ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 16 февруари 2017 година(1)
Дело C‑74/16
Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania
срещу
Ayuntamiento de Getafe
(Преюдициално запитване, отправено от Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Madrid (Испания)
„Конкуренция — Държавни помощи — Член 107, параграф 1 ДФЕС — Испански данък върху строителни, монтажни и ремонтни работи — Освобождаване на католическата църква от облагане с данък — Разграничаване между икономическа и неикономическа дейност на католическата църква — Дейности на католическата църква без строго религиозен характер — Дейности в рамките на социалната, културната и образователната мисия на католическата църква — Църкви, религиозни сдружения и религиозни общности — Член 17 ДФЕС — Член 351 ДФЕС“
I – Въведение
1. Следва ли да се счита, че е налице забранена по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС държавна помощ, когато държава членка освобождава религиозна общност от облагане с определени данъци, включително за дейности, които нямат строго религиозен характер? Това е същината на въпроса, чието изясняване от Съда е поискано от испанска юрисдикция в настоящия случай.
2. Въпросът се поставя на фона на различни данъчни облекчения, които Кралство Испания предоставя на католическата църква по силата на международен договор със Светия престол от 1979 г. Като се позовава на този договор, в настоящия случай католическата църква, в качеството си на институция, отговорна за дадено църковно училище, иска да ѝ бъде възстановен общински данък, който е трябвало да заплати във връзка с извършени строителни дейности в училищна сграда.
3. Тъй като правото на Съюза в областта на конкуренцията се прилага само по отношение на предприятия, разрешаването на настоящия случай е свързано и съвпада с въпроса за невинаги лесното разграничаване между икономическа и неикономическа дейност. Обстоятелството, че специално в сектора на образованието се пресичат предприемачески и социални, а дори и културни функции, е достатъчно добре известно от предишни решения(2).
4. В настоящия случай тази проблематика добива обаче ново измерение с това, че в крайна сметка засяга отношението между държавата и църквата, на което първичното право на Съюза отделя особено внимание в член 17 ДФЕС. Настоящият случай е с изключителна актуалност на фона на провеждания често много разпален дебат за ролята на религията и религиозните общности в едно съвременно европейско общество(3). Повдигнатите правни въпроси биха могли да надхвърлят далеч границите на Испания и да представляват голям интерес и за редица други държави членки.
5. Предвид обстоятелството, че договорът на Испания със Светия престол е сключен преди присъединяването на Испания към Европейските общности, за решаването на случая следва да се вземат предвид освен това член 108 ДФЕС и член 351 ДФЕС.
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
6. В правото на Съюза този случай се урежда с член 107, параграф 1 ДФЕС, съдържащ се в дял VII, глава I от ДФЕС („Правила относно конкуренцията“):
„Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
7. Освен това следва да се има предвид член 17, параграф 1 ДФЕС, който се съдържа в част първа, дял II („Разпоредби с общо приложение“) от ДФЕС и гласи:
„Съюзът зачита и не засяга статута, от който се ползват църквите и религиозните сдружения или общности в държавите членки съгласно националното законодателство“.
8. Накрая е важен член 351 ДФЕС, който е разпоредба от част седма от ДФЕС („Общи и заключителни разпоредби“):
„Правата и задълженията, произтичащи от споразумения, сключени преди 1 януари 1958 г., или за присъединяващите се държави — преди датата на тяхното присъединяване, между една или повече държави членки, от една страна, и една или повече трети страни, от друга, не се засягат от разпоредбите на Договорите.
Доколкото тези споразумения са несъвместими с Договорите, заинтересованата държава членка или държави членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки, за да премахнат установените несъответствия. Когато е необходимо, държавите членки взаимно се подпомагат за постигането на тази цел, а когато това е възможно — приемат общ подход.
При прилагането на споразуменията, посочени в първата алинея, държавите членки вземат предвид факта, че преимуществата, предоставени от всяка държава членка по Договорите, образуват неразделна част от изграждането на Съюза, като по този начин са неразделно свързани със създаването на общи институции, с възлагането на правомощия на тези институции и с предоставянето на същите преимущества от страна на всички останали държави членки“.
Б – Международното право
9. По отношение на недвижимите имоти на католическата църква член IV, параграф 1, буква B), първа алинея от Договора между испанската държава и Светия престол по икономически въпроси(4) от 3 януари 1979 г. предвижда „пълно и постоянно освобождаване от облагане с данък върху имуществото или върху печалбата, върху доходите и върху активите“.
10. Както обаче се посочва във втората алинея на тази разпоредба, освобождаването не се прилага „за приходите от икономически дейности, нито за имуществените активите, придобити вследствие на упражняването на тази дейност, чието ползване е било отстъпено на трето лице“, нито „за капиталовите печалби и за приходите, подлежащи на облагане с данък върху дохода, удържан при източника“.
11. В член VI от Договора от 1979 г. се съдържа механизъм за уреждане на спорове, според който Светият престол и испанското правителство се задължават да решават по взаимно съгласие проблемите, възникнали при тълкуването и прилагането на Договора, като спазват залегналите в него принципи.
В – Националното право
12. Събираният в Испания данък върху строителни, монтажни и ремонтни работи(5) е въведен със закон от 1988 г. Понастоящем той се основава на член 100, параграф 1 от Закона за финансите на административно-териториалните единици(6), одобрен с Кралския законодателен декрет(7) № 2/2004 от 5 март 2004 г.(8). Става въпрос за непряк местен данък върху имуществото в полза на испанските общини.
13. С постановление от 5 юни 2001 г.(9) испанското министерство на финансите изяснява, че данъкът върху строителни, монтажни и ремонтни работи е включен в член IV, параграф 1, буква В) от Договора от 1979 г. По-късно това постановление от 2001 г. е прецизирано с постановление от 15 октомври 2009 г.(10) в смисъл, че въпросното освобождаване от данъчно облагане се прилага само за освободените от данък върху недвижимите имоти(11) сгради, т.е. за сгради, които са изключително с религиозно предназначение(12). Със съдебно решение на Audiencia Nacional от 9 декември 2013 г. това постановление от 2009 г. обаче на свой ред е отменено, тъй като нарушавало член IV, параграф 1, буква В) и член VI от Договора от 1979 г.(13).
III – Фактите и главното производство
14. Congregación de Escuelas Pías Provincia de Betania (Comunidad de Casa de Escuelas Pías de Getafe, PP. Escolapios)(14) e структура на католическата църква и като такава попада в обхвата на Договора от 1979 г. Congregación притежава парцел в община Хетафе, близо до Мадрид, където се намира училището La Inmaculada.
15. На 4 март 2011 г. Congregación иска от Община Хетафе да ѝ бъде издадено разрешение за преустройство и разширяване на самостоятелна сграда, намираща се върху този парцел. Въпросната сграда е предназначена за актова зала на училището. Целта била тя да бъда обзаведена с 450 седящи места, за да може да бъде използвана за провеждането на събрания, курсове, конференции и т.н.
16. Строителното разрешение е издадено на 28 април 2011 г., като за това Congregación следвало да заплати данък върху строителните, монтажни и ремонтни дейности в размер на 23 730,41 EUR.
17. Впоследствие обаче Congregación подава искане за възстановяване на платения от нея данък, като се позовава на член IV, параграф 1, буква В) от Договора от 1979 г.
18. С решение от 6 ноември 2013 г. общинските данъчни органи(15) отхвърлят искането. В изложените мотиви се посочва, че освобождаването от съответния данък не е приложимо в случая, тъй като става въпрос за извършването на дейност, която не е свързана с религиозните функции на католическата църква. След като Congregación подава възражение, с решение от 27 февруари 2014 г. отказът е потвърден от ръководителя на данъчната служба на общината. Срещу това решение на 21 май 2014 г. Congregación подава жалба до запитващата юрисдикция — Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Madrid [Административен съд № 4 на Мадрид].
IV – Преюдициалното запитване и производството пред Съда
19. С определение от 26 януари 2016 г. Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Madrid отправя на основание на член 267 ДФЕС следния преюдициален въпрос до Съда:
„Противоречи ли на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз освобождаването на католическата църква от облагане с данък върху строителни, монтажни и ремонтни работи във връзка с извършването им в недвижими имоти, които са предназначени за развиване на икономически дейности, с които не се преследват стриктно религиозни цели?“.
20. В производството пред Съда писмени становища представят Кралство Испания и Европейската Комисия. В проведеното на 10 януари 2017 г. съдебно заседание освен тези участници присъстват също Congregación и Ayuntamiento de Getafe като страни в главното производство.
V – Правен анализ
А – Допустимост на преюдициалното запитване
21. Съгласно член 94 от Процедурния правилник на Съда(16) освен отправените до Съда преюдициални въпроси преюдициалното запитване трябва съдържа и необходимата информация за релевантните факти и националните разпоредби, приложими в главното производство. Запитващата юрисдикция освен това трябва да изложи връзката между разпоредбите на правото на Съюза, чието тълкуване иска и главното производство, както и причините, поради които изпитва съмнение относно тълкуването и валидността на тези разпоредби. Съгласно практиката на Съда от особено значение в производствата в областта на конкуренцията е информацията за релевантните факти и за правната уредба(17).
22. Предвид това в настоящия случай както испанското правителство, така и Комисията изразяват съмнение относно допустимостта на преюдициалното запитване. Изразената в тези аспекти критика не ми се струва обаче основателна.
23. Първо, не е достатъчно убедителен упрекът на испанското правителство, че преюдициалното запитване повдигало чисто хипотетичен въпрос и целяло тълкуване на правото на Съюза, което нямало никаква връзка с действителността на главното производство.
24. Всъщност, от една страна, съгласно постоянната практика на Съда въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, по презумпция са релевантни(18), като на запитващата юрисдикция е предоставена свобода на преценката в това отношение(19). От друга страна, в настоящия случай съвсем не е очевидно, че исканото тълкуване на член 107 ДФЕС няма връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство. По-скоро е факт, че правилното разбиране на член 107, параграф 1 ДФЕС е от съществено значение за произнасянето по жалбата на Congregación, като се има предвид, че орденът може да получи исканото освобождаване от данъка само ако то не противоречи на разпоредбите на законодателството на Съюза относно държавните помощи. Съмненията на запитващата юрисдикция по този въпрос са изразени достатъчно ясно в акта за преюдициално запитване.
25. Второ, що се отнася до изложението относно правната уредба на спора в главното производство, в преюдициалното запитване — противно на виждането на испанското правителство — няма очевидни пропуски. В акта за преюдициално запитване по разбираем начин са изложени релевантните разпоредби от испанското данъчно право, както и съответните международноправни разпоредби на Договора от 1979 г. Испанското правителство освен това не посочва правна разпоредба, която запитващата юрисдикция да е тълкувала погрешно или да е пропуснала да спомене.
26. Трето, достатъчно е и изложението в акта за преюдициално запитване относно фактическия контекст на спора в главното производство. Безспорно може да се приеме виждането на испанското правителство и на Комисията, че запитващата юрисдикция е можела да опише още по-точно дейността на Congregación в областта на обучението като цяло, а в частност и използването на спорната сграда. Въпреки това преюдициалното запитване съдържа всички необходими данни, за да бъдат разбрани преюдициалният въпрос и неговата релевантност. Както Ayuntamiento de Getafe основателно посочва в съдебното заседание, за това свидетелстват не на последно място становищата, които самото испанското правителство и самата Комисията представят пред Съда(20).
27. В обобщение следва, че преюдициалното запитване е допустимо.
Б – Анализ на преюдициалния въпрос по същество
28. С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска да разбере по същество дали в разглеждания случай спорното освобождаване на училищна сграда от облагане с данък следва да се счита за забранена държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
1. Приложимост на разпоредбите от правото на Съюза относно държавните помощи
29. Първо трябва да се изясни дали в случай като разглеждания съдържащата се в член 107, параграф 1 ДФЕС забрана за предоставяне на държавни помощи изобщо е приложима, като се има предвид, че член 17 ДФЕС задължава Съюза да зачита статута, от който се ползват църквите(21) в държавите членки, и да не го засяга(22).
30. С въпросния член 17 ДФЕС Договорът от Лисабон възприема разпоредба, която се съдържа още в член I‑52 от Договора за създаване на конституция за Европа(23) и чийто генезис тръгва още от приетата през 1997 г. Декларация за статута на църквите и организациите на общности, нямащи статут на вероизповедания(24).
31. В крайна сметка член 17 ДФЕС конкретизира и допълва залегналия в член 4, параграф 2 ДЕС принцип на зачитане на националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури.
32. Несъмнено на първостепенно място в член 17 ДФЕС е изразена специалната обществена роля на църквите в държавите членки. Тази разпоредба не бива обаче са се разбира в смисъла на изключение от приложното поле, според което дейността на църквите по принцип не попада в обсега на правото на Съюза. Правото на Съюза по-специално трябва да се прилага, когато църквите извършват икономическа дейност(25), по аналогия с възприетото в постоянната практика на Съда и по отношение на спортните клубове, съответно на спортните организации(26) и на образователните институции(27).
33. Следователно в случай като разглеждания особената важност на член 17 ДФЕС не налага например дейността на църквите да бъде изключвана по принцип от обсега на правото на Съюза, а по-скоро при тълкуването и прилагането на правото на Съюза да се зачита и да не се засяга статутът, от който се ползват църквите.
2. Понятието за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС
34. Забраната на държавната помощ по член 107, параграф 1 ДФЕС цели да предотврати засягането на търговията между държавите членки от предоставени от публичните органи предимства, които под различна форма нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производства(28).
35. В отправеното преюдициално запитвате националната юрисдикция изрично изхожда от презумпцията, че въпросната училищна сграда е предназначена да бъде използвана за стопански цели за разлика от използването за изцяло религиозни цели. За да може да се даде полезен отговор на националната юрисдикция, който да ѝ позволи да се произнесе по възможно най-добрия начин по спора в главното производство(29), в рамките на моето изложение относно член 107, параграф 1 ДФЕС първо ще припомня условията, при които от гледна точка на правото на Съюза изобщо е налице икономическа дейност (вж. по този въпрос раздел а) по-долу), преди да се спра на отделните критерии на забраната за предоставяне на държавни помощи (вж. по този въпрос раздел б).
а) Понятието за предприятие като ключово условие за прилагането на европейското право относно конкуренцията
36. Първо следва да се подчертае, че правото на Съюза относно конкуренцията засяга единствено дейността на предприятия(30).
37. Понятието за предприятие следва да се разбира функционално и обхваща всеки субект, който извършва икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране(31). Образувание, което не извършва икономическа дейност, не е предприятие по смисъла на правото относно конкуренцията(32).
38. Обстоятелството, че във фокуса на църковните дейности обичайно е изпълнението на религиозни, пасторски и социални функции, не изключва отделни инициативи на църквите, които все пак да спадат към икономическия живот. Това е така, защото квалифицирането на дадена дейност като икономическа или неикономическа трябва да се прави отделно за всяка дейност, извършвана от дадено образувание(33).
39. Икономическа е всяка дейност, състояща се в предлагането на стоки и услуги на пазара(34). При това липсата на намерение да се получи възнаграждение или да се реализира печалба все още сама по себе си не означава, че не е налице икономическа дейност, при положение че се предлагат стоки и услуги(35).
40. Congregación иска спорното в главното производство данъчно освобождаване да ѝ бъде предоставено по отношение на строителни дейности в една от училищните ѝ сгради. Това означава, че в крайна сметка освобождаването има връзка с учебната дейност на Congregación в качеството на структура, оперираща училището La Inmaculada.
41. Отговорът на въпроса дали конкретната учебна дейност следва да се квалифицира като икономическа зависи от цялостния анализ на конкретните обстоятелства на случая, който следва да бъде направен от националната юрисдикция. При този анализ следва да вземат предвид както финансирането на обучението, така и функциите и целите, които компетентната по отношение на училището структура изпълнява посредством обучението(36).
42. Ако дадена църковна структура стопанисва учебните си заведения изцяло или основно с търговска цел и ако тази структура предлага провежданото в тези учебни заведения обучение по същество като насрещна престация за финансовите плащания и другите оценими в пари престации(37), които получава от учениците или от техните родители, то тя предоставя услуги по смисъла на член 56 ДФЕС(38) и следователно извършва икономическа дейност.
43. Друго е положението, когато църковната структура не стопанисва учебните си заведения с търговска цел, а като част от своята мисия в социалната, културната и образователната сфера, като при финансирането на провежданото в тях обучение въобще не ползва, или ползва само в незначителна степен, средства на учениците или на родителите им. В такъв случай тя не предоставя услуги по смисъла на член 56 ДФЕС(39) и следователно не извършва икономическа дейност.
44. Противно на разбирането на запитващата юрисдикция, не е необходимо самото обучение — а в крайна сметка и сградите, в което то се провежда — да са със „стриктно религиозно предназначение“(40), за да може църковните учебни занятия да бъдат квалифицирани като неикономическа дейност. За да се приеме, че учебните занятия нямат икономически характер, всъщност е достатъчно с тях да се преследва истинска социална, културна и образователна цел.
45. Това разбиране се подкрепя не на последно място от залегналото в член 17, параграф 1 ДФЕС задължение да се зачита специфичният статут, от който се ползват църквите. Всъщност този статут означава, че в обществото църквите не поемат единствено строго религиозни функции, а също така съществено допринасят за изпълнението на социални, културни и образователни цели. Да се причисли дейността на църквите в социалната, културната и образователната сфера като цяло към обичайния икономически живот би означавало да не се зачита специфичният характер на тази дейност, а заедно с това в крайна сметка и специфичният статут на църквите.
46. Както стана ясно в съдебното заседание, помещенията в училището La Inmaculada се ползват преимуществено за предоставяне на учебни услуги, които са сравними със задължителните учебни занятия в държавните училища (т.н. educación obligatoria, състоящо се от educación primaria и educación secundaria obligatoria). Тези учебни услуги се предлагат по силата на договор между Congregación и компетентната испанска област — Comunidad de Madrid (автономна община Мадрид) — като основната част от финансирането се осигурява с публични средства, докато плащанията и оценимите в пари други престации, предоставяни от учениците или от техните родители, имат само незначителна роля(41). Затова може да се приеме, че провежданото в училището La Inmaculada задължителни учебни занятия са напълно интегрирани в публичната образователна система на Испания.
47. Всички тези обстоятелства подкрепят тезата, че спорната училищна сграда — актовата зала — се използва във връзка с поет специфичен социален, културен и образователен ангажимент и че в този смисъл дейността на Congregación е от неикономическо естество дори при положение че, предвид възможността учениците и родителите да избират между различни публични и частни училища, съществува известна „конкуренция“ между учебните заведения.
48. В съдебното заседание стана обаче ясно, че наред със задължителното обучение училището La Inmaculada предлага и други образователни услуги, които в испанската система се считат за незадължителни, а именно, от една страна, обучение в ранна детска възраст (educación infantil) и от друга страна, обучение от по-висша от задължителната степен (educación postobligatoria), което води до приключване със степен матура (bachillerato) или до получаване на професионалната квалификация (formación profesional). Както процесуалният представител на Congregación обясни пред Съда, за финансирането на тези форми на незадължително обучение се събира учебна такса от родителите.
49. Описаното положение показва, че поне една част от предлаганите от Congregación в училището La Inmaculada учебни услуги са с естеството на класическа услуга по смисъла на член 56 ДФЕС или най-малкото имат силна прилика с такава услуга(42).
50. При тези обстоятелства следва да се приеме, че Congregación извършва в училището La Inmaculada отчасти икономическа и отчасти неикономическа дейност, като следователно и спорната актова зала не е предназначена изключително за социални, културни и образователни цели, а поне отчасти се използва за упражняваната от Congregación стопанска дейност.
51. В производството пред Съда в крайна сметка не стана ясно какво е съотношението между незадължителното и задължителното обучение в училището La Inmaculada, така че поне въз основа на данните, с които разполагаме, не може да се определи какво е съотношението между икономическата и неикономическата дейност на Congregación.
52. Така или иначе, в рамките на националната процесуална автономия, запитващата юрисдикция има задължение да установи необходимите факти за дейността на Congregación, от които да може да се направят заключения за използването на спорната актова зала. Вероятно не е възможно изводите да се основават единствено върху това, какъв дял на помещенията в училището La Immaculada“, съпоставен с общата използваема площ на комплекса от сгради, е предназначен за едната или за другата форма на обучение(43). Според мен много по-съществени са други показатели, като например броят на класовете и на учебните часове, както и броят на учениците(44) и учителите, които са ангажирани с едната или с другата форма на обучение; освен това следва да се вземе предвид средният годишен бюджет на училището за едната и за другата форма на обучение.
53. Ако в сравнение с учебните услуги на Congregación, които са насочени към социални, културни и образователни цели, предприемаческата ѝ дейност няма осезаем обем, а е с чисто помощен характер, с основание може да се приеме, че като цяло Congregación извършва неикономическа дейност. С основание становище в този смисъл излага Комисията пред Съда.
54. Такова виждане е обосновано преди всичко в интерес на опростяването и води до възможно по-небюрократично прилагане на разпоредбите на правото на Съюза относно държавните помощи. За да бъде спазен принципът на правната сигурност обаче, е необходимо да се определи индикативен праг, който да служи на предприятията и на националните органи като норма за квалифицирането на дадена икономическа дейност с чисто помощен характер.
55. Изглежда Комисията приема, че икономическа дейност, която не надхвърля 20 % от предоставяното от Congregación обучение, представлява съпътстваща дейност с чисто помощен характер. Това виждане тя основава на своя Общ регламент за групово освобождаване(45), както и на публикуваната от нея рамка на Европейския съюз за държавна помощ за научни изследвания(46).
56. Разбира се, Общият регламент за груповото освобождаване, който е задължителен акт по смисъла на член 288, втора алинея ДФЕС, трябва да се вземе в релевантна степен предвид при анализа на разглеждания случай. При по-задълбочен прочит обаче в разпоредителната част на този регламент не се откриват данни за какъвто и да е праг от 20 %. Единствено в преамбюла на този регламент, в съвсем специфичен контекст, а именно във връзка с научноизследователски инфраструктури, се споменава такъв процент(47). По същество идентична формулировка се съдържа — отново във връзка с научноизследователски организации или научноизследователски структури — в Рамката за държавна помощ за научни изследвания — едно твърде необвързващо съобщение на Комисията, с което тя оповестява административната си практика и предлага на държавите членки определени мерки(48).
57. При това положение не смятам, че е задължително да се обобщава сравнително високият праг от 20 %, който Комисията е разработила специално за научноизследователски инфраструктури, и той да бъде ползван във всеки случай при определянето на икономическия или неикономическия характер на дадена дейност.
58. По-скоро следва да се заложат общоприетите в правото относно конкуренцията(49) и в релевантното законодателство във връзка с вътрешния пазар(50) прагови стойности и да се приеме, че в обичайния случай дадена икономическа дейност може да се разглежда като такава с чисто помощен характер спрямо неикономическата дейност, ако обемът ѝ е по-малко от 10 % от разглежданата дейност на въпросното образувание в съответния релевантен сектор (в настоящия случай: 10 % от дейността на Congregación в сектора на училищните образователни услуги).
59. Ако обаче икономическата дейност на образувание като Congregación съставлява 10 % или повече, би следвало да се приеме, че това образувание извършва отчасти икономическа и отчасти неикономическа дейност. Съответно и предоставените ѝ от държавата преференциални условия — в случая: освобождаване от облагане с данък — следва да се разглеждат като възможно предимство спрямо съответната част (pro rata), което трябва да се прецени с оглед на забраната за държавни помощи по член 107, параграф 1 ДФЕС.
60. В обобщение може да се каже, че ако не е налице икономическа дейност на католическата църква, освобождаване от данъци като разглежданото в настоящия случай изобщо не попада в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото то се отнася до училищна сграда, използвана от църквата за предоставяне на учебни услуги в рамките на нейната социална, културна и образователна мисия. Обратното, икономическа дейност е налице, доколкото въпросната сграда се използва за действително търговски цели.
б) Четирите условия за прилагане на член 107, параграф 1 ДФЕС
61. Само доколкото Congregación извършва икономическа дейност в смисъла на изложеното по-горе(51), исканото от нея данъчно освобождаване може да се преценява по критерия на член 107, параграф 1 ДФЕС.
62. Съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
63. За квалификацията като „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС е необходимо всички посочени в тази разпоредба условия да са изпълнени(52).
64. Първо, трябва да става въпрос за мярка на държавата или за мярка, за която се ползват ресурси на държавата. Второ, тази мярка трябва да е в състояние да засегне търговията между държавите членки. Трето, тя трябва да предоставя предимство на своя получател. Четвърто, тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията(53).
65. От постоянната съдебна практика следва, че при проверката на тези условия от значение са не толкова субективните цели на националните институции, колкото последиците от взетите мерки(54).
Държавна мярка или мярка, за която се ползват ресурси на държавата
66. Първо, що се отнася до критерия „помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка“, e възприето, че член 107, параграф 1 ДФЕС не включва само положителни престации като субсидии, а и мерки, които под различна форма облекчават тежестите, обичайно натоварващи едно предприятие и които следователно, без да бъдат субсидии в строгия смисъл на думата, имат същото естество и пораждат същите последици(55).
67. Всяко осигуряващо предимство данъчно третиране, което макар и да не се изразява в прехвърляне на държавни ресурси, поставя получателите в по-благоприятно финансово положение от другите данъчнозадължени лица, също попада в хипотезата на член 107, параграф 1 ДФЕС(56). Разбира се, това важи и в случая, когато съответното предимство е осигурено от подразделение в държавната структура — в случая община — или ползва негови ресурси; всъщност член 197, параграф 1 се отнася за всички мерки, които са финансирани от публични ресурси и може да се окачествят като държавни(57).
68. Обстоятелството, че спорното освобождаване от данък в настоящия случай се основава на Договора от 1979 г. и следователно има международноправен произход, не му отнема характера на държавна или ползваща ресурси на държавата мярка. Първо, Договорът от 1979 г. е сключен със значителното участие на испанската държава и е ратифициран от нея; поради това от гледна точка на правото на Съюза той следва да се разглежда като национално право. Второ, в резултат на Договора публичният сектор в Испания се отказва от част от данъка върху строителни, монтажни и ремонтни работи. Трето, испанската държава участва в съществена степен в тълкуването и конкретизирането на договора, както доказват не на последно място от различните постановления на министерството на финансите(58). И четвърто, съдържащият се в член VI от Договора механизъм за уреждане на спорове също отрежда на испанската държава решаваща роля при тълкуването и и по-нататъшното развитие на Договора.
Избирателно предимство
69. Член 107, параграф 1 ДФЕС забранява помощ, която поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, т.е. селективна помощ(59). Според съдебната практика характерно за тази селективност на предимството е, че определени предприятия или производството на някои стоки се поставят в по-благоприятно положение в сравнение с други предприятия или производства на стоки, които с оглед на целта на въпросната мярка се намират в съпоставимо фактическо и правно положение(60).
70. Що се отнася до преценката за селективност на предимството, според установената практика на Съда е решаващо разглежданата държавна мярка дотолкова да се отклонява от общата система, че да въвежда необосновано диференциране между икономически оператори, които от гледна точка на преследваната от данъчния режим на тази държава членка цел се намират в сходно фактическо и правно положение(61).
71. Според „общата система“, която е релевантна в настоящия случай, в Испания всички строителни, монтажни и ремонтни работи се облагат с данък в полза на общините. Обстоятелството, че по силата на Договора от 1979 г. католическата църква не трябва да плаща този данък, представлява за нея — доколкото тя извършва икономическа, а с това предприемаческа дейност — предимство, което я поставя в по-благоприятно финансово положение в сравнение с останалите икономически оператори(62). Съвсем не става въпрос за предимство, което се основава на обща мярка, приложима без разлика спрямо всички икономически оператори и достъпна за всеки субект, който изпълнява условията за нея(63).
72. Безспорно Съдът приема, че дадено данъчно предимство не е селективно, ако облагодетелстването е обосновано от естеството и или общите цели на системата, в която то се вписва, по-специално ако конкретен данъчен режим произтича пряко от основните или ръководните принципи на националната данъчна система(64). Според всички предоставени ни данни такова обосноваване обаче не е налице в случай като настоящия. Това е така, защото причините за освобождаването на католическата църква от данъка не произтичат нито от систематиката на релевантния данъчен режим, нито от основните или ръководните принципи на испанската данъчна система. Спорното освобождаване всъщност се основава на Договора от 1979 г. Това означава, че то се базира на преценки, които са направени извън обсега на испанското данъчно право и следователно не са в състояние да изключат селективния характер на предимството.
73. Селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС може обаче да не е налице, ако спорното освобождаване представлява само насрещна престация за евентуални предоставени от католическата църква услуги от общ интерес. Релевантни в това отношение са установените с решение Altmark Trans(65) критерии.
74. Предвид конституционната натовареност на член 17, параграф 1 ДФЕС при прилагането на тези критерии следва в подобаваща степен да се зачита особеният статут, с който се ползват църквите. Действително е напълно възможно това да доведе до положение, в което предоставяното в дадено църковно училище обучение да се счита за услуга от общ интерес, особено когато това обучение се вписва в държавната образователна система(66).
75. Само че общото освобождаване на католическата църква от данък върху строителните, монтажни и ремонтни работи само по себе си не представлява обективна и преди всичко прозрачно изчислена компенсация за възникващите за църквите специфични тежести при изпълнението на задължения за предоставяне на обществени услуги(67). Напротив, такава компенсация би трябвало да се предоставя само чрез целенасочени мерки, по-специално чрез конкретна бюджетна подкрепа, като обаче трябва да се провери дали бюджетната подкрепа, която Congregación и без това вече получава от испанската държава, не представлява достатъчна компенсация.
76. В случай като разглеждания наличието на селективно предимство за католическата църква не може да се изключи на основание съдебната практика по дело Altmark Trans, без да се вземат предвид посочените по-горе правила.
Засягане на търговията между държавите членки и нарушаване на конкуренцията
77. Третото и четвъртото условие на член 107, параграф 1 ДФЕС, които са тясно свързани помежду си, са насочени към последиците от държавните помощи за конкуренцията и търговията между държавите членки. Според постоянната съдебна практика за това не е необходимо да се доказва действително засягане на търговията между държавите членки и действително нарушение на конкуренцията, а единствено да се провери дали дадена мярка е в състояние да засегне тази търговия и да наруши конкуренцията(68).
78. Дадена мярка е в състояние да засегне търговията между държавите членки още когато укрепва позициите на предприятие спрямо тази на други конкурентни предприятия в рамките на тази търговия. Не е необходимо облагодетелстваното предприятие да участва само в търговията между държавите членки(69).
79. По отношение на условието за нарушаване на конкуренцията следва да се подчертае, че по принцип помощта, която има за цел да облекчи разходите на дадено предприятие, които то обичайно поема в ежедневното управление или обичайните дейности, нарушава условията на конкуренция(70).
80. За учебните услуги, предоставяни с търговска цел, каквито разглеждам в настоящия раздел от заключението ми, т.е. предложенията за обучение, което е предмет на свободен избор и другите предложения на училището, които са предмет на свободен избор, реално съществува пазар, на който е възможно да развиват презгранична дейност по-големи и дори по-малки предприятия. Когато доставчик на такива учебни услуги — както в случая католическата църква — бъде освободен от данъка върху строителните, монтажни и ремонтни работи, докато действителните или потенциалните му конкуренти в сходно положение са длъжни да плащат този данък, то този доставчик получава ценово преимущество, което може да се отрази благоприятно за него в конкуренцията.
81. Действително в настоящия случай данъкът в размер на 23 730,43 EUR, който Congregación трябва да плати за преустройството на актовата зала на училището La Inmaculada, е в размер, който в сравнение с други релевантни за вътрешния пазар ценови фактори би следвало да се счита за сравнително незначителен.
82. Съгласно практиката на Съда в правото на Съюза няма обаче праг или процент, под който да се счита, че търговията между държавите членки не е засегната. Нито относително малкият размер на помощта, нито относително неголемите мащаби на предприятието получател не изключват a priori възможността търговията между държавите членки да бъде засегната(71).
83. Следователно, ако икономическата дейност на дадено образувание е достатъчно мащабна, за да бъде това образувание квалифицирано като предприятие по смисъла на правото на Съюза относно конкуренцията (което е предварително условие за прилагането на член 107 ДФЕС(72)), то и относително малки помощи могат да засегнат търговията между държавите членки.
84. Към това се добавя, че в правото на Съюза относно конкуренцията въздействията на дадени мерки върху търговията в рамките на Съюза и върху конкуренцията на вътрешния пазар не бива никога да се разглеждат изолирано, а винаги в техния икономически и правен контекст. При това не на последно място трябва да се отчита дали става въпрос за изолиран единичен случай или за множество („набор“) от сходни проблеми(73).
85. Когато дадено образувание — както в случая католическата църква — притежава многобройни недвижими имоти, които всички биха могли да се ползват от спорното освобождаване от данъчно облагане, то неговото действително конкурентно предимство далеч надхвърля мащаба, който спорната в случая в главното производство сума от 23 730,41 EUR за отделна строителна мярка — в случая ремонта на актовата зала училището La Inmaculada — на пръв поглед може би внушава. Това е така, защото като доставчик на учебни услуги католическата църква може по начало да заложи в своите изчисления предимството, произтичащото за всички нейни училищни сгради от освобождаването от облагане с данък върху строителните, монтажни и ремонтни работи. Като освен това се има предвид, че Договорът от 1979 г. предвижда и редица други освобождавания от данъчно облагане, още повече се умножава ефектът на това предимство.
86. Впрочем и според постановеното от Европейската комисия правило de minimis(74) се приема, че само помощи, чийто общ размер за период от три бюджетни години не надхвърля 200 000 EUR, са „мерки, които не отговарят на всички критерии на член 107, параграф 1 ДФЕС“. За спорното в настоящия случай данъчно освобождаване съгласно Договора от 1979 г. не са предвидени такива ограничения по отношение на размера и на периода, а напротив — според член IV, параграф 1 буква B) от този договор то се предоставя общо и без ограничения за всички строителни, ремонтни и монтажни работи на католическата църква в Испания. Следователно това данъчно освобождаване не може да се ползва от правилото de minimis.
в) Междинно заключение
87. Ето защо, доколкото Congregación според изложеното по-горе извършва икономическа дейност и следователно следва да се счита за предприятие(75), освобождаване от данъчно облагане като разглежданото в главното производство следва да се разглежда като държавна помощ, която е забранена по член 107 параграф 1 ДФЕС.
3. Последиците от евентуално квалифициране като държавна помощ
88. Остава да се анализира какви последици за главното производство могат да се породят от квалифицирането на спорното данъчно освобождаване като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Особености тук може да се породят по-специално от член 108 ДФЕС и член 351, първа алинея ДФЕС, към които настоятелно насочва преди всичко испанското правителство. За да може да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, в заключение е необходимо накратко да се разгледат и тези две разпоредби, както и свързаните с тях проблеми(76).
а) По разграничаването между съществуващи помощи и нови помощи по смисъла на член 108 ДФЕС
89. Член 108 ДФЕС прави разграничение между съществуващи системи за предоставяне на помощ и нови помощи. Докато нови помощи не може да се предоставят, преди да са одобрени от Комисията (член 108, параграф 3 ДФЕС), съществуващите системи за предоставяне на помощ подлежат само на постоянно наблюдение от страна на Комисията (член 108, параграф 1 ДФЕС). Накратко, за предоставянето на нови помощи съществува задължение за нотифициране и забрана за прилагане, при чието нарушение помощта се счита за неправомерна(77), докато съществуващите системи за предоставяне на помощ могат да бъдат правомерно прилагани, доколкото Комисията не е установила тяхното несъответствие с Договора(78).
90. Ако спорното освобождаване представлява съществуваща система за предоставяне на помощ в смисъла на член 108, параграф 1 ДФЕС, запитващата юрисдикция не може да квалифицира предоставянето ѝ като неправомерно, докато Комисията не установи, че тя е несъвместима с вътрешния пазар.
91. На пръв поглед обстоятелството, че Договорът от 1979 г. е от времето преди присъединяването на Испания към Европейската икономическа общност, е основателна причина да се приеме, че става въпрос за съществуваща система за предоставяне на помощ; както е известно, това присъединяване става едва през 1986 г.
92. Релевантен за квалифицирането на дадена мярка като съществуваща система за предоставяне на помощ или като нова помощ би трябвало обаче да е единствено моментът, от който настъпва или заплашва да настъпи свързаното с помощта нарушаване на конкуренцията на вътрешния пазар(79). В настоящия случай до такова нарушаване на конкуренцията е можело да се стигне едва през 1988 г., когато Испания въвежда данък върху строителните, монтажни и ремонтни работи. Към този момент Испания вече е членка на Европейските икономически общности.
93. Ето защо освобождаване от облагане с данък като спорното в конкретния случай не може да се квалифицира като съществуваща система за предоставяне на помощ, а трябва да счита за нова помощ. Следователно член 108 ДФЕС не възпрепятства националната юрисдикция да приеме, че в спора в главното производство е налице неправомерно предоставяне на държавна помощ.
б) По прилагането на член 351 ДФЕС по отношение на Договора от 1979 г.
94. Накрая следва да се прецени дали член 351 ДФЕС позволява или дори налага на запитващата юрисдикция чрез дерогация от разпоредбите на член 107, параграф 1 ДФЕС за забрана на държавни помощи да постанови, че католическата църква има право на спорното данъчно освобождаване, дори ако всъщност става въпрос за неправомерно предоставена държавна помощ.
95. Съгласно член 351, първа алинея ДФЕС правата и задълженията, произтичащи от международно споразумение, което държава членка е сключила с трета държава преди присъединяването си към Съюза, не се засягат от разпоредбите на правото на Съюза.
96. Член 351 ДФЕС има общ характер и се прилага към всички международни споразумения, които биха могли да се отразят на прилагането на правото на Съюза, независимо от предмета им(80). Следователно разпоредбата може да се приложи и по отношение на Договора от 1979 г.
97. От член 351 ДФЕС не произтича обаче задължение за дерогация от разпоредби на правото на Съюза като 107, параграф 1 ДФЕС. Целта е по-скоро на държавите членки да се даде възможност да спазват евентуални свои задължения по международни споразумения, поети преди присъединяването им към Съюза(81), като за тази цел при необходимост се отклоняват от разпоредбите на Съюза(82). Доколкото обаче въпросното международно споразумение предоставя на държавата членка свобода на действие, тя е длъжна да се възползва от нея по начин, който е съобразен с правото на Съюза(83).
98. Във всеки случай не е задача на Съда, а на националната юрисдикция да установи обхвата на международноправните задължения, произтичащи за Испания от Договора от 1979 г.(84).
99. Ето защо запитващата юрисдикция ще трябва да прецени дали от член IV, параграф 1, буква В) от Договора от 1979 г. следва императивно, че католическата църква принципно трябва да бъде освободена от облагане с данъка върху строителните, монтажни и ремонтни работи за всички нейни сгради в Испания, включително за тези, които изцяло или частично са предназначени за икономическа дейност. Само в такъв случай би имало противоречие с разпоредбата на член 107, параграф 1 ДФЕС за забрана за предоставянето на държавни помощи и само дотолкова член 351, параграф 1 ДФЕС би позволил на запитващата юрисдикция в решението си по случая в главното производство да се отклони от разпоредбата на член 107, параграф 1 ДФЕС.
100. Само между другото ще спомена, че съгласно член 351, втора алинея ДФЕС в тази хипотеза испанската държава би била длъжна да предприеме всички необходими мерки, за да премахне евентуалните несъответствия между член IV, параграф 1, буква В) от Договора от 1979 г. и разпоредбите на правото на Съюза относно държавните помощи. Най-напред Испания би трябвало активно да се възползва от съдържащия се в член VI от Договора механизъм за уреждане на спорове, за да достигне съвместно със Светия престол — най-малкото за в бъдеще — до тълкуване на член IV, параграф 1, буква В) от Договора, което е съвместимо с правото на Съюза и по-специално с член 107, параграф 1 ДФЕС. Ако в разумен срок този подход не доведе до съответстващо на правото на Съюза решение, Испания бе трябвало да прекрати Договора(85).
4. Обобщение
101. В обобщение следва да се приеме, че:
Освобождаване от облагане с данък като спорното в настоящия случай не противоречи на забраната за държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото то се отнася до училищна сграда, която католическата църква използва за предоставяне на учебни услуги в рамките на своята социална, културна и образователна мисия. Обратното, такова освобождаване от облагане с данък представлява забранена по член 107, параграф 1 ДФЕС държавна помощ, доколкото въпросната сграда се използва за цели с чисто търговски характер.
VI – Заключение
102. Предвид гореизложеното предлагам на Съда да даде следния отговор на преюдициалния въпрос, отправен от Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Madrid:
„Освобождаване от облагане с данък върху строителните, монтажни и ремонтни работи, от каквото се ползва католическата църква според Договора между испанската държава и Светия престол по икономически въпроси от 3 януари 1979 г., не противоречи на забраната за предоставяне на държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото то се отнася до училищна сграда, която католическата църква не използва за предоставяне на учебни услуги с търговски цели, а за предоставяне на учебни услуги в рамките на нейната социална, културна и образователна мисия“.