicazione di
diffida con cui questi viene invitato a presentare proprie osservazioni entro un
termine di quindici giorni».
- 8.
- L'art. 11 del decreto 29 dicembre 1989, n. 89-938, emanato al fine di dare
attuazione all'art. 3 della legge n. 66-1008, modificato dal decreto 14 febbraio 1996,
n. 96-117 (in prosieguo: il «decreto n. 89-938»), così recita:
«Gli investimenti diretti stranieri operati in Francia sono liberi. Tali investimenti
sono oggetto, all'atto del loro compimento, di una dichiarazione amministrativa».
- 9.
- A termini dell'art. 11 bis del decreto n. 89-938:
«Il regime previsto all'art. 11 non si applica agli investimenti di cui al primo comma
del n. I dell'art. 5-1 della legge 28 dicembre 1966, n. 66-1008, relativa ai rapporti
finanziari con l'estero, modificata segnatamente con la legge 14 febbraio 1996,
n. 96-109».
- 10.
- L'art. 12 del decreto n. 89-938 aggiunge:
«Gli investimenti diretti stranieri operati in Francia rientranti nella sfera di
applicazione dell'art. 11 bis sono soggetti ad autorizzazione preventiva del Ministro
competente per l'economia. Tale autorizzazione si intende concessa trascorso un
mese successivamente alla ricezione della dichiarazione di investimento presentata
al Ministro competente per l'Economia, salvo che quest'ultimo, entro lo stesso
termine, disponga la sospensione dell'operazione stessa. Il Ministro competente per
l'Economia può rinunciare al diritto di sospensione prima della scadenza del
termine fissato nel presente articolo».
- 11.
- L'art. 13 del decreto n. 89-938 precisa che una serie di investimenti diretti sono
esentati dalla dichiarazione amministrativa e dall'autorizzazione preventiva previste
agli artt. 11 e 12, tra cui, ad esempio la creazione di società, di filiali, di nuove
imprese, le operazioni di investimento diretto compiute tra società appartenenti
allo stesso gruppo, le operazioni di investimento diretto compiute, sino a
concorrenza dell'importo di 10 milioni di FRF, in imprese artigianali, di commercio
al dettaglio e alberghiere, nonché gli acquisti di terreni agricoli.
La causa principale e la questione pregiudiziale
- 12.
- Il 1° febbraio 1996, i ricorrenti nella causa principale chiedevano al Primo Ministro
l'abrogazione di talune disposizioni regolamentari che prevedono il regime di
autorizzazione preventiva per investimenti diretti stranieri. Considerato che le
modifiche regolamentari successivamente intervenute in data 14 febbraio 1996
mantenevano il regime di autorizzazione preventiva, i ricorrenti ritenevano che si
fosse in presenza di una decisione del Primo Ministro assimilabile al rigetto della
loro domanda e contestavano la detta decisione per eccesso di potere dinanzi al
Consiglio di Stato. A sostegno del ricorso deducevano la violazione delle norme
comunitarie relative alla libera circolazione dei capitali.
- 13.
- Il Consiglio di Stato, ritenendo sussistere dubbi in merito all'interpretazione
dell'art. 73 D del Trattato, disponeva la sospensione del procedimento e la
sottoposizione alla Corte di giustizia della seguente questione pregiudiziale:
«Se le disposizioni di cui all'art. 73 D del Trattato 25 marzo 1957, successivamente
modificato, che istituisce la Comunità europea, secondo cui il divieto di qualsiasi
restrizione ai movimenti di capitali tra Stati membri non pregiudica il diritto
attribuito agli stessi Stati membri ”di prendere tutte le misure giustificate da motivi
di ordine pubblico o pubblica sicurezza”, consentano ad uno Stato membro, in
deroga ai regimi di totale libertà o di dichiarazione applicabili agli investimenti
stranieri nel proprio territorio, di mantenere un regime di previa autorizzazione per
gli investimenti che possano pregiudicare l'ordine pubblico, la pubblica sanità o la
pubblica sicurezza, ove tale autorizzazione si consideri acquisita trascorso un mese
dalla ricezione della dichiarazione di investimento presentata al ministro, salvo chequesti abbia disposto, entro lo stesso termine, la sospensione dell'operazione di cui
trattasi».
- 14.
- Si deve rilevare che una disposizione nazionale che subordini un investimento
diretto straniero ad un'autorizzazione preventiva costituisce una restrizione ai
movimenti di capitale ai sensi dell'art. 73 B, n. 1, del Trattato (v., in tal senso, la
sentenza 14 dicembre 1995, Sanz de Lera e a., cause riunite C-163/94, C-165/94 e
C-250/94, Racc. pag. I-4821, punti 24 e 25).
- 15.
- Una siffatta disposizione rappresenta una restrizione anche quando, come nella
specie della causa principale, l'autorizzazione sia considerata concessa trascorso un
mese dalla ricezione dalla domanda qualora l'autorità competente non abbia
disposto la sospensione dell'operazione di cui trattasi entro il termine medesimo.
Parimenti, è rilevante che, come afferma nella specie il governo francese, il
mancato rispetto dell'obbligo della richiesta dell'autorizzazione preventiva non sia
accompagnato da alcuna sanzione.
- 16.
- Ci si chiede, quindi, se l'art. 73 D, n. 1, lett. b), del Trattato, in base al quale
l'art. 73 B del Trattato non pregiudica il diritto degli Stati membri di adottare
provvedimenti giustificati da motivi connessi all'ordine pubblico o alla pubblica
sicurezza, consenta una normativa nazionale del genere di quella oggetto della
causa principale, che si limita ad esigere l'autorizzazione preventiva per gli
investimenti diretti stranieri atti a pregiudicare l'ordine pubblico o la pubblica
sicurezza.
- 17.
- Al tal riguardo, in primo luogo, se è pur vero che gli Stati membri restano
sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali,
le esigenze dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza, resta il fatto che tali
motivi, nel contesto comunitario e particolarmente in quanto autorizzano una
deroga al principio fondamentale della libera circolazione dei capitali, devono
essere intesi in senso restrittivo, di guisa che la loro portata non può essere
determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle
istituzioni comunitarie (v. in tal senso, la sentenza 28 ottobre 1975, Rutili, causa
36/75, Racc. pag. 1219, punti 26 e 27). L'ordine pubblico e la pubblica sicurezza
possono essere quindi invocati solamente in caso di minaccia effettiva ed
abbastanza grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività (v., in tal
senso, la menzionata sentenza Rutili, punto 28, e la sentenza 29 gennaio 1999,
causa C-348/96, Calfa, Racc. pag. I-11, punto 21). Tali motivi non possono essere
inoltre distolti dalla loro funzione propria per essere utilizzati, in realtà, a fini
puramente economici (v., in tal senso, la menzionata sentenza Rutili, punto 30).
Inoltre, ogni persona colpita da un provvedimento ristrettivo basato su una deroga
di tal genere deve poter disporre di un rimedio giuridico (v. in tal senso, la
sentenza 15 ottobre 1987, causa C-222/86, Heylens e a., Racc. pag. 4097, punti 14
e 15).
- 18.
- In secondo luogo, si deve rilevare che misure restrittive alla libera circolazione dei
capitali possono essere giustificate da motivi connessi con l'ordine pubblico e con
la pubblica sicurezza solamente ove risultino necessarie ai fini della tutela degliinteressi perseguiti e solamente a condizione che tali obiettivi non possano essere
conseguiti con provvedimenti meno restrittivi (v., in tal senso, la menzionata
sentenza Sanza de Lera e. a., punto 23).
- 19.
- Tuttavia, se pur vero che la Corte ha rilevato, nelle sentenze 23 febbraio 1995,
cause riunite C-358/93 e C-416/93,Bordessa e a. (Racc. pag. I-361), e Sanz de Lera
e a., menzionata supra, concernente l'esportazione di valuta, che i regimi di
autorizzazione preventiva non risultavano necessari, alla luce delle specifiche
circostanze della specie, al fine di consentire alle autorità nazionali di effettuare
controlli diretti alla repressione delle violazioni alle rispettive normative e che,
pertanto, tali regimi costituivano restrizioni contrarie all'art. 73 B del Trattato, essa
non ha peraltro affermato che un regime di autorizzazione preventiva non possa
essere mai giustificato, particolarmente quando un'autorizzazione di tal genere
risulti effettivamente necessaria ai fini della tutela dell'ordine pubblico o della
pubblica sicurezza (v. sentenza 1° giugno 1999, causa C-302/97, Konle, Racc.
pag. I-0000, punti 45 e 46).
- 20.
- Infatti, per quanto attiene agli investimenti diretti stranieri, la difficoltà insita
nell'identificazione e nel blocco dei capitali una volta che essi siano entrati in uno
Stato membro può imporre la necessità di impedire, ab initio, le operazioni che
possano pregiudicare l'ordine pubblico o la pubblica sicurezza. Conseguentemente,
nel caso di investimenti diretti stranieri che presentino una minaccia reale e
sufficientemente grave per l'ordine pubblico o la pubblica sicurezza, un regime di
dichiarazione preventiva può rivelarsi insufficiente per far fronte a tale minaccia.
- 21.
- Tuttavia, nella causa principale, il regime contestato è caratterizzato dalla
circostanza che l'autorizzazione preventiva è richiesta per qualsiasi investimento
diretto straniero «idoneo a pregiudicare l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza»,
senza alcun altra precisazione. Non sono quindi minimamente indicate agli
investitori interessati quali siano le specifiche circostanze in presenza delle quali è
necessaria l'autorizzazione preventiva.
- 22.
- Una siffatta indeterminatezza non consente ai singoli di conoscere l'estensione dei
loro diritti ed obblighi derivanti dall'art. 73 B del Trattato. Ciò premesso, il regime
istituito è contrario al principio della certezza del diritto.
- 23.
- La questione deve essere quindi risolta nel senso che l'art. 73 D, n. 1, lett. b), del
Trattato deve essere interpretato nel senso che non consente un regime di
autorizzazione preventiva per gli investimenti diretti stranieri che si limiti a definire,
in termini generici, gli investimenti interessati come investimenti idonei a
pregiudicare l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza, con la conseguenza che gliinteressati non sono in grado di conoscere le specifiche circostanze in presenza
delle quali è necessaria l'autorizzazione preventiva.
Sulle spese
- 24.
- Le spese sostenute dai governi francese ed ellenico, nonché dalla Commissione
delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non
possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il
presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Conseil d'État , con decisione 6
gennaio 1999, dichiara:
L'art. 73 D, n. 1, lett. b), del Trattato CE [divenuto art. 58, n. 1, lett. b), CE] deve
essere interpretato nel senso che non consente un regime di autorizzazione
preventiva per gli investimenti diretti stranieri che si limiti a definire, in termini
generici, gli investimenti interessati come investimenti idonei a pregiudicare
l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza, con la conseguenza che gli interessati non
sono in grado di conoscere le specifiche circostanze in presenza delle quali è
necessaria l'autorizzazione preventiva.
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Rodríguez IglesiasMoitinho de Almeida
Edward
Schintgen Kapteyn
Gulmann
Puissochet Hirsch
Ragnemalm
Wathelet Skouris
|
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 marzo 2000.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias