CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 24 mei 2012 (1)
Zaak C‑589/10
Janina Wencel
tegen
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku
[verzoek van de Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (Polen) om een prejudiciële beslissing]
„Sociale zekerheid – Verordening nr. 1408/71, artikel 7 en bijlage III – In Polen toegekend ouderdomspensioen vóór toetreding – Toepasselijkheid van het Unierecht – Toepasselijkheid van verdrag betreffende sociale zekerheid gesloten vóór de datum van toepassing van verordening nr. 1408/71 – Persoon die twee gewone verblijfplaatsen in twee lidstaten heeft en aan wie in de ene een ouderdomspensioen en in de andere een weduwepensioen is toegekend – Intrekking van een van de twee pensioenen en last tot terugbetaling van het onverschuldigd betaalde – Mogelijkheid van dubbele woonplaats in de zin van verordening nr. 1408/71”
I – Inleiding
1. De verwijzende rechter stelt het Hof in deze zaak drie vragen in een geding waarin de rechtmatigheid wordt betwist van een besluit van 2009 waarbij de Poolse autoriteiten een ouderdomspensioen dat Wencel in 1990 was toegekend, hebben ingetrokken en van haar de terugbetaling hebben verlangd van het over de laatste drie jaren uitgekeerde pensioen. Op grond van een aantal omstandigheden en uit hoofde van een in 1975 tussen Polen en de Duitse Bondsrepubliek gesloten verdrag werd geoordeeld dat de Duitse sociale zekerheid bij uitsluiting bevoegd was ter zake van dit pensioen.
2. De Sąd Apelacyjny verzoekt om toetsing van de rechtmatigheid van dit bestuursbesluit (en van de Poolse wettelijke regeling waarop het is gebaseerd) aan het Unierecht, meer in het bijzonder aan verordening (EEG) nr. 1408/71(2), waarvan de toepasselijkheid op het hoofdgeding in twijfel wordt getrokken.
3. De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid enige belangrijke preciseringen aan te brengen op zijn rechtspraak op het gebied van de sociale zekerheid, alsmede op die inzake de oplossing van de juridische problemen die zich vaak voordoen in verband met de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Unie en de toepassing van bepalingen van overgangsrecht ten aanzien van die staten.
II – Rechtskader
A – Verordening nr. 1408/71
4. Overeenkomstig artikel 1, sub h, van verordening nr. 1408/71, wordt voor de toepassing van deze verordening onder „woonplaats” verstaan de „normale verblijfplaats”.
5. Ofschoon verordening nr. 1408/71 volgens artikel 6 in beginsel in de plaats treedt van internationale verdragen inzake sociale zekerheid, voorziet artikel 7 in een uitzondering op deze regel in bepaalde gevallen. Volgens dit artikel blijven onder meer van toepassing „bepaalde bepalingen van verdragen op het gebied van de sociale zekerheid die lidstaten vóór deze verordening van toepassing wordt, hebben gesloten, wanneer zij gunstiger zijn voor de rechthebbenden of indien zij voortvloeien uit specifieke historische omstandigheden en een in de tijd beperkt effect hebben, mits die bepalingen in bijlage III worden vermeld” (artikel 7, lid 2, sub c).
6. In deel A, punt 19, sub a, van bijlage III bij verordening nr. 1408/71 wordt verwezen naar het „Verdrag van 9 oktober 1975 betreffende voorzieningen voor ouderdom en arbeidsletsel, onder de voorwaarden en binnen de grenzen bepaald in artikel 27, leden 2 tot en met 4, van het Verdrag betreffende de sociale zekerheid van 8 december 1990”.(3)
7. Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1408/71 bepaalt: „Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, de renten bij arbeidsongevallen of beroepsziekten en de uitkeringen bij overlijden, verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer lidstaten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere lidstaat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is. [...]”
B – De Poolse wettelijke regeling
8. In Polen worden de ouderdomsuitkeringen en andere socialezekerheidsuitkeringen geregeld door de Ustawa z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (wet van 17 december 1998 inzake pensioenen en renten uit het socialeverzekeringsfonds).(4)
9. Volgens artikel 114, lid 1, van deze pensioenwet wordt het recht op uitkering of de hoogte ervan op verzoek van de belanghebbende of ambtshalve opnieuw vastgesteld wanneer na het definitief worden van het uitkeringsbesluit nieuwe bewijzen worden overgelegd, of blijkt van vóór de vaststelling van het besluit bestaande omstandigheden, die van invloed zijn op het uitkeringsrecht of op de hoogte ervan.
10. Volgens artikel 138, leden 1 en 2, van de pensioenwet is degene die onverschuldigd uitkeringen heeft ontvangen gehouden deze terug te betalen. Als onverschuldigd ontvangen uitkeringen worden beschouwd uitkeringen die zijn betaald hoewel er sprake is van omstandigheden die tot geheel of gedeeltelijk verval of schorsing van het uitkeringsrecht dan wel gehele of gedeeltelijke beëindiging van de uitbetaling van de uitkeringen leiden, mits de uitkeringsontvanger ervan in kennis is gesteld dat hij geen recht op de uitkeringen had.
C – Het verdrag van 9 oktober 1975
11. In casu is ook artikel 4, lid 1, van het reeds aangehaalde Duits-Poolse verdrag van 9 oktober 1975 van belang, waarin wordt bepaald: „Ouderdomspensioenen worden toegekend door het socialezekerheidsorgaan van de staat op het grondgebied waarvan de rechthebbende woont, volgens de voor dit orgaan geldende bepalingen.” Artikel 4, lid 3, luidt: „Recht op pensioen [...] bestaat alleen voor het tijdvak waarin de betrokkene woont op het grondgebied van de staat waarvan het socialezekerheidsorgaan het pensioen heeft vastgesteld [...]”.
III – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
12. Het hoofdgeding betreft de rechten op ouderdomspensioen van Wencel, een in 1930 geboren Pools onderdaan, die sinds 1975 tegelijkertijd ingeschreven heeft gestaan als wonende in Duitsland en in Polen. Deze omstandigheid betreffende de woonplaats verdient allereerst bespreking.
13. Enerzijds was Wencel ingeschreven als inwoonster van Polen, waar zij van 1 april 1984 tot 31 oktober 1990 als verzorgster van haar eigen kleinkinderen voor haar schoondochter heeft gewerkt. Op grond van deze in Polen uitgeoefende beroepsactiviteit kende de Zakład Ubezpieczeń Społecznych (hierna: „ZUS”) haar bij besluit van 24 oktober 1990 met ingang van 1 juli 1990 het litigieuze recht op pensioen toe voor de in Polen vervulde verzekeringstijdvakken.
14. Anderzijds had Wencel in 1975 bij de Duitse autoriteiten een verblijfsvergunning aangevraagd en was zij blijkens het dossier van 1975 tot 2010 ingeschreven in Frankfurt am Main. Wencels echtgenoot was in 1975 naar die stad verhuisd, waar hij in loondienst werkte en tot zijn overlijden in 2008 heeft gewoond. In 1984 werd hem door de Duitse autoriteiten een invaliditeitsuitkering toegekend. Sinds 1 augustus 2008 ontvangt Wencel van het Duitse socialezekerheidsorgaan een weduwepensioen. In haar aanvraag voor dit pensioen had zij een adres in Frankfurt opgegeven.
15. Volgens de interveniënten woont Wencel thans in Polen.
16. Toen de ZUS er in 2009 kennis van kreeg dat Wencel ook in Duitsland was ingeschreven, verlangde hij van haar een schriftelijke verklaring inzake haar feitelijke woonplaats. Bij brief van 24 november 2009 verklaarde Wencel dat zij sinds 25 augustus 1975 haar gewone verblijfplaats in Duitsland had, maar de vakanties en feestdagen in Polen doorbracht.
17. Naar aanleiding van die verklaring heeft de ZUS twee besluiten vastgesteld. Bij het eerste besluit, van 26 november 2009, heeft hij zijn besluit van 24 oktober 1990, waarbij aan Wencel ouderdomspensioen was toegekend, ingetrokken en de betaling van dit pensioen per 1 december 2009 geschorst. Dit besluit was gebaseerd op het feit dat verzoekster, hoewel zij in de pensioenaanvraag in 1990 een woonadres in Polen had opgegeven, volgens de ZUS het centrum van haar belangen en haar vaste woonplaats sinds 1975 in Duitsland had. Om die reden was de Poolse pensioeninstelling ten enenmale onbevoegd geweest om op Wencels pensioenaanvraag te beslissen. Die bevoegdheid berustte ingevolge artikel 4 van het verdrag van 9 oktober 1975 bij het Duitse socialezekerheidsorgaan. Bijgevolg had aanvraagster naar het oordeel van de ZUS geen recht op ouderdomspensioen van het Poolse verzekeringsstelsel.
18. Bij het tweede besluit van de ZUS, van 23 december 2009, dat in het verlengde ligt van het eerste, werd van Wencel de terugbetaling gevorderd van de onverschuldigd ontvangen pensioenuitkeringen over de laatste drie jaren, dat wil zeggen de periode van 1 december 2006 tot 30 november 2009, vermeerderd met rente.
19. Wencel is tegen beide besluiten van de ZUS opgekomen bij de Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (arrondissementsrechtbank van Białystok – kamer voor arbeids‑ en sociale zaken), waar zij heeft aangevoerd dat de ZUS de Unierechtelijke bepalingen inzake het recht om vrij te reizen en te verblijven had geschonden en de bepalingen betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels onjuist had uitgelegd. Zij verklaarde dat zij sinds 1975 zowel in Polen als in Duitsland had gewoond en dat haar om die reden het recht op pensioen thans niet kon worden ontnomen. Bij beslissing van 15 september 2010 zijn beide beroepen verworpen. Volgens de Sąd Okręgowy was verzoekster zowel in Polen als in Duitsland met een vaste verblijfplaats ingeschreven, maar had zij feitelijk de meeste tijd in Duitsland doorgebracht en lag het centrum van haar belangen derhalve in dat land.
20. Wencel is van deze uitspraak in hoger beroep gegaan bij de Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (hogerberoepsinstantie – arbeidsgerechtshof van Bialystok). Van oordeel dat er twijfels bestaan over de uitlegging van de in casu door hem van toepassing geachte bepalingen van Unierecht, heeft de Sąd Apelacyjny de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, [...] op grond van het in de artikelen 21 VWEU en 20, lid 2, VWEU neergelegde beginsel van vrijheid van reizen en verblijf in de lidstaten van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat uitkeringen bij ouderdom, verkregen op grond van een wettelijke regeling van een van de lidstaten, ook niet kunnen worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard omdat de rechthebbende tegelijkertijd op het grondgebied van twee lidstaten heeft gewoond (twee gelijkwaardige normale verblijfplaatsen had), waaronder een andere lidstaat dan die op het grondgebied waarvan het orgaan is gevestigd dat deze pensioenuitkering verschuldigd is?
2) Moeten de artikelen 21 VWEU en 20, lid 2, VWEU [...] alsmede artikel 10 van verordening nr. 1408/71 [...] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de toepassing van een nationale bepaling als artikel 114, lid 1, van de Ustawa z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (wet van 17 december 1998 inzake pensioenen en renten uit het socialeverzekeringsfonds) (Dz. U. 2009, nr. 153, volgnr. 1227, zoals gewijzigd), gelezen in samenhang met artikel 4 van het verdrag van 9 oktober 1975 tussen de Poolse Volksrepubliek en de Bondsrepubliek Duitsland betreffende voorzieningen voor ouderdom en arbeidsletsel (Dz. U. 1976, nr. 16, volgnr. 101, zoals gewijzigd), volgens hetwelk de Poolse pensioeninstelling opnieuw beslist over de zaak en het recht op pensioen ontzegt aan een persoon die vele jaren lang tegelijkertijd twee normale verblijfplaatsen (twee centra van belangen) in twee, thans tot de Europese Unie behorende landen heeft gehad en vóór 2009 geen verzoek tot overbrenging van zijn woonplaats naar een van die landen heeft ingediend of een desbetreffende verklaring heeft afgegeven?
In geval van een ontkennend antwoord:
3) Moeten de artikelen 21 VWEU en 20, lid 2, VWEU [...] alsmede artikel 10 van verordening nr. 1408/71 [...] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de toepassing van een nationale bepaling als artikel 138, leden 1 en 2, van de Ustawa z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [...], dat de Poolse pensioeninstelling ertoe verplicht, van een persoon die vanaf 1975 tot en met 2009 tegelijkertijd twee normale verblijfplaatsen (twee centra van belangen) in twee, thans tot de Europese Unie behorende landen heeft gehad, terugbetaling van het pensioen over de laatste drie jaren te verlangen indien het Poolse socialezekerheidsorgaan die persoon tijdens de behandeling van de pensioenaanvraag en na de toekenning van dit pensioen, niet heeft geïnformeerd dat hij tevens diende mee te delen dat hij twee normale verblijfplaatsen in twee landen had en een verzoek moest indienen of een verklaring afleggen betreffende de keuze van het verzekeringsorgaan van een van die landen, dat voor de behandeling van de pensioenaanvragen bevoegd is?”
IV – Procesverloop voor het Hof
21. De verwijzingsbeslissing is op 14 december 2010 ter griffie van het Hof ingeschreven.
22. De ZUS, de Poolse en de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
23. Ter terechtzitting van 1 maart 2012 hebben de vertegenwoordigers van de ZUS, de Republiek Polen, de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie hun standpunten uiteengezet.
V – Analyse
24. De verwijzende rechter stelt in deze zaak drie vragen die, kort gezegd, het probleem aan de orde stellen of een persoon die sinds 1975 tegelijkertijd in twee staten heeft gewoond en aan wie in 1990 in een van die staten een ouderdomspensioen is toegekend, zich op het Unierecht kan beroepen om de rechtmatigheid te betwisten van een besluit waarbij hem dat pensioen 19 jaar later wordt ontzegd en van hem de terugbetaling wordt verlangd van de gedurende de laatste drie jaren ontvangen bedragen.
25. Zoals de drie vragen zijn geformuleerd lijken zij van een aantal premissen uit te gaan waarvan de juistheid in enkele gevallen bespreking verdient. Ik zou de vragen dan ook willen herformuleren en een aantal aanvullende punten willen toevoegen die, ofschoon ze niet uitdrukkelijk in de verwijzingsbeslissing worden opgeworpen, mijns inziens bijdragen tot een zo nuttig en volledig mogelijk antwoord voor de beslechting van het hoofdgeding.
A – Eerste prejudiciële vraag
1. Mogelijkheid van een dubbele woonplaats voor de toepassing van de sociale zekerheid
26. De eerste vraag gaat reeds uit van het bestaan van een feitelijke dubbelewoonplaatssituatie van Wencel, tezelfdertijd in Polen en in Duitsland, een omstandigheid waaraan de verwijzende rechter het nodige juridische gewicht lijkt te willen toekennen. Hij vraagt zich met name af of de rechthebbende op een ouderdomspensioen die een dergelijke dubbele woonplaats heeft gehad in twee lidstaten, „waaronder een andere lidstaat dan die op het grondgebied waarvan het orgaan is gevestigd dat deze pensioenuitkering verschuldigd is”, de bescherming van artikel 10 van verordening nr. 1408/71 junctis de artikelen 21 VWEU en 20, lid 2, VWEU kan worden geboden.
27. Ik wil er echter reeds thans op wijzen dat een verklaring inzake dubbele woonplaats in twee verschillende lidstaten voor de toepassing van de sociale zekerheid niet mogelijk lijkt gelet op de opzet van verordening nr. 1408/71, en evenmin vereist kan worden in het licht van het Verdrag.
28. Een groot deel van de regels ter coördinatie van de socialezekerheidsstelsels in deze verordening nr. 1408/71 gebruikt de woonplaats van de betrokkene als „aanknopingspunt” voor de vaststelling van de toepasselijke wetgeving of het bevoegde orgaan. Zo is de woonplaats bijvoorbeeld bepalend voor de wetgeving die van toepassing is in het geval van een persoon die werkzaamheden uitoefent op het grondgebied van meerdere lidstaten (artikelen 14, lid 2, sub b, en 14 bis, lid 1, van verordening nr. 1408/71) of in de gevallen waarin hij „ophoudt onderworpen te zijn aan de wettelijke regeling van een lidstaat zonder dat hij [...] aan de wettelijke regeling van een andere lidstaat wordt onderworpen” (artikel 13, lid 2, sub f). Aan de hand van het woonplaatscriterium wordt ook vastgesteld welk orgaan bevoegd is voor, bijvoorbeeld, de uitbetaling van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties (artikel 10 bis, lid 1).
29. Het verbinden van rechtsgevolgen aan een situatie van dubbele woonplaats zou tot gevolg hebben dat deze en tal van andere bepalingen van verordening nr. 1408/71 niet toepasselijk zijn en zou het beginsel doorbreken dat slechts één wetgeving van toepassing is, dat in combinatie met het gelijkheidsbeginsel en het beginsel van verworven rechten en rechten in wording één van de fundamentele beginselen is van deze regeling van de Unie.(5)
30. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormen de bepalingen van titel II van verordening nr. 1408/71 een volledig en eenvormig stelsel van conflictregels, dat tot doel heeft de binnen de Unie migrerende werknemers onder de socialezekerheidsregeling van één enkele lidstaat te brengen teneinde samenloop van nationale regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen.(6) De vaststelling van één enkele woonplaats voor de toepassing van de sociale zekerheid kan onder meer een bij verordening nr. 1408/71 verboden cumulatie van uitkeringen voorkomen (artikel 12).
31. Een situatie als die van Wencel, waarin iemand in meer dan één lidstaat verschillende gelijkwaardige centra van belangen heeft, is bepaald niet uitzonderlijk. In dit besef heeft de Uniewetgever aangegeven aan de hand van welke gegevens de woonplaats moet worden vastgesteld, en gepreciseerd dat indien na de algemene beoordeling van die gegevens nog een verschil van mening blijft bestaan tussen de betrokken organen, de intentie van de betrokkene als doorslaggevend wordt beschouwd.(7) De vaststelling van één enkele woonplaats voor de sociale zekerheid, door selectie of wanneer dat niet mogelijk is door voorkeur, is bijgevolg een absoluut vereiste.
32. Voorts is een bepaling die de aanwijzing van één enkele woonplaats voor de sociale zekerheid dwingend oplegt en het toekennen van rechtsgevolgen aan een feitelijke dubbele woonplaats onmogelijk maakt, mijns inziens niet zonder meer en op die enkele grond in strijd met de door de verwijzende rechter ingeroepen artikelen 20 VWEU en 21 VWEU. Zoals wij hierna zullen zien, behoefde de intrekking van het Poolse pensioen Wencel er niet van te weerhouden bij de Duitse autoriteiten een aanvraag in te dienen voor het verkrijgen van die uitkering. Door de verplichting één woonstaat op te geven wordt de betrokkene in beginsel derhalve niet benadeeld. Bovendien kon zij in Duitsland verzoeken om de samentelling van de tijdvakken van premiebetaling in Polen.
33. Concluderend dient de eerste prejudiciële vraag mijns inziens zonder meer aldus te worden beantwoord dat verordening nr. 1408/71 zich verzet tegen de mogelijkheid om een dubbele woonplaats op te geven voor de sociale zekerheid, en dat dit niet in strijd is met de artikelen 20, lid 2, VWEU en 21 VWEU.
2. De toepasselijkheid van het Unierecht op het onderhavige geval, en meer in het bijzonder van artikel 10 van verordening nr. 1408/71
34. Teneinde de verwijzende rechter een zo nuttig mogelijk antwoord te geven om het hoofdgeding te beslechten moet aan de voorgaande conclusie de precisering worden toegevoegd dat het door hem in zijn vraag aangevoerde artikel 10 van verordening nr. 1408/71 in casu geen toepassing vindt. Zoals wij hierna zullen zien, is het Unierecht namelijk nagenoeg irrelevant in deze zaak, die a) in hoofdzaak wordt beheerst door een internationale overeenkomst, en bovendien b) de omstandigheden van de zaak niet vallen onder de in artikel 10 genoemde gevallen.
a) De toepasselijkheid van het Duits-Poolse verdrag van 1975
35. Toen de ZUS Wencel in 1990 een ouderdomspensioen toekende, was het Unierecht en meer bepaald verordening nr. 1408/71 uiteraard niet van toepassing in Polen. Daarentegen was wél het Duits-Poolse verdrag van 1975 van kracht, dat de ouderdoms- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen regelde.
36. Dit verdrag van 1975 was een zogenoemde „integratieovereenkomst” inzake pensioenen, die tot doel had de problemen op te lossen die op het gebied van de sociale zekerheid tussen de Bondsrepubliek Duitsland en Polen waren gerezen als gevolg van de territoriale herverdelingen en de migratiestromen in de nasleep van de Eerste en Tweede Wereldoorlog.(8) Overeenkomstig artikel 4 van deze overeenkomst worden de ouderdomspensioenen toegekend door „het socialezekerheidsorgaan van de staat op het grondgebied waarvan de rechthebbende woont, volgens de voor dit orgaan geldende bepalingen”, en gaat dit pensioenrecht verloren wanneer de betrokkene niet meer woonachtig is op het grondgebied van de staat waarvan het socialezekerheidsorgaan het pensioen heeft vastgesteld.
37. Zoals de Duitse regering heeft verklaard, was het in de toenmalige politieke context (1975) niet haalbaar een overeenkomst te sluiten die was gebaseerd op het beginsel van export van pensioenen en bescherming van de in de staat van herkomst verworven rechten, daar het immers geen normale beroepsmigratie betrof. In die specifieke context nam elk van de partijen bij de overeenkomst kort gezegd de betaling voor zijn rekening van de pensioenen van de op zijn eigen grondgebied verblijvende burgers, maar verbond zich er daarbij toe voor de berekening van het pensioen rekening te houden met de verzekeringstijdvakken in de andere staat.(9)
38. Toen Wencel haar pensioenaanvraag indiende, leek het een zuiver interne zaak: overeenkomstig de Poolse wetgeving kende de ZUS een pensioen toe en betaalde hij vervolgens de uitkeringen aan een persoon die in Polen had gewerkt en bijdragen betaald en niet op enig moment had verklaard dat zij in een andere staat dan Polen woonachtig was. Aan te nemen valt dat de Poolse autoriteiten, wanneer zij in 1990 hadden geconstateerd dat Wencels woonplaats, vastgesteld aan de hand van de in de nationale wetgeving voorziene criteria, in Duitsland en niet in Polen was, haar dat pensioen geweigerd hadden, daar de eventuele toekenning ervan overeenkomstig het Duits-Poolse verdrag van 1975 onder de bevoegdheid viel van de Duitse socialezekerheidsorganen: het orgaan dat het pensioen verschuldigd was, had het Duitse moeten zijn, en het pensioen had moeten worden berekend volgens het destijds geldende Duitse recht, rekening houdend met de in Polen vervulde verzekeringstijdvakken.
39. Er zijn dus goede gronden om aan te nemen dat Wencel, indien zij in 1990 haar woonplaats had in Duitsland, haar ouderdomspensioen had kunnen aanvragen bij de Duitse autoriteiten, die bij de berekening daarvan rekening zouden hebben gehouden met de in Polen betaalde premiejaren.(10) Het verdrag van 1975 kon daarentegen geen basis vormen voor de bij de Poolse autoriteiten ingediende aanvraag.
40. Dit criterium heeft kennelijk ten grondslag gelegen aan de besluiten in het hoofdgeding, waarbij het pensioen van Wencel werd ingetrokken en terugbetaling van de over de laatste drie jaren ontvangen bedragen werd gevorderd. Ook op die besluiten is het verdrag van 1975 van toepassing, al zijn ze na de toetreding van Polen tot de Europese Unie vastgesteld.
41. Ofschoon verordening nr. 1408/71 in Polen reeds van toepassing was sinds zijn toetreding tot de Unie in 2004 en in de plaats was getreden van de verdragen inzake sociale zekerheid tussen lidstaten (artikel 6 van de verordening), voorziet artikel 7 ervan in enige uitzonderingen op deze regel, waarvan er één in casu van toepassing is.
42. Overeenkomstig artikel 7, lid 2, sub c, van verordening nr. 1408/71 blijven ongeacht het bepaalde in artikel 6, algemeen van toepassing „bepaalde bepalingen van verdragen op het gebied van de sociale zekerheid die lidstaten vóór deze verordening van toepassing wordt, hebben gesloten, wanneer zij gunstiger zijn voor de rechthebbenden of indien zij voortvloeien uit specifieke historische omstandigheden en een in de tijd beperkt effect hebben, mits die bepalingen in bijlage III worden vermeld”.
43. Artikel 7, lid 2, sub c, voorziet derhalve in de uitzonderlijke toepassing van die bepalingen van verdragen inzake sociale zekerheid vermeld in bijlage III van de verordening, wanneer zij gunstiger zijn voor de betrokkene of indien zij voortvloeien uit specifieke historische omstandigheden en een in de tijd beperkt effect hebben.
44. Aangezien het Duits-Poolse verdrag van 1975 in algemene zin in deel A, punt 19, sub a, van deze bijlage III(11) uitdrukkelijk wordt genoemd, de goedkeuring ervan is voortgevloeid uit de hiervoor uiteengezette specifieke historische omstandigheden, en het effect ervan in de tijd beperkt is op grond van de bepalingen van het eerdergenoemde verdrag van 1990, moet de toepassing ervan op het onderhavige ouderdomspensioen – met voorrang boven verordening nr. 1408/71 – mijns inziens onvoorwaardelijk worden geacht, zonder dat behoeft te worden onderzocht of de bepaling die men toegepast wil zien al dan niet gunstiger is voor de rechthebbende dan de uit het Unierecht voortvloeiende bepaling.
45. De rechtspraak staat in beginsel hoegenaamd niet in de weg aan een gelijktijdige toepassing, voor zover al mogelijk, van dit soort verdragen en de communautaire regelgeving. Zo preciseerde het arrest Torrekens(12) dat verordening nr. 3 (die aan verordening nr. 1408/71 voorafging) toepasselijk bleef „voor zover bedoelde verdragen zich niet tegen haar toepassing verzetten” (punt 21).
46. Anderzijds heeft het Hof in het arrest TNT Express Nederland(13) in verband met artikel 71 van verordening nr. 44/2001(14) overwogen dat een bepaling van Unierecht die in beginsel voorrang geeft aan de toepassing van de regels van een bijzonder verdrag, „niet een strekking [mag] hebben die in strijd is met de beginselen die ten grondslag liggen aan de wettelijke regeling waartoe dit artikel behoort”, en niet „tot minder gunstige resultaten kan leiden voor de bewerkstelliging van de goede werking van de interne markt, dan de bepalingen van voornoemde verordening” (punt 51).
47. Dezelfde gedachte komt ook naar voren in de uitspraken volgens welke, in weerwil van het dwingende karakter van het beginsel dat verordening nr. 1408/71 in de plaats treedt van tussen lidstaten gesloten verdragen inzake sociale zekerheid en het strikte uitzonderingskarakter van de uitzonderingsgevallen genoemd in artikel 7, en met name in bijlage III bij de verordening, de verdragsvrijheden „in de weg staan aan het verlies van socialezekerheidsvoordelen, dat voor de betrokken werknemers zou voortvloeien uit het feit dat tussen twee of meer lidstaten geldende en in hun nationale recht opgenomen verdragen hun toepasselijkheid hebben verloren door de inwerkingtreding van verordening nr. 1408/71”(15).
48. Mijns inziens blijven in casu de vrijheden van verkeer echter in ieder geval bescherming behouden. Door de verklaring van de ZUS van 2009 dat het orgaan dat het pensioen verschuldigd is een onder een andere lidstaat vallend orgaan van sociale zekerheid is, brengt hij Wencel geen „verlies” toe van socialezekerheidsvoordelen of verworven rechten, om de eenvoudige reden dat het recht op een Pools pensioen nooit heeft bestaan. Evenmin heeft hij haar in beginsel in een minder gunstige positie geplaatst die haar vrij verkeer binnen de Unie kon hebben belemmerd, daar de intrekking van het Poolse pensioen haar niet het recht ontnam het pensioen in Duitsland aan te vragen.
49. Het onderzoek in 2009 van de regelmatigheid van het besluit van 1990 werd bijgevolg beheerst door het verdrag van 1975. Het Unierecht is derhalve niet relevant voor de beoordeling van de vraag of het besluit van de ZUS van 1990 tot toekenning van een Pools pensioen al dan niet geldig was, en bijgevolg of het in 2009 al dan niet mocht worden ingetrokken. Alleen indien zou worden aangetoond dat Wencel in 1990 haar normale woonplaats in Polen had voor de toepassing van de sociale zekerheid, zou de geldigheid van het besluit van de ZUS kunnen worden betwist, maar alleen krachtens het verdrag van 1975 en de hierin en in de Poolse wetgeving vervatte regels over de vaststelling van de woonplaats.
b) De hier aan de orde zijnde situatie valt niet onder artikel 10 van verordening nr. 1408/71
50. Voorts, zoals ik hiervoor reeds heb vermeld, valt de onderhavige situatie niet onder artikel 10 van verordening nr. 1408/71, dat van toepassing is in omstandigheden die duidelijk verschillen van die welke aanleiding hebben gegeven tot het hoofdgeding.
51. Volgens zijn letter beschermt artikel 10 tegen elk nadeel in verband met uitkeringen op grond van het feit dat „de rechthebbende op het grondgebied van een andere lidstaat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is”. Overeenkomstig hetgeen ik hiervoor heb uiteengezet, kon van die afwijking tussen de staat van vestiging van het orgaan van uitkering en de woonplaats van de betrokkene in het geval van Wencel echter geen sprake zijn. In het verdrag van 1975 bepaalde die woonplaats welke staat verantwoordelijk was voor het pensioen. Bijgevolg had Wencel hetzij woonplaats in Duitsland, in welk geval het Duitse socialezekerheidsorgaan het pensioen verschuldigd was, hetzij in Polen, in welk geval het pensioen onder de bevoegdheid viel van de Poolse autoriteiten. Aangezien er voorts, zoals wij hebben gezien, geen ruimte is voor een „dubbele woonplaats” onder verordening nr. 1408/71(16), kunnen de litigieuze feiten in geen geval onder de situatie van artikel 10 vallen.
52. Het betreft kortom verschillende situaties en derhalve kan in casu geen beroep worden gedaan op de bescherming van artikel 10 van verordening nr. 1408/71.
53. Los hiervan en teneinde de Sąd Apelacyjny een nuttig antwoord te geven, moet hieraan worden toegevoegd dat artikel 10 wél relevant kan zijn in de nieuwe situatie waarin Wencel zich kennelijk bevindt sinds zij zich na het overlijden van haar echtgenoot weer blijvend in Polen heeft gevestigd.
54. Deze eventuele verandering van woonplaats (waarvan de feitelijkheid hoe dan ook door de nationale rechter moet worden vastgesteld) heeft geen gevolg voor de rechtmatigheid van het besluit van de ZUS van 1990, dat, zoals eerder opgemerkt, in ieder geval moet worden getoetst aan het verdrag van 1975. In dit verband zij eraan herinnerd dat aan verordening nr. 1408/71, overeenkomstig artikel 94 ervan, geen enkel recht kan worden ontleend voor een tijdvak dat aan de datum van haar toepassing op het grondgebied van de betrokken lidstaat voorafgaat. Deze bepaling is in overeenstemming met het rechtszekerheidsbeginsel, dat zich volgens vaste rechtspraak ertegen verzet dat een verordening met terugwerkende kracht wordt toegepast, ongeacht of de gevolgen hiervan voor de betrokkene gunstig of ongunstig zijn.(17) Ook al zou in 2009 een overbrenging van de woonplaats naar Polen hebben plaatsgevonden, dan nog zou het orgaan dat het pensioen van Wencel verschuldigd is, op grond van het verdrag de Duitse sociale zekerheid zijn. Die omstandigheid kan niets afdoen aan de rechtmatigheid van een besluit dat reeds is vastgesteld of van een recht dat is ontstaan onder de exclusieve werking van het genoemde verdrag.
55. Hoewel de nieuwe wet slechts geldt voor de toekomst, is zij echter volgens een ander algemeen erkend beginsel ook van toepassing, tenzij anders is bepaald, op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude wet zijn ontstaan.(18) In zoverre kan het Unierecht derhalve wel bepaalde gevolgen hebben voor de thans te ontvangen uitkeringen van het Duitse pensioen.
56. Zoals ik reeds heb opgemerkt bepaalt artikel 4, lid 3, van het verdrag van 1975 dat slechts „recht op pensioen bestaat voor het tijdvak waarin de betrokkene woont op het grondgebied van de staat waarvan het socialezekerheidsorgaan het pensioen heeft vastgesteld”. Vanaf hun toetreding tot de Unie moeten de lidstaten echter waarborgen dat deze bepaling wordt toegepast met inachtneming van het Unierecht. Bijgevolg kan worden gesteld dat wanneer de betrokkene weer in Polen was gaan wonen na de toetreding van die staat tot de Unie, die pensioenrechten zouden worden „geëxporteerd” overeenkomstig verordening nr. 1408/71. Op grond van het verdrag, dat van toepassing was op het tijdstip waarop het recht ontstond, zou het orgaan dat het pensioen verschuldigd is nog steeds het Duitse orgaan zijn, maar Wencel zou in Polen haar ouderdomspensioen kunnen aanvragen en eventueel de „export” van haar Duitse weduwepensioen kunnen bedingen.
57. Die terugkeer naar Polen mag in geen geval negatieve gevolgen hebben voor de betrokkene. Op deze situatie is verordening nr. 1408/71 en met name artikel 10 ervan reeds volledig van toepassing, aangezien Wencel dan immers woonachtig was op het grondgebied van een andere lidstaat (Polen) dan die waar het orgaan zich bevindt dat het pensioen verschuldigd is (Duitsland). Die situatie mag volgens bedoeld artikel op generlei wijze tot gevolg hebben dat de uitkeringen worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard. Het effect van die bepaling blijft vanzelfsprekend beperkt tot de verschuldigde pensioenuitkeringen vanaf het tijdstip van Wencels terugkeer naar Polen, en strekt zich niet uit tot besluiten met betrekking tot daarvóór verschuldigde uitkeringen. In voorkomend geval is het derhalve van belang vast te stellen wanneer die terugkeer heeft plaatsgevonden, en wel voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van de ZUS van 2009 waarbij terugbetaling van de over de laatste drie jaren ontvangen uitkeringen werd gevorderd.
3. Antwoord op de eerste prejudiciële vraag
58. Voor het antwoord op de eerste prejudiciële vraag moet bijgevolg vooraf en bovenal worden gepreciseerd dat er in het kader van verordening nr. 1408/71 geen ruimte is voor de verklaring van een dubbele woonplaats voor de toepassing van de sociale zekerheid, en dat de uitsluiting van die mogelijkheid niet in strijd is met de artikelen 20, lid 2, VWEU en 21 VWEU. In de tweede plaats moet worden gepreciseerd dat het Unierecht (met name verordening nr. 1408/71) niet relevant is voor de rechtmatigheidstoetsing van een besluit tot toekenning van een Pools pensioen in 1990, en dat overeenkomstig artikel 7, lid 2, sub c, van verordening nr. 1408/71 op de pensioenrechten van een Pools staatsburger die in Polen werkzaam is geweest en premiebedragen heeft betaald, maar vóór 1990 naar Duitsland is verhuisd, het Duits-Poolse verdrag van 9 oktober 1975 betreffende voorzieningen voor ouderdom en arbeidsletsel van toepassing blijft. Die situatie valt voorts niet onder artikel 10 van verordening nr. 1408/71.
59. Indien de pensioengerechtigde zich weer in Polen heeft gevestigd na de toetreding van deze staat tot de Europese Unie, kan die terugkeer op grond van artikel 10 van verordening nr. 1408/71 niet tot gevolg hebben dat die pensioenrechten op enigerlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard.
B – Tweede en derde prejudiciële vraag
60. Met zijn tweede en derde vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de Poolse rechter te vernemen of de artikelen 21 VWEU en 20, lid 2, VWEU en artikel 10 van verordening nr. 1408/71 zich verzetten tegen besluiten zoals die van de ZUS van 2009, waarbij een persoon die „tegelijkertijd twee normale verblijfplaatsen (twee centra van belangen) in twee, thans tot de Europese Unie behorende landen heeft gehad” en „vóór 2009 geen verzoek tot overbrenging van zijn woonplaats naar een van die landen heeft ingediend of een desbetreffende verklaring heeft afgegeven”, het recht op pensioen wordt ontzegd en van hem de terugbetaling wordt verlangd van de over de laatste drie jaren ontvangen uitkeringen, rekening houdend met het feit dat het Poolse socialezekerheidsorgaan die persoon tijdens de behandeling van de pensioenaanvraag en na de toekenning van dit pensioen, niet heeft „geïnformeerd dat hij tevens diende mee te delen dat hij twee normale verblijfplaatsen in twee landen had en een verzoek moest indienen of een verklaring afleggen betreffende de keuze van het verzekeringsorgaan van een van die landen, dat voor de behandeling van de pensioenaanvragen bevoegd is”.
61. Beide vragen gaan evenals de eerste vraag uit van eventueel aan een feitelijke dubbelewoonplaatssituatie in twee lidstaten toe te kennen rechtsgevolgen. Nu deze dubbelewoonplaatspremisse is uitgesloten, zijn de twee laatste vragen, zoals ze zijn geformuleerd, ook niet meer relevant.
62. Teneinde de verwijzende rechter echter wederom een nuttig antwoord te geven, acht ik een precisering noodzakelijk naar aanleiding van zijn opmerkingen over de handelwijze van de ZUS en de betrokkene bij de aanvraag, de toekenning en de uitkering van het pensioen.
63. Blijkens de verwijzingsbeslissing had Wencel geen verklaring overgelegd omtrent haar verandering van woonplaats en had de ZUS zijnerzijds haar niet meegedeeld dat zij verplicht was een dergelijke verklaring af te geven. Zoals de Sąd Apelacyjny lijkt te suggereren, kunnen die omstandigheden eventueel relevant zijn voor de toetsing van de rechtmatigheid van de besluiten van de ZUS van 2009 aan het Unierecht.(19)
64. Onverminderd hetgeen ik hiervoor heb uiteengezet met betrekking tot de toepasselijkheid van het verdrag van 1975 op de onderhavige zaak, dient verordening nr. 1408/71 namelijk wel als toets te worden toegepast voor de rechtmatigheid van het besluit van de ZUS van 2009 wat de formele of procedurele aspecten betreft.
65. Artikel 84 bis van de verordening, betreffende de betrekkingen tussen de organen en de onder deze verordening vallende personen, is relevant voor de beoordeling van de vraag of de ZUS in 2009 bij de vaststelling van het besluit de gedragsregels in acht genomen heeft waartoe hij volgens deze bepaling, die op het relevante tijdstip in volle omvang van kracht was, in zijn betrekkingen met Wencel gehouden was.
66. Aangezien artikel 84 bis zuiver formele aspecten regelt van de betrekkingen tussen de sociale zekerheid van een lidstaat en de onder de verordening vallende personen en geen betrekking heeft op het materiële besluit van 2009, is op de toepasselijkheid ervan op de onderhavige zaak niets af te dingen.(20) Met name kan niet worden tegengeworpen dat verordening nr. 1408/71 niet tot doel zou hebben de procedure voor de terugbetaling van de onverschuldigd ontvangen uitkeringen te regelen. Weliswaar is de concrete regeling van die procedure aan de afzonderlijke lidstaten overgelaten, maar die regeling moet in ieder geval in overeenstemming zijn met het Unierecht.
67. Ingevolge artikel 84 bis, lid 1, zijn de organen en de personen die onder deze verordening vallen kort gezegd gehouden tot wederzijdse informatieverstrekking en samenwerking, die voor de eersten concreet de verplichting inhoudt „aan de betrokkenen in dit verband alle informatie [te verstrekken] die nodig is voor de uitoefening van de uit hoofde van deze verordening toegekende rechten”, en voor de laatsten de verplichting „de organen van de bevoegde staat en van de staat waar de betrokkenen wonen, zo spoedig mogelijk in kennis [te stellen] van iedere wijziging in hun persoonlijke of gezinssituatie, die hun recht op prestaties uit hoofde van deze verordening beïnvloedt”.
68. Het staat aan de nationale rechter vast te stellen of de ZUS en Wencel aan deze verplichting tot samenwerking, informatieverschaffing en behoorlijk bestuur hebben voldaan en in hoeverre een eventuele niet-nakoming van deze verplichtingen kan leiden tot nietigverklaring van het besluit van 2009.
69. Met betrekking tot de handelwijze van Wencel moet ook in aanmerking worden genomen dat overeenkomstig lid 2 van deze bepaling, indien niet wordt voldaan aan de plicht om de bevoegde nationale organen op de hoogte te stellen, overeenkomstig het nationale recht maatregelen kunnen worden getroffen, waarbij wordt gepreciseerd dat het „evenredige” maatregelen moeten zijn. De nationale rechter zal derhalve moeten beoordelen of de intrekking van het pensioen en de eis tot terugbetaling van onverschuldigd ontvangen bedragen een „evenredige” maatregel is ingeval Wencel niet aan haar informatieplicht zou hebben voldaan.
70. Concluderend moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat elk besluit van de Poolse socialezekerheidsautoriteiten dat na de datum van toetreding van Polen tot de Europese Unie is vastgesteld, moet voldoen aan de formele vereisten van artikel 84 bis van verordening nr. 1408/71, ook wanneer het pensioenbesluiten betreft die niet onder het Unierecht vallen. Het staat aan de bevoegde nationale rechter vast te stellen of er in casu sprake is van niet‑nakoming van die vereisten, en, indien dit het geval is, welke rechtmatige en evenredige gevolgen daaraan kunnen worden verbonden.
VI – Conclusie
71. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (Polen) als volgt te beantwoorden:
„1) In het kader van verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, is er geen ruimte voor de verklaring van een dubbele woonplaats voor de toepassing van de sociale zekerheid. De uitsluiting van die mogelijkheid is niet in strijd met de artikelen 20, lid 2, VWEU en 21 VWEU.
Het Unierecht (met name verordening nr. 1408/71) is niet relevant voor de beoordeling van de rechtmatigheid van een besluit tot toekenning van een Pools pensioen in 1990. Overeenkomstig artikel 7, lid 2, sub c, van verordening nr. 1408/71 blijft op de pensioenrechten van een Pools staatsburger die werkzaam is geweest en bijdragen heeft betaald in Polen maar vóór 1990 naar Duitsland is verhuisd, het Duits-Poolse verdrag van 9 oktober 1975 betreffende voorzieningen voor ouderdom en arbeidsletsel van toepassing.
Deze situatie valt voorts niet onder artikel 10 van verordening nr. 1408/71. Een eventuele terugkeer van de pensioengerechtigde naar Polen na de toetreding van die staat tot de Europese Unie kan op grond van artikel 10 van verordening nr. 1408/71 niet tot gevolg hebben dat op enigerlei wijze de pensioenrechten worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard.
2) Ieder besluit van de Poolse socialezekerheidsautoriteiten dat na toetreding van Polen tot de Europese Unie is vastgesteld, moet voldoen aan de formele vereisten van artikel 84 bis van verordening nr. 1408/71, ook wanneer het besluiten betreft met betrekking tot pensioenrechten die niet door het Unierecht worden beheerst. Het is aan de bevoegde nationale rechter vast te stellen of er in casu sprake is van niet-nakoming van die vereisten, en, indien dit het geval is, welke rechtmatige en evenredige gevolgen daaraan moeten worden verbonden.”