ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 7ης Οκτωβρίου 2010 (1)
Υπόθεση C‑400/08
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Βασιλείου της Ισπανίας
«Ελευθερία εγκαταστάσεως – Περιορισμοί της ιδρύσεως μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως»
1. Στην υπό κρίση υπόθεση η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, επιβάλλοντας ορισμένους περιορισμούς στην ίδρυση καταστημάτων λιανικής πωλήσεως στην Αυτόνομη Κοινότητα της Καταλωνίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ (νυν άρθρο 49 ΣΛΕΕ). Οι περιορισμοί αυτοί, υποστηρίζει η Επιτροπή, ωφελούν τα παραδοσιακά στην Καταλωνία μικρά εμπορικά καταστήματα –και, συνεπώς, τους τοπικούς εμπόρους– εις βάρος των μεγαλυτέρων εμπορικών καταστημάτων που προτιμούν οι επιχειρηματίες από άλλα κράτη μέλη.
2. Η Ισπανία δεν δέχεται ότι οι περιορισμοί συνιστούν διάκριση μεταξύ επιχειρηματιών, υποστηρίζει ότι εν πάση περιπτώσει δικαιολογούνται από επιτακτικές ανάγκες γενικού συμφέροντος και ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή.
Νομικό πλαίσιο
Διατάξεις της Συνθήκης
3. Το άρθρο 43 ΕΚ ορίζει:
«Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων, οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους απαγορεύονται. Η απαγόρευση αυτή εκτείνεται επίσης στους περιορισμούς για την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων ή θυγατρικών εταιρειών από τους υπηκόους ενός κράτους μέλους που είναι εγκατεστημένοι στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους.
Η ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, καθώς και τη σύσταση και τη διαχείριση επιχειρήσεων, και ιδίως εταιρειών κατά την έννοια του άρθρου 48 παράγραφος 2, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται από τη νομοθεσία της χώρας εγκαταστάσεως για τους δικούς της υπηκόους, με την επιφύλαξη των διατάξεων του κεφαλαίου της παρούσας συνθήκης που αναφέρονται στην κυκλοφορία κεφαλαίων».
4. Το άρθρο 46, παράγραφος 1, ΕΚ (νυν άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ) ορίζει:
«Οι διατάξεις του παρόντος κεφαλαίου και τα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει αυτών δεν εμποδίζουν τη δυνατότητα εφαρμογής των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που προβλέπουν ειδικό καθεστώς για τους αλλοδαπούς υπηκόους και δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας.»
Εθνικές διατάξεις
5. Η Επιτροπή μνημονεύει με την προσφυγή της ορισμένες διατάξεις της ισπανικής εθνικής νομοθεσίας και της καταλανικής περιφερειακής νομοθεσίας: σε εθνικό επίπεδο, τον νόμο 7/1996 (2) και, στην Καταλωνία, τον νόμο 18/2005 (3) και τα διατάγματα 378/2006 (4) και 379/2006 (5).
Νόμος 7/1996
6. Το άρθρο 2 ορίζει τα καταστήματα λιανικής πωλήσεως κατ’ ουσίαν ως μόνιμους χώρους ή εγκαταστάσεις για την άσκηση συνήθων δραστηριοτήτων λιανικής πωλήσεως. Ο ορισμός του «μεγάλου καταστήματος λιανικής πωλήσεως» αφήνεται στην αρμοδιότητα κάθε αυτόνομης κοινότητας εντός της Ισπανίας, αλλά, εν πάση περιπτώσει, καλύπτει τα καταστήματα με επιφάνεια πωλήσεως μεγαλύτερη των 2 500 τετραγωνικών μέτρων.
7. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, για την ίδρυση μεγάλου καταστήματος λιανικής πωλήσεως απαιτείται άδεια από την οικεία αυτόνομη κοινότητα, επιπλέον των άλλων διοικητικών αδειών που αφορούν το λιανικό εμπόριο. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, η χορήγηση ή η άρνηση της άδειας αυτής αποφασίζεται λαμβανομένων υπόψη (α) του αν είναι επαρκή τα υπάρχοντα καταστήματα λιανικής πωλήσεως στο συγκεκριμένο χώρο και (β) των συνεπειών που το νέο κατάστημα ενδέχεται να έχει στη διάρθρωση τέτοιου είδους καταστημάτων· απαιτείται επίσης έκθεση του Tribunal de Defensa de la Competencia (δικαστηρίου υποθέσεων ανταγωνισμού), τα πορίσματά του όμως δεν είναι δεσμευτικά.
8. Όσον αφορά το σημείο (α), ένα εμπορικό κέντρο θεωρείται ότι έχει επαρκή καταστήματα αν ο υπάρχων (ή ο κατά μεσοπρόθεσμη πρόβλεψη) πληθυσμός έχει επίπεδο εφοδιασμού το οποίο, από τη σκοπιά της ποιότητας ποικιλίας, υπηρεσίας, τιμής και ωρών λειτουργίας, ανταποκρίνεται στις παρούσες ανάγκες και στην προοπτική αναπτύξεως του σύγχρονου λιανικού εμπορίου (άρθρο 6, παράγραφος 3). Όσον αφορά το σημείο (β), το θετικό αποτέλεσμα επί του ανταγωνισμού και το αρνητικό αποτέλεσμα επί των υπαρχόντων μικρών καταστημάτων πρέπει αμφότερα να λαμβάνονται υπόψη (άρθρο 6, παράγραφος 4).
9. Το άρθρο 6, παράγραφος 5, επιτρέπει στις αυτόνομες κοινότητες να συγκροτούν επιτροπές που θα γνωμοδοτούν όσον αφορά την ίδρυση μεγάλων καταστημάτων, σύμφωνα με τους κανόνες που θα θεσπίσουν οι κοινότητες.
10. Η τελική διάταξη του νόμου 7/1996 διευκρινίζει τη συνταγματική τάξη των διαφόρων άρθρων. Αναφέρει μεταξύ άλλων τις διατάξεις του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, ως εκδοθείσες σύμφωνα με την αποκλειστική αρμοδιότητα που έχει το κράτος βάσει του άρθρου 149, παράγραφος 1, στοιχείο 13, του Συντάγματος, πλην όμως το υπόλοιπο άρθρο εμπίπτει στην κατηγορία των διατάξεων που «μπορούν να εφαρμοστούν αν δεν υπάρχει ειδική νομοθεσία των αυτονόμων κοινοτήτων».
Νόμος 18/2005
11. Το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2, ορίζει τα μεγάλα και μεσαία καταστήματα λιανικής πωλήσεως σε συνάρτηση με τον πληθυσμό του δήμου στον οποία ευρίσκονται. Οι σχετικοί ορισμοί συνοψίζονται στον ακόλουθο πίνακα:
Πληθυσμός του δήμου | Μεγάλα καταστήματα (επιφάνεια πωλήσεων X m² ή μεγαλύτερη) | Μεσαία καταστήματα (επιφάνεια πωλήσεων X m² ή μεγαλύτερη) |
Άνω των 240 000 | 2 500 | 1 000 |
25 001 έως 240 000 | 2 000 | 800 |
10 001 έως 25 000 | 1 300 | 600 |
Έως 10 000 | 800 | 500 |
12. Το άρθρο 3, παράγραφος 3, διευκρινίζει ότι οι περιορισμοί ως προς την επιφάνεια πωλήσεων στο PTSEC (6) ισχύουν για τα μεσαίου μεγέθους καταστήματα του τομέα της διατροφής και για όλα τα καταστήματα άνω των 1 000 τετραγωνικών μέτρων που πωλούν ηλεκτρονικές και οικιακές συσκευές, αθλητικό ή προσωπικό εξοπλισμό, είδη τέχνης και δραστηριοτήτων αναψυχής, ανεξαρτήτως της κατηγορίας στην οποία εμπίπτουν σύμφωνα με τα κριτήρια των παραγράφων 1 και 2.
13. Κατά το άρθρο 4, μεγάλα καταστήματα λιανικής πωλήσεως μπορούν να ιδρυθούν μόνο σε συμπαγείς αστικές περιοχές των δήμων που αποτελούν είτε το διοικητικό κέντρο μιας συνοικίας (comarca) ή που έχουν πληθυσμό άνω των 25 000 (περιλαμβανομένων και των εποχιακών τουριστών) (άρθρο 4, παράγραφος 1). Ο ίδιος περιορισμός ισχύει, εκτός αν προβλέπεται παρέκκλιση, και για τα καταστήματα με επιφάνεια πωλήσεως άνω των 1 000 τετραγωνικών μέτρων, αν ασχολούνται κυρίως με την πώληση ηλεκτρικών ή ηλεκτρονικών συσκευών, αθλητικών ειδών και εξαρτημάτων, ειδών προσωπικού εξοπλισμού, και ειδών δραστηριοτήτων αναψυχής ή καλλιτεχνικών (άρθρο 4, παράγραφος 2). Για να κριθεί ποιά είναι συμπαγής αστική περιοχή, λαμβάνονται υπόψη τα κέντρα πληθυσμού, ή περιοχές με αδιάκοπη σειρά κατοικιών και τα καταστήματα λιανικής πωλήσεως που, υπάρχουν σε αστικές περιοχές (άρθρο 4, παράγραφος 3). Ορισμένα άλλα είδη καταστημάτων όμως και ειδικότερα αυτά που ασχολούνται κυρίως με την πώληση μηχανών ή οχημάτων σκαφών, υλικών οικοδομών και ειδών υγιεινής, επίπλων και εξοπλισμού για μαστορέματα, καθώς επίσης και τα κέντρα κήπου, τα καταστήματα πωλήσεως εργοστασίων και οι περιοχές πωλήσεων σε σταθμούς τρένων μεγάλης ταχύτητας και σε ορισμένα λιμάνια και αεροδρόμια καθώς επίσης και τα καταστήματα σε μεθοριακούς δήμους δεν υπόκεινται στον περιορισμό (άρθρο 4, παράγραφος 8).
14. Κατά το άρθρο 6, απαιτείται δημοτική άδεια λιανικής πωλήσεως για την ίδρυση, επέκταση ή μεταφορά καταστήματος μεσαίου μεγέθους ή για την αλλαγή της δραστηριότητάς του. Κατά το άρθρο 7, όσον αφορά τα μεγάλα καταστήματα λιανικής πωλήσεως, για τις ίδιες ενέργειες απαιτείται άδεια λιανικής πωλήσεως από την Generalitat (Κυβέρνηση της Καταλωνίας), που χορηγείται ή δεν χορηγείται βάσει εκθέσεως των δημοτικών αρχών. Αν η έκθεση είναι αρνητική ή αν δεν εκδοθεί εντός τριών μηνών από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως δεν χορηγείται άδεια λιανικής πωλήσεως. Βάσει αμφοτέρων των άρθρων, αν η άδεια δεν χορηγηθεί εντός ορισμένης περιόδου (έξι μήνες για τις άδειες της Generalitat), θεωρείται ότι η αίτηση απορρίφθηκε (κανόνας της «αρνητικής σιωπής»).
15. Τόσο για τα μεσαία όσο και για τα μεγάλα καταστήματα λιανικής πωλήσεως, το άρθρο 8 απαιτεί επιπλέον έκθεση αξιολογούσα το μερίδιο της σχετικής αγοράς που κατέχει η οικεία επιχείρηση ή όμιλος (άρθρο 8, παράγραφος 1 και 3). Και εδώ, αν η έκθεση είναι αρνητική δεν χορηγείται άδεια (άρθρο 8, παράγραφος 4). Ωστόσο, οι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (7) απαλλάσσονται από τον όρο αυτόν (άρθρο 8, παράγραφος 2).
16. Το άρθρο 10 απαριθμεί τα ζητήματα που πρέπει να αξιολογηθούν όταν η Generalitat ή η δημοτική αρχή αποφασίζει επί αιτήσεως για τη χορήγηση άδειας λιανικής πωλήσεως: συμφωνία με το PTSEC· συμφωνία με τους κανόνες πολεοδομίας· «όροι που καθορίζουν την ασφάλεια του σχεδίου και την ενσωμάτωση του καταστήματος στο αστικό περιβάλλον»· την «κινητικότητα που θα προκαλέσει το σχέδιο» και, ειδικότερα, τις συνέπειές του επί του οδικού δικτύου και της χρήσεως των δημοσίων και ιδιωτικών μέσων μεταφοράς· τον αριθμό των υπαρχουσών θέσεων σταθμεύσεως σε αναλογίες που καθορίζονται με κανονισμό σε κάθε περίπτωση· την τοποθεσία του καταστήματος εντός της «συμπαγούς αστικής περιοχής» και τη συμφωνία με ενδεχόμενο δημοτικό σχέδιο για τις σχετικές υπηρεσίες· το «δικαίωμα των καταναλωτών σε εφοδιασμό ευρέως και ποικίλου φάσματος όσον αφορά την ποιότητα, την ποσότητα, την τιμή και τα χαρακτηριστικά των προϊόντων»· το μερίδιο αγοράς της συγκεκριμένης επιχείρησης.
17. Το άρθρο 11 προβλέπει τη συγκρότηση συμβουλευτικής επιτροπής (κατά τα αναφερόμενα στο άρθρο 6, παράγραφος 5, του νόμου 7/1996), της «Comisión de equipamientos comerciales» (επιτροπής εξοπλισμού καταστημάτων λιανικής πωλήσεως), που γνωμοδοτεί ειδικότερα, επί θεμάτων σχετικών με τη χορήγηση άδειας από την Generalitat και επί ζητημάτων σχεδιασμού που αφορούν τον προσδιορισμό των περιοχών όπου μπορούν να ιδρυθούν καταστήματα λιανικής πωλήσεως καθώς και την υποβολή προτάσεων τροποποιήσεως του PTSEC.
18. Το άρθρο 12 προβλέπει τα των τελών που χρεώνονται για την εξέταση των αιτήσεων χορηγήσεως αδειών από την Generalitat και για τις εκθέσεις όσον αφορά το μερίδιο αγοράς (8). Επιτρέπει επίσης στους δήμους να χρεώνουν τέλη για την εξέταση αιτήσεων δημοτικών αδειών και την υποβολή δημοτικών εκθέσεων στην Generalitat σχετικά με τις αιτήσεις αδειοδοτήσεως που υποβάλλονται σ’ αυτήν.
Διάταγμα 378/2006
19. Το άρθρο 3 ορίζει τις υπεραγορές ως καταστήματα αυτοεξυπηρέτησης με επιφάνεια πωλήσεων τουλάχιστον 2 500 τετραγωνικών μέτρων (9) που πωλούν ευρύ φάσμα προϊόντων ευρείας και μη καταναλώσεως, και διαθέτουν μεγάλο χώρο σταθμεύσεως.
20. Το άρθρο 14 καθορίζει τη διαδικασία υποβολής αιτήσεως για την αδειοδότηση από την Generalitat. Απαριθμεί τα έγγραφα που πρέπει να προσκομίζονται στα οποία περιλαμβάνεται (άρθρο 14, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, τέταρτο απαιτούμενο έγγραφο), έκθεση αγοράς όπου αναλύονται οι προοπτικές επιβιώσεως του σχεδίου, λαμβανομένης υπόψη της υπάρχουσας προσφοράς και της ενδεχομένης ζήτησης εντός της συγκεκριμένης περιοχής, το μερίδιο αγοράς και οι συνέπειες επί του παρόντος εφοδιασμού.
21. Τα άρθρα 26 και 27 αφορούν τη συμβουλευτική επιτροπή που συγκροτείται βάσει του άρθρου 11 του νόμου 18/2005. Το άρθρο 26, παράγραφος 1, ρυθμίζει τη σύνθεσή της: επτά μέλη (περιλαμβανομένου του προέδρου και του αντιπροέδρου) εκπροσωπούν τμήματα της Generalitat· έξι εκπροσωπούν τους δήμους· επτά εκπροσωπούν τον κλάδο του εμπορίου (δύο από το εμπορικό και βιομηχανικό επιμελητήριο, πέντε από τις πλέον αντιπροσωπευτικές εμπορικές οργανώσεις)· δύο μέλη είναι εμπειρογνώμονες που επιλέγονται από το εμπορικό τμήμα της Generalitat και ένας γραμματέας που διορίζεται από τον πρόεδρο. Το άρθρο 27 ορίζει ότι πρέπει να ζητείται η γνώμη της επιτροπής επί των ζητημάτων στα οποία αναφέρεται το άρθρο 11 του νόμου 18/2005 καθώς και επί των ζητημάτων οριοθέτησης των «συμπαγών αστικών περιοχών των δήμων».
22. Τα άρθρα 28 έως 34 αφορούν την έκθεση μεριδίου αγοράς του άρθρου 8 του νόμου 18/2005. Το άρθρο 28, παράγραφος 2, ορίζει ότι, για τα μεγάλα καταστήματα, η έκθεση πρέπει να καλύπτει όλους τους χώρους πωλήσεως που λειτουργούν υπό την επωνυμία αυτή, είτε υπό άμεσο είτε έμμεσο έλεγχο. Κατά το άρθρο 31, παράγραφος 4, καθορίζεται ετησίως ένα ανώτατο όριο μεριδίου αγοράς για κάθε κλάδο λιανικής πωλήσεως και για ολόκληρη την Καταλωνία και για τις επιμέρους περιοχές (η Επιτροπή αναφέρει, χωρίς να αντικρούεται από την Ισπανική Κυβέρνηση, ότι μέχρι στιγμής δεν έχουν ληφθεί τέτοιες ετήσιες αποφάσεις έτσι ώστε το ανώτατο μερίδιο αγοράς –του ομίλου στον οποίον ανήκει ο έμπορος– είναι αυτό που καθορίζεται από την παλαιότερη νομοθεσία: 25 % του χώρου πωλήσεων στην Καταλωνία, ή 35 % της συγκεκριμένης περιοχής του σχεδιαζομένου καταστήματος). Κατά το άρθρο 33, παράγραφος 2, η έκθεση μεριδίου αγοράς πρέπει να είναι αρνητική αν σημειώνεται υπέρβαση του ανωτάτου μεριδίου. Το άρθρο 33, παράγραφος 5, καθορίζει ανώτατη περίοδο έξι μηνών εντός της οποίας πρέπει να εκδοθεί η έκθεση (σε αντίθετη περίπτωση θεωρείται ευνοϊκή) και το άρθρο 33, παράγραφος 7, ορίζει ότι η έκθεση ισχύει επί εξάμηνο.
Διάταγμα 379/2006
23. Το άρθρο 7 ορίζει ότι τα μεγάλα καταστήματα καθώς και τα μεσαίου μεγέθους του τομέα της διατροφής και όλα τα καταστήματα με επιφάνεια πωλήσεων άνω των 1 000 τετραγωνικών μέτρων που πωλούν κυρίως ηλεκτρικές ή ηλεκτρονικές συσκευές, αθλητικά είδη και εξαρτήματα, προσωπικό εξοπλισμό, είδη δραστηριοτήτων αναψυχής και καλλιτεχνικά, υπόκεινται στους περιορισμούς των χώρων πωλήσεων που καθορίζει (για κάθε συνοικία) το PTSEC.
24. Το άρθρο 10, παράγραφος 2, ορίζει ότι για κάθε συνοικία ισχύουν όρια μεγέθους νέων υπεραγορών και επεκτάσεως υπεραγορών. Όπου προβλέπεται υπερβάλλων εφοδιασμός για το 2009 δεν επιτρέπεται η δημιουργία υπεραγορών. Σε άλλες συνοικίες η δημιουργία υπεραγορών δεν πρέπει να αντιπροσωπεύει ποσοστό άνω του 9 % του προβλεπόμενου εμπορικού εφοδιασμού σε είδη ευρείας καταναλώσεως για το 2009 και το 7 % σε είδη μη ευρείας καταναλώσεως.
25. Το PTSEC προσαρτάται ως παράρτημα 1 στο Διάταγμα. Καθορίζει ειδικότερα τα ανώτατα όρια περιοχών για τις οποίες ήταν δυνατή η χορήγηση αδειών για την περίοδο από 2006 έως 2009 για (1) supermarkets, (2) υπεραγορές, (3) ειδικά καταστήματα και (4) εμπορικά κέντρα και πολυκαταστήματα σε κάθε εδαφική ενότητα.
Διαδικασία
26. Μετά από καταγγελία διαφόρων μεγάλων επιχειρήσεων λιανικής πωλήσεως, η Επιτροπή άρχισε να αμφιβάλλει ως προς το αν οι κανόνες που διέπουν την ίδρυση μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως στην Καταλωνία συμβιβάζονται με το άρθρο 43 ΕΚ. Στις 9 Ιουλίου 2004 απέστειλε στην Ισπανία έγγραφο οχλήσεως. Με την από 13 Οκτωβρίου 2004 απάντηση, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε ότι οι παρατηρήσεις της Επιτροπής είναι αβάσιμες.
27. Στις 27 Δεκεμβρίου 2005, εκδόθηκε ο νόμος 18/2005 στην Καταλωνία. Κατά την άποψη της Επιτροπής δεν ήρε το προηγούμενο ασυμβίβαστο προς το άρθρο 43 ΕΚ. Μάλιστα επέβαλε νέους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως. Κατόπιν αυτού, η Επιτροπή απέστειλε συμπληρωματικό έγγραφο οχλήσεως προς την Ισπανία, στις 4 Ιουλίου 2006. Με την από 6 Οκτωβρίου 2006 απάντηση, η Ισπανία δεν δέχθηκε ότι η νομοθεσία ήταν περιοριστική, μεροληπτική και δυσανάλογη.
28. Η Επιτροπή δεν πείστηκε και, στις 23 Δεκεμβρίου 2007, εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία κάλεσε την Ισπανία να τροποποιήσει τη νομοθεσία της εντός δύο μηνών ώστε να τερματιστεί η προβαλλομένη παράβαση. Με την από 3 Ιανουαρίου 2008 απάντησή της, η Ισπανία επιβεβαίωσε την πρόθεσή της να τροποποιήσει την αμφισβητουμένη νομοθεσία, πλην όμως δήλωσε ότι οι τροποποιήσεις θα επέλθουν στο πλαίσιο της εφαρμογής της οδηγίας περί υπηρεσιών (10). Δεδομένου ότι με την εκπνοή της δίμηνης προθεσμίας που έταξε η αιτιολογημένη γνώμη δεν είχαν ληφθεί μέτρα, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
29. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, επιβάλλοντας περιορισμούς στην εγκατάσταση καταστημάτων λιανικής πωλήσεως με τον νόμο 7/1996 περί ρυθμίσεως του λιανικού εμπορίου και με τη νομοθεσία της Αυτόνομης Κοινότητας της Καταλωνίας που διέπει τον ίδιο τομέα (νόμος 18/2005 περί καταστημάτων λιανικού εμπορίου, διάταγμα 378/2006 περί εφαρμογής του νόμου 18/2005, και διάταγμα 379/2006 περί εγκρίσεως του κλαδικού περιφερειακού σχεδίου για τα καταστήματα λιανικής πωλήσεως), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ και να καταδικάσει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
30. Το Βασίλειο της Ισπανίας ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
31. Το Βασίλειο της Δανίας που παρεμβαίνει υπέρ της Ισπανίας, θεωρεί ότι η επίδικη νομοθεσία δεν αντιβαίνει στο άρθρο 43 ΕΚ.
32. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 6ης Μαΐου 2010, ανέπτυξαν προφορικές παρατηρήσεις η Επιτροπή και το Βασίλειο της Ισπανίας.
Εξέταση
Προκαταρκτική παρατήρηση
33. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή πληροφόρησε το Δικαστήριο ότι τόσο η περιφερειακή όσο και η εθνική, επίδικη νομοθεσία τροποποιήθηκε (τον Δεκέμβριο του 2009 και τον Ιανουάριο του 2010, αντιστοίχως) μετά την περάτωση της έγγραφης διαδικασίας στην υπόθεση. Για τον λόγο αυτόν δεν μπόρεσε να μορφώσει γνώμη ως προς το αν η τροποποιηθείσα νομοθεσία συμβιβάζεται με το δίκαιο της Ένωσης. Για να το πράξει ελπίζει ότι το Δικαστήριο θα κρίνει μόνον ως προς το συμβατό της παλαιότερης, αμφισβητουμένης, νομοθεσίας.
34. Νομίζω ότι η ελπίδα αυτή δικαιολογείται μόνον αν η Επιτροπή υπέβαλε σαφές αίτημα στο Δικαστήριο. Εν προκειμένω, νομίζω ότι δεν υπήρξε ιδιαίτερα σαφής. Υπενθυμίζω στην Επιτροπή την υποχρέωσή της να διατυπώνει το αίτημά της κατά τρόπο αρκούντως σαφή και ακριβή ώστε να δίνει τη δυνατότητα στον καθού να προετοιμάσει την άμυνά του και στο Δικαστήριο να κρίνει την υπόθεση, επισημαίνοντας κατά τρόπο σαφή, συνεκτικό και κατανοητό τα βασικά νομικά ζητήματα (11). Θα προσθέσω ότι μια περισσότερο επικεντρωμένη προσέγγιση από την πλευρά της Ισπανικής Κυβερνήσεως θα βοηθούσε ίσως το έργο του Δικαστηρίου.
Περίγραμμα της αναλύσεως
35. Κατά πάγια νομολογία, περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 43 ΕΚ αποτελεί κάθε μέτρο το οποίο, ακόμη και αν εφαρμόζεται άνευ διακρίσεων λόγω ιθαγενείας, ενδέχεται να παρακωλύει ή να καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση, από τους υπηκόους της Ενώσεως, της ελευθερίας εγκαταστάσεως που κατοχυρώνει η Συνθήκη (12).
36. Ωστόσο, οσάκις ο περιορισμός προκύπτει από μέτρο που εφαρμόζεται χωρίς διακρίσεις λόγω ιθαγενείας, δικαιολογείται βάσει του άρθρου 46 ΕΚ για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας. Όταν δεν υπάρχει τέτοια διάκριση, ο περιορισμός μπορεί επίσης να δικαιολογηθεί από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος υπό τον προϋπόθεση ότι είναι ικανός να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και ότι δεν υπερβαίνει το αναγκαίο προς τούτο μέτρο (13). Οι λόγοι που μπορεί να προβάλει ένα κράτος μέλος προς δικαιολόγηση παρεκκλίσεως από την αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως πρέπει να συνοδεύονται από ανάλυση της σκοπιμότητας και της αναλογικότητας του περιοριστικού μέτρου που έλαβε το κράτος μέλος αυτό, καθώς και από συγκεκριμένα στοιχεία στηρίζοντα τα επιχειρήματά του (14).
37. Συνεπώς η Επιτροπή φέρει το βάρος να αποδείξει την ύπαρξη και ενδεχομένως τον μεροληπτικό χαρακτήρα του προβαλλομένου περιορισμού, στη συνέχεια όμως το κράτος μέλος οφείλει να θεμελιώσει τη δικαιολόγηση του περιορισμού.
38. Ο κύριος ισχυρισμός της Επιτροπής είναι ότι τα μέτρα που επισημαίνει προκαλούν περιορισμούς που εισάγουν έμμεσες διακρίσεις και δεν δικαιολογούνται από κανέναν από τους λόγους του άρθρου 46 ΕΚ. Η Ισπανία δέχεται ότι τα μέτρα περιορίζουν την ελευθερία εγκαταστάσεως σε κάποιο βαθμό, πλην όμως υποστηρίζει ότι δεν συνιστούν διάκριση, ούτε έμμεση, λόγω ιθαγενείας· δικαιολογούνται όμως από διάφορες ανάγκες αναγόμενες στο δημόσιο συμφέρον –προστασία του καταναλωτή, προστασία του περιβάλλοντος και σχεδιασμός πόλεως και υπαίθρου– και είναι κατάλληλα και ανάλογα για την αντιμετώπιση των αναγκών αυτών. Η Επιτροπή δεν δέχεται αυτή τη δικαιολόγηση ακόμη και αν υποτεθεί ότι τα μέτρα δεν εισάγουν διακρίσεις.
39. Η Δανία εξάλλου υποστηρίζει ότι τα επίδικα μέτρα, αν δεν εισάγουν διακρίσεις, δεν πρέπει να θεωρηθούν ως συνιστώντα απαγορευόμενο περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως εκτός αν επηρεάζουν άμεσα την πρόσβαση αλλοδαπών επιχειρηματιών στην αγορά. Η Ισπανία υιοθετεί το επιχείρημα αυτό.
40. Θα εξετάσω συνεπώς αν τα αμφισβητούμενα μέτρα εισάγουν (έμμεση) διάκριση. Αν εισάγουν διάκριση, θα εξετάσω στη συνέχεια αν δικαιολογούνται βάσει του άρθρου 46 ΕΚ· ή, σε περίπτωση που δεν εισάγουν διάκριση, αν μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν εμπίπτουν στο άρθρο 43 ΕΚ διότι δεν επηρεάζουν αρκετά την πρόσβαση στην αγορά. Αν τα μέτρα δεν εισάγουν διακρίσεις πλην όμως εμπίπτουν στο άρθρο 43 ΕΚ, θα εξετάσω αν μπορούν να δικαιολογηθούν βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου.
41. Εξαρχής όμως θεωρώ σκόπιμο να προσδιορίσω τους περιορισμούς σχετικά με τους οποίους η Επιτροπή ζητεί να αναγνωρισθεί ότι η Ισπανία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη.
Περιεχόμενο του αιτήματος της προσφυγής
42. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ισπανία παρέβη τις υποχρεώσεις της «επιβάλλοντας περιορισμούς στην εγκατάσταση χώρων λιανικής πωλήσεως» με τέσσερα νομοθετικά μέτρα, το κείμενο των οποίων, όπως προσκομίστηκε στο Δικαστήριο υπερβαίνει τις 200 σελίδες. Είναι σαφές ότι χρειάζεται κάτι ακριβέστερο για να μπορέσει το Δικαστήριο να κρίνει αν και σε ποιο βαθμό πρέπει να γίνει δεκτό το αίτημα αυτό. Ένα διατακτικό διατυπωμένο σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής δεν θα πληρούσε τις επιταγές της ασφάλειας δικαίου –και δεν θα είχε τη σαφήνεια που η Επιτροπή ελπίζει να λάβει από το Δικαστήριο.
43. Από την προσφυγή της Επιτροπής δεν προκύπτει μεγαλύτερη ακρίβεια. Ωστόσο η Επιτροπή αναφέρει σειρά συγκεκριμένων περιορισμών με το υπόμνημα απαντήσεως. Η απαρίθμηση αυτή σε συνδυασμό με τις σχετικές αναφορές που περιέχει η προσφυγή δίνει τη δυνατότητα να προσδιοριστούν οι ακόλουθοι περιορισμοί που η Επιτροπή θεωρεί ότι προκύπτουν από την καταλανική νομοθεσία:
1) απαγόρευση της ιδρύσεως μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως εκτός των συμπαγών αστικών περιοχών μικρού αριθμού δήμων (άρθρο 4, παράγραφος 1, του νόμου 18/2005)·
2) περιορισμοί της επιφάνειας πωλήσεων για κάθε συνοικία και δήμο (άρθρο 7 του διατάγματος 379/2006, σε συνδυασμό με το PTSEC στο παράρτημα 1 του διατάγματος αυτού)· ειδικότερα, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι:
α) ο περιορισμός είναι ιδιαίτερα επαχθής για τις υπεραγορές –δεν επιτρέπεται η δημιουργία νέων υπεραγορών σε 37 από τις 41 επαρχίες (PTSEC, παράρτημα 1.2 του διατάγματος 379/2006)·
β) στις λοιπές τέσσερις επαρχίες, επιτρέπονται μόνο υπεραγορές που διακινούν ποσοστό μέχρι 9 % των προϊόντων ευρείας και 7 % των μη ευρείας καταναλώσεως (άρθρο 10, παράγραφος 2, του διατάγματος 379/2006)·
γ) σ’ αυτές τις τέσσερις επαρχίες, είναι διαθέσιμη έκταση μόνο 23 667 τετραγωνικών μέτρων σε έξι δήμους (PTSEC, παράρτημα 1.2 του διατάγματος 379/2006)·
3) απαίτηση εκθέσεως μεριδίου της αγοράς που είναι δεσμευτική αν είναι δυσμενής και πρέπει να είναι δυσμενής αν το μερίδιο αγοράς υπερβαίνει ορισμένη τιμή (άρθρο 8 του νόμου 18/2005 και άρθρο 31, παράγραφος 4, του διατάγματος 378/2006)·
4) έλλειψη σαφούς καθορισμού του εφαρμοζομένου κριτηρίου (άρθρο 10 του νόμου 18/2005 (15))·
5) ορισμένα ζητήματα διαδικασίας:
α) κανόνας της «αρνητικής σιωπής» (άρθρα 6 και 7 του νόμου 18/2005)·
β) υποχρέωση περί γνωμοδοτήσεως της συμβουλευτικής επιτροπής που περιλαμβάνει ανταγωνιστές του αιτούντος (άρθρο 11 του νόμου 18/2005 και άρθρο 26 του διατάγματος 378/2006)·
γ) επιβολή τελών που δεν έχουν σχέση με το κόστος της διαδικασίας (άρθρο 12 του νόμου 18/2005)·
δ) υπερβολική διάρκεια της διαδικασίας (άρθρο 33 του διατάγματος 378/2006, όσον αφορά τις προθεσμίες για την έκδοση και τη διάρκεια ισχύος της έκθεσης περί μεριδίου αγοράς).
44. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Επιτροπής, απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου, επιβεβαίωσε ότι αυτό αποτελεί πλήρη απαρίθμηση των σημείων της καταλανικής νομοθεσίας την οποία καταγγέλλει η Επιτροπή και ότι οι προβαλλόμενοι περιορισμοί επισημάνθηκαν σε αμφοτέρους διότι επηρεάζουν τα μεγάλα καταστήματα λιανικής πωλήσεως και όχι τα μεσαία –περιορισμός που παρίσταται αναγκαίος αν η αιτίαση της Επιτροπής περί διακρίσεως που στηρίζεται στην υπόθεση ότι οι Ισπανοί επιχειρηματίες προτιμούν μικρά και μεσαία καταστήματα ενώ οι επιχειρηματίες από άλλα κράτη μέλη προτιμούν μεγάλα καταστήματα θεωρηθεί βάσιμη– και διότι δεν δικαιολογούνται.
45. Όσον αφορά την εθνική νομοθεσία (νόμος 7/1996), δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή βάλλει κατά των διατάξεων του άρθρο 6 του νόμου αυτού οι οποίες α) καθορίζουν τα κριτήρια βάσει των οποίων αποφασίζεται αν θα χορηγηθεί η άδεια, στο μέτρο που τα κριτήρια αυτά προστατεύουν τα ήδη υπάρχοντα καταστήματα (άρθρο 6, παράγραφοι 1 έως 4), β) επιβάλλουν γνωμοδότηση του Δικαστηρίου Ανταγωνισμού επί των αιτήσεων (άρθρο 6, παράγραφος 2) και γ) προβλέπουν την έκδοση εκθέσεων από επιτροπές όσον αφορά την ίδρυση μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως (άρθρο 6, παράγραφος 5).
46. Σημειωτέον πάντως ότι η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβητεί το ότι έχει εφαρμογή στην Καταλωνία το άρθρο 6, παράγραφοι 3 έως 5.
Υπάρχει έμμεση διάκριση λόγω ιθαγενείας;
47. Η Επιτροπή δεν υποστηρίζει –και είναι σαφές ότι δεν θα μπορούσε να υποστηρίξει– ότι οι αμφισβητούμενες διατάξεις συνιστούν άμεση διάκριση καθόσον προβλέπουν διαφορετική μεταχείριση των Ισπανών επιχειρηματιών και των επιχειρηματιών από άλλα κράτη μέλη. Ο ισχυρισμός της είναι μάλλον ότι, καίτοι οι διατάξεις είναι φαινομενικά ουδέτερες, στην πραγματικότητα περιάγουν τους επιχειρηματίες από άλλα κράτη μέλη σε δυσμενή θέση, σε σύγκριση με τους Ισπανούς επιχειρηματίες.
48. Το επιχείρημα αυτό στηρίζεται σε δύο υποθέσεις: πρώτον υπάρχει διαφορετική μεταχείριση μεταξύ μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως και λοιπών (μικρών και μεσαίων καταστημάτων)· δεύτερον, η διαφορετική μεταχείριση αποβαίνει προς όφελος των Ισπανών (ειδικότερα Καταλανών) επιχειρηματιών που προτιμούν τα μικρότερα καταστήματα, και εις βάρος των επιχειρηματιών από άλλα κράτη μέλη, που προτιμούν μεγάλα καταστήματα.
49. Η πρώτη υπόθεση παρίσταται βάσιμη μόνο για μικρό αριθμό των μέτρων τα οποία αμφισβητεί η Επιτροπή· η δεύτερη δεν φαίνεται να στηρίζεται από ικανές αποδείξεις.
Διαφορετική μεταχείριση μεταξύ μεγάλων καταστημάτων και λοιπών καταστημάτων
50. Πρώτον, όσον αφορά τον προβαλλόμενο ατυχή καθορισμό των κριτηρίων και τον κανόνα της «αρνητικής σιωπής», κατά τα προεκτεθέντα στα σημεία 4) και 5) α), στο σημείο 43, είναι σαφές από τη διατύπωση των οικείων διατάξεων (αφενός του άρθρου 10 και αφετέρου των άρθρων 6 και 7 του νόμου 18/2005) ότι οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται τόσο στις άδειες που εκδίδει η Generalitat όσο και στις δημοτικές άδειες, και, συνεπώς, και στα μεγάλα και στα μεσαία καταστήματα λιανικής πωλήσεως.
51. Δεύτερον, όσον αφορά την αιτίαση που περιγράφεται στο σημείο 5) γ) του σημείου 43, ότι τα τέλη δεν έχουν σχέση με το κόστος της διαδικασίας, το άρθρο 12 του νόμου 18/2005 απαιτεί την επιβολή τελών αδειοδοτήσεως από την Generalitat (για τα μεγάλα καταστήματα λιανικής πωλήσεως) και επιτρέπει την επιβολή τελών από τους δήμους (για μεσαία καταστήματα λιανικής πωλήσεως). Η αιτίαση της Επιτροπής αφορά μόνο τα τέλη που επιβάλλει η Generalitat, πλην όμως η προσφυγή δεν παρέχει καμία ένδειξη όσον αφορά την επιβολή τελών σε δημοτικό επίπεδο με την οποία θα μπορούσε να γίνει σύγκριση.
52. Τρίτον, η απαίτηση εκθέσεως μεριδίου αγοράς και η μεγάλη διάρκεια της διαδικασίας την οποία αυτή επιφέρει, όπως αμφότερες περιγράφονται αντιστοίχως στα σημεία 3) και 5) δ) του σημείου 43, ισχύουν μόνο για τα μεγάλα και μεσαία καταστήματα. Όμως, οι μικρές και οι μεσαίες επιχειρήσεις απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή. Συνεπώς η υποχρέωση αυτή, και οι συνακόλουθες καθυστερήσεις, ισχύουν για τις μεγάλες επιχειρήσεις που επιθυμούν να ανοίξουν μεγάλα ή μεσαίου μεγέθους καταστήματα λιανικής πωλήσεως, όχι όμως και για τις λοιπές επιχειρήσεις, ανεξαρτήτως του μεγέθους του καταστήματος που επιθυμούν να ιδρύσουν (υπενθυμίζω ότι ο ορισμός του «μεγάλου» ή «μεσαίου» καταστήματος εξαρτάται από τον πληθυσμό του οικείου δήμου).
53. Συνεπώς, κανένα από τα προεκτεθέντα μέτρα δεν αφορά τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι οι περιορισμοί δημιουργούν διακρίσεις.
54. Αντιθέτως, οι αιτιάσεις που περιγράφονται στα σημεία 2) α), β) και γ) του σημείου 43 αφορούν μόνο τις υπεραγορές (που αποτελούν είδος μεγάλου καταστήματος λιανικής πωλήσεως) και καμία άλλη κατηγορία (16). Οι λοιποί περιορισμοί που φέρονται ότι απορρέουν από την καταλανική νομοθεσία –η απαγόρευση της ιδρύσεως μεγάλων καταστημάτων εκτός συμπαγών αστικών περιοχών μικρού αριθμού δήμων και η υποχρέωση γνωμοδοτήσεως συμβουλευτικής επιτροπής που περιλαμβάνει ανταγωνιστές του αιτούντος, που περιγράφονται αντιστοίχως στα σημεία 1) και 5) β) του σημείου 43– εφαρμόζονται σε μεγάλα καταστήματα λιανικής πωλήσεως και μόνο, όπως και οι περιορισμοί που φέρονται ότι απορρέουν από το άρθρο 6 του νόμου 7/1996 (εθνική νομοθεσία).
55. Συνεπώς, τα σημεία αυτά καλύπτονται από τον ισχυρισμό της Επιτροπής.
Η διαφορά προτιμήσεως μεταξύ Ισπανών επιχειρηματιών και επιχειρηματιών από άλλα κράτη μέλη
56. Αν δεν αληθεύει ότι οι Ισπανοί (και ειδικότερα οι Καταλανοί) επιχειρηματίες προτιμούν τα μικρότερα καταστήματα λιανικής πωλήσεως ενώ οι επιχειρηματίες από άλλα κράτη μέλη προτιμούν τα μεγάλα καταστήματα, τα επίδικα μέτρα δεν συνιστούν διάκριση εις βάρος των τελευταίων, ανεξαρτήτως του ζητήματος σε ποιο βαθμό ενδέχεται να περιορίσουν την ίδρυση μεγάλων καταστημάτων περισσότερο από άλλων καταστημάτων.
57. Το μόνον αποδεικτικό στοιχείο που προσκομίζεται στο Δικαστήριο βάσει του οποίου θα μπορούσε να κριθεί αν ο ισχυρισμός αυτός είναι βάσιμος συνίσταται σε δύο πίνακες αριθμητικών στοιχείων (έναν από την Επιτροπή και έναν από την Ισπανική Κυβέρνηση) όπου αναλύεται ο έλεγχος των καταστημάτων λιανικής πωλήσεως στην Καταλωνία μεταξύ Ισπανών και μη-Ισπανών επιχειρηματιών για καταστήματα λιανικής πωλήσεως α) άνω και β) κάτω των 2 500 τετραγωνικών μέτρων. Οι δύο αριθμητικοί πίνακες αναφέρονται σε διαφορετικά έτη και προέρχονται από διαφορετικές πηγές. Όπως είναι φυσικό, συνεπώς, παρουσιάζουν διαφορετικές εικόνες καίτοι δείχνουν αμφότεροι ότι οι αλλοδαποί επιχειρηματίες ελέγχουν την πλειονότητα (μεταξύ 53 % και 68 %) των χώρων πωλήσεως στα μεγαλύτερα καταστήματα και οι Ισπανοί επιχειρηματίες την πλειονότητα (μεταξύ 72 % και 92 %) των χώρων πωλήσεως στα μικρότερα καταστήματα (17). Δείχνουν επίσης ότι ο συνολικός χώρος πωλήσεων στα καταστήματα με επιφάνεια κάτω των 2 500 τετραγωνικών μέτρων υπερβαίνει κατά πολύ, με συντελεστή μεταξύ 4.5 και 10 (18), τον χώρο για τα μεγαλύτερα καταστήματα.
58. Τα στοιχεία αυτά συνάδουν αναμφισβήτητα προς τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι οι επιχειρηματίες από άλλα κράτη μέλη προτιμούν τα μεγαλύτερα, και οι Ισπανοί επιχειρηματίες τα μικρότερα, καταστήματα λιανικής πωλήσεως. Νομίζω όμως ότι δεν παρέχουν καμία απόδειξη για το βάσιμο του ισχυρισμού αυτού. Το πολύ πολύ δείχνουν μια ευρεία στατιστική συνάρτηση –η οποία εξάλλου χάνει πολλή από τη σημασία της στο πλαίσιο των επιχειρημάτων της Επιτροπής αν σκεφτούμε ότι από τους δήμους που απαριθμούνται στο PTSEC, μόνον ένας (εκτός Βαρκελώνης) φαίνεται να έχει πληθυσμό άνω των 240 000 και περισσότεροι από τους μισούς πληθυσμό κάτω των 10 000, έτσι ώστε η κατηγορία των «μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως» που επηρεάζεται από τις διατάξεις κατά των οποίων στρέφεται η Επιτροπή περιλαμβάνει έναν απροσδιόριστο αριθμό καταστημάτων με επιφάνεια πωλήσεως μεταξύ 800 τετραγωνικών μέτρων και 2 500 τετραγωνικών μέτρων (19), κατηγορία για την οποία δεν προσκομίζεται στο Δικαστήριο κανένα στοιχείο είτε σχετικά με τον αριθμό των καταστημάτων είτε με τον διαχωρισμό μεταξύ ελέγχου από Ισπανούς και μη Ισπανούς (20). Ενδεχόμενο συμπέρασμα που θα μπορούσε να συναχθεί από τα στοιχεία αυτά θα πρέπει συνεπώς να στηρίζεται σε αποδεικτικά στοιχεία διαφορετικού είδους για να θεμελιωθεί το βάσιμο των επιχειρημάτων της Επιτροπής, θα ίσχυε δε μάλλον κυρίως για τις υπεραγορές και όχι για όλα τα μεγάλα καταστήματα λιανικής πωλήσεως που επηρεάζονται από τις επίδικες διατάξεις.
59. Τέτοια απόδειξη δεν προσκομίστηκε. Η πλησιέστερη εξήγηση που έδωσε η Επιτροπή για την προβαλλομένη αιτιώδη συνάφεια που χαρακτηρίζει το στατιστικό συσχετισμό ήταν ο ισχυρισμός –κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ως απάντηση σε ερώτηση του Δικαστηρίου– ότι οι αλλοδαποί επιχειρηματίες είναι φυσικό να προτιμούν να ιδρύσουν μεγαλύτερα καταστήματα προκειμένου να επιτύχουν οικονομίες στο επίπεδο που είναι αναγκαίο για να μεγιστοποιήσουν τις πιθανότητες επιτυχούς διείσδυσης σε νέο έδαφος. Αυτός όμως ο συλλογισμός –ακόμη και αν είναι αληθοφανής– αφορά την είσοδο σε μια νέα αγορά, σε κάποια απόσταση από την οικεία βάση και όχι την εθνικότητα του επιχειρηματία (21), και συνεπώς στηρίζει μόνον εν μέρει τη βασική υπόθεση της Επιτροπής.
60. Βεβαίως, η Ισπανική Κυβέρνηση δεν αντέκρουσε σοβαρά την υπόθεση αυτή, καίτοι υποστηρίζει, με κάποια αποδεικτικά στοιχεία, ότι διάφοροι μη-Ισπανοί επιχειρηματίες προτίμησαν ή αρχίζουν να προτιμούν, μικρότερα καταστήματα. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή οφείλει να αποδείξει τους ισχυρισμούς της και νομίζω ότι σ’ αυτό το βασικό σημείο πολύ απέχει από την απόδειξη αυτή.
61. Συνεπώς, στο μέτρο που η αιτίαση της Επιτροπής στηρίζεται στον ισχυρισμό ότι τα επίδικα μέτρα εισάγουν διάκριση λόγω ιθαγένειας, είναι απορριπτέα.
62. Πάντως, ακόμα και τα μέτρα που δεν εισάγουν διακρίσεις ενδέχεται να απαγορεύονται από το άρθρο 43 ΕΚ και στη συνέχεια θα εξετάσω αν τα επίδικα μέτρα εμπίπτουν στο άρθρο αυτό.
Εμπίπτουν οι επίδικες διατάξεις στο άρθρο 43 ΕΚ;
63. Το άρθρο 43 ΕΚ απαγορεύει τα εθνικά μέτρα τα οποία, καίτοι εφαρμόζονται χωρίς διάκριση λόγω ιθαγενείας, είναι ικανά να εμποδίσουν ή να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την άσκηση από υπηκόους ΕΕ της ελευθερίας εγκαταστάσεως που κατοχυρώνει η Συνθήκη (22). Το Δικαστήριο ουδέποτε οριοθέτησε την απαγόρευση αυτή, διατυπώνοντας ένα κριτήριο de minimis –όριο επηρεασμού κάτω από το οποίο το μέτρο δεν εμπίπτει στην εν λόγω διάταξη.
64. Ωστόσο, η Δανική Κυβέρνηση (οι κανόνες της οποίας, όπως παρατηρεί, έχουν ίσως κοινά σημεία με τις επίδικες ισπανικές διατάξεις) υποστηρίζει ότι μια εθνική νομοθεσία (όπως ο νόμος περί σχεδιασμού) που ρυθμίζει τις συνθήκες της αγοράς για όλες τις επιχειρήσεις και εφαρμόζεται για όλους τους επιχειρηματίες χωρίς διάκριση αναλόγως της ιθαγενείας εμπίπτει στο άρθρο 43 ΕΚ μόνον αν επηρεάζει άμεσα την πρόσβαση αλλοδαπών επιχειρηματιών στην αγορά. Η απαίτηση της προηγουμένης άδειας για τα μεγάλα καταστήματα λιανικής πωλήσεως δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι έχει αυτομάτως αυτή τη συνέπεια. Η Δανική Κυβέρνηση αναπτύσσει τέσσερα επιχειρήματα με τα οποία συμφωνεί η Ισπανική Κυβέρνηση.
65. Πρώτον, η νομολογία τονίζει ότι οι περιορισμοί στην πρόσβαση στην αγορά πρέπει να είναι σημαντικοί για να εμπίπτουν στο άρθρο 43 ΕΚ. Με την απόφαση στην υπόθεση CaixaBank France (23), το Δικαστήριο έκανε λόγο για «σημαντικό» εμπόδιο στη δυνατότητα «να ανταγωνιστούν αποτελεσματικότερα» ή να υιοθετήσουν «μια από τις αποτελεσματικότερες μεθόδους» ανταγωνισμού. Με την απόφαση στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ιταλίας (24), έκανε λόγο για «ουσιαστική ανάμειξη» στην ελευθερία των συμβάσεων, για «σημαντικά πρόσθετα βάρη» και για ανάγκη «επανεξετάσεως» της πολιτικής και της επιχειρηματικής στρατηγικής, με «την επέκταση του φάσματος» των προτεινομένων υπηρεσιών, πράγμα που συνεπάγεται «αναπροσαρμογές και σημαντικό κόστος» ώστε επηρεάζει την πρόσβαση στην αγορά. Βεβαίως, κάποιες άλλες αποφάσεις δεν φαίνονται τόσο αυστηρές (25), αυτό όμως εξηγείται από τις επιμέρους περιστάσεις. Εξάλλου, με παλαιότερη νομολογία του Δικαστηρίου έκρινε ότι τα μέτρα γενικής ρυθμίσεως της αγοράς δεν εμπίπτουν στο άρθρο 43 ΕΚ (τότε άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚ) (26).
66. Δεύτερον, τα εθνικά μέτρα που έχουν πολύ αβέβαιο και έμμεσο αποτέλεσμα επί ενός θεμελιώδους δικαιώματος δεν εμπίπτουν κατά κανόνα στις απαγορεύσεις της Συνθήκης (27).
67. Τρίτο, από λογικής και τελεολογικής σκοπιάς, πρέπει να υπάρχει ένα όριο κάτω από το οποίο το εθνικό μέτρο δεν συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως (28). Διαφορετικά, ακόμη και η πιο ασήμαντη ρύθμιση θα ενέπιπτε στο άρθρο 43 ΕΚ.
68. Τέταρτον, η ερμηνεία αυτή του άρθρου 43 ΕΚ συνάδει με την προσέγγιση του Δικαστηρίου όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, και ειδικότερα όσον αφορά «ορισμένες μορφές πωλήσεων» (29). Παρόμοια είναι και η προσέγγιση του Δικαστηρίου όσον αφορά τη χρήση των προϊόντων (30). Αφού οι γενικές ρυθμίσεις των συνθηκών αγοράς των κρατών μελών εμπίπτουν στο άρθρο 28 ΕΚ (νυν άρθρο 34 ΣΛΕΕ) μόνον αν επηρεάζουν άμεσα την πρόσβαση στην αγορά, το άρθρο 43 ΕΚ δεν πρέπει να τύχει ευρύτερης ερμηνείας.
69. Καίτοι θεωρώ ότι ορισμένα από τα επιχειρήματα αυτά έχουν κάποια βάση, δεν νομίζω ότι δείχνουν ότι τα επίδικα μέτρα δεν εμπίπτουν στο άρθρο 43 ΕΚ.
70. Όπως επισημαίνει η Επιτροπή οποιοδήποτε σύστημα προηγουμένης άδειας για την ίδρυση καταστημάτων λιανικής πωλήσεως έχει εξ ορισμού άμεσο αποτέλεσμα επί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των επιχειρηματιών, και αυτό ισχύει για κάθε διατύπωση που αποτελεί μέρος της διαδικασίας αδειοδοτήσεως. Εξ αυτού έπεται ότι αν εφαρμοστεί κάποιος κανόνας de minimis στο άρθρο 43 ΕΚ ώστε να αποκλείονται μέτρα όπως τα επίδικα εν προκειμένω, δεν θα μπορούσε να διατυπωθεί κατά τον τρόπο που προτείνει η Δανική Κυβέρνηση.
71. Όσον αφορά το ζήτημα αν οι προϋποθέσεις και οι περιορισμοί εν προκειμένω είναι πραγματικοί και ουσιαστικοί και αν οι συνέπειές τους για τους επιχειρηματίες μπορούν να θεωρηθούν αβέβαιες ή αμελητέες, είναι γεγονός ότι αυτές οι προϋποθέσεις και οι περιορισμοί δεν μπορούν να τεθούν όλοι στο ίδιο επίπεδο.
72. Οι απαριθμούμενοι στα στοιχεία 1) έως 3) του σημείου 43 –που περιορίζουν τους τόπους όπου μπορούν να ιδρυθούν νέα καταστήματα και επιβάλλουν όρια στους χώρους πωλήσεων για τους οποίους μπορεί να εκδοθεί άδεια και ένα ανώτατο όριο μεριδίου αγοράς για τους αιτούντες– είναι σαφώς πραγματικοί, ουσιαστικοί και καθόλου αβέβαιοι.
73. Οι απαριθμούμενοι στα στοιχεία 4) και 5) είναι ίσως λιγότερο εύκολο να καταταγούν σε κατηγορίες, πλην όμως νομίζω ότι μπορούν όλοι να έχουν σημαντικό αρνητικό αποτέλεσμα επί του αριθμού αιτήσεων αδειοδοτήσεως που υποβάλλονται ή γίνονται δεκτές:
– η εφαρμογή κριτηρίων που δεν καθορίζονται επαρκώς ώστε να μπορεί να κριθεί αντικειμενικά αν τηρούνται (31) ενδέχεται να αποθαρρύνει τους αιτούντες, να οδηγήσει σε απρόβλεπτα αποτελέσματα και να καταστήσει δυσκολότερη την ένδικη προσβολή της αρνήσεως, στοιχεία τα οποία αποτελούν όλα πραγματικά εμπόδια στην ίδρυση νέων καταστημάτων·
– η κανόνας της «αρνητικής σιωπής» (32) οδηγεί αναγκαστικά στην απόρριψη περισσοτέρων αιτήσεων από ενδεχόμενο κανόνα «θετικής σιωπής» (σύμφώνα με τον οποίο η παράλειψη απαντήσεως σε αίτηση εντός συγκεκριμένης περιόδου ισοδυναμεί με σιωπηρή αποδοχή)·
– η ανάμειξη μιας συμβουλευτικής επιτροπής τα μέλη της οποίας περιλαμβάνουν εμπόρους που είναι ήδη εγκατεστημένοι στην περιοχή και η γνώμη της οποίας ζητείται όχι μόνον επί των αιτήσεων αδειοδοτήσεως αλλά και όσον αφορά τον καθορισμό των τοποθεσιών (33) είναι εξ ορισμού ικανή να μειώσει την ίδρυση νέων καταστημάτων·
– η επιβολή τελών που δεν έχουν σχέση με το κόστος της διαδικασίας επί της αιτήσεως και η υπερβολικά μεγάλη διάρκεια της διαδικασίας αυτής (34) είναι, αμφότερα, παράγοντες ικανοί να αποθαρρύνουν τους επιχειρηματίες από την ίδρυση νέων καταστημάτων.
74. Στην εθνική νομοθεσία, η απαίτηση άδειας και η συγκρότηση συμβουλευτικής επιτροπής επαναλαμβάνουν τους όρους που προβλέπει η καταλανική νομοθεσία, όπως, σε μεγάλο βαθμό, και τα εφαρμοζόμενα κριτήρια (35). Τα κριτήρια αυτά, εκτός του ότι δεν είναι αντικειμενικά σαφή, είναι σχεδιασμένα ώστε να επιτρέπουν την ίδρυση νέων καταστημάτων μόνον αν δεν καλύπτεται η υπάρχουσα ζήτηση και αν δεν επηρεάζονται οι υπάρχοντες μικροί έμποροι, πράγμα που είναι και στις δύο περιπτώσεις ικανό να μειώσει αισθητά την ίδρυση νέων μεγάλων ή μεσαίων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως.
75. Κατόπιν αυτού, βρίσκω μεν λογική την άποψη ότι το άρθρο 43 ΕΚ δεν αφορά τα αμελητέα αποτελέσματα ρυθμίσεων και ότι θα ήταν ευκταίο να υιοθετήσει το Δικαστήριο μια σαφώς συνεκτική προσέγγιση στη νομολογιακή γραμμή της απόφασης Keck και Mithouard, όσον αφορά όλες τις θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνει η Συνθήκη, πλην όμως δεν νομίζω ότι οι θεωρήσεις αυτές επηρεάζουν τη σημασία του άρθρου 43 ΕΚ εν προκειμένω.
76. Όσον αφορά το επιχείρημα ότι το Δικαστήριο έχει επισημάνει με μερικές αποφάσεις τη σοβαρότητα της παρεμπόδισης της ελευθερίας εγκαταστάσεως, το στοιχείο αυτό δεν σημαίνει ότι θεωρεί την ύπαρξη σοβαρής παρεμπόδισης ως προϋπόθεση της εφαρμογής του άρθρου 43 ΕΚ, δεδομένου μάλιστα ότι δεν τονίζει συστηματικά το σημείο αυτό· άλλο συμπέρασμα δεν μπορεί να συναχθεί από τη διατύπωση της παρατεθείσας απόφασης. Επιπλέον, και βάσει των επιχειρημάτων της Επιτροπής, νομίζω ότι η προβαλλομένη παρεμπόδιση της ελευθερίας αυτής είναι εκ πρώτης όψεως σοβαρή.
77. Κατά συνέπεια, κρίνω σκόπιμο να εξετάσω αν τα επίδικα μέτρα, (όπως περιγράφονται στα σημεία 43 και 45 ανωτέρω) μπορούν να δικαιολογηθούν, όπως υποστηρίζει η Ισπανία, βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου περί περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως που δεν εισάγουν διακρίσεις.
Μπορούν να δικαιολογηθούν οι επίδικες διατάξεις;
78. Κατά πάγια νομολογία, ένα μέτρο που περιορίζει θεμελιώδη ελευθερία κατοχυρούμενη από τη Συνθήκη μπορεί να θεωρηθεί ότι επιτρέπεται μόνον αν δικαιολογείται από επιτακτικές ανάγκες γενικού συμφέροντος, αν η εφαρμογή του μπορεί να εξασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και αν δεν υπερακοντίζει το προς τούτο αναγκαίο μέτρο (36). Θα εξετάσω, πρώτον, αν ο σκοπός τον οποίο επικαλείται η Ισπανία είναι θεμιτός υπό το φως αυτό και, δεύτερον, αν τα επίδικα μέτρα είναι κατάλληλα και ανάλογα.
Αποτελούν οι σκοποί που τα επίδικα μέτρα επιδιώκουν «επιτακτικές ανάγκες γενικού συμφέροντος»;
79. Η Ισπανική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι τα μέτρα επιδιώκουν τους στόχους α) της προστασίας του περιβάλλοντος και του συνεπή σχεδιασμού πόλεως και υπαίθρου και β) της προστασίας των καταναλωτών, στόχοι που αναγνωρίζονται ως αναγόμενοι στο γενικό συμφέρον. Εξάλλου, η Επιτροπή, επικαλούμενη το άρθρο 6 του νόμου 7/1996, τονίζει ότι ο πραγματικός στόχος είναι η προστασία των μικρών εμπόρων, οικονομικός στόχος που δεν μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
80. Το Δικαστήριο έχει πράγματι δεχθεί ότι οι στόχοι που μνημονεύει η Ισπανική Κυβέρνηση μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμούς των θεμελιωδών ελευθεριών (37)· για τους καθαρά οικονομικούς στόχους δεν το έχει αναγνωρίσει (38). Συνεπώς, αν κάποιος από τους περιορισμούς αυτούς επιδιώκει μόνον οικονομικούς στόχους τότε απαγορεύεται αυτομάτως από το άρθρο 43 ΕΚ.
81. Από τους περιορισμούς που επισημαίνει η Επιτροπή νομίζω ότι μόνο το ανώτατο όριο μεριδίου αγοράς και τα κριτήρια που εφαρμόζονται για την εξέταση των αιτήσεων αδειοδοτήσεως, στο μέτρο που αφορούν τις συνέπειες για τους υπάρχοντες τοπικούς εμπόρους, μπορεί να θεωρηθεί ότι έχουν καθαρά οικονομικό στόχο.
82. Ενώ ο περιορισμός του μεριδίου αγοράς απορρέει μόνον από την καταλανική νομοθεσία, τα άλλα επίδικα κριτήρια αναφέρονται ρητά στο άρθρο 6, παράγραφος 4, του νόμου 7/1996 (39), που ορίζει συγκεκριμένα ότι σταθμίζεται η ενδεχόμενη αρνητική συνέπεια επί των υπαρχόντων μικρών εμπόρων λιανικής πωλήσεως. Η Ισπανία όμως επισημαίνει ότι για συνταγματικούς και νομοθετικούς λόγους, το άρθρο 6, παράγραφοι 3 έως 5 του νόμου αυτού δεν έχει εφαρμογή στην Καταλωνία και ότι η διαδικασία λόγω παραβάσεως περιορίζεται στη νομοθεσία που έχει εφαρμογή σ’ αυτήν την αυτόνομη κοινότητα. Η αντίρρηση αυτή προκάλεσε έντονη αντιδικία μεταξύ των διαδίκων ως προς το αν οι εν λόγω διατάξεις εμπίπτουν στο αντικείμενο της δίκης.
83. Μου είναι αδύνατο να διαλευκάνω το συγκεκριμένο αυτό σημείο που άπτεται του ισπανικού συνταγματικού δικαίου σχετικά με το οποίο το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να κρίνει. Όμως, η υποχρέωση να λαμβάνεται υπόψη η επίπτωση επί των υπαρχόντων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως διατυπώνεται κατά τρόπο γενικότερο αλλά σαφή τόσο στο άρθρο 6, παράγραφος 2, του νόμου 7/1996 (η εφαρμογή του οποίου στην Καταλωνία δεν αμφισβητείται) όσο και στο άρθρο 14, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, του καταλανικού διατάγματος 378/2006 (40).
84. Η Ισπανία υποστηρίζει κατά τα ουσιώδη ότι ο περιορισμός του μεριδίου αγοράς και οι προϋποθέσεις σχετικά με τις επιπτώσεις επί των υπαρχόντων μικρών εμπόρων λιανικής πωλήσεως σκοπούν την προστασία των καταναλωτών με την εξασφάλιση πλέον αποτελεσματικού ανταγωνισμού όσον αφορά τις τιμές, την ποιότητα και τη δυνατότητα επιλογής.
85. Οι προϋποθέσεις όμως που αφορούν το μερίδιο της αγοράς και τις επιπτώσεις επί των υπαρχόντων εμπόρων αφορούν –αντίθετα με ορισμένες από τις άλλες προϋποθέσεις που συνδέονται ρητά με τη δυνατότητα επιλογής του καταναλωτή– τη δομή της αγοράς και όχι την προστασία του καταναλωτή. Όπως δε επισήμανε η Επιτροπή, η πολιτική ανταγωνισμού είναι τομέας που ρυθμίζεται σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, και το Δικαστήριο έχει κρίνει ρητά ότι οι στόχοι που αποβλέπουν στην «ενίσχυση της ανταγωνιστικής διαρθρώσεως της σχετικής αγοράς καθώς και στον εκσυγχρονισμό και την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των μέσων παραγωγής […] δεν μπορούν να αποτελούν έγκυρη δικαιολογία για την επιβολή περιορισμών στη συγκεκριμένη θεμελιώδη ελευθερία» (41).
86. Φρονώ συνεπώς ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, του νόμου 7/1996, το άρθρο 8 του νόμου 18/2005 και το άρθρο 14, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, του διατάγματος 378/2006 συνιστούν παράβαση του άρθρου 43 ΕΚ στο μέτρο που επιβάλλουν την εφαρμογή ενός ορίου μεριδίου αγοράς και ενός ορίου επιπτώσεων επί των υπαρχόντων εμπόρων, πέραν του οποίου δεν είναι δυνατή η ίδρυση νέων μεγάλων και/ή μεσαίων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως. Δεδομένου ότι έχουν καθαρά οικονομικό στόχο, δεν μπορούν να δικαιολογηθούν βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου.
87. Νομίζω όμως ότι τα λοιπά μέτρα είναι ικανά να επιδιώξουν –τουλάχιστον εν μέρει– έναν από τους θεμιτούς στόχους που προβάλλει η Ισπανική Κυβέρνηση, και, συνεπώς, πρέπει να εξεταστούν όσον αφορά το κατάλληλο και το ανάλογο.
Είναι τα μέτρα ικανά να επιτύχουν τον επιδιωκόμενο σκοπό χωρίς να υπερβαίνουν το αναγκαίο προς τούτο μέτρο;
88. Τα λοιπά επίδικα μέτρα μπορούν να χωριστούν: οι περιορισμοί περί την τοποθεσία και το μέγεθος· ανάμειξη α) του Δικαστηρίου Ανταγωνισμού και β) της συμβουλευτικής επιτροπής· τα εφαρμοζόμενα κριτήρια στο μέτρο που είναι ασαφή· ο «κανόνας της αρνητικής σιωπής»· η επιβολή τελών ασχέτων με το κόστος· και η διάρκεια της διαδικασίας.
89. Το κράτος μέλος που επιδιώκει να δικαιολογήσει περιορισμό θεμελιώδους ελευθερίας που κατοχυρώνει η Συνθήκη οφείλει μεν να αποδείξει και τον κατάλληλο και τον ανάλογο χαρακτήρα του, πλην όμως αυτό δεν σημαίνει, όσον αφορά τον κατάλληλο χαρακτήρα, ότι το κράτος μέλος πρέπει να αποδείξει ότι ο περιορισμός είναι το περισσότερο κατάλληλο απ’ όλα τα δυνατά μέτρα για την επίτευξη του επιδιωκομένου στόχου αλλά απλώς ότι δεν είναι ακατάλληλο προς τούτο. Όσον αφορά την αναλογικότητα, όμως, το κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει ότι κανένα άλλο μέτρο δεν θα ήταν εξίσου αποτελεσματικό αλλά λιγότερο περιοριστικό της εν λόγω ελευθερίας.
– Περιορισμοί ως προς την τοποθεσία και το μέγεθος των νέων καταστημάτων
90. Η Ισπανία υποστηρίζει ότι η καταλανική νομοθεσία, περιορίζοντας τις τοποθεσίες των μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως σε αστικά κέντρα, όπου η ζήτηση είναι μεγαλύτερη, και περιορίζοντας το μέγεθος των καταστημάτων στις περιοχές με μικρότερο πληθυσμό, επιδιώκει να αποφύγει τη ρύπανση από τα δρομολόγια αυτοκινήτων, να προλάβει την παρακμή των αστικών κέντρων, να διατηρήσει ένα οικολογικά ολοκληρωμένο αστικό πρότυπο, να αποφύγει νέες οδοκατασκευές και να εξασφαλίσει την πρόσβαση με δημόσια μέσα μεταφοράς. Υποστηρίζει ότι, όπως δείχνουν οι μετρήσεις, οι εκπομπές CO2 μειώνονται σημαντικά όταν ανοίγουν καταστήματα λιανικής πωλήσεως στα κέντρα των πόλεων και όχι σε περιοχές εκτός πόλεως. Επιπλέον, αν πρέπει να ληφθούν υπόψη τέτοιες θεωρήσεις, αυτό θα πρέπει να γίνει με διαδικασία προηγουμένης αδείας και όχι με μεταγενέστερους ελέγχους.
91. Αυτή η γενική συλλογιστική –και ειδικότερα η έμφαση στην ανάγκη προληπτικών, άρα εκ των προτέρων, μέτρων στο πλαίσιο της προστασίας του περιβάλλοντος– μου φαίνεται βάσιμη, η δε Επιτροπή δεν την αντικρούει με τις γραπτές παρατηρήσεις της. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση περιορίστηκε μόνο στην παρατήρηση ότι τα μέτρα δεν είναι κατάλληλα για να επιτύχουν τον εν λόγω περιβαλλοντικό στόχο. Κατά συνέπεια δέχομαι πλήρως ότι οι περιορισμοί ως προς την τοποθεσία και το μέγεθος των καταστημάτων αποτελούν κατάλληλα μέτρα για την επίτευξη των στόχων προστασίας του περιβάλλοντος που προβάλλει η Ισπανία.
92. Είναι όμως σαφές ότι οι ειδικοί περιορισμοί που επιβάλλει το επίδικο μέτρο είναι πράγματι αυστηροί και έχουν σημαντικές συνέπειες ως προς τις δυνατότητες ιδρύσεως νέων μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως, και ιδιαίτερα υπεραγορών στην Καταλωνία. Δεν αρκεί να αποδείξει η Ισπανία ότι οι περιορισμοί αυτής της φύσεως είναι κατάλληλοι για την επιδίωξη του στόχου προστασίας του περιβάλλοντος. Πρέπει επίσης να αποδείξει ότι δεν υπερακοντίζουν το αναγκαίο μέτρο –λόγου χάρη περιγράφοντας εναλλακτικά (λιγότερο περιοριστικά) μέτρα και εξηγώντας για ποιο λόγο δεν θα επιτύγχαναν ικανοποιητικά τον στόχο. Δεν βλέπω κανένα αποδεικτικό στοιχείο ή επιχείρημα (σε αντιδιαστολή με απλό ισχυρισμό) κατ’ αυτή την έννοια στις παρατηρήσεις της Ισπανικής Κυβερνήσεως, η οποία δεν επικαλέστηκε τέτοια απόδειξη ή επιχείρημα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
93. Νομίζω συνεπώς ότι το Δικαστήριο αδυνατεί να μορφώσει πεποίθηση ως προς το αν έχουν ή δεν έχουν ανάλογο χαρακτήρα οι περιορισμοί όσον αφορά το μέγεθος και την τοποθεσία που προβλέπουν οι διατάξεις τις οποίες επισημαίνει η Επιτροπή. Δεδομένου ότι ο περιορισμός αποδεικνύεται και, σύμφωνα με τη νομολογία (42), το κράτος μέλος που επικαλείται παρέκκλιση οφείλει να αποδείξει ότι ο περιορισμός ελευθερίας που κατοχυρώνει η Συνθήκη είναι όχι μόνο κατάλληλος αλλά και ανάλογος προς τον θεμιτό σκοπό που επιδιώκει, φρονώ ότι το αίτημα της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτό όσον αφορά το συγκεκριμένο αυτό σημείο.
– Γνώμη του Δικαστηρίου Ανταγωνισμού και της συμβουλευτικής επιτροπής
94. Όσον αφορά το Δικαστήριο Ανταγωνισμού, η Επιτροπή στρέφεται κατά της επιταγής που διατυπώνεται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 6, παράγραφος 2, του νόμου 7/1996, ότι πρέπει δηλαδή να ζητείται η γνώμη του.
95. Η Επιτροπή δεν ανέπτυξε κανένα επιχείρημα για να στηρίξει τον ισχυρισμό της ότι η υποχρέωση αυτή περιορίζει την ελευθερία εγκαταστάσεως πέραν της γενικής παρατήρησης ότι η διαδικασία προηγουμένης εγκρίσεως συνιστά κατ’ ανάγκη περιορισμό. Ούτε η Ισπανία ανέπτυξε συγκεκριμένα επιχειρήματα για να δικαιολογήσει πιθανό περιορισμό.
96. Υπό τις συνθήκες αυτές και δεδομένου ότι φρονώ ότι μια μη δεσμευτική έκθεση δεν είναι ιδιαίτερα περιοριστικό μέτρο αλλά, προερχόμενη από όργανο που ασχολείται με ζητήματα ανταγωνισμού και δεδομένου ότι αποτελεί μέσο προηγουμένου ελέγχου και όχι εκ των υστέρων εφαρμογής, είναι εκ πρώτης όψεως μέτρο κατάλληλο και ανάλογο για την προστασία των καταναλωτών και γι’ αυτόν τον λόγο θεωρώ ότι το σχετικό αίτημα της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
97. Όσον αφορά τη συμβουλευτική επιτροπή, η Επιτροπή βάλλει κατά: του άρθρου 6, παράγραφος 5, του νόμου 7/1996, που επιτρέπει στις αυτόνομες κοινότητες να συγκροτούν επιτροπές που θα υποβάλουν έκθεση σχετικά με την ίδρυση μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως· του άρθρου 11 του νόμου 18/2005, που συγκροτεί τέτοια επιτροπή στην Καταλωνία για να υποβάλει εκθέσεις όσον αφορά, μεταξύ άλλων, την έκδοση αδειών για την ίδρυση μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως· και του άρθρου 26 του διατάγματος 378/2006, που ρυθμίζει τα των μελών της επιτροπής. Η συγκεκριμένη αιτίαση της Επιτροπής είναι ότι περιλαμβάνει εκπροσώπους των υπαρχόντων εμπόρων, παράγων που είναι πιθανόν να προκαταλάβει την επιτροπή κατά των νέων εμπόρων που επιθυμούν να ιδρύσουν νέα καταστήματα.
98. Η Ισπανία αμφισβητεί την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 5, του νόμου 7/1996 στην Καταλωνία (43). Είναι, όμως, νομίζω, σαφές ότι όταν μια αυτόνομη κοινότητα έχει συγκροτήσει κάποια επιτροπή, δεν ασκεί επιρροή το στοιχείο αν υπάρχει διάταξη που την εξουσιοδοτεί να το πράξει. Η μόνη άλλη ερμηνεία θα ήταν ότι η εξουσιοδοτική διάταξη ήταν εξαρχής περιττή και άνευ αποτελέσματος (44).
99. Αποτελούν η συμβουλευτική επιτροπή και η υποχρέωση να γνωμοδοτεί επί των αιτήσεων αδειοδοτήσεως κατάλληλα μέσα για την επίτευξη των στόχων προστασίας περιβάλλοντος και/ή καταναλωτή και σχεδιασμού που προβάλλει η Ισπανία;
100. Η συμβουλευτική επιτροπή γνωμοδοτεί όχι μόνον επί ζητημάτων που αφορούν τη χορήγηση αδειών από την Generalitat αλλά και επί ζητημάτων σχεδιασμού όσον αφορά τον καθορισμό των περιοχών όπου μπορούν να ιδρυθούν καταστήματα λιανικής πωλήσεως, περιλαμβανομένης και της υποβολής προτάσεων τροποποιήσεως του PTSEC, και επί της οριοθετήσεως των «συμπαγών αστικών περιοχών των δήμων».
101. Ορισμένοι από τους τομείς στους οποίους ζητείται η γνώμη της Επιτροπής συνεπώς εμπίπτουν σαφώς στον τομέα του σχεδιασμού πόλεως και υπαίθρου, και ορισμένοι από τους σχετικούς στόχους ανάγονται στην προστασία του περιβάλλοντος. Από την άλλη πλευρά δεν είναι καθόλου σαφές από τη νομοθεσία ότι η γνωμοδότηση καλύπτει ζητήματα προστασίας των καταναλωτών. Οι θεωρήσεις περί προστασίας του περιβάλλοντος και σχεδιασμού πόλεως και υπαίθρου είναι ζητήματα που μπορούν επίσης να ενδιαφέρουν τη χορήγηση συγκεκριμένης άδειας. Η ύπαρξη συμβουλευτικής επιτροπής που περιλαμβάνει εκπροσώπους των τοπικών και περιφερειακών ενώσεων και συμφερόντων, η οποία γνωμοδοτεί επί των διαφόρων αυτών ζητημάτων πριν από τη λήψη αποφάσεως, δεν παρίσταται συνεπώς ακατάλληλο μέτρο.
102. Εξάλλου η ύπαρξη και οι λειτουργίες της επιτροπής δεν φαίνεται να είναι δυσανάλογες. Όπως επισημαίνει η Ισπανική Κυβέρνηση, ο ρόλος της είναι καθαρά συμβουλευτικός και δύσκολα μπορούμε να φανταστούμε κάποιο λιγότερο περιοριστικό μέτρο ενδελεχούς εξετάσεως των διαφόρων ζητημάτων που ανακύπτουν.
103. Παρ’ όλα αυτά, είναι η επιτροπή, όπως συγκροτείται, κατάλληλη για τον σκοπό αυτόν;
104. Το κύριο επιχείρημα της Επιτροπής είναι ότι η επιτροπή περιλαμβάνει υπάρχοντες τοπικούς εμπόρους, τα συμφέροντα των οποίων είναι δυνατό να υπαγορεύουν τη διατήρηση της υφισταμένης κατάστασης και τον περιορισμό των νέων δυνατοτήτων για νέους επιχειρηματίες. Το επιχείρημα αυτό φαίνεται ευλογοφανές και έχει γίνει δεκτό από το Δικαστήριο σε ανάλογες περιστάσεις στο παρελθόν (45).
105. Η Ισπανία επισημαίνει ότι μόνο μια μειοψηφία (κάτω του ενός τρίτου) των μελών της Επιτροπής εκπροσωπεί τους τοπικούς εμπόρους, αυτό όμως δεν νομίζω ότι είναι κρίσιμο στοιχείο. Ακόμη και αν η πλειοψηφία των μελών εκπροσωπούν τοπικές και περιφερειακές αρχές και θεωρείται ότι εκτελούν αμερόληπτα τα καθήκοντά τους, τα μόνα κλαδικά συμφέροντα που εκπροσωπούνται (και μάλιστα σε σημαντικό βαθμό) είναι το υφιστάμενο τοπικό εμπόριο.
106. Ένα όργανο που συγκροτείται κατ’ αυτόν τον τρόπο χωρίς εκπροσώπηση των συμφερόντων του περιβάλλοντος και των καταναλωτών δεν νομίζω ότι αποτελεί κατάλληλο όργανο για την επιδίωξη στόχων προστασίας του περιβάλλοντος ή των καταναλωτών και σχεδιασμού. Οι απόψεις του είναι πιθανό να είναι συστηματικά μεροληπτικές υπέρ των υπαρχόντων εμπορικών συμφερόντων αν μη τι άλλο διότι δεν εκπροσωπούνται άλλα συμφέροντα τα οποία η επιτροπή υποτίθεται ότι προωθεί.
107. Φρονώ συνεπώς ότι η ύπαρξη της συμβουλευτικής επιτροπής που συγκροτείται (κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 6, παράγραφος 5, του νόμου 7/1996) από το άρθρο 11 του νόμου 18/2005, και τα καθήκοντά της όπως περιγράφονται στην τελευταία αυτή διάταξη και στο άρθρο 27 του διατάγματος 378/2006, μπορεί να δικαιολογείται καθόσον επιδιώκεται η ικανοποίηση επιτακτικών αναγκών γενικού συμφέροντος, πλην όμως η σύνθεσή της όπως προβλέπεται στο άρθρο 26 του διατάγματος δεν είναι κατάλληλη για την επίτευξη των οικείων στόχων και συνεπώς συνιστά παράβαση του άρθρου 43 ΕΚ.
– Ασαφή κριτήρια
108. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα κριτήρια που διατυπώνει το άρθρο 10 του νόμου 18/2005 είναι ασαφή, και αναφέρεται ειδικότερα (και αποκλειστικά) στις «προϋποθέσεις που καθορίζουν την ασφάλεια του σχεδίου και την ενσωμάτωση του καταστήματος στο αστικό περιβάλλον», στην «κινητικότητα που θα προκαλέσει το σχέδιο» και στο «δικαίωμα των καταναλωτών για ευρύ και ποικίλο εφοδιασμό, όσον αφορά την ποιότητα, ποσότητα, τιμή και χαρακτηριστικά του προϊόντος».
109. Επισημαίνω ότι η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τη φύση του κριτηρίου αλλά το γεγονός ότι είναι ασαφές, πράγμα που δεν επιτρέπει στους αιτούντες να αξιολογήσουν επακριβώς τις πιθανότητες να τους χορηγηθεί άδεια και δίνει πολύ ευρεία διακριτική ευχέρεια στις αρμόδιες αρχές.
110. Η Ισπανία δέχεται μεν ότι το «δικαίωμα των καταναλωτών για ευρύ και ποικίλο εφοδιασμό όσον αφορά την ποιότητα, ποσότητα, τιμή και χαρακτηριστικά του προϊόντος» μπορεί να θεωρηθεί ασαφές, πλην όμως υποστηρίζει ότι τα άλλα δύο επίδικα κριτήρια καθορίζονται επαρκώς.
111. Όσον αφορά το πρώτο, δεν συμφωνώ. Η Ισπανία απλώς παρατήρησε ότι η ενσωμάτωση του καταστήματος στο αστικό περιβάλλον επηρεάζει την τοποθεσία του σχεδίου εντός του «συμπαγούς αστικής περιοχής» (κριτήριο το οποίο η Επιτροπή δεν αμφισβητεί). Δεν νομίζω όμως ότι αυτό καθιστά το κριτήριο σαφέστερο και ακριβέστερο.
112. Όσον αφορά το δεύτερο, η Ισπανία επισημαίνει ότι η «κινητικότητα που θα προκαλέσει το σχέδιο» αξιολογείται ρητά κατά τις διατάξεις του καταλανικού νόμου 9/2003 (46). Διάβασα τον νόμο αυτόν και νομίζω ότι, καίτοι διατυπώνει με κάποιες λεπτομέρειες τις αρχές και τους σκοπούς που διέπουν τις κατασκευές οι οποίες περιλαμβάνουν κινητικότητα ατόμων και μεταφορά προϊόντων και τους παράγοντες που λαμβάνονται υπόψη για κάθε αξιολόγηση, δεν δίνει καμιά ένδειξη ως προς τα ακριβή κριτήρια ή όρια που θα καθορίσουν τη χορήγηση ή μη χορήγηση άδειας καταστήματος λιανικής πωλήσεως. Και στο σημείο αυτό δηλαδή υπάρχει κάποια ασάφεια την οποία επισημαίνει η Επιτροπή.
113. Η Ισπανία όμως υποστηρίζει ότι τα κριτήρια δεν καθίστανται ακατάλληλα για την επίτευξή του στόχου της προστασίας του περιβάλλοντος και των καταναλωτών απλώς και μόνο διότι δεν καθορίζονται επακριβώς. Υποστηρίζει ότι η νομοθεσία της Ένωσης χρησιμοποιεί και αυτή την ίδια τεχνική, ορίζει δηλαδή τα εφαρμοστέα κριτήρια χωρίς να διευκρινίζει όρια βάσει των οποίων μπορεί να καθοριστεί επακριβώς εκ των προτέρων αν μια αίτηση θα εγκριθεί ή όχι.
114. Καίτοι η Ισπανία δεν παρέθεσε κανένα συγκεκριμένο παράδειγμα τέτοιας νομοθετικής διάταξης της Ένωσης, ο ισχυρισμός της είναι ορθός. Μια σύντομη επισκόπηση αποκαλύπτει διάφορες περιπτώσεις από τις οποίες ένα καλό παράδειγμα είναι η οδηγία 98/8/ΕΚ (47).
115. Όσον αφορά την αναλογικότητα, η Επιτροπή επικαλείται την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Analir κ.λπ. (48): «[…] για να δικαιολογείται ένα σύστημα προηγουμένης διοικητικής εγκρίσεως μολονότι παρεκκλίνει από θεμελιώδεις ελευθερίες, πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις κατά τρόπο που να περιορίζουν την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών, προκειμένου αυτή να μη χρησιμοποιείται κατά τρόπο αυθαίρετο. Συνεπώς, η φύση και το περιεχόμενο των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται μέσω ενός συστήματος προηγουμένων διοικητικών αδειών πρέπει να διευκρινίζονται εκ των προτέρων στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις».
116. Η διευκρίνιση της φύσεως και της εκτάσεως των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας στις θαλάσσιες ενδομεταφορές είναι εύλογη απαίτηση. Στην υπό κρίση υπόθεση, όμως (όπως και στη νομοθεσία της Ένωσης που παρέθεσα ανωτέρω), νομίζω ότι τα είδη των συγκεκριμένων κριτηρίων δεν είναι δεκτικά διευκρινίσεως. Αν η ενσωμάτωση στο αστικό περιβάλλον, οι συνέπειες για τη χρήση των οδών και τις μεταφορές και το εύρος της δυνατότητας επιλογής που έχουν οι καταναλωτές είναι θεμιτά κριτήρια για να κριθεί αν πρέπει να δοθεί άδεια ιδρύσεως καταστήματος λιανικής πωλήσεως –η δε Επιτροπή δεν αμφισβητεί τη φύση τους, μόνο την ασάφειά τους– δεν φαίνεται δυνατό να καθοριστούν συγκεκριμένα όρια εκ των προτέρων χωρίς να διαμορφωθεί κάποια αυστηρότητα που θα είναι μάλλον περισσότερο περιοριστική της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
117. Συνεπώς, φρονώ ότι τα κριτήρια που επισημαίνει η Επιτροπή από το άρθρο 10 του νόμου 18/2005 δεν είναι τόσο ασαφή ώστε να καθίστανται ακατάλληλα για την επίτευξη των στόχων προστασίας του περιβάλλοντος και του καταναλωτή και σχεδιασμού τους οποίους επικαλείται η Ισπανία, ή δυσανάλογα προς τον σκοπό αυτόν.
– Ο κανόνας της «αρνητικής σιωπής»
118. Ο κανόνας της «αρνητικής σιωπής» παρίσταται ουδέτερος από τη σκοπιά της καταλληλότητας. Αν η αρμόδια αρχή δεν λάβει ρητή απόφαση εντός της τασσομένης προθεσμίας, η σιωπηρή απόφαση παρέχει ασφάλεια δικαίου. Το αν η σιωπηρή απόφαση είναι θετική ή αρνητική δεν νομίζω ότι την καθιστά περισσότερο ή λιγότερο κατάλληλη για την επίτευξη κάποιου από τους στόχους που προβάλλει η Ισπανία.
119. Όσον αφορά την αναλογικότητα, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο κανόνας της «θετικής σιωπής» (η αίτηση θεωρείται ότι έγινε δεκτή αν δεν εκδοθεί απορριπτική απόφαση εντός συγκεκριμένης περιόδου) θα ήταν εξίσου αποτελεσματικό αλλά λιγότερο περιοριστικό της ελευθερίας εγκαταστάσεως μέτρο. Υποστηρίζει επίσης ότι η τεκμαιρομένη αρνητική απόφαση δεν δίνει τη δυνατότητα στους αιτούντες να γνωρίζουν τους λόγους στους οποίους στηρίχθηκε η απόρριψη και, κατά συνέπεια να τους προσβάλλουν.
120. Ως προς το πρώτο ζήτημα, νομίζω ότι ο συλλογισμός της Επιτροπής ευσταθεί, η δε Ισπανική Κυβέρνηση δεν ανέπτυξε κανένα επιχείρημα προς αντίκρουσή του. Επισημαίνω μάλιστα ότι το άρθρο 33, παράγραφος 5, του διατάγματος 378/2006 (κατά του οποίου στρέφεται η Επιτροπή για άλλους λόγους (49)) περιέχει έναν κανόνα «θετικής σιωπής» σε σχέση με την έκδοση της εκθέσεως μεριδίου αγοράς, και κατ’ αυτόν τον τρόπο αποδεικνύεται ότι πρόκειται για κάλλιστα δυνατή αντιμετώπιση.
121. Ως προς το δεύτερον ζήτημα πάντως, η Ισπανία υποστήριξε, χωρίς να αντικρουστεί, ότι ο κανόνας της «αρνητικής σιωπής» δεν απαλλάσσει τις αρχές από την υποχρέωση να παραθέτουν αιτιολογία και παρέχει ορισμένη ημερομηνία μετά την οποία μπορεί να ασκηθεί προσφυγή. Επισημαίνω επίσης ότι στην εσωτερική έννομη τάξη της Ένωσης, τα άρθρα 90 και 91 του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εφαρμόζουν την ίδια αρχή της «αρνητικής σιωπής» σε αιτήματα και ενστάσεις που υποβάλλονται από υπαλλήλους χωρίς να τους στερούν το δικαίωμα να προσφεύγουν ενώπιον του κοινοτικού δικαστή.
122. Δέχομαι συνεπώς ότι το αίτημα της Επιτροπής ευσταθεί αλλά μόνο στο μέτρο που ο κανόνας της «θετικής σιωπής» θα ήταν εξίσου αποτελεσματικός αλλά λιγότερο περιοριστικός από τον κανόνα της «αρνητικής σιωπής».
– Τέλη
123. Η επιβολή τελών για την εξέταση των αιτήσεων αδειοδοτήσεως είναι κάλλιστα κατάλληλο μέσο για να εξασφαλίζεται ότι οι αιτήσεις είναι σοβαρές και ότι οι αναγκαίοι έλεγχοι συμφωνίας με τους οικείους στόχους προστασίας του περιβάλλοντος του καταναλωτή και σχεδιασμού δεν επιβαρύνουν αδικαιολόγητα τον φορολογούμενο.
124. Η Επιτροπή υποστηρίζει όμως ότι τα επιβαλλόμενα τέλη δεν έχουν σχέση με το κόστος της διαδικασίας, και συνεπώς είναι δυσανάλογα. Παραθέτει σχετική νομολογία κατά την οποία, για να μη προσβάλλεται η θεμελιώδης ελευθερία που κατοχυρώνει η Συνθήκη, το κόστος που συνεπάγεται μια διαδικασία προηγουμένης εγκρίσεως δεν πρέπει να αποθαρρύνει τους επιχειρηματίες από την επιδίωξη των εμπορικών σχεδίων τους (50)· κατά την οποία οι απαιτήσεις καταχωρίσεως δεν πρέπει να συνεπάγονται δυσανάλογα διοικητικά έξοδα (51)· και κατά την οποία η επιβάρυνση για μια υπηρεσία σε επίπεδο που δεν έχει καμία σχέση με το κόστος της υπηρεσίας ή που υπολογίζεται βάσει όχι της συγκεκριμένης δαπάνης αλλά όλων των εξόδων λειτουργίας του αρμοδίου για την υπηρεσία τμήματος, συνιστά φόρο (52).
125. Η Ισπανία αντιθέτως υποστηρίζει ότι τα επίδικα τέλη καθορίζονται σε ορισμένο ποσό ανά τετραγωνικό μέτρο της σχεδιαζομένης επιφάνειας πωλήσεων (53). Το ποσό υπολογιζόταν αρχικά με διαίρεση των εξόδων εξετάσεως των αιτήσεων που πραγματοποιήθηκαν κατά τα έτη 1994 και 1995 διά του αριθμού των τετραγωνικών μέτρων των ετών εκείνων και έκτοτε αναπροσαρμόζεται αναλόγως του πληθωρισμού. Αυτό δίνει τη δυνατότητα στους επιχειρηματίες να υπολογίσουν το ποσό των τελών με ακρίβεια εκ των προτέρων. Η Ισπανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι τα τέλη εισπράττονται τμηματικά έτσι ώστε ο αιτών που αποσύρει κάποιο σχέδιο δεν χρειάζεται να καταβάλλει ολόκληρο το τέλος και ότι τα τέλη κατά κανόνα και κατά μέσο όρο αντιστοιχούν περίπου στο 0,1 % του συνολικού κόστους του σχεδίου.
126. Σε γενικές γραμμές νομίζω ότι είναι βάσιμος ο ισχυρισμός της Ισπανίας. Η Επιτροπή δεν αντέκρουσε την εκ μέρους της Ισπανίας εξήγηση της μεθόδου υπολογισμού και νομίζω ότι η μέθοδος αυτή, καίτοι ενδεχομένως δεν έχει αποτέλεσμα που αντικατοπτρίζει τα πραγματικά έξοδα με πλήρη ακρίβεια σε κάθε περίπτωση, πλην όμως τα αντικατοπτρίζει με λογική ακρίβεια και δεν απέχει πολύ από τα πραγματικά έξοδα σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Συμφωνώ ότι ένα έτος ανά τετραγωνικό μέτρο αποτελεί αντικειμενικό κριτήριο που έχει το πλεονέκτημα ότι δίνει τη δυνατότητα προβλέψεως της δαπάνης της διαδικασίας με πλήρη διαφάνεια. Δεν θεωρώ εξάλλου πιθανό ότι οι επιχειρηματίες αποθαρρύνονται από την επιδίωξη των εμπορικών σχεδίων τους λόγω ενός τέλους που ανέρχεται περίπου στο 0,1 % της δαπάνης του σχεδίου ακόμη και αν αυτό το 0,1 % αντιπροσωπεύει σημαντικό ποσό σε απόλυτους αριθμούς.
127. Θεωρώ συνεπώς ότι η Ισπανία απέδειξε ικανοποιητικά ότι τα έξοδα τα οποία επισημαίνει η Επιτροπή είναι δικαιολογημένα.
– Διάρκεια της διαδικασίας
128. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι δύο εξάμηνες προθεσμίες που προβλέπει το άρθρο 33, παράγραφος 5, και το άρθρο 33, παράγραφος 7, του διατάγματος 378/2006 δίνουν στις αρχές ένα έτος για την έκδοση της άδειας μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως, περίοδος που είναι υπερβολική από όλες τις σκοπιές και είναι πιθανόν να αποθαρρύνει τους αιτούντες καίτοι η περίοδος αυτή είναι απλώς η μεγαλύτερη δυνατή. Η Ισπανία παρατηρεί ότι στην πραγματικότητα οι αιτήσεις εξετάζονται κατά μέσον όρο εντός περιόδου 1,9 μηνών, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη πρόσθετες διατυπώσεις και αναβολές για την υποβολή στοιχείων που δεν προσκομίστηκαν αλλά αν η συνολική προβλεπομένη προθεσμία ήταν πολύ μικρή ο κανόνας «της αρνητικής σιωπής» θα λειτουργούσε συχνότερα και θα οδηγούσε στην απόρριψη περισσοτέρων αιτήσεων.
129. Οι επίδικες εξάμηνες περίοδοι αφορούν στην πραγματικότητα την έκδοση και τη διάρκεια ισχύος της εκθέσεως μεριδίου αγοράς και όχι καθεαυτή τη διαδικασία αδειοδοτήσεως.
130. Η πρώτη περίοδος ενσωματώνει ένα κανόνα «θετικής σιωπής»: αν δεν εκδοθεί αρνητική έκθεση αγοράς εντός έξι μηνών, η έκθεση λογίζεται θετική. Βρίσκω αντιφατικό από την πλευρά της Επιτροπής να ισχυρίζεται ότι ο κανόνας της «θετικής σιωπής» είναι δυσανάλογος περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως τη στιγμή που έχει υποστηρίξει εντονότερα ότι ο κανόνας της «αρνητικής σιωπής» συνιστά ακριβώς τέτοιο περιορισμό, όταν εφαρμόζεται στη δημοτική άδεια ή δημοτική αναφορά. Δεν υπάρχει τίποτα άτοπο στην καθιέρωση προθεσμίας για την έκδοση μιας εκθέσεως (που πρέπει αναγκαστικά να έχει κάποια διάρκεια αλλά δεν πρέπει να παρατείνεται επ’ αόριστο), και δεν υπάρχει απόδειξη ότι μια εξάμηνη προθεσμία δεν μπορεί εύκολα να ενσωματωθεί στον προγραμματισμό ενός μείζονος σχεδίου.
131. Η δεύτερη περίοδος θέτει ένα όριο στην ισχύ της εκθέσεως μεριδίου αγοράς. Αν το όριο αυτό μπορεί να αποτρέψει ενδεχομένους αιτούντες, νομίζω ότι είναι πιθανότερο να έχει αυτό το αποτέλεσμα αν είναι πολύ μικρό παρά αν είναι μεγάλο.
132. Θεωρώ συνεπώς ότι η εξάμηνη προθεσμία που προβλέπει το άρθρο 33, παράγραφος 5, του διατάγματος 378/2006 είναι μέτρο κατάλληλο και ανάλογο για την εξέταση των αιτήσεων και ότι η εξάμηνη προθεσμία του άρθρου 33, παράγραφος 7, του ίδιου διατάγματος δεν είναι ικανή να περιορίσει την ελευθερία εγκαταστάσεως λόγω της μεγάλης διάρκειάς της. Δεδομένου όμως ότι έχω μορφώσει την άποψη ότι η υποχρέωση της εκθέσεως μεριδίου αγοράς, την οποία αφορούν οι δύο αυτές προθεσμίες, συνιστά περιορισμό που δεν δικαιολογείται διότι επιδιώκει οικονομικό σκοπό, τα συμπεράσματα αυτά δεν επηρεάζουν την τελική έκβαση της παρούσας δίκης.
Δικαστικά έξοδα
133. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 3 του Κανονισμού Διαδικασίας, το Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων. Βάσει του συμπεράσματος στο οποίο κατέληξα, θεωρώ σκόπιμο να εφαρμοστεί εν προκειμένω η διάταξη αυτή. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Πρόταση
134. Κατόπιν των προεκτεθέντων προτείνω στο Δικαστήριο
– να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ, θεσπίζοντας και/ή διατηρώντας σε ισχύ τις ακόλουθες διατάξεις:
– το άρθρο 4, παράγραφος 1, του καταλανικού νόμου 18/2005, στο μέτρο που απαγορεύει την ίδρυση μεγάλων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως εκτός των συμπαγών αστικών περιοχών ορισμένου αριθμού δήμων·
– τα άρθρα 7 και 10, παράγραφος 2, του καταλανικού διατάγματος 379/2006, καθώς και το παράρτημα 1 του διατάγματος αυτού, στο μέτρο που οι διατάξεις αυτές περιορίζουν την αδειοδότηση νέων υπεραγορών και υπεραγορών και ορίζουν ότι οι νέες υπεραγορές πρέπει να αντιπροσωπεύουν ποσοστό μέχρι 9 % των ειδών ευρείας και 7 % των ειδών μη ευρείας καταναλώσεως·
– το άρθρο 6, παράγραφος 2, του εθνικού νόμου 7/1996, το άρθρο 8 του καταλανικού νόμου 18/2005 και το άρθρο 14, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, του καταλανικού διατάγματος 378/2006, στο μέτρο που οι διατάξεις αυτές επιβάλλουν την εφαρμογή ενός ορίου μεριδίου αγοράς και ορίου επιδράσεως επί του υπάρχοντος λιανικού εμπορίου, πέραν του οποίου δεν είναι δυνατή η ίδρυση νέων μεγάλων και/ή μεσαίων καταστημάτων λιανικής πωλήσεως·
– τα άρθρα 6 και 7 του νόμου 18/2005, στο μέτρο που προβλέπουν ότι η αίτηση αδειοδοτήσεως απορρίπτεται σιωπηρά αν δεν εγκριθεί ρητά εντός ορισμένης περιόδου και κατ’ αυτόν τον τρόπο περιορίζουν την ελευθερία εγκαταστάσεως περισσότερο από όσο θα την περιόριζε ο κανόνας ότι η αίτηση εγκρίνεται σιωπηρά αν δεν απορριφθεί ρητά εντός της περιόδου αυτής·
– το άρθρο 26 του διατάγματος 378/2006, στο μέτρο που ρυθμίζει τη σύσταση της Comisión de Equipamientos Comerciales κατά τέτοιο τρόπο ώστε να δίνει μεγάλο δικαίωμα ψήφου στα υπάρχοντα συμφέροντα λιανικού εμπορίου και να αποκλείει τις ομάδες συμφερόντων προστασίας του περιβάλλοντος και καταναλωτή·
– να απορρίψει την προσφυγή κατά τα λοιπά· και
– να καταδικάσει το Βασίλειο της Ισπανίας και το Βασίλειο της Δανίας στα δικαστικά τους έξοδα.