ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. WAHL
представено на 13 май 2015 година(1)
Дело C‑44/14
Кралство Испания
срещу
Европейски парламент
Съвет на Европейския съюз
„Регламент (ЕС) № 1052/2013 — Създаване на Европейската система за наблюдение на границите (Eurosur) — Протокол (№ 19) относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз — Развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген — Сътрудничество с Ирландия и Обединеното кралство“
1. Може ли с мярка, представляваща развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, в които някои държави членки не участват, да се създаде форма на сътрудничество с тези държави членки и ако може — при какви условия?
2. Това по същество е основният въпрос, който се поставя в настоящото производство, в което Кралство Испания моли Съда да отмени член 19 от Регламент (ЕС) № 1052/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година за създаване на Европейската система за наблюдение на границите (Eurosur)(2).
I – Правна уредба
А – Шенгенският протокол
3. Съгласно член 4 от Шенгенския протокол(3):
„Ирландия и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия могат по всяко време да поискат да участват изцяло или частично в разпоредбите на достиженията на правото от Шенген.
Съветът приема решение по искането с единодушие на своите членове, посочени в член 1 и на представителя на правителството на заинтересованата държава“.
4. В релевантната си част член 5 от Шенгенския протокол предвижда:
„1. Предложенията и инициативите за доразвиване на достиженията на правото от Шенген се подчиняват на съответните разпоредби на Договорите.
В този контекст, когато Ирландия или Обединеното кралство не са нотифицирали писмено Съвета в разумен срок, че едната или другата държава желае да участва, предвиденото в член 329 от Договора за функционирането на Европейския съюз разрешение се счита за дадено на посочените в член 1 държави членки и на Ирландия или на Обединеното кралство, когато някоя от двете държави пожелае да участва в съответните области на сътрудничество.
2. Когато се счита, че Ирландия или Обединеното кралство са подали нотификация в изпълнение на решение по член 4, едната или другата държава може въпреки това да нотифицира писмено Съвета в тримесечен срок, че не желае да участва в такова предложение или инициатива. В този случай Ирландия или Обединеното кралство не участват в тяхното приемане. […]
[…]“.
Б – Регламент № 1052/2013
5. Съгласно съображение 1 от Регламент № 1052/2013 създаването на Европейска система за наблюдение на границите („Eurosur“) е „необходимо, за да се засилят обменът на информация и оперативното сътрудничество между националните органи на държавите членки, както и с Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз („Агенцията“). Eurosur ще осигурява на тези органи и на Агенцията необходимата инфраструктура и инструментариум за подобряване на тяхната осведоменост за състоянието и способност за реагиране по външните граници на държавите — членки на Съюза […], за целите на откриване, предотвратяване и борба с незаконната имиграция и трансграничната престъпност и допринасяне за осигуряване на защита и спасяване на живота на мигрантите“.
6. В съображение 15 се пояснява, че Регламентът „включва разпоредби относно сътрудничеството със съседни трети държави, защото един добре структуриран и постоянен обмен на информация и сътрудничество с тези държави, особено в Средиземноморския регион, са ключови фактори за постигане на целите на Eurosur“.
7. Същевременно в съображение 16 се пояснява, че Регламентът „включва разпоредби относно тясното сътрудничество с Обединеното кралство и Ирландия, които могат да съдействат за по-пълното изпълнение на целите на Eurosur“.
8. Съображения 20 и 21 гласят, че Регламентът представлява развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство и Ирландия не участват респективно в съответствие с Решение 2000/365/ЕО(4) и Решение 2002/192/ЕО(5). Следователно Обединеното кралство и Ирландия не участват в приемането на този регламент и не са обвързани от него, нито от неговото прилагане.
9. Член 19 („Сътрудничество с Ирландия и Обединеното кралство“) предвижда:
„1. За целите на настоящия регламент обменът на информация и сътрудничеството с Ирландия и Обединеното кралство могат да се осъществяват на базата на двустранни или многостранни споразумения съответно между Ирландия или Обединеното кралство и една или повече съседни държави членки или посредством регионални мрежи, основани на тези споразумения. Националните координационни центрове на държавите членки са звеното за контакт за обмен на информация със съответните органи на Ирландия и Обединеното кралство в рамките на Eurosur. Веднага щом се сключат тези споразумения, за тях се съобщава на Комисията.
2. Посочените в параграф 1 споразумения се ограничават до следния обмен на информация между националния координационен център на държава членка и Ирландия или Обединеното кралство:
a) информация, съдържаща се в националната картина на състоянието на определена държава членка до степента, до която тази информация е предадена на Агенцията за целите на европейската картина на състоянието и на общата предгранична разузнавателна картина;
б) информацията, събрана от Ирландия и Обединеното кралство, която има отношение към целите на европейската картина на състоянието и на общата предгранична разузнавателна картина;
в) информацията, посочена в член 9, параграф 9.
3. Информацията, предоставена в контекста на Eurosur от Агенцията или от държава членка, която не е страна по споразумение, съгласно посоченото в параграф 1, не се споделя с Ирландия или с Обединеното кралство без предварителното одобрение на Агенцията или на въпросната държава членка. Държавите членки и Агенцията са обвързани от отказа за споделяне на такава информация с Ирландия или Обединеното кралство.
4. По-нататъшното предаване или друго съобщаване на информация, която се обменя съгласно настоящия член, на трети държави или трети страни, се забранява.
5. Споразуменията, посочени в параграф 1, включват разпоредби относно финансовите разходи, произтичащи от участието на Ирландия и Обединеното кралство в изпълнението на тези споразумения“.
II – Производство и искания на страните
10. С жалбата си Кралство Испания иска от Съда:
– да отмени член 19 от Регламент № 1052/2013,
– да осъди Европейския парламент и Съвета да заплатят съдебните разноски.
11. Европейският парламент и Съветът молят Съда:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
12. С определение на председателя на Съда от 19 май 2014 г. Ирландия, Обединеното кралство и Комисията са допуснати да встъпят в подкрепа на Европейския парламент и Съвета.
III – Анализ
А – Основните доводи на страните
13. В самото начало може да е полезно да се изтъкне, че Регламент № 1052/2013 е приет на основание член 77, параграф 2, буква г) ДФЕС (необходими мерки за постепенното въвеждане на интегрирана система за управление на външните граници). Нито една от страните по настоящото дело не оспорва правилността на позоваването на това правно основание. Също така между страните не се спори, че граничният контрол е елемент от достиженията на правото от Шенген, в които Ирландия и Обединеното кралство не участват. Съответно Ирландия и Обединеното кралство не са участвали в приемането на Регламент № 1052/2013.
14. В настоящото производство Кралство Испания изтъква едно-единствено основание за невалидност на член 19 от този регламент. По същество Кралство Испания твърди, че тази разпоредба нарушава членове 4 и 5 от Шенгенския протокол. В подкрепа на това твърдение се посочват няколко довода. Ще ги обобщя и ще ги разгледам по реда, който ми се струва най-логичен.
15. Първо, според испанското правителство член 19 от Регламент № 1052/2013 нарушава член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол, тъй като позволява на Ирландия и Обединеното кралство да участват в развитието на област на достиженията на правото от Шенген, която те не са приели. Всъщност Съдът е разяснил, че член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол се прилага само за предложения и инициативи, основаващи се на достиженията на правото от Шенген, в които съответната държава членка е допусната да участва на основание член 4 от този протокол(6).
16. Второ, испанското правителство изтъква, че член 4 от Шенгенския протокол предвижда специална процедура за участието на Ирландия и Обединеното кралство в разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, което е предварително условие за тяхното участие в развитието на тези достижения. Според испанското правителство обаче член 19 от Регламент № 1052/2013 лишава тази разпоредба от полезно действие, тъй като създава ad hoc процедура за участието на Ирландия и Обединеното кралство в развитието на достижения на правото от Шенген, в които те не участват. С други думи, заобикаля се процедурата по член 4.
17. Трето, испанското правителство твърди, че различно тълкуване на членове 4 и 5 от Шенгенския протокол би накърнило съгласуваността на системата, създадена с Регламент № 1052/2013. Според него потенциалното сключване на различни споразумения съгласно член 19 от този регламент увеличава фрагментацията на системата Eurosur и в резултат, за да се гарантира нейната съгласуваност, ще трябва да се въвеждат специални мерки за адаптиране. Съдът обаче е постановил, че „съгласуваността на достиженията на правото от Шенген и на бъдещото им развитие налага държавите, които участват в тези достижения, да не са задължени, когато развиват и задълбочават засиленото сътрудничество […], да предвиждат специални мерки за адаптиране за останалите държави членки, които не са участвали в приемането на мерките относно предходните етапи на това развитие“(7).
18. Европейският парламент и Съветът, подпомагани от Ирландия, Обединеното кралство и Комисията, оспорват тези доводи. Тези страни подчертават, че член 19 от Регламент № 1052/2013 въвежда възможността да се създаде ограничена форма на сътрудничество между една или повече държави членки, които участват в създаването на Eurosur, от една страна, и Ирландия или Обединеното кралство, от друга. Според тях това сътрудничество не може да се приравнява на пълноправно участие в системата Eurosur. Те също така изтъкват, че Регламент № 1052/2013 предвижда възможността да се създадат форми на сътрудничество със съседни трети държави(8). Допълват, че би било странно Ирландия и Обединеното кралство да се окажат в по-лошо положение от съседни трети държави. Нещо повече, да се забрани всяка форма на сътрудничество с Ирландия и Обединеното кралство, според тези страни по делото би противоречало на интересите на държавите членки от системата Eurosur, тъй като обменът на информация, разрешен съгласно член 19 от Регламент № 1052/2013, в крайна сметка би могъл да е от полза за цялата система.
Б – Преценка на доводите
19. По същество ключовият въпрос, който се поставя по настоящото дело, е дали е допустимо с мярка, представляваща развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген (наричана по-нататък „мярка за изграждане на Шенген“), в които някои държави членки не участват, да се създаде форма на сътрудничество с тези държави членки и ако е допустимо — при какви условия.
20. Ще разгледам този въпрос, като обясня причините, поради които според мен следва да се отхвърлят различните доводи, изтъкнати от испанското правителство в подкрепа на посоченото от него основание.
1. Предвижда ли член 19 „участие“ на Ирландия и Обединеното кралство в системата Eurosur?
21. Първият изложен от испанското правителство довод по същество е, че член 19 от Регламент № 1052/2013 предвижда „участие“ на Ирландия и Обединеното кралство в системата Eurosur в нарушение на член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол.
22. В самото начало следва да се припомни, че в Шенгенския протокол — и по-специално в членове 3, 4 и 5 от него — понятието „участие“ се използва с двойно значение: като участие в процесуалноправните аспекти на мярка за изграждане на Шенген (в приемането на мярката) и като участие в материалноправните аспекти на мярка за изграждане на Шенген (в прилагането на мярката).
23. В решение Обединено кралство/Съвет Съдът вече е посочил, че държава членка не може да участва в приемането на мярка за изграждане на Шенген, освен ако тази държава членка вече се е присъединила към областта от достиженията на правото от Шенген, в чиито рамки се вписва мярката или на която същата представлява развитие(9). В онова решение Съдът говори конкретно за приемането на мярката, тъй като жалбоподателят е твърдял, че с изключването му от процеса на приемане на Регламент № 2007/2004 Съветът е нарушил член 5 от Шенгенския протокол(10).
24. За мен обаче е ясно, че констатациите на Съда са приложими и за участието на държавата членка в материалноправните аспекти на дадена мярка за изграждане на Шенген. С други думи, държава членка, която не е приела част от достиженията на правото от Шенген, не може да участва, наред и наравно с останалите държави членки, в прилагането на основана на тези достижения мярка за изграждане на Шенген. Това тълкуване на Шенгенския протокол намира отражение и в преамбюла на Регламент № 1052/2013: съображения 20 и 21 гласят, че Ирландия и Обединеното кралство „не участва[т] в неговото приемане“ и „не [са] обвързан[и] от него, нито от неговото прилагане“. Видимо нито една от страните по настоящото дело не оспорва това тълкуване на Шенгенския протокол.
25. Поради това по принцип съм съгласен с испанското правителство, че законодателят на ЕС не може да приема мярка за изграждане на Шенген, поставяща държавите членки, които не участват в съответните достижения на правото от Шенген, в положение, което по същество или до голяма степен е подобно на положението на държавите членки, които участват в тези достижения. С други думи, не може мерките за изграждане на Шенген да предвиждат по същество прикрито участие на държави членки, които не са приели свързаните с мярката достижения. Според мен в такива случаи съответната мярка би нарушавала както член 4, така и член 5 от Шенгенския протокол, доколкото по същество би било налице заобикаляне на предвидените в тях процедури и условия за участие(11).
26. При все това трябва да изтъкна, че според мен член 19 от Регламент № 1052/2013 не гарантира на Ирландия и Обединеното кралство положение, което е по същество или до голяма степен подобно на положението на държавите членки, приели този регламент. Поради това не мисля, че тази разпоредба въвежда форма на участие на Ирландия и Обединеното кралство в прилагането на Eurosur. Подобен извод намира опровержение в няколко обстоятелства.
27. Първо, както посочват правителствата на тези държави, Ирландия и Обединеното кралство не участват в действията по главната цел на Регламент № 1052/2013 — създаването на „обща рамка“ за обмен на информация и за сътрудничеството между държавите членки и Агенцията за подобряване на осведомеността за състоянието на външните граници на държавите — членки на Съюза(12). За тази цел държавите членки, които участват в Eurosur, имат достъп до цялата информация, която се съдържа в „комуникационната мрежа“(13), и по-специално до „европейската картина на състоянието“ и „общата предгранична разузнавателна картина“(14).
28. Това е в силен контраст с предвиденото за Ирландия и Обединеното кралство съгласно Регламент № 1052/2013. Всъщност спорната разпоредба позволява — при определени условия — само ограничен обмен на информация между една или повече държави членки, от една страна, и Ирландия или Обединеното кралство, от друга.
29. Държавите членки, участващи в двустранните или многостранните споразумения с Ирландия и Обединеното кралство, имат право да обменят само информацията по член 19, параграф 2, букви а) и в) от Регламент № 1052/2013. Тази информация включва основно данни, релевантни за преценката на състоянието на границите на тези две държави или техни съседни държави(15). Освен това на участващите в Eurosur държави членки е разрешено да предоставят достъп само до тяхна собствена информация. Обратно, информацията, предоставена в контекста на Eurosur от друга държава членка или от Агенцията, не може да се споделя с Ирландия или с Обединеното кралство без предварителното одобрение на тази държава членка или на Агенцията(16).
30. Второ, както подчертават Съветът и Европейският парламент, останалите основни компоненти на системата Eurosur, посочени в членове 4—7 от Регламент № 1052/2013, също не се прилагат за Ирландия и Обединеното кралство. Например тези държави членки не са задължени да изграждат национални координационни центрове в съответствие с член 5 от Регламента. От Ирландия и Обединеното кралство не се изисква и да предприемат мерките, предвидени в членове 14—16 от този регламент с оглед на укрепването на способността им за реагиране.
31. Трето, спорната разпоредба допуска само форми на сътрудничество между една или повече държави членки, от една страна, и Ирландия или Обединеното кралство, от друга. Не се предвижда сътрудничество или други форми на взаимодействие между последните споменати държави и Агенцията в контекста на системата Eurosur(17). Това не е маловажна подробност, тъй като работата на Агенцията е от решаващо значение за ежедневното управление и функциониране на системата Eurosur(18).
32. Поради изложеното по-горе не смятам, че спорната разпоредба може да се разглежда като създаваща форма на участие на Ирландия и Обединеното кралство в прилагането на Eurosur. Затова според мен член 19 от Регламент № 1052/2013 не нарушава член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол.
2. Лишава ли член 19 от полезно действие член 4 от Шенгенския протокол?
33. Вторият довод, изложен от испанското правителство, изисква анализ на въпроса дали член 19 от Регламент № 1052/2013 по същество лишава член 4 от Шенгенския протокол от полезно действие, доколкото въвежда ad hoc процедура за участие в развитието на достижения на правото от Шенген, в които Ирландия и Обединеното кралство не участват. Това би застрашило целта на член 4 — да увеличи максимално участието на държавите членки в достиженията на правото от Шенген.
34. Този довод заслужава внимателен анализ.
35. Разбирам колко важно е да не се допуска възможност за държавите членки, които не участват в някои от достиженията на правото от Шенген, да си подбират по свое усмотрение част от свързаните с тези достижения мерки за изграждане на Шенген и да пренебрегват останалите. Неограниченият подход „à la carte“ („по желание“) — дори в тази област от правото на ЕС, в която се разрешава известно диференциране — не само би влязъл в противоречие с принципа на солидарност между държавите членки и с принципа на равенство на държавите членки пред Договорите, които лежат в основата на европейския интеграционен проект(19), но и би бил несъвместим с целта на член 4 от Шенгенския протокол, а именно, както посочва Съдът, да се гарантира максимално участие на всички държави членки в достиженията на правото от Шенген(20).
36. Не мисля обаче, че в настоящия случай законодателят на ЕС е възприел подход „à la carte“ по отношение на сътрудничеството с Ирландия и Обединеното кралство в рамките на системата Eurosur, който би могъл да накърни целта на член 4 от Шенгенския протокол.
37. На първо място, както обясних в точки 26—31 по-горе, ключовите аспекти на системата Eurosur не се прилагат за Ирландия и Обединеното кралство. Член 19 от Регламент № 1052/2013 допуска единствено създаването на ограничени форми на сътрудничество в рамките на приложното поле на Eurosur.
38. На второ място, опасността от накърняване на целта на член 4 от Шенгенския протокол според мен би възникнала най-вече, ако с мярка за изграждане на Шенген се предостави специален или особен статут на държавите членки, които не участват в съответните достижения, без това да е в интерес преди всичко на участващите в мярката държави членки. Всъщност сътрудничеството с държави членки, които не участват в мярката за изграждане на Шенген, при всички случаи не бива да се мисли само от гледна точка на националните интереси на тези държави членки. Дали подобно сътрудничество е подходящо и евентуално каква да е формата му, според мен е политически въпрос от компетентността на законодателя на ЕС, чиито решения по този въпрос подлежат на ограничен съдебен контрол — за липса на явна грешка в преценката(21).
39. Що се отнася до Регламент № 1052/2013, без колебание се съгласявам със страните, които твърдят, че възможността в някаква форма да се обменя информация с Ирландия и Обединеното кралство относно състоянието на границите е в интерес и на държавите членки, които участват в системата Eurosur (а съответно и в интерес на Съюза като цяло). Сътрудничеството с тези държави всъщност би довело до разширяване на наблюдаваната географска площ и до количествено увеличаване на обменяната информация, още повече че както границите на Ирландия, така и тези на Обединеното кралство са част от външните граници на Съюза.
40. Освен това, както изтъкна правителството на Обединеното кралство в съдебното заседание, възможно е информацията, която сключилите споразумение с Ирландия или Обединеното кралство държави членки получават от тях, в крайна сметка да се окаже достъпна и за останалите участници в Eurosur чрез съответните национални картини на състоянието. Следователно други държави членки също може да извличат полза, пък макар и само частична или непряка, от сключването на споразумения по член 19 от Регламент № 1052/2013.
41. На трето място, изтъкнатият от Испания довод е по същество равнозначен на твърдението, че в обхвата на съответната мярка за изграждане на Шенген членове 4 и 5 от Шенгенския протокол забраняват всякакъв вид сътрудничество с държавите членки, които не участват в мярката.
42. Според мен подобен довод е очевидно неправилен. Ако използвам красноречивата метафора на Комисията, да се приеме този довод, би означавало Ирландия и Обединеното кралство да бъдат превърнати в своего рода „изгнаници“, с които не са възможни никакви отношения в определени области. Такъв резултат се явява непропорционален, тъй като неблагоприятните последици за Ирландия и Обединеното кралство далеч надхвърлят необходимото за насърчаването им да участват в достиженията на правото от Шенген и в тяхното развитие. Всъщност този резултат би бил проблематичен от гледна точка на член 4, параграф 3 ДЕС. Както изтъкна Комисията в съдебното заседание, принципът на лоялно сътрудничество е реципрочен: държавите членки, които не участват в достиженията на правото от Шенген, следва да се въздържат от мерки, които биха могли да застрашат развитието на тези достижения, а държавите членки, които участват в тези достижения, следва да уважават и подпомагат държавите членки, които са решили да останат настрана.
43. Нещо повече, подобно тълкуване на Шенгенския протокол би имало неблагоприятни последици и за останалите държави членки, а и за ЕС като цяло, понеже, както споменах в точки 39 и 40 по-горе, сътрудничеството с държавите членки, които не участват в някои от достиженията на правото от Шенген, наистина може да е полезно и желателно, за да се подобри ефективността на свързаните с тези достижения шенгенски мерки. Накрая, трудно ми е да приема, че би било допустимо с мярка за изграждане на Шенген да се подеме процес на сътрудничество със съседни трети държави(22), но не и с държавите — членки на ЕС, които не участват в мярката. Съгласен съм със страните по делото, които твърдят, че не бива тези държави — членки на ЕС, да се оказват в по-лошо положение от нечленуващи в ЕС държави(23). Едва ли е необходимо да изтъквам, че тъй като членове 19 и 20 от Регламент № 1052/2013 до голяма степен си приличат, доводът на Испания като че ли предполага, че с член 20 е въведена ad hoc процедура за участие на съседни трети държави. Такъв извод обаче би бил странен.
44. По тези съображения смятам, че член 19 от Регламент № 1052/2013 не лишава член 4 от Шенгенския протокол от полезно действие.
3. Накърнява ли член 19 съгласуваността на системата Eurosur?
45. Накрая, остава да разгледам последния довод на испанското правителство — че се отслабвала съгласуваността на системата Eurosur. Твърди се, че едновременното съществуване на различни споразумения с Ирландия и Обединеното кралство би увеличило фрагментацията на тази система и би принудило Съюза да приеме специални мерки за адаптиране от финансово и административно естество.
46. Още в началото трябва да призная, че този довод не ми е съвсем понятен. Разбирам го в смисъл, че според испанското правителство сключването на различни споразумения с Ирландия и Обединеното кралство би могло потенциално да засегне ефективното и гладко функциониране на системата Eurosur.
47. В това отношение не бих се поколебал да определя като несъвместима с членове 4 и 5 от Шенгенския протокол всяка разпоредба от мярка за изграждане на Шенген, която предоставя на неучастваща държава членка възможността с действията си да застраши прилагането или изпълнението на мярката.
48. Въпреки това не разбирам — а и испанското правителство не обяснява — защо това би се отнасяло за Ирландия и Обединеното кралство съгласно Регламент № 1052/2013. Не мисля, че сключването на различни споразумения по член 19 от Регламента би могло да постави в опасност правилното и ефективно функциониране на системата Eurosur.
49. Вярно е, че е възможно държавите членки, които са сключили споразумения с Ирландия или Обединеното кралство, да не са в състояние да споделят цялата получена въз основа на тези споразумения информация посредством комуникационната мрежа на Eurosur. Тази допълнителна информация обаче, при все че би могла да е повече или по-малко полезна за получаващите я държави членки, едва ли се отразява на способността или мотивираността на тези държави членки да изпълняват задълженията си в рамките на системата Eurosur. Следователно изобщо не би имало неблагоприятни последици за участващите в Eurosur държави членки, които не са сключили споразумение с Ирландия или Обединеното кралство. Всъщност, както вече разясних, вероятно те дори ще имат полза от това(24).
50. Самият член 19 от Регламент № 1052/2013 съдържа и две защитни клаузи за тази цел. Параграф 1 от него уточнява, че всяко споразумение, сключено съгласно тази разпоредба, следва да се съобщи на Комисията. Това правило очевидно цели да се избегнат възможните проблеми, произтичащи от сключването на подобни споразумения. В случай че някое от тези споразумения е проблематично от гледна точка на съвместимостта му със системата, създадена с Регламент № 1052/2013, Комисията би имала право да започне процедура за установяване на неизпълнение на задължения срещу съответните държави членки.
51. Другата защитна клауза се съдържа в член 19, параграф 4, съгласно който „[п]о-нататъшното предаване или друго съобщаване на информация, която се обменя съгласно [член 19], на трети държави или трети страни, се забранява“. Тази разпоредба изглежда годна да гарантира поверителността на споделената с Ирландия и Обединеното кралство информация.
52. Ето защо мисля, че евентуалната фрагментация на системата Eurosur не би била следствие от споразуменията, сключвани съгласно член 19 от Регламент № 1052/2013, а по-скоро би била неизбежна последица от шенгенските разпоредби на първичното право на ЕС. Всъщност член 19 дори представлява опит да се ограничи и рационализира тази фрагментация, доколкото въвежда редица специфични и прозрачни условия за сключването на двустранни и многостранни споразумения извън обхвата на Eurosur. Несъмнено без разпоредба като член 19 държавите членки биха разполагали с още по-голяма свобода на действие при договарянето на международни споразумения за споделянето на информация във връзка с наблюдението по границите.
53. В допълнение към всичко това ще отбележа, че испанското правителство не обяснява какъв вид специални мерки за адаптиране ще трябва да приеме Европейският съюз, за да гарантира съгласуваността на системата Eurosur, ако се стигне до сключване на споразумения по член 19 от Регламент № 1052/2013.
54. Очевидно няма да е необходимо Европейският съюз да приема някакви специални мерки за адаптиране по отношение на разходите, произтичащи от споразуменията по член 19 от Регламент № 1052/2013. Параграф 5 от тази разпоредба всъщност гласи, че тези споразумения „включват разпоредби относно финансовите разходи, произтичащи от участието на Ирландия и Обединеното кралство в изпълнението на тези споразумения“.
55. При всички случаи смятам, че позоваването на практиката на Съда, направено в този контекст от испанското правителство, се основава на неправилно тълкуване на тази съдебна практика. В решение Обединено кралство/Съвет Съдът наистина посочва, че държавите членки, които приемат мярка за изграждане на Шенген, не са задължени да предвиждат специални мерки за адаптиране за останалите държави членки, които не участват в тази мярка или в свързаните с нея достижения на правото(25). Това обаче не означава, че има пречка да предвидят такива мерки за адаптиране, ако приемането им може да е подходящо или полезно за развитието на достиженията на правото от Шенген.
56. С оглед на изложеното по-горе застъпвам становището, че третият довод, изтъкнат от Кралство Испания в подкрепа на посоченото от него основание за отмяна, също е несъстоятелен.
В – Заключителни бележки
57. Като по-общо заключение бих искал да резюмирам направените констатации.
58. Не съм убеден, че с мярка за изграждане на Шенген, в която някои държави членки не участват, не може да се създаде известна форма на сътрудничество с тези държави членки. Напротив, известно сътрудничество с тях може би е желателно, когато е възможно то да засили ефективността на така създадената система.
59. Трябва обаче да се спазват определени условия, за да бъде това сътрудничество съвместимо с правилата, установени в Шенгенския протокол. Без да претендирам за изчерпателност, считам, че следните условия са от особено значение.
60. Първо, установеното сътрудничество не може да представлява прикрито участие в прилагането на мярката, така че да се стигне до заобикаляне на условията и процедурите, предвидени в членове 4 и 5 от Шенгенския протокол. Според мен е трудно да се посочи ясен критерий, по който да се прокара разграничение между „участие“ и „сътрудничество“. Особено релевантна в това отношение е преценката дали положението на държавите членки, които не участват в мярката за изграждане на Шенген, е по същество или до голяма степен подобно на положението на участващите в мярката държави членки.
61. Второ, това сътрудничество не трябва да е плод на подход „à la carte“, който би осуетил целта на тези разпоредби: да се насърчат всички държави членки максимално да участват в достиженията на правото от Шенген и неговото развитие. Всяко сътрудничество с държави членки, които не участват в мярката за изграждане на Шенген, следва да се мисли най-вече от гледна точка на интересите на участващите в мярката държави членки.
62. Трето, това сътрудничество не следва да поставя държавите членки, които не участват в тази мярка, в такова положение, че да могат с действията си да застрашат правилното и ефективно функциониране на създадената с мярката система.
63. Не мисля обаче, че член 19 от Регламент № 1052/2013 позволява сътрудничество с неучастващи в системата Eurosur държави членки по начин, който да поставя някои от тези проблеми за съвместимостта му с Шенгенския протокол.
IV – По съдебните разноски
64. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Европейският парламент и Съветът са направили такова искане и Кралство Испания губи делото, Кралство Испания следва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
65. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Ирландия, Обединеното кралство и Комисията трябва да понесат направените от тях съдебни разноски.
V – Заключение
66. По изложените съображения предлагам на Съда:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Кралство Испания да заплати съдебните разноски, и
– да разпореди Ирландия, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейската комисия да понесат направените от тях съдебни разноски.