JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
11 päivänä huhtikuuta 2013 (1)
Asia C‑84/12
Rahmanian Koushkaki
vastaan
Saksan liittotasavalta
(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgericht Berlin (Saksa))
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Viisumien myöntämistä koskeva menettely – Maahantulon edellytykset täyttävän viisuminhakijan oikeus saada viisumi – Laittoman maahanmuuton riskin arviointi – Asianomaisten jäsenvaltioiden harkintavalta
1. Niin sanottuja Schengen-viisumeita myöntävät jäsenvaltiot myönsivät vuonna 2011 12 miljoonaa viisumia lyhytaikaista oleskelua varten.(2) Tämä on osoituksena Schengen-viisumien myöntämistä koskevan oikeudellisen järjestelmän merkityksestä yleisesti Euroopan unionille ja erityisesti Schengen-alueelle. Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö antaa nyt unionin tuomioistuimelle tilaisuuden täsmentää tätä järjestelmää, joka perustuu yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta 13.7.2009 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö).(3)
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Asetus (EY) N:o 539/2001
2. Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, 15.3.2001 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539(4) 1 artiklan 1 kohdan mukaan ”liitteessä I olevassa luettelossa mainittujen kolmansien maiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat”.
3. Asetuksen N:o 539/2001 liitteen I perusteella Iranin islamilainen tasavalta sisältyy luetteloon niistä kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat.
2. Schengenin rajasäännöstö
4. Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö)(5) vahvistetaan säännöt, jotka koskevat henkilöiden liikkumista Euroopan unionin ulkorajojen yli.
5. Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa, joka koskee kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytyksiä, säädetään seuraavaa:
”1. Kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytykset enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua varten kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden ovat seuraavat:
a) hänellä on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja tai rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat;
– –
c) hän näyttää toteen suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytykset ja hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtömaahan paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on varma, tai hän kykenee hankkimaan laillisesti tällaiset varat;
d) häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon Schengenin tietojärjestelmässä (SIS);
e) hänen ei katsota voivan vaarantaa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita eikä häntä etenkään ole jäsenvaltioiden kansallisissa tietokannoissa samoin perustein määrätty maahantulokieltoon.
– –”
3. Viisumisäännöstö
6. Viisumisäännöstön johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että ”viisumihakemusten käsittelyn tulisi tapahtua ammattimaisesti ja kunnioittavasti ja sen olisi oltava oikeassa suhteessa toiminnan tavoitteisiin”.
7. Viisumisäännöstön johdanto-osan 18 perustelukappaleessa säädetään, että ”paikallinen Schengen-yhteistyö on olennaisen tärkeää sekä yhteisen viisumipolitiikan yhdenmukaisen soveltamisen että maahanmuutto- ja/tai turvallisuusriskin perusteellisen arvioinnin kannalta. Koska paikalliset olosuhteet vaihtelevat, tiettyjen säännösten käytännön soveltamista olisi arvioitava kussakin paikassa toimivien jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustojen kesken säännösten yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi, jotta voidaan estää edullisimman viisumikohtelun tarjoavan edustuston etsiminen ja viisuminhakijoiden eriarvoinen kohtelu”.
8. Viisumisäännöstön johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan, että ”tässä asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä Euroopan neuvoston yleissopimuksessa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet”.
9. Viisumisäännöstön 1 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuoto on seuraava:
”1. Tällä asetuksella vahvistetaan viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, joita sovelletaan silloin, kun jäsenvaltioiden kautta tapahtuvan kauttakulun tai jäsenvaltioiden alueella oleskelun on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta minkä hyvänsä kuuden kuukauden jakson aikana.
2. Tämän asetuksen säännöksiä sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on [asetuksen] N:o 539/2001 mukaisesti oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, tämän kuitenkaan rajoittamatta:
a) oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä;
b) vastaavia oikeuksia sellaisten kolmansien maiden kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä osalta, joilla on yhtäältä yhteisön ja sen jäsenvaltioiden ja toisaalta kyseisten kolmansien maiden välillä tehtyjen sopimusten perusteella unionin kansalaisten ja näiden perheenjäsenten kanssa yhtäläinen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen.”
10. Viisumisäännöstön 21 artikla koskee maahantulon edellysten tarkastamista ja riskinarviointia. Siinä säädetään seuraavaa:
”1. Yhtenäistä viisumia koskevaa hakemusta tutkittaessa on varmistettava, täyttääkö hakija Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan a, c, d ja e alakohdan mukaiset maahantulon edellytykset, ja erityistä huomiota on kiinnitettävä sen arvioimiseen, aiheutuuko hakijasta laittoman maahanmuuton riski tai vaara jäsenvaltioiden turvallisuudelle ja aikooko hakija poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen kuin haettavan viisumin voimassaolo päättyy.
– –
3. Tarkastaessaan, täyttääkö hakija maahantulon edellytykset, konsulaatin on tarkistettava seuraavaa:
a) että esitetty matkustusasiakirja ei ole virheellinen, väärä tai väärennetty;
c) hakijan esittämät tiedot suunnitellun oleskelun tarkoituksesta ja olosuhteista; onko hänellä toimeentuloon tarvittavat varat ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtö- tai asuinmaahan paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on varma, tai kykeneekö hän hankkimaan laillisesti tällaiset varat;
c) onko hakija määrätty maahantulokieltoon Schengenin tietojärjestelmässä (SIS);
d) että hakijan ei katsota muodostavan uhkaa minkään jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 19 kohdan mukaisesti eikä kansainvälisille suhteille eikä häntä erityisesti ole jäsenvaltioiden kansallisissa tietokannoissa samoin perustein määrätty maahantulokieltoon;
e) hakijalla on riittävä ja voimassa oleva matkasairausvakuutus, jos sellainen vaaditaan.
– –”
11. Viisumisäännöstön 32 artiklassa täsmennetään edellytykset, joiden mukaisesti viisumi evätään. Siinä säädetään seuraavaa:
”1. Rajoittamatta 25 artiklan 1 kohdan soveltamista viisumi evätään
a) jos hakija:
i) esittää virheellisen, väärän tai väärennetyn matkustusasiakirjan;
ii) ei perustele suunnitellun oleskelun tarkoitusta tai olosuhteita;
iii) ei esitä todisteita riittävistä varoista oleskelukustannusten kattamiseen ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtö- tai asuinmaahan paluu – –;
iv) on jo oleskellut jäsenvaltioiden alueella kolme kuukautta kuluvien kuuden kuukauden aikana – –;
v) on määrätty maahantulokieltoon SIS:ssä;
vi) saattaa muodostaa uhan jonkin jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 19 kohdan mukaisesti tai kansainvälisille suhteille, erityisesti, jos hänet on jäsenvaltioiden kansallisissa tietokannoissa samoin perustein määrätty maahantulokieltoon; tai
vii) ei pysty osoittamaan, että hänellä on riittävä matkasairausvakuutus, jos sellainen vaaditaan;
tai
b) jos on perustellut syyt epäillä hakijan esittämien liiteasiakirjojen aitoutta tai niiden sisällön todenmukaisuutta, hakijan esittämien ilmoitusten luotettavuutta tai hänen aikomustaan poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen haetun viisumin voimassaolon päättymistä.
2. Epäämispäätös ja sen perusteena olevat syyt on ilmoitettava hakijalle liitteessä VI olevalla vakiolomakkeella.
3. Hakijalla on oikeus hakea muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen. Muutosta on haettava siltä jäsenvaltiolta, joka on tehnyt hakemusta koskevan lopullisen päätöksen, kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on annettava hakijoille tiedot muutoksenhaun yhteydessä noudatettavasta menettelystä liitteen VI mukaisesti.
– –”
B Saksan oikeus
12. Ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittotasavallan alueella annetun lain (Gesetz uber den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Intergration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)) 6 §:ssä(6) säädetään seuraavaa:
”(1) Ulkomaalaiselle voidaan [viisumisäännöstön] mukaisesti myöntää seuraavat viisumit:
1. viisumi Schengen-valtioiden alueen kautta tapahtuvaan kauttakulkuun tai tällä alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta kuuden kuukauden jakson aikana ensimmäisestä maahantulopäivästä lukien (Schengen-viisumi).
– –
(2) Schengen-viisumin voimassaoloa voidaan [viisumisäännöstön] mukaisesti jatkaa kolmen kuukauden enimmäiskestoon asti kuuden kuukauden jakson aikana ensimmäisestä maahantulopäivästä lukien. Schengen-viisumin voimassaoloa voidaan [viisumisäännöstön] 33 artiklassa säädetyistä syistä, Saksan liittotasavallan poliittisten intressien vuoksi tai kansainväliseen oikeuteen perustuvista syistä kyseisen kuuden kuukauden jakson aikana jatkaa vielä kolmella kuukaudella kansallisena viisumina.
– –”
II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
13. Pääasian kantaja Ezatollah Rahmanian Koushkaki on Iranin kansalainen. Hän haki 7.11.2010 Schengen-viisumia Saksan suurlähetystöstä Teheranissa (Iran). Hakemuksessaan hän ilmoitti olevansa naimisissa, kuvasi ansiotyötään ”free jobiksi”, arvioi, että hänen oleskelunsa kestäisi 62 päivää, ja nimesi kutsujan, joka oli sitoutunut vastaamaan kustannuksista. Viisumia hakiessaan Koushkaki esitti voimassa olevan matkustusasiakirjan ja oleskeluaikaa koskevan vakuutusasiakirjan.
14. Saksan viranomaiset hylkäsivät hakemuksen sillä perusteella, ettei kantaja ollut esittänyt todisteita siitä, että hänellä on riittävät varat oleskelunsa ajaksi ja Iraniin palaamiseksi.
15. Koushkaki haki muutosta Saksan viranomaisten päätökseen ja kertoi erityisesti toiveestaan saada vierailla veljensä luona, jolla on turvapaikka Saksassa ja joka ei siten voi matkustaa Iraniin, ja tämän perusteella tehtiin 5.1.2011 uusi epäämispäätös, joka perustui puolestaan painavaan epäilyyn viisuminhakijan paluuvalmiudesta. Hakijan esittämistä ilmoituksista ja todisteista huolimatta lähetystön suorittamissa tutkimuksissa ei käynyt ilmi, että hakijalla olisi Iraniin niin voimakkaat taloudelliset siteet, että hänen paluuvalmiutensa olisi voitu taata.
16. Koushkaki riitautti Teheranissa sijaitsevan Saksan suurlähetystön toisen päätöksen laillisuuden nostamalla siitä 8.2.2011 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jolla hän vaati viisumihakemuksensa hyväksymistä.
17. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kantaja täyttää kaikki viisumisäännöstön 21 artiklan 1 kohdassa, jossa viitataan Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan a, c, d ja e alakohtaan, säädetyt maahantuloedellytykset, sillä kantajalla on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja, kantaja on näyttänyt toteen Saksassa oleskelun tarkoituksen ja edellytykset, eikä häntä ole määrätty maahantulokieltoon Schengenin tietojärjestelmässä (SIS). Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ei myöskään vaikuta siltä, ettei Koushkakilla olisi tarvittavia varoja paluuseen, eikä hän vaaranna jäsenvaltion sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita.
18. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä ainoa epäilys liittyy siihen, voidaanko kantajan katsoa vaarantavan yleistä järjestystä, kun otetaan huomioon Iranin voimakas maastamuuttopaine, johon Saksan liittotasavalta on puolustuksekseen vedonnut, ja kantajasta aiheutuva laittoman maahanmuuton riski. Tästä syystä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka katsoo olevansa toimivaltainen ratkaisemaan kantajan viisumihakemuksen, jos se päätyy kumoamaan Teheranissa sijaitsevan Saksan suurlähetystön päätöksen, pohtii, kuinka vakuuttunut tuomioistuimen on oltava siitä, poistuuko viisuminhakija tosiasiassa Saksan alueelta ennen kuin viisumin voimassaolo päättyy.
19. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lisäksi, mitä oikeudellisia seurauksia hakijalle on siitä, että hän täyttää kaikki viisumisäännöstön 21 artiklassa asetetut maahantulon edellytykset eikä häneen voida soveltaa mitään viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdassa lueteltuja epäämisperusteita. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko tällaisessa tapauksessa tunnustettava kantajan oikeus saada Schengen-viisumi.
20. Verwaltungsgericht Berlin (Saksa) on päättänyt lykätä asian ratkaisua kohtaamiensa unionin oikeuden tulkintaongelmien vuoksi ja saattaa unionin tuomioistuimen kirjaamoon 17.2.2012 saapuneella ennakkoratkaisupyynnöllä SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi seuraavat kolme ennakkoratkaisukysymystä:
”1) Edellyttääkö se, että tuomioistuin toteaa vastaajalla olevan velvollisuus myöntää kantajalle Schengen-viisumi, että tuomioistuin toteaa viisumisäännöstön 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla asiasta vakuuttuneena, että kantaja aikoo poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen kuin haettavan viisumin voimassaolo päättyy, vai riittääkö, että tuomioistuimella ei viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla asiaa harkittuaan ole erityisten olosuhteiden johdosta perusteltua syytä epäillä kantajan aikomusta poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen haetun viisumin voimassaolon päättymistä?
2) Asetetaanko viisumisäännöstössä sidotun harkintavallan alaan kuuluva oikeus saada Schengen-viisumi, jos erityisesti viisumisäännöstön 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut maahantulon edellytykset täyttyvät eikä viisumia ole syytä evätä viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan nojalla?
3) Onko sellainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää – – asetuksen (EY) N:o 810/2009 säännösten mukainen viisumi (Schengen-viisumi) Schengen-valtioiden alueen kautta tapahtuvaan kauttakulkuun tai tällä alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta kuuden kuukauden jakson aikana ensimmäisestä maahantulopäivästä lukien, viisumisäännöstön vastainen?”
III Oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
21. Unionin tuomioistuimelle ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia Saksan, Belgian, Tšekin, Tanskan, Viron, Kreikan ja Sveitsin valaliiton(7) hallitukset sekä Euroopan komissio.
22. Suullisia huomautuksia esittivät 29.1.2013 pidetyssä istunnossa Koushkaki, Saksan, Belgian, Tšekin, Tanskan, Viron ja Puolan hallitukset sekä komissio.
IV Oikeudellinen tarkastelu
A Alustavat huomautukset
23. Aivan aluksi on syytä esittää huomautuksia, jotka liittyvät ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lähtökohtana olevan olettaman muuttamiseen ja toiseksi tarpeeseen muotoilla ja järjestellä uudelleen unionin tuomioistumelle esitettyjä kysymyksiä.
24. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo yhtäältä, että riidanalaista on ainoastaan se, aiheutuuko kantajasta laittoman maahanmuuton riski, joka saattaa vaarantaa yleistä järjestystä viisumisäännöstön 21 artiklan 3 kohdan d alakohdan ja 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vi alakohdan nojalla. Toisin sanoen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan viisumisäännöstön mukaisessa viisumien myöntämistä koskevassa menettelyssä olisi otettava huomioon ainoastaan laittoman maahanmuuton riski, joka vaarantaa yleistä järjestystä.
25. Viisumisäännöstön 21 artiklan 1 kohdan sanamuodosta käy kuitenkin selvästi ilmi, että lähtökohtaisesti konsuliedustustojen(8) suorittamissa tutkimuksissa yhtäältä selvitetään, täyttääkö hakija maahantulon edellytykset, joihin kuuluu se, ettei vaaranneta yleistä järjestystä, ja toisaalta arvioidaan laittoman maahanmuuton riskiä, uhkaa jäsenvaltioiden sisäiselle turvallisuudelle ja hakijan aikomusta poistua jäsenvaltion alueelta ennen haetun viisumin voimassaolon päättymistä. Kuten jotkut tässä ennakkoratkaisumenettelyssä huomautuksia esittäneet osapuolet ja asianosaiset ovat huomauttaneet, konsuliedustustojen arvion perusteena olevat laittoman maahanmuuton riski ja epäilyt, jotka koskevat aikomusta poistua alueelta, ovat kaksi erillistä perustetta yleiseen järjestykseen kohdistuvaan uhkaan nähden.
26. Tämän perusteella on yhtäältä pantava merkille, että ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys on muotoiltu selkeästi siten, että ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella katsotaan olevan toimivalta korvata Teheranissa sijaitsevan Saksan suurlähetystön tekemä arviointi omalla kantajan tapausta koskevalla arvioinnillaan. Saksan hallitus on todennut huomautuksissaan, että Saksassa ollaan eri mieltä nimenomaan siitä, onko Saksan tuomioistuimilla käsiteltävän kaltaisten kanteiden yhteydessä täysi harkintavalta ratkaista asia ja määrätä konsuliedustustot myöntämään viisumi.
27. Unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole puuttua tähän keskusteluun, sillä edellytykset, joiden mukaisesti Schengen-viisumia koskeva epäämispäätös voidaan riitauttaa tuomioistuimissa, kuuluvat jäsenvaltioiden prosessiautonomiaan. Tästä syystä ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys on muotoiltava uudelleen ja katsottava, että sillä on tarkoitus määrittää, onko viranomaisten, jotka arvioivat hakijan aikomusta poistua alueelta, voitava tosiasiallisesti todeta hakijan aikomus palata vai voidaanko katsoa, että maahantuloedellytys, joka koskee aikomusta poistua kyseisen jäsenvaltion alueelta ennen haetun viisumin voimassaolon päättymistä, on täyttynyt sillä perusteella, ettei ole perusteltua syytä epäillä aikomusta palata. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellä pyydetään näin ollen unionin tuomioistuinta täsmentämään, miten hakijan aikomusta palata lähtömaahansa koskevan mainitun edellytyksen täyttymistä on arvioitava.
28. Toisessa ja kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä tiedustellaan yleisemmin, onko viisumihakemuksen ratkaisevilla viranomaisilla velvollisuus myöntää eli onko niiden myönnettävä viisumi siinä tapauksessa, että hakija täyttää kaikki viisumisäännöstön 21 artiklan mukaiset maahantulon edellytykset eikä hakijan viisumia voida evätä viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdassa lueteltujen epäämisperusteiden nojalla, vaikka kansallisen lainsäädännön nykytilassa säädetään ainoastaan, että tällaisen viisumit ”voidaan” myöntää viranomaisten toimesta. Näitä kahta kysymystä tarkastellaan yhdessä.
B Ensimmäinen kysymys uudelleen muotoiltuna
29. Viisumisäännöstön nimenomaisena tavoitteena on vahvistaa viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, joita sovelletaan silloin, kun oleskelun on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta.(9) Viisumisäännöstön 14 artiklassa säädetään liitteistä, jotka hakijan on viisumia hakiessaan esitettävä, ja asetetaan siten selvästi hakijan velvollisuudeksi osoittaa, että jäsenvaltion alueelle tulon edellytykset täyttyvät. Hakijan on myös esitettävä ”tiedot, joiden perusteella voidaan arvioida hakijan aikomus poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen haettavan viisumin voimassaolon päättymistä”.(10)
30. Kun viisumihakemus on jätetty, sen tutkimisesta vastaavien viranomaisten on varmistettava viisumisäännöstön 21 artiklan 1 kohdan mukaisesti paitsi se, täyttyvätkö Schengen-säännöstön 5 artiklan 1 kohdan a, c, d ja e alakohdassa säädetyt edellytykset, myös se, aikooko hakija poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen kuin haettavan viisumin voimassaolo päättyy. Viisumisäännöstön 21 artiklaan ei sisälly tarkempia ohjeita, joita viranomaisten olisi noudatettava arvioidessaan hakijan aikomusta palata lähtömaahan. Ainoastaan viisumisäännöstön liitteeseen II sisältyy esimerkkejä hakemuksen liiteasiakirjoista, joita hakijan voi olla hyödyllistä esittää ja joiden perusteella voidaan arvioida hänen aikomustaan poistua jäsenvaltioiden alueelta.(11)
31. Maahantulon edellytysten tarkastamista ja riskinarviointia koskevaa viisumisäännöstön 21 artiklan 1 kohtaa on väistämättä luettava yhdessä viisumihakemuksen epäämisperusteita koskevan viisumisäännöstön 32 artiklan kanssa. Viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan hakijan viisumi evätään, ”jos on perustellut syyt epäillä – – hänen aikomustaan poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen haetun viisumin voimassaolon päättymistä”.(12)
32. Viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan sanamuodosta käy näin ollen ilmi, että hakemuksen tutkimisesta vastaavilla viranomaisilla on oltava perusteltu syy epäillä hakijan todellista aikomusta palata, kun ne epäävät viisumihakemuksen sillä perusteella, ettei hakijalla ole aikomusta poistua jäsenvaltioiden alueelta. Hakijan vahingoksi koituu siis perusteltu syy epäillä. Vastaavasti pelkkä syy epäillä ei riitä,(13) vaan olemassa on oltava perusteltu syy epäillä.
33. Perusteltu syy epäillä on tosin erityisen vaikeasti määriteltävissä oleva käsite. Voidaan kuitenkin katsoa, että perusteltu syy epäillä sijoittuu yhtäältä vakuuttuneisuuden ja varmuuden sekä toisaalta lievän tai ainoastaan hypoteettisen syyn epäillä välimaastoon.
34. Viisumikysymyksestä on huomautettava, että tietyt seikat estivät lainsäätäjää kodifioimasta tarkemmin epäämispäätöksen aineellisia perusteita ja siten määrittelemästä tarkemmin niitä seikkoja, joiden perusteella aikomus poistua alueelta voidaan määrittää. Komissio totesi yhteisön viisumisäännöstön laatimista koskevassa asetusehdotuksessaan, että ”komissio on tietoinen siitä, että vaikka jäsenvaltioiden on sovellettava keskeistä lainsäädäntöä sellaisenaan, yksittäisten tapausten ja paikallisten olosuhteiden vaihtelun vuoksi on hyvin vaikeaa laatia yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka soveltuisivat kaikkiin tilanteisiin ja olosuhteisiin”.(14) Tämän vuoksi voi olla mahdollisuuksien mukaan hyödyllistä selvittää ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, miten viisumihakemuksen tutkimisesta vastaavat viranomaiset voivat todeta perustellun syyn epäillä hakijan aikomusta poistua jäsenvaltioiden alueelta.
35. Tätä varten on syytä viitata viisumihakemusten käsittelyä ja myönnettyjen viisumien muuttamista varten laadittuun komission käsikirjaan,(15) joka sisältää viisumisäännöstön säännösten käytännön soveltamista koskevat toimintaohjeet,(16) jotka ovat selventäviä mutta eivät sitovia. Käsikirjan 7.12 kohdassa esitetään seikkoja, jotka viisumihakemuksen tutkimisesta vastaavat viranomaiset voivat ottaa huomioon arvioidessaan hakijan aikomusta poistua alueelta. Sen mukaan on hyvä tutkia tarkemmin kahdenlaisia perusteita, jotka liittyvät yhtäältä hakijan lähtömaan ”objektiiviseen” tilanteeseen ja toisaalta hakijan yksilölliseen tilanteeseen ja joista viimeksi mainittua pidän ”subjektiivisempana” perusteena. Käsikirjassa nimenomaisesti todetaan, että nämä perusteet ”voivat vaihdella hakijan asuinmaasta riippuen”,(17) mikä antaa päätöksen tekeville viranomaisille laajan harkintavallan. Perusteltu syy epäillä ei missään tapauksessa voi kuitenkaan syntyä, ennen kuin ”kaikki seikat on otettu huomioon arvioinnin objektiivisuuden varmistamiseksi”,(18) ja ”kutakin hakemusta on arvioitava sen omien erityispiirteiden perusteella”.(19) Perusteltu syy epäillä ei näin ollen voi perustua ainoastaan pelkkään olettamaan tai pelkkään lähtömaan tilannetta koskevien niin sanottujen ”objektiivisten” perusteiden tutkimiseen.
36. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa uudelleen muotoilemaani ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että viisumisäännöstön 21 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, mukaan viisumihakemuksen tutkimisesta vastaavilla viranomaisilla on oltava sen jälkeen, kun ne ovat ottaneet huomioon kaikki objektiiviseen arviointiin tarvittavat seikat, joihin kuuluvat niin lähtömaan tilanteeseen kuin hakijan henkilökohtaiseenkin tilanteeseen liittyvät tekijät sekä hakijan esittämät todisteet, perusteltu syy epäillä hakijan todellista aikomusta palata, jotta viisumihakemus voidaan evätä sillä perusteella, ettei hakijalla ole aikomusta palata.
C Toinen ja kolmas kysymys
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ja kolmannella kysymyksellään lähinnä sitä, otetaanko viisumisäännöstöllä käyttöön tietynlainen kolmansien maiden kansalaisten subjektiivinen oikeus, joka velvoittaa hakemuksen tutkimisesta vastaavat viranomaiset myöntämään hakijalle lyhytaikaisen viisumin, jos hakija täyttää viisumisäännöstön 21 artiklassa tarkoitetut maahantulon edellytykset eikä viisumia voida evätä viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan nojalla. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy näin ollen myös sitä, onko käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan viisumi ainoastaan voidaan myöntää edellä mainitsemieni edellytysten täyttyessä, yhteensopiva viisumisäännöstön kanssa.
38. Saksan hallitus täsmensi unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, että Koushkakin viisumin epääminen perustui ainoastaan viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin perusteisiin, ja väitti, että on olemassa epäilyjä, jotka koskevat kantajan aikomusta poistua Saksasta ennen haettavan viisumin voimassaolon päättymistä ja joiden perusteella Saksan konsuliedustusto teki epäämispäätöksen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo puolestaan, että Koushkaki täyttää viisumisäännöstön 21 artiklassa tarkoitetut maahantulon edellytykset eikä viisumia voida evätä viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan nojalla. Huomautin kuitenkin edellä,(20) ettei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemä arviointi ole virheetön. Näin ollen ei ole suljettu pois sitä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päättelee tekemänsä arviointivirheen oikaisemisen jälkeen, että Saksan konsuliedustusto saattoi perustellusti tehdä kantajaa koskevan epäämispäätöksen sillä perusteella, ettei tällä ollut aikomusta poistua Saksan alueelta. On näin ollen täsmennettävä, että toiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen annettava vastaus on hyödyllinen ainoastaan siinä tapauksessa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ensin, että se, ettei hakijalla ole aikomusta poistua alueelta, muodostaa viisumisäännöstön nojalla yleisen järjestyksen vaarantamista koskevasta perusteesta riippumattoman epäämisperusteen, ja katsoo sitten, että kyseinen hakija täyttää viisumisäännöstön 21 artiklassa tarkoitetut maahantulon edellytykset eikä viisumia voida evätä minkään viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun epäämisperusteen nojalla.
39. Nämä ennakkoratkaisukysymykset tuovat implisiittisesti esiin ongelman, joka koskee sitä, onko lyhytaikaisten viisumien myöntäminen kolmansien maiden kansalaisille yhdenmukaistettu viisumisäännöstöllä täysimääräisesti yhtäältä siten, että jäsenvaltiot eivät voi yksipuolisesti ottaa käyttöön mitään muita kuin viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohtaan sisältyviä epäämisperusteita, ja toisaalta ennen kaikkea siten, että jäsenvaltioiden on siinä tapauksessa, että viisumisäännöstön 21 artiklassa ja 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset täyttyvät, myönnettävä hakijalle lyhytaikainen viisumi, johon tällä on oikeus, johon hakija voi vedota suoraan sitä jäsenvaltiota vastaan, jossa hän on jättänyt hakemuksensa.
40. Vastatakseni tähän kysymykseen tarkastelen aluksi viisumisäännöstön sanamuotoa ja korostan tässä yhteydessä, että siinä tarkastellaan vain sitä, miten kunkin jäsenvaltion on toimittava suhteessa hakijaan. Arvioin näin ollen säännöstöllä tätä tarkoitusta varten käyttöön otettavaa järjestelmää. Arviointini lopuksi varmistan, että aiempien arviointien päätelmät ovat yhteensopivat viisumisäännöstön tavoitteiden kanssa. Viimeiseksi esitän joitakin päätelmiä viisumisäännöstön lisäarvosta.
1. Sanamuodon arviointi
41. Ensinnäkin näyttää siltä, ettei viisumisäännöstöön sisälly säännöksiä, joissa säädettäisiin jonkinlaisesta jäsenvaltioiden velvollisuudesta myöntää lyhytaikainen viisumi kolmansien maiden kansalaisille, jotka sitä hakevat ja jotka täyttävät viisumisäännöstön 21 artiklassa ja 32 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset. Vaikka viisumisäännöstön IV luvun otsikkona on ”Viisumin myöntäminen”, siihen sisältyvissä säännöksissä ei puututa lainkaan kysymykseen siitä, onko hakijalla oikeus saada viisumi, vaan ne koskevat pikemminkin edellytyksiä, joiden mukaisesti määritetään viisumin voimassaolo tai oleskelun kesto,(21) edellytyksiä, joiden mukaisesti jäsenvaltiot voivat myöntää alueellisesti rajoitetun viisumin,(22) lentokentän kauttakulkuviisumin myöntämistä ja voimassaoloa koskevia edellytyksiä(23) ja viisumitarraa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä.(24) Viisumisäännöstön IV lukuun sisältyy myös 30 artikla, joka koskee myönnetystä viisumista johtuvia oikeuksia ja jossa – sen sijaan että siinä säädettäisiin subjektiivisesta oikeudesta – todetaan, että ”pelkkä yhtenäisen viisumin tai alueellisesti rajoitetun viisumin hallussapito ei ilman muuta merkitse maahantulo-oikeutta”.
42. Toiseksi on pantava merkille, ettei viisumisäännöstössä tuoda missään yhteydessä esiin, että sillä toteutettaisiin täydellinen yhdenmukaistaminen. Viisumisäännöstön johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan sen sijaan, että ”viisumipolitiikkaa koskevan yhteisen säännöstön laatiminen erityisesti konsolidoimalla ja kehittämällä voimassa olevaa yhteisön säännöstöä [14.6.1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (EYVL L 2000, L 239, s. 19) ja yhteisen konsuliohjeiston asiaa koskevat määräykset] – – on olennainen osa – – yhteisen viisumipolitiikan kehittämistä edelleen osana monikerroksista järjestelmää, jonka avulla pyritään helpottamaan laillista matkustamista ja torjumaan laitonta maahanmuuttoa yhdenmukaistamalla kansallista lainsäädäntöä ja paikallisten konsuliedustustojen menettelyjä yhä enemmän”.(25) Lisäksi viisumisäännöstön yhdenmukainen soveltaminen mainitaan säännöstön tavoitteena(26) eikä pelkkänä säännöstöllä käyttöön otetusta järjestelmästä johtuvana seikkana.
43. Kolmanneksi on vielä huomautettava, että viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdassa mainitut epäämisperusteet on muotoiltu huomattavan väljästi erityisesti, ”koska paikalliset olosuhteet vaihtelevat”(27) siinä määrin, että unionin lainsäätäjä on täysin tietoisesti katsonut, että kussakin paikassa toimivat jäsenvaltioiden konsuliedustustot soveltavat käytännössä tiettyjä säännöksiä ”säännösten yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi, jotta voidaan estää edullisimman viisumikohtelun tarjoavan edustuston etsiminen ja viisuminhakijoiden eriarvoinen kohtelu”.(28) Havaitsen tässä väistämättä erikoisen ristiriidan hyvin erilaisten paikallisolosuhteiden tunnustamisen ja todetun yhdenmukaista soveltamista koskevan pyrkimyksen, jonka arviointi on jätetty viime kädessä konsuliedustustojen tehtäväksi, välillä.
44. Pelkän viisumisäännöstön sanamuodon perusteella ei näin ollen voida päätellä, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi viisumisäännöstön laatimisen ajankohtana nimenomaisesti ollut se, että viisumia lyhytaikaista oleskelua varten hakeville kolmansien maiden kansalaisille myönnettäisiin subjektiivinen oikeus saada viisumi. Tämänkaltaisella arkaluonteisella alalla on mahdotonta hyväksyä väitettä, jonka mukaan unionin lainsäätäjä olisi tyytynyt vahvistamaan tällaisen asian ainoastaan implisiittisesti.
45. Lopuksi on varmistettava, että viisumisäännöstön systematiikan arviointi vahvistaa edellä esitetyn päätelmän.
2. Systematiikan arviointi
46. Viisumisäännöstö liittyy unionin tasolla määritetyn viisumipolitiikan asteittaiseen määrittämiseen, jonka tietyt jäsenvaltiot aloittivat jäsenvaltioiden kesken Schengenin sopimuksen, sen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ja yleisen konsuliohjeiston yhteydessä. Perussopimusten kehityksen myötä viisumialaa on asteittain yhteisöllistetty.
47. Ei pidä kuitenkaan jättää huomiotta sitä, että kolmansien maiden kansalaisille myönnettäviä viisumeita koskeva kysymys on jäsenvaltioiden kannalta erittäin arkaluonteinen. Nimittäin se, että jäsenvaltioilla on oikeus valvoa muiden kuin kansalaistensa pääsyä alueelleen, on kansainvälisen oikeuden periaatteena yksi valtioiden itsemääräämisoikeuden ilmentymistä.(29) Vaikka jäsenvaltiot ovat nimittäin selvästi suostuneet siihen, ettei tätä periaatetta sovelleta unionin kansalaisiin, joiden liikkumisen vapaus on taattu unionin ”perustuslakia vastaavan asiakirjan” perusteella,(30) tilanne ei vaikuta lainkaan niin selvältä, kun kyse on kolmansien maiden kansalaisten pääsystä jäsenvaltioiden alueelle, etenkään silloin, kun kolmannen maan kansalainen ei ole vedonnut läheiseen perhesuhteeseen unionin kansalaiseen.(31)
48. Schengen-sopimuksen yhteydessä aloitetussa yhteistyössä, joka on nyt kodifioitu viisumisäännöstöllä, ei siten pidä jättää huomiotta kansainvälisiä haasteita. Tältä osin on hyvä muistaa, että vuonna 2010 – eli viisumisäännöstön antamisen jälkeen – laaditun Tukholman ohjelman(32) yhteydessä Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota ”tehostamaan toimia, joilla voidaan taata viisumien vastavuoroisuutta koskevan periaatteen noudattaminen ja estää jäsenvaltioita koskevien viisumivaatimusten (uudelleen) käyttöönotto kolmansissa maissa, sekä määrittelemään toimenpiteitä, joita voitaisiin käyttää ennen kuin viisumien vastavuoroisuutta koskevaa mekanismia sovelletaan näihin kolmansiin maihin”.(33) Eurooppa-neuvosto totesi edelleen, että ”jotta yhteisen viisumipolitiikan kehittämisessä voitaisiin siirtyä uuteen vaiheeseen, Eurooppa-neuvosto, joka ottaa huomioon jäsenvaltioiden toimivallan tällä alalla, kehottaa komissiota esittämään selvityksen mahdollisuudesta ottaa käyttöön yhteinen eurooppalainen lyhytaikaisten viisumien myöntämisjärjestelmä”.(34)
49. Viisumin automaattista myöntämistä, johon subjektiivisen oikeuden tunnustaminen johtaisi, olisi vaikea yhteensovittaa vastavuoroisuuteen liittyviin näkökohtiin esimerkiksi siinä tapauksessa, että asetuksen N:o 539/2001 liitteen I luetteloon sisältyvä kolmas maa tiukentaisi merkittävästi viisumien myöntämistä koskevaa politiikkaansa unionin kansalaisia kohtaan.
50. Johdetusta oikeudesta käy joka tapauksessa ilmi, ettei viisumia pidetä oikeutena vaan velvollisuutena, joka kohdistuu siihen henkilöön, joka haluaa oleskella lyhytaikaisesti jäsenvaltion alueella, eli unionin alueelle saapumisen edellytyksenä. Asetuksessa N:o 539/2001 määritellään näin ollen, että viisumilla tarkoitetaan ”jäsenvaltion myöntämää lupaa tai jäsenvaltion tekemää päätöstä, joka vaaditaan – – maahantuloon kaikkiaan enintään kolme kuukautta kestävää oleskelua varten kyseisessä yhdessä – – jäsenvaltiossa”.(35) Schengenin rajasäännöstöön sisältyvä viisumin määritelmä ei eroa tästä.(36) Kuten edellä olen korostanut, viisumisäännöstössä ei nimenomaisesti viitata viisumin saamista koskevaan oikeuteen, mutta siinä muistutetaan useaan otteeseen, että kyse on velvollisuudesta, jota sovelletaan kyseisten kolmansien maiden kansalaisiin,(37) ja määritellään viisumi myös ”jäsenvaltioiden myöntämäksi luvaksi”.(38)
51. Se seikka, että viisumi on tarkoitettu kyseisten kolmansien maiden kansalaisia koskevaksi velvollisuudeksi eikä oikeudeksi, selittyy erityisesti viisumin varsinaisella tehtävällä. Viisumi, jota pidetään alueelle pääsyä koskevana ennakkolupana, on keino valvoa maahantuloja ja siten maahanmuuttovirtoja, minkä lisäksi se voi olla myös ulko- ja turvallisuuspoliittinen väline. Unionin tasolla toteutettujen viisumialan toimien tavoite liittyy kuitenkin selvästi pikemminkin puolustautumiseen eli laittoman maahanmuuton torjumiseen(39) ja edullisen viisumikohtelun etsimisen (visa shopping) välttämiseen(40) eli sellaisen tilanteen välttämiseen, että yksi jäsenvaltio soveltaa hakijoihin tunnetusti muita suotuisampaa politiikkaa, mikä muodostaa siten mahdollisen riskin Schengen-alueen vakaudelle sen sisärajavalvonnan puuttumisen vuoksi.
52. Juuri tästä syystä viisumisäännöstössä säädetään velvollisuudesta evätä viisumi, kun hakijaa koskevat edellytykset eivät täyty. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehtyyn yleissopimukseen sisältyvä sopimusvaltioiden velvollisuus evätä viisumi automaattisesti hakijalta, joka ei täytä maahantulon edellytyksiä, ”ilmentää sopimusvaltioiden välisen yhteistyön periaatetta, joka on Schengenin säännöstön perustana ja joka on välttämätön sellaisen yhdennetyn valvonnan kannalta, jonka tarkoituksena on taata tarkastusten ja valvonnan korkea ja yhdenmukainen taso ulkorajoilla Schengen-alueen sisällä olevien rajojen vapaan ylittämisen seurauksena”.(41)
53. Ulkorajojen valvontaa koskevat vaatimukset todetaan viisumisäännöstön oikeudellisessa perustassa. Vaikka viisumisäännöstö todella perustuu EY 62 artiklan 2 kohdan b alakohdan ii alakohtaan, jossa määrätään sellaisten unionin sääntöjen antamisesta, jotka koskevat ”enintään kolmeksi kuukaudeksi suunniteltua oleskelua varten myönnettäviä viisumeja – –, erityisesti – – viisumia myönnettäessä jäsenvaltioissa noudatettav[ia] menettely[jä] ja edellytyks[iä]”, sen oikeudellisena perustana on mainittu myös EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta, jonka tavoitteena on vahvistaa ”vaatimukset ja menettelyt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava ulkorajoilla tapahtuvissa henkilötarkastuksissa”.
54. Epäilen näin ollen vahvasti sitä, että antaessaan viisumisäännöstön asetuksen muodossa jäsenvaltiot olisivat de facto sopineet niinkin suuresta laadullisesta muutoksesta kuin siitä, että Schengenin säännöstöllä käyttöön otetusta jäsenvaltioita koskevasta velvollisuudesta evätä viisumi siirryttäisiin viisumin saamista koskevaan subjektiiviseen oikeuteen, johon kolmansien maiden kansalaiset voisivat vedota, kun otetaan huomioon, ettei mikään tekstin sanamuotoon tai systematiikkaan liittyvä seikka näytä tukevan tällaista väitettä.
55. Mainitsen lopuksi viimeisen seikan, joka mielestäni osoittaa, ettei unionin lainsäätäjä ole laatinut viisumisäännöstöä siten, että sillä vahvistettaisiin subjektiivinen oikeus saada viisumi. Viisumisäännöstöllä otettuihin merkittäviin edistysaskeliin, joita käsittelen jäljempänä, kuuluu oikeus hakea muutosta viisumihakemuksen epäämispäätökseen.(42) Koska lainsäätäjä ei ole nimenomaisesti säätänyt tuomioistuimessa tapahtuvasta muutoksenhausta(43) vaan on viitannut muutoksenhaun osalta kansalliseen lainsäädäntöön, se on jättänyt muutoksenhakua koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen määrittämisen jäsenvaltioiden harkintavaltaan. Lisäksi jäsenvaltioille myönnettiin kansallisten järjestelmiensä mukauttamiseksi pidempi määräaika siten, että muutoksenhakuoikeudesta annettavia sääntöjä on sovellettava 5.4.2011 alkaen.(44) Euroopan unionin perusoikeusviraston vuosikertomuksesta 2011(45) käy ilmi, että Schengen-viisumihakemuksen epäämispäätöksiin on haettu jäsenvaltiosta riippuen muutosta joko hallintoviranomaiselta, lainkäyttöelimeen verrattavasta elimestä tai tuomioistuimesta. Näitä eroja, jotka johtuvat sekä jäsenvaltioiden epäröinnistä tehdä viisuminhakijoille myönnettyjä menettelyllisiä takeita pidemmälle ulottuvia sitoumuksia että käytännön vaikeuksista, jotka liittyvät niiden henkilöiden tehokkaan oikeussuojan käyttöönottoon, joilla ei ole pääsyä jäsenvaltion alueelle, on sitäkin vaikeampi sovittaa yhteen sen ajatuksen kanssa, jonka mukaisesti subjektiivinen oikeus olisi vahvistettu.
3. Päätelmien yhteensopivuus viisumisäännöstön tavoitteiden kanssa
56. Varmistettaessa, että edellä tekstin sanamuodon ja systematiikan arvioinnissa tehdyt päätelmät ovat yhteensopivia viisumisäännöstön tavoitteiden kanssa, on otettava huomioon, että viisumisäännöstön tavoitteena on ensinnäkin se, että Schengen-alueeseen osallistuvat jäsenvaltiot toimivat tietyllä tavalla suhteessa viisuminhakijoihin, sillä näin tehdään niitä velvoittavista menettelyistä ja edellytyksistä aiempaa näkyvämpiä ja ymmärrettävämpiä hakijoille ja varmistetaan näin viisuminhakijoiden ihmisarvoinen ja inhimillinen kohtelu.
57. Viisumisäännöstöllä on myös toinen tavoite, joka johtuu siitä, että säännöstö on annettu yhteistyön ja yhteistoiminnan yhteydessä, jossa Schengen-alueeseen osallistuvat valtiot ovat päättäneet toteuttaa aitoa yhteisvastuuta siten, etteivät yhden jäsenvaltion tekemän päätöksen vaikutukset koske ainoastaan tämän jäsenvaltion aluetta(46) vaan koko Schengen-aluetta.
58. Viisumisäännöstössä vahvistettiin näin ollen paitsi jäsenvaltioiden velvollisuuksia, jotka kohdistuvat Schengen-viisuminhakijaan, myös tavoite, joka velvoittaa kutakin jäsenvaltiota suhteessa muihin Schengen-alueen jäsenvaltioihin ja jonka mukaisesti jäsenvaltion on evättävä viisumi siinä tapauksessa, etteivät viisumisäännöstössä asetetut edellytykset täyty, niiden vaikutusten vuoksi, joita viisumilla oletetaan olevan kaikissa jäsenvaltioissa. Tältä osin voidaan katsoa, että viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohdassa käytetyllä verbillä ”voidaan” on merkitys, joka ulottuu viisumisäännöstön tekstin sanamuodon ja systematiikan tulkintaa pidemmälle. Voidaan ajatella, että unionin lainsäätäjä on antanut kyseiselle verbille edellä mainittuun tavoitteeseen liittyvän merkityksen, joka koskee (voida-verbin käytöstä johtuvaa) kunkin Schengen-alueen valtion mahdollisuutta myöntää viisumi, jolla on erga omnes -vaikutus, ainoastaan viisumisäännöstössä asetettujen edellytysten täyttyessä.
59. Tämä viisumisäännöstön teleologinen tulkinta voi hyvin vahvistaa sen, ettei säännöstössä ole vahvistettu Schengen-viisumin saamista koskevaa subjektiivista oikeutta.
4. Viisumisäännöstön antama lisäarvo
60. Katson näin ollen, ettei unionin oikeuden ja tarkemmin viisumisäännöstön nykytilassa voida tunnustaa hakijoiden oikeutta saada Schengen-viisumi. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi käsitellä niille esitettyjä viisumihakemuksia miten tahansa, ja vaikka viisumisäännöstöllä käyttöön otettuihin sääntöihin ei sisältynyt hakijan subjektiivista oikeutta, sillä kuitenkin parannettiin merkittävästi hakijalle myönnettyjä takeita.
61. Viisumisäännöstöllä yhdenmukaistettiin viisumin hakemista koskevaa menettelyä vahvistamalla viisumimaksut,(47) esittämällä Schengen-viisumin yhdenmukainen hakemuslomake,(48) selkeyttämällä hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä,(49) ottamalla käyttöön jäsenvaltioiden velvollisuus ratkaista hakemus lyhyen määräajan kuluessa(50) ja esittää epäämispäätöksen perusteena olevat syyt(51) sekä säätämällä mahdollisuudesta hakea muutosta epäämispäätökseen.(52)
62. Sen lisäksi, että viisumisäännöstössä koottiin yhteen viisumien myöntämismenettelyn edellytyksiä koskevat sitovat säännökset, viisumisäännöstöllä edistettiin käytännössä viisumien myöntämispolitiikkaa lisäämällä sen ymmärrettävyyttä, näkyvyyttä ja johdonmukaisuutta.(53)
63. Kuten olemme havainneet, aineellinen yhdenmukaistaminen on puutteellista, mikä saattaa helposti heikentää menettelyllisen yhdenmukaistamisen alalla saavutettua edistystä; viisumien myöntämistä koskevissa menettelyissä voi ilmetä mielivaltaisuuksia niin kauan kuin unionin tasolla ei ole tarkkaan määritelty viisumisäännöstön 21 artiklassa ja 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja maahantulon edellytyksiä, riskinarviointia ja epäämisperusteita.
64. Tämän vuoksi on tärkeää korostaa, että unionin lainsäätäjä on yrittänyt poistaa näitä hankaluuksia ottamalla viisumisäännöstössä huomioon perusoikeudet(54) ja erityisesti ihmisarvon. Näin ollen viisumisäännöstön johdanto-osan kuudennen ja seitsemännen perustelukappaleen toteamusten jatkona olevassa 39 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot ottamaan hakijat vastaan ”kohteliaasti”(55) ja todetaan, että konsulaattihenkilöstön on ”täysimääräisesti kunnioitettava ihmisarvoa”, toteutettava kaikki toimenpiteet ”oikeassa suhteessa niiden tavoitteeseen nähden”(56) ja noudatettava syrjintäkiellon periaatetta.(57)
65. Näin ollen riippumatta siitä, kuinka paljon jäsenvaltioille on jätetty aineellista harkintavaltaa viisumisäännöstön 21 artiklan ja 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen edellytysten ja syiden osalta, niiden on tätä valtaa käyttäessään ehdottomasti noudatettava hakijan perusoikeuksia, kunnioitettava ensisijaisesti tämän ihmisarvoa sekä noudatettava suhteellisuusperiaatetta ja syrjintäkiellon periaatetta.
66. Sen sijaan, että viisumisäännöstössä myönnettäisiin subjektiivinen oikeus saada viisumi, siinä velvoitetaan jäsenvaltiot valvomaan paitsi kaikkien tarvittavien edellytysten täyttymistä, jotta viisumin vaikutukset ulottuisivat kaikkiin Schengen-alueeseen kuuluviin jäsenvaltioihin, myös sitä, että viisumin myöntämistä koskevassa menettelyssä noudatetaan hakijan perusoikeuksia, mikä pitää sisällään – kuten edellä on todettu – tarpeen tutkia jokainen viisumihakemus pelkkien olettamusten sijasta tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ja ottaa tässä yhteydessä asianmukaisesti huomioon kunkin hakemuksen taustalla oleva henkilökohtainen ja inhimillinen tilanne.
67. Kaikista näistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa yhdessä tarkasteltuihin toiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, ettei viisumisäännöstöä voida tulkita siten, että sillä otettaisiin käyttöön hakijoiden subjektiivinen oikeus saada Schengen-viisumi. Viisumisäännöstö velvoittaa kuitenkin jäsenvaltioita ratkaisemaan Schengen-viisumihakemukset tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ja ottamaan tässä yhteydessä asianmukaisesti huomioon paitsi tarvittavat edellytykset, joilla varmistetaan viisumin vaikutusten ulottuminen kaikkiin Schengen-alueeseen kuuluviin jäsenvaltioihin, myös kunkin hakemuksen taustalla oleva henkilökohtainen ja inhimillinen tilanne sekä kunnioittamaan menettelyssä täysimääräisesti perusoikeuksia ja erityisesti ihmisarvoa sekä noudattamaan suhteellisuusperiaatetta ja syrjintäkiellon periaatetta.
V Ratkaisuehdotus
68. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Berlinin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) 21 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, mukaan viisumihakemuksen tutkimisesta vastaavilla viranomaisilla on oltava sen jälkeen, kun ne ovat ottaneet huomioon kaikki objektiiviseen arviointiin tarvittavat seikat, joihin kuuluvat niin lähtömaan tilanteeseen kuin hakijan henkilökohtaiseenkin tilanteeseen liittyvät tekijät sekä hakijan esittämät todisteet, perusteltu syy epäillä hakijan todellista aikomusta palata, jotta viisumihakemus voidaan evätä sillä perusteella, ettei hakijalla ole aikomusta palata.
2) Asetusta N:o 810/2009 ei voida tulkita siten, että sillä otettaisiin käyttöön hakijoiden subjektiivinen oikeus saada Schengen-viisumi. Asetus velvoittaa kuitenkin jäsenvaltioita ratkaisemaan Schengen-viisumihakemukset tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ja ottamaan tässä yhteydessä asianmukaisesti huomioon paitsi tarvittavat edellytykset, joilla varmistetaan viisumin vaikutusten ulottuminen kaikkiin Schengen-alueeseen kuuluviin jäsenvaltioihin, myös kunkin hakemuksen taustalla oleva henkilökohtainen ja inhimillinen tilanne sekä kunnioittamaan menettelyssä täysimääräisesti perusoikeuksia ja erityisesti ihmisarvoa sekä noudattamaan suhteellisuusperiaatetta ja syrjintäkiellon periaatetta.