URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer)
22. September 2011(*)
„Richtlinie 89/552/EWG – Fernsehtätigkeit – Möglichkeit eines Mitgliedstaats, in seinem Hoheitsgebiet die Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Fernsehveranstalters zu verbieten – Begründung mit einem Verstoß gegen den Gedanken der Völkerverständigung“
In den verbundenen Rechtssachen C‑244/10 und C‑245/10
betreffend Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Bundesverwaltungsgericht (Deutschland) mit Entscheidungen vom 24. Februar 2010, beim Gerichtshof eingegangen am 19. Mai 2010, in den Verfahren
Mesopotamia Broadcast A/S METV (C‑244/10),
Roj TV A/S (C‑245/10)
gegen
Bundesrepublik Deutschland
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten K. Lenaerts, der Richterin R. Silva de Lapuerta (Berichterstatterin) sowie der Richter G. Arestis, J. Malenovský und T. von Danwitz,
Generalanwalt: Y. Bot,
Kanzler: A. Impellizzeri, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 13. April 2011,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Mesopotamia Broadcast A/S METV und der Roj TV A/S, vertreten durch Rechtsanwalt R. Marx,
– der deutschen Regierung, vertreten durch T. Henze und N. Graf Vitzthum als Bevollmächtigte,
– der französischen Regierung, vertreten durch G. de Bergues und S. Menez als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch C. Vrignon, S. La Pergola und G. von Rintelen als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 5. Mai 2011
folgendes
Urteil
1 Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABl. L 298, S. 23) in der durch die Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 (ABl. L 202, S. 60) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie).
2 Diese Ersuchen ergehen im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen der Mesopotamia Broadcast A/S METV (im Folgenden: Mesopotamia Broadcast) und der Roj TV A/S (im Folgenden: Roj TV), zwei dänischen Gesellschaften, einerseits sowie der Bundesrepublik Deutschland andererseits wegen einer auf ein Tätigkeitsverbot gerichteten Verfügung, die aufgrund der Art der von diesen Gesellschaften produzierten Fernsehsendungen ergangen ist.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3 In Art. 1 Buchst. b der Richtlinie ist „Fernsehveranstalter“ definiert als „die natürliche oder juristische Person, die die redaktionelle Verantwortung für die Zusammensetzung von Fernsehprogrammen … trägt und die diese Fernsehprogramme sendet oder von Dritten senden lässt“.
4 Art. 2 der Richtlinie bestimmt:
„(1) Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, dass alle Fernsehsendungen, die von seiner Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstaltern gesendet werden, den Vorschriften des Rechtssystems entsprechen, die auf für die Allgemeinheit bestimmte Sendungen in diesem Mitgliedstaat anwendbar sind.
(2) Im Sinne dieser Richtlinie unterliegen diejenigen Fernsehveranstalter der Rechtshoheit eines Mitgliedstaats,
– die gemäß Absatz 3 in diesem Mitgliedstaat niedergelassen sind;
…
(3) Im Sinne dieser Richtlinie gilt ein Fernsehveranstalter in folgenden Fällen als in einem Mitgliedstaat niedergelassen:
a) Der Fernsehveranstalter hat seine Hauptverwaltung in diesem Mitgliedstaat, und die redaktionellen Entscheidungen über das Programmangebot werden in diesem Mitgliedstaat getroffen;
…“
5 Art. 2a der Richtlinie sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten gewährleisten den freien Empfang und behindern nicht die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet aus Gründen, die Bereiche betreffen, die durch diese Richtlinie koordiniert sind.
(2) Die Mitgliedstaaten können vorübergehend von Absatz 1 abweichen, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
a) Mit einer Fernsehsendung aus einem anderen Mitgliedstaat wird in offensichtlicher, ernster und schwerwiegender Weise gegen Artikel 22 Absatz 1 oder 2 und/oder Artikel 22a verstoßen;
b) der Fernsehveranstalter hat während der vorangegangen zwölf Monate bereits mindestens zweimal gegen die Vorschriften des Buchstabens a) verstoßen;
c) der betreffende Mitgliedstaat hat dem Fernsehveranstalter und der Kommission schriftlich die behaupteten Verstöße sowie die für den Fall erneuter Verstöße beabsichtigten Maßnahmen mitgeteilt;
d) die Konsultationen mit dem Mitgliedstaat, der die Sendung verbreitet, und der Kommission haben innerhalb von 15 Tagen ab der unter Buchstabe c) genannten Mitteilung zu keiner gütlichen Regelung geführt, und es kommt zu einem erneuten Verstoß.
Die Kommission trifft innerhalb einer Frist von zwei Monaten ab dem Zeitpunkt der Mitteilung der Maßnahmen durch den Mitgliedstaat eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht. Im Fall einer negativen Entscheidung muss der betreffende Mitgliedstaat die beanstandeten Maßnahmen unverzüglich beenden.
(3) Absatz 2 lässt die Anwendung entsprechender Verfahren, Rechtsmittel oder Sanktionen bezüglich der betreffenden Verstöße in dem Mitgliedstaat, dessen Rechtshoheit der Fernsehveranstalter unterworfen ist, unberührt.“
6 Art. 3 Abs. 1 und 2 der Richtlinie bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten können Fernsehveranstalter, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, verpflichten, strengeren oder ausführlicheren Bestimmungen in den von dieser Richtlinie erfassten Bereichen nachzukommen.
(2) Die Mitgliedstaaten sorgen mit geeigneten Mitteln im Rahmen ihrer Rechtsvorschriften dafür, dass die jeweils ihrer Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstalter die Bestimmungen dieser Richtlinie tatsächlich einhalten.“
7 Die Art. 22 und 22a der Richtlinie gehören zu deren Kapitel V („Schutz Minderjähriger und öffentliche Ordnung“). Art. 22 Abs. 1 und 2 der Richtlinie sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen angemessene Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass Sendungen von Fernsehveranstaltern, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, keinerlei Programme enthalten, die die körperliche, geistige und sittliche Entwicklung von Minderjährigen ernsthaft beeinträchtigen können, insbesondere solche, die Pornographie oder grundlose Gewalttätigkeiten zeigen.
(2) Die Maßnahmen gemäß Absatz 1 gelten auch für andere Programme, die die körperliche, geistige und sittliche Entwicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können, es sei denn, es wird durch die Wahl der Sendezeit oder durch sonstige technische Maßnahmen dafür gesorgt, dass diese Sendungen von Minderjährigen im Sendebereich üblicherweise nicht gesehen oder gehört werden.“
8 Art. 22a der Richtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die Sendungen nicht zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Nationalität aufstacheln.“
Nationales Recht
9 Art. 9 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) garantiert in seinem Abs. 1 die Vereinigungsfreiheit und legt in seinem Abs. 2 fest, unter welchen Umständen eine Vereinigung verboten ist. Der letztgenannte Absatz lautet:
„Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.“
10 Das Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts vom 5. August 1964 (BGBl. I S. 593) in der durch Art. 6 des Gesetzes vom 21. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3198) geänderten Fassung (VereinsG) bestimmt in seinem Art. 1:
„(1) Die Bildung von Vereinen ist frei …
(2) Gegen Vereine, die die Vereinsfreiheit missbrauchen, kann zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nur nach Maßgabe dieses Gesetzes eingeschritten werden.“
11 Der Begriff des Vereins wird in § 2 VereinsG wie folgt definiert:
„(1) Verein im Sinne dieses Gesetzes ist ohne Rücksicht auf die Rechtsform jede Vereinigung, zu der sich eine Mehrheit natürlicher oder juristischer Personen für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen hat.
(2) Vereine im Sinne dieses Gesetzes sind nicht
1. politische Parteien …,
2. Fraktionen des Deutschen Bundestages und der Parlamente der Länder.“
12 Mögliche Vereinsverbote sind in § 3 VereinsG wie folgt geregelt:
„(1) Ein Verein darf erst dann als verboten … behandelt werden, wenn durch Verfügung der Verbotsbehörde festgestellt ist, dass seine Zwecke oder seine Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder dass er sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richtet; in der Verfügung ist die Auflösung des Vereins anzuordnen … Mit dem Verbot ist in der Regel die Beschlagnahme und die Einziehung
1. des Vereinsvermögens,
2. von Forderungen Dritter … und
3. von Sachen Dritter, soweit der Berechtigte durch die Überlassung der Sachen an den Verein dessen verfassungswidrige Bestrebungen vorsätzlich gefördert hat oder die Sachen zur Förderung dieser Bestrebungen bestimmt sind,
zu verbinden.
…
(3) Das Verbot erstreckt sich, wenn es nicht ausdrücklich beschränkt wird, auf alle Organisationen, die dem Verein derart eingegliedert sind, dass sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse als Gliederung dieses Vereins erscheinen (Teilorganisationen). Auf nichtgebietliche Teilorganisationen mit eigener Rechtspersönlichkeit erstreckt sich das Verbot nur, wenn sie in der Verbotsverfügung ausdrücklich benannt sind.
…
(5) Die Verbotsbehörde kann das Verbot auch auf Handlungen von Mitgliedern des Vereins stützen, wenn
1. ein Zusammenhang zur Tätigkeit im Verein oder zu seiner Zielsetzung besteht,
2. die Handlungen auf einer organisierten Willensbildung beruhen und
3. nach den Umständen anzunehmen ist, dass sie vom Verein geduldet werden.“
13 § 14 VereinsG sieht vor:
„(1) Vereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend Ausländer sind (Ausländervereine), können … unter den Voraussetzungen des Absatzes 2 verboten werden. Vereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend ausländische Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union sind, gelten nicht als Ausländervereine. …“
14 In § 15 VereinsG heißt es:
„(1) Für Vereine mit Sitz im Ausland (ausländische Vereine), deren Organisation oder Tätigkeit sich auf den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes erstreckt, gilt § 14 entsprechend. Zuständig für das Verbot ist der Bundesminister des Innern.
…“
15 § 18 VereinsG bestimmt:
„Verbote von Vereinen, die ihren Sitz außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs dieses Gesetzes, aber Teilorganisationen innerhalb dieses Bereichs haben, erstrecken sich nur auf die Teilorganisationen innerhalb dieses Bereichs. Hat der Verein im räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes keine Organisation, so richtet sich das Verbot … gegen seine Tätigkeit in diesem Bereich.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
16 Mesopotamia Broadcast, eine Holdinggesellschaft dänischen Rechts mit Sitz in Dänemark, ist Inhaberin mehrerer dänischer Fernsehlizenzen. Sie betreibt u. a. den Fernsehsender Roj TV, der ebenfalls eine dänische Gesellschaft ist. Letzterer strahlt über Satellit in ganz Europa und im Nahen Osten ein Programm in vorwiegend kurdischer Sprache aus. Er lässt Sendebeiträge u. a. durch eine in Deutschland ansässige Gesellschaft produzieren.
17 In den Jahren 2006 und 2007 wandten sich Stellen des türkischen Staates an den dänischen Radio- und Fernsehausschuss, der in Dänemark für die Anwendung der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie zuständig ist. Sie erhoben den Vorwurf, Roj TV fördere mit seinen Sendungen die Ziele der von der Europäischen Union als terroristische Organisation eingestuften Arbeiterpartei Kurdistans (im Folgenden: PKK).
18 Der dänische Radio- und Fernsehausschuss entschied über diese Beschwerden mit Beschlüssen vom 3. Mai 2007 und 23. April 2008. Er stellte fest, dass Roj TV nicht gegen die dänischen Bestimmungen zur Umsetzung der Art. 22 und 22a der Richtlinie verstoßen habe. Der Ausschuss führte insbesondere aus, dass in den Beiträgen im Programm von Roj TV nicht zu Hass aus Gründen der Rasse, des Geschlechts, der Religion oder der Nationalität aufgestachelt werde. Das Programm dieser Gesellschaft beschränke sich darauf, Informationen und Meinungen zu übermitteln, und ausgestrahlte Bilder mit gewalttätigen Inhalten spiegelten die Gewalt wider, die es in der Türkei und in den kurdischen Gebieten gebe.
19 Mit Verfügung vom 13. Juni 2008, die an Mesopotamia Broadcast und an Roj TV gerichtet war, untersagte das deutsche Bundesministerium des Innern aufgrund der Feststellung, dass sich der Betrieb des Fernsehsenders Roj TV durch Mesopotamia Broadcast gegen den „Gedanken der Völkerverständigung“ im Sinne des Vereinsgesetzes in Verbindung mit dem Grundgesetz richte, Mesopotamia Broadcast, sich im Geltungsbereich des Vereinsgesetzes durch Roj TV zu betätigen. Roj TV wurde ebenfalls mit einem Betätigungsverbot belegt.
20 Am 9. Juli 2008 erhoben sowohl Mesopotamia Broadcast als auch Roj TV beim Bundesverwaltungsgericht Anfechtungsklage gegen diese Verfügung.
21 Vor diesem Gericht machten die Klägerinnen geltend, dass ihre Tätigkeiten im Bereich des grenzüberschreitenden Fernsehens unter die Bestimmungen der Richtlinie fielen. In Anwendung dieser Bestimmungen dürfe allein das Königreich Dänemark als der Mitgliedstaat, in dem Mesopotamia Broadcast und Roj TV niedergelassen seien, eine Kontrolle der genannten Tätigkeiten vornehmen. Jede weitere Kontrolle sei grundsätzlich verboten. Die Richtlinie ermögliche zwar durch abweichende Maßnahmen eine Doppelkontrolle. Die Voraussetzungen für die Anwendung solcher Maßnahmen lägen jedoch in den Ausgangsverfahren nicht vor.
22 Die Bundesregierung machte vor dem Bundesverwaltungsgericht geltend, die Ausübung der Fernsehtätigkeit durch Mesopotamia Broadcast und Roj TV falle in den Geltungsbereich des Vereinsgesetzes. Diese beiden Gesellschaften betrieben mit ihrer Tätigkeit in Deutschland Werbung für die PKK.
23 Des Weiteren vertrat sie den Standpunkt, dass der in den Ausgangsverfahren in Rede stehende Verbotsgrund eines Verstoßes gegen den „Gedanken der Völkerverständigung“ darauf beruhe, dass die Programme von Roj TV dazu anstifteten, die Interessengegensätze zwischen Kurden und Türken auch in Deutschland unter Anwendung von Gewalt zu entscheiden, und die Bemühungen der PKK unterstützten, junge Kurden für den Guerillakampf gegen die Republik Türkei zu rekrutieren.
24 Außerdem betonte sie, dass die Bestimmungen der Richtlinie mitgliedstaatliche Rechtsnormen allgemeinen Inhalts in den Bereichen Straf-, Polizei- oder Vereinsrecht auch dann nicht beträfen, wenn sich diese Rechtsnormen auf die Fernsehtätigkeit auswirken könnten.
25 Das Bundesverwaltungsgericht vertrat, nachdem es sich ausgewählte Sequenzen aus dem Fernsehprogramm von Roj TV angesehen hatte, die Ansicht, dass dieses Programm eine eindeutige Parteinahme für die PKK darstelle, deren militärischer bzw. gewaltsamer Ansatz darin mit Zustimmung der Leiter von Mesopotamia Broadcast massiven Niederschlag finde. Diese Gesellschaft verherrliche über ihren Sender Roj TV den von der PKK geführten bewaffneten Kampf. Der Sender berichte nicht neutral über den Konflikt, sondern unterstütze den Einsatz von Guerillaeinheiten und das Verüben von Anschlägen durch die PKK, indem er sich deren Positionen zu eigen mache und ein Heldengedenken und einen Märtyrerkult in Bezug auf gefallene Guerillakämpfer betreibe. Mesopotamia Broadcast und Roj TV trügen dadurch zur Anheizung der gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen türkischen und kurdischen Volkszugehörigen in der Türkei bei und erhöhten zugleich die Spannungen zwischen den in Deutschland lebenden Türken und Kurden.
26 Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts durfte das in den Ausgangsverfahren fragliche Verbot auf den Verbotsgrund des Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung im Sinne von § 3 Abs. 1 VereinsG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 GG gestützt werden. Es fragt sich deshalb, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die Anwendung dieses Verbotsgrundes in den durch die Richtlinie koordinierten Bereich fällt.
27 Daher hat das Bundesverwaltungsgericht die Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende, in den Rechtssachen C‑244/10 und C‑245/10 gleichlautende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Fällt die Anwendung einer nationalen Rechtsvorschrift über ein Vereinsverbot wegen Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung in den durch die Richtlinie koordinierten Bereich und ist sie daher gemäß Art. 2a der Richtlinie ausgeschlossen, und, falls ja, unter welchen Voraussetzungen?
Zur Vorlagefrage
28 Mit seiner Frage möchte das Bundesverwaltungsgericht wissen, ob Art. 22a der Richtlinie dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, in Anwendung allgemeiner Rechtsvorschriften wie dem Vereinsgesetz in Verbindung mit dem Grundgesetz Maßnahmen gegen einen in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Fernsehveranstalter mit der Begründung zu treffen, dass die Tätigkeiten und die Ziele dieses Veranstalters dem Verbot des Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung zuwiderlaufen.
Einleitende Bemerkungen
29 Aus dem Titel der Richtlinie geht hervor, dass sie zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit dient, damit die Beschränkungen der Freiheit, innerhalb der Union Sendungen auszustrahlen, aufgehoben werden.
30 Nach dem ersten Erwägungsgrund der Richtlinie 97/36 schafft die Richtlinie 89/552 die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Ausübung der Fernsehtätigkeit im Binnenmarkt, wobei diese Rahmenbedingungen nach dem vierten Erwägungsgrund der erstgenannten Richtlinie zum freien Verkehr dieser Dienste in der Union beitragen sollen.
31 Aus dem neunten und dem zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 89/552 geht außerdem hervor, dass sich die Beschränkungen, die der Unionsgesetzgeber abschaffen wollte, aus den Unterschieden zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausstrahlung und Verbreitung von Fernsehprogrammen ergeben.
32 Infolgedessen sind die von der Richtlinie koordinierten Bereiche nur hinsichtlich der Fernsehtätigkeit im eigentlichen Sinne, wie sie in ihrem Art. 1 Buchst. a definiert ist, koordiniert (vgl. Urteil vom 9. Juli 1997, De Agostini und TV-Shop, C‑34/95 bis C‑36/95, Slg. 1997, I‑3843, Randnr. 26).
33 Schließlich ergibt sich aus dem achten Erwägungsgrund der Richtlinie 89/552, dass das für die Ausstrahlung und Verbreitung von Fernsehsendungen geltende Recht eine spezifische Ausprägung eines allgemeineren Prinzips ist, nämlich der Freiheit der Meinungsäußerung, wie sie in Art. 10 Abs. 1 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert ist. Des Weiteren geht aus dem 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/36 hervor, dass die Union nach Art. F Abs. 2 des EU-Vertrags (jetzt Art. 6 Abs. 2 EU) die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegten Rechte, Freiheiten und Grundsätze achtet, so dass jede Maßnahme zur Beschränkung des Empfangs und/oder zur Aussetzung der Weiterverbreitung von Fernsehsendungen mit den oben genannten Grundsätzen vereinbar sein muss.
34 Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie keine vollständige Harmonisierung der Bestimmungen in den von ihr erfassten Bereichen vornimmt, sondern Mindestnormen vorsieht, denen Fernsehsendungen entsprechen müssen, die ihren Ursprung in der Union haben und dazu bestimmt sind, dort empfangen zu werden (vgl. Urteil vom 5. März 2009, UTECA, C‑222/07, Slg. 2009, I‑1407, Randnr. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
35 Die Richtlinie stellt daher den Grundsatz auf, dass der Empfangsmitgliedstaat die Kontrollfunktion des Ursprungsmitgliedstaats hinsichtlich der Fernsehsendungen von Fernsehveranstaltern anerkennt, die dessen Zuständigkeit unterliegen. Denn Art. 2a Abs. 1 der Richtlinie bestimmt, dass die Mitgliedstaaten den freien Empfang gewährleisten und die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet nicht aus Gründen behindern, die Bereiche betreffen, die durch die Richtlinie koordiniert sind.
36 Insoweit hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Überprüfung der Anwendung des für die Fernsehsendungen geltenden Rechts des Sendemitgliedstaats und der Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie ausschließlich dem Mitgliedstaat obliegt, in dem die Sendungen ihren Ursprung haben, und dass der Empfangsmitgliedstaat nicht befugt ist, eine eigene Kontrolle aus Gründen auszuüben, die die durch die Richtlinie koordinierten Bereiche betreffen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. September 1996, Kommission/Belgien, C‑11/95, Slg. 1996, I‑4115, Randnrn. 34 und 86, und De Agostini und TV-Shop, Randnr. 27).
37 Aus dem nicht abschließenden Charakter der Richtlinie hinsichtlich der Bereiche öffentliche Ordnung, gute Sitten und öffentliche Sicherheit ergibt sich jedoch, dass es einem Mitgliedstaat weiterhin freisteht, auf die Tätigkeit von Fernsehveranstaltern in seinem Hoheitsgebiet die allgemein für diese Bereiche geltenden Vorschriften anzuwenden, sofern diese nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen aus einem anderen Mitgliedstaat in seinem Hoheitsgebiet behindern und keine vorherige Kontrolle dieser Sendungen einführen.
Zur Auslegung von Art. 22a der Richtlinie
38 Zu der dem Gerichtshof vorgelegten Frage und insbesondere zu dem Aspekt, ob der Verbotsgrund eines Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung als vom Begriff der Aufstachelung zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Nationalität im Sinne der Richtlinie umfasst anzusehen ist und folglich zu den von ihr koordinierten Bereichen gehört, ist zunächst festzustellen, dass die Richtlinie keine Definition der in ihrem Art. 22a verwendeten Begriffe enthält.
39 Außerdem enthalten die Materialien der Richtlinien 89/552 und 97/36, wie der Generalanwalt in Nr. 63 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, keine relevanten Angaben zum Sinn und zur Tragweite des Begriffs der Aufstachelung zu Hass und bestätigen, dass der Unionsgesetzgeber in Art. 22a der Richtlinie einen auf Erwägungen der öffentlichen Ordnung beruhenden Verbotsgrund schaffen wollte, der sich von den speziell den Schutz Minderjähriger betreffenden Gründen unterscheidet.
40 Daraus folgt, dass die Tragweite von Art. 22a der Richtlinie anhand des Sinns der in dieser Vorschrift verwendeten Begriffe nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch und unter Berücksichtigung des Zusammenhangs, in dem sie verwendet werden, und der mit der Richtlinie verfolgten Ziele zu bestimmen ist (vgl. Urteil vom 10. März 2005, easyCar, C‑336/03, Slg. 2005, I‑1947, Randnr. 21 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41 Zu den Wörtern „aufstacheln“ und „Hass“ ist festzustellen, dass sie zum einen eine Handlung bezeichnen, die dazu dient, ein bestimmtes Verhalten zu steuern, und zum anderen ein feindliches oder ablehnendes Gefühl gegenüber einer Gesamtheit von Personen.
42 Somit verfolgt die Richtlinie mit der Verwendung des Begriffs der Aufstachelung zu Hass den Zweck, jegliche menschenverachtende Ideologie, insbesondere Bestrebungen, Gewalt durch Terroranschläge gegen eine bestimmte Personengruppe zu verherrlichen, zu verhindern.
43 Was den Begriff der Völkerverständigung betrifft, tragen Mesopotamia Broadcast und Roj TV, wie in Randnr. 25 des vorliegenden Urteils ausgeführt, nach Ansicht des vorlegenden Gerichts dazu bei, die gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen türkischen und kurdischen Volkszugehörigen in der Türkei anzuheizen und die Spannungen zwischen den in Deutschland lebenden Türken und Kurden zu erhöhen, und verstoßen somit gegen den Gedanken der Völkerverständigung.
44 Folglich ist festzustellen, dass ein solches Verhalten unter den Begriff der Aufstachelung zu Hass fällt.
45 Daher ist, wie der Generalanwalt in den Nrn. 88 und 89 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, die Beachtung der die öffentliche Ordnung betreffenden Vorschrift in Art. 22a der Richtlinie von den Behörden des Mitgliedstaats zu prüfen, dessen Rechtshoheit der betreffende Fernsehveranstalter unterliegt; dies gilt unabhängig davon, ob es die betreffenden ethnischen oder kulturellen Gemeinschaften im Hoheitsgebiet dieses Staates gibt. Denn die Anwendung des in dieser Vorschrift verankerten Verbots hängt nicht von den potenziellen Auswirkungen der fraglichen Sendung im Ursprungsmitgliedstaat oder in einem bestimmten Mitgliedstaat ab, sondern lediglich vom Zusammentreffen der beiden in dieser Vorschrift enthaltenen Voraussetzungen, nämlich einer Aufstachelung zu Hass und Gründen der Rasse, des Geschlechts, der Religion oder der Nationalität.
46 Nach alledem ist Art. 22a der Richtlinie dahin auszulegen, dass Umstände wie die in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die unter eine Vorschrift des nationalen Rechts fallen, nach der Verstöße gegen den Gedanken der Völkerverständigung verboten sind, als von dem in Art. 22a enthaltenen Begriff der Aufstachelung zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Nationalität umfasst anzusehen sind.
Zu der in den Ausgangsverfahren in Streit stehenden Verfügung in Anbetracht des Urteils De Agostini und TV-Shop
47 Um das vorlegende Gericht in die Lage zu versetzen, die bei ihm anhängigen Rechtsstreitigkeiten im Licht der vorstehend entwickelten Auslegung von Art. 22a der Richtlinie zu entscheiden, ist hinsichtlich des Verhältnisses zwischen den Bestimmungen dieser Richtlinie zur Fernsehwerbung und zum Sponsoring einerseits und anderen nationalen Vorschriften als denjenigen, die speziell die Ausstrahlung und Verbreitung von Programmen betreffen, andererseits auf das bereits angeführte Urteil De Agostini und TV-Shop zu verweisen.
48 Der Gerichtshof hat in den Randnrn. 33 und 34 des genannten Urteils hervorgehoben, dass die Richtlinie zwar vorsieht, dass die Mitgliedstaaten den freien Empfang gewährleisten und die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet aus Gründen, die die Fernsehwerbung und das Sponsoring betreffen, nicht behindern, doch schließt sie die Anwendung solcher Vorschriften nicht völlig und von vornherein aus. So steht die Richtlinie der Anwendung einer nationalen Regelung grundsätzlich nicht entgegen, die allgemein dem Verbraucherschutz dient, dabei aber keine zweite Kontrolle der Fernsehsendungen zusätzlich zu der vom Sendestaat durchzuführenden Kontrolle einführt.
49 In Randnr. 38 des Urteils hat der Gerichtshof weiter ausgeführt, dass es die Richtlinie einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, gemäß einer allgemeinen Regelung zum Schutz der Verbraucher vor irreführender Werbung Maßnahmen gegenüber einem Werbetreibenden wegen einer von einem anderen Mitgliedstaat aus ausgestrahlten Fernsehwerbung zu treffen, sofern diese Maßnahmen nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen aus diesem anderen Mitgliedstaat in seinem Hoheitsgebiet verhindern.
50 Diese Erwägungen gelten auch für Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die nicht speziell die Ausstrahlung und Verbreitung von Programmen betreffen, sondern allgemein der öffentlichen Ordnung dienen, ohne jedoch die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen aus einem anderen Mitgliedstaat in seinem Hoheitsgebiet zu verhindern.
51 Insoweit geht aus den Akten, die das vorlegende Gericht dem Gerichtshof übermittelt hat, und den von der deutschen Regierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof gegebenen Erläuterungen hervor, dass sich das Vereinsgesetz weder speziell auf Fernsehveranstalter noch speziell auf die Ausstrahlung oder Verbreitung von Fernsehprogrammen als solchen bezieht, sondern allgemein die Tätigkeit von Vereinen betrifft. Zudem hat der Tenor der auf der Grundlage dieses Gesetzes in Verbindung mit dem Grundgesetz ergangenen Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 13. Juni 2008 elf Bestandteile. Aus ihr geht insbesondere hervor, dass der Betrieb des Fernsehsenders Roj TV durch Mesopotamia Broadcast gegen den Gedanken der Völkerverständigung verstößt, dass sich Mesopotamia Broadcast im räumlichen Geltungsbereich des Vereinsgesetzes nicht mehr über den Sender Roj TV betätigen darf, dass die Tätigkeit dieses Senders gegen den Gedanken der Völkerverständigung verstößt, dass sich der Fernsehsender Roj TV im räumlichen Geltungsbereich des Vereinsgesetzes nicht mehr betätigen darf und dass er im Geltungsbereich des genannten Gesetzes verboten ist.
52 Die deutsche Regierung hat in ihren schriftlichen Erklärungen und in ihren mündlichen Ausführungen vor dem Gerichtshof u. a. erläutert, dass zwar mit der Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 13. Juni 2008 jegliche Betätigung des in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Fernsehveranstalters in Deutschland verboten worden sei, doch sei Deutschland nicht in der Lage, etwaige Auswirkungen im Ausland produzierter Fernsehsendungen in Deutschland zu verhindern. Somit seien der Empfang und die private Nutzung des Programms von Roj TV nicht verboten und in der Praxis tatsächlich weiterhin möglich. Insbesondere werde zwar die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen aus Dänemark in das deutsche Hoheitsgebiet nicht verhindert, aber jegliche von Roj TV ausgehende oder zu ihren Gunsten erfolgende Betätigung im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland sei aufgrund des Betätigungsverbots, das mit der Verfügung des Bundesministers des Innern vom 13. Juni 2008 ausgesprochen worden sei, rechtswidrig. In Deutschland seien folglich die Produktion von Sendungen und die Organisation von Veranstaltungen, bei denen Sendungen von Roj TV in einem öffentlichen Rahmen, insbesondere in einem Stadion, gezeigt würden, ebenso wie im deutschen Hoheitsgebiet stattfindende Unterstützungsaktivitäten verboten.
53 Maßnahmen wie die in der vorstehenden Randnummer genannten stellen grundsätzlich kein Hindernis für die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne dar; gleichwohl ist es Sache des vorlegenden Gerichts, die konkreten Wirkungen zu bestimmen, die sich aus der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Verbotsverfügung für die von den Klägerinnen der Ausgangsverfahren von einem anderen Mitgliedstaat aus ausgestrahlten Fernsehsendungen ergeben, wobei es zu prüfen hat, ob diese Verfügung nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne im Hoheitsgebiet des Empfangsmitgliedstaats der Sendungen verhindert.
54 Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 22a der Richtlinie dahin auszulegen ist, dass Umstände wie die in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die unter eine Vorschrift des nationalen Rechts fallen, nach der Verstöße gegen den Gedanken der Völkerverständigung verboten sind, als vom Begriff der Aufstachelung zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Nationalität umfasst anzusehen sind. Dieser Artikel verwehrt es einem Mitgliedstaat nicht, in Anwendung allgemeiner Rechtsvorschriften wie dem Vereinsgesetz Maßnahmen gegen einen in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Fernsehveranstalter mit der Begründung zu treffen, dass die Tätigkeiten und die Ziele dieses Veranstalters dem Verbot des Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung zuwiderlaufen, sofern die genannten Maßnahmen nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen, die dieser Veranstalter von dem anderen Mitgliedstaat aus ausstrahlt, im Hoheitsgebiet des Empfangsmitgliedstaats verhindern; dies hat das nationale Gericht zu prüfen.
Kosten
55 Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 22a der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit in der durch die Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass Umstände wie die in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die unter eine Vorschrift des nationalen Rechts fallen, nach der Verstöße gegen den Gedanken der Völkerverständigung verboten sind, als vom Begriff der Aufstachelung zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Nationalität umfasst anzusehen sind. Dieser Artikel verwehrt es einem Mitgliedstaat nicht, in Anwendung allgemeiner Rechtsvorschriften wie dem Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts vom 5. August 1964 in der durch Art. 6 des Gesetzes vom 21. Dezember 2007 geänderten Fassung Maßnahmen gegen einen in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Fernsehveranstalter mit der Begründung zu treffen, dass die Tätigkeiten und die Ziele dieses Veranstalters dem Verbot des Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung zuwiderlaufen, sofern die genannten Maßnahmen nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen, die dieser Veranstalter von dem anderen Mitgliedstaat aus ausstrahlt, im Hoheitsgebiet des Empfangsmitgliedstaats verhindern; dies hat das nationale Gericht zu prüfen.
Unterschriften