CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 4 de octubre de 2012 (1)
Asunto C‑212/11
Jyske Bank Gibraltar Ltd
contra
Administración del Estado
(Petición de decisión prejudicial
planteada por el Tribunal Supremo)
«Lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo – Directiva 2005/60/CE – Obligación de información sobre transacciones financieras sospechosas a cargo de las entidades de crédito – Entidad que opera en régimen de libre prestación de servicios – Identificación de la unidad nacional de información financiera responsable de recabar información – Interpretación del artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60 – Restricción a la libre prestación de servicios – Razón imperiosa de interés general – Capacidad de la legislación nacional para lograr los objetivos perseguidos – Proporcionalidad»
1. ¿Una entidad de crédito está obligada a comunicar la información requerida a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo a la unidad de información financiera del Estado miembro en el que presta sus servicios, o bien a la del Estado miembro en el que ha establecido su domicilio social?
2. Ante esta cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia debe identificar a la unidad de información financiera responsable de recabar, examinar y transmitir a las autoridades nacionales responsables de la persecución y de la represión de la delincuencia financiera (en lo sucesivo, «autoridades nacionales competentes») la información relativa a las transacciones financieras sospechosas. Las implicaciones son importantes ya que se trata de garantizar una ejecución eficaz y coherente, no sólo de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo contemplada en la Directiva 2005/60/CE, (2) sino también de la cooperación iniciada por los Estados miembros en el marco de la Decisión 2000/642/JAI (3) por lo que se refiere al intercambio de información financiera. El objetivo es simple: impedir que los blanqueadores de capitales puedan aprovecharse y obtener ventajas de la libre prestación de servicios para favorecer sus actividades delictivas en detrimento de la integridad del sistema financiero de la Unión Europea y de los Estados miembros.
3. Esta cuestión se plantea en el marco de un litigio en el que, inicialmente, el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, (4) que es la unidad de información financiera española, se enfrentaba a Jyske Bank Gibraltar Ltd, (5) una entidad de crédito que desarrolla sus actividades en España en régimen de libre prestación de servicios y cuyo domicilio social se sitúa en Gibraltar. Jyske fue condenada por el Consejo de Ministros español a una sanción económica de 1.700.000 euros por haberse negado a comunicar una información relativa a determinadas transacciones financieras sospechosas requerida por el Servicio Ejecutivo. Ante las autoridades nacionales, Jyske alegó que tenía una obligación de información únicamente frente a la unidad de información financiera del territorio en el que está establecida, a saber, Gibraltar, de conformidad con el artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60.
4. En el presente asunto, el Tribunal Supremo, ante el que Jyske interpuso recurso contencioso-administrativo a raíz de la sanción económica que se le había impuesto, pregunta al Tribunal de Justicia si la legislación española es conforme al Derecho de la Unión al exigir a las entidades de crédito que ejercen sus actividades en libre prestación de servicios en el territorio nacional que transmitan la información requerida a efectos de la lucha contra la delincuencia financiera directamente a la unidad nacional de información financiera.
5. En las presentes conclusiones sostendré que el artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a dicha legislación. Basaré mi apreciación no sólo en el tenor de dicha disposición sino también en el sistema de la Directiva y en los objetivos perseguidos por el legislador.
6. Para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta dicha interpretación, expondré con carácter subsidiario que el Estado miembro, con arreglo al artículo 5 de la referida Directiva, puede establecer disposiciones más estrictas para prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo siempre que éstas sean compatibles con el Derecho de la Unión. A este respecto, expondré que esta legislación constituye una restricción a la libre prestación de servicios y examinaré en qué medida puede justificarse.
7. Indicaré que el artículo 56 TFUE no se opone a dicha legislación si cumple los siguientes requisitos, que corresponderá comprobar al órgano jurisdiccional remitente, a saber, que la legislación nacional esté justificada por razones imperiosas de interés general, que sea adecuada para garantizar la consecución de los objetivos que persigue, que no exceda de lo necesario para alcanzarlos y que se aplique de forma no discriminatoria. A continuación haré algunas precisiones en relación con estos diferentes requisitos.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2005/60
8. La Directiva 2005/60 derogó la Directiva 91/308/CEE. (6) Su objetivo es prevenir la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo exigiendo a los Estados miembros, por un lado, que prohíban el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y, por otro, que establezcan a cargo de las entidades de crédito, en particular, obligaciones de diligencia debida respecto al cliente y obligaciones de información sobre transacciones sospechosas. Estas medidas constituyen exigencias mínimas comunes al conjunto de los Estados miembros y dejan a éstos, conforme al artículo 5 de la Directiva 2005/60, un margen de maniobra para adoptar o mantener disposiciones más estrictas en su ordenamiento jurídico interno.
9. La naturaleza y el alcance de las obligaciones de información están fijados en el capítulo III de la Directiva 2005/60.
10. Conforme al artículo 20 de esta Directiva, los Estados miembros exigirán a las entidades de crédito que otorguen especial atención a cualquier actividad respecto a la cual consideren que es probable que esté relacionada con el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo y, en particular, a las transacciones complejas, inusuales o de un importe especialmente elevado.
11. Conforme al artículo 21 de dicha Directiva, los Estados miembros establecerán una unidad de inteligencia financiera responsable de recibir, analizar y divulgar a las autoridades nacionales competentes la información que guarde relación con la existencia de transacciones financieras sospechosas.
12. El artículo 22 de la Directiva 2005/60 –cuyos términos deben ahora interpretarse– dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros exigirán a las entidades y personas sujetas a lo dispuesto en la presente Directiva y, en su caso, a sus directivos y empleados que colaboren plenamente:
[…]
b) facilitando de inmediato a la [unidad de inteligencia financiera], a petición de ésta, toda la información que sea necesaria de conformidad con los procedimientos establecidos en la legislación aplicable.
2. La información a la que hace referencia el apartado 1 será remitida a la [unidad de inteligencia financiera] del Estado miembro en cuyo territorio se encuentre situada la entidad o persona que facilite dicha información. […]»
13. Por último, con arreglo al artículo 39, apartado 2, de dicha Directiva, los Estados miembros pueden imponer sanciones administrativas a las entidades de crédito en caso de infracción de las disposiciones de Derecho nacional adoptadas de conformidad con aquélla. Dichas sanciones deben ser eficaces, proporcionadas y disuasorias.
2. Decisión 2000/642
14. La Decisión 2000/642 fija las disposiciones relativas al intercambio de información entre las unidades de información financiera con el objetivo de establecer una cooperación estrecha y eficaz entre esas distintas entidades. (7) Dicha Decisión es aplicable en Gibraltar, designando el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte una unidad de información financiera responsable en dicho territorio. (8)
15. El artículo 1 de esta Decisión dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros velarán por que las unidades de información financiera […] creadas o designadas para recibir notificaciones de información financiera a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales cooperen para reunir, analizar e investigar la información pertinente de que dispongan las [unidades de información financiera] sobre cualquier hecho que pudiera ser indicio de blanqueo de capitales de conformidad con sus competencias nacionales.
2. A efectos de lo dispuesto en el apartado 1, los Estados miembros velarán por que las [unidades de información financiera] intercambien, por propia iniciativa o previa petición, de conformidad bien con lo dispuesto en la presente Decisión o bien con los memorandos de entendimiento ya celebrados o que celebren entre ellas, toda la información disponible que pueda ser pertinente para el tratamiento o el análisis de información o la investigación, por parte de las [unidades de información financiera], sobre operaciones financieras relacionadas con el blanqueo de capitales y sobre las personas físicas o jurídicas implicadas.
[…]»
16. En virtud del artículo 4 de esta Decisión:
«1. Toda solicitud cursada en virtud de la presente Decisión irá acompañada de una sucinta exposición de los hechos pertinentes que obren en conocimiento de la [unidad de información financiera] requirente. La [unidad de información financiera] indicará el modo en que se utilizará la información que se trata de obtener con la solicitud.
2. Cuando la solicitud se realice de conformidad con la presente Decisión, la [unidad de información financiera] requerida facilitará toda la información pertinente requerida en la solicitud, incluidas la información financiera disponible y los datos policiales solicitados, sin necesidad de que se le envíe un escrito oficial de requerimiento con arreglo a lo dispuesto en los convenios o acuerdos aplicables entre los Estados miembros.
3. Una [unidad de información financiera] podrá negarse a difundir información si ésta puede perjudicar a una investigación penal que se esté llevando a cabo en el Estado miembro requerido, o, en casos excepcionales, cuando la divulgación de la información fuese desproporcionada en relación con los intereses legítimos de una persona física o jurídica del Estado miembro de que se trate o fuese contraria en algún otro sentido a los principios fundamentales del Derecho nacional. Dicha denegación deberá explicarse adecuadamente a la [unidad de información financiera] requirente.»
B. Derecho nacional
17. En primer lugar, la Directiva 91/308 fue transpuesta al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales), (9) en su versión en vigor en la fecha de los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley 19/1993»).
18. En virtud del artículo 2, apartado 1, de la Ley 19/1993:
«Quedarán sujetos a las obligaciones establecidas en la presente Ley:
a) Las entidades de crédito
[…]
Se entenderán comprendidas entre las anteriores las personas o entidades extranjeras que, a través de sucursales o mediante prestación de servicios [(10)] sin establecimiento permanente, desarrollen en España actividades de igual naturaleza a las de las personas o entidades anteriormente citadas.
Los sujetos obligados quedarán, asimismo, sometidos a las obligaciones establecidas en la presente Ley respecto de las operaciones realizadas a través de agentes u otras personas físicas o jurídicas que actúen como intermediarios de aquéllos.»
19. Conforme al artículo 3, apartado 4, de la Ley 19/1993, dichas personas o entidades deben colaborar con el Servicio Ejecutivo y a tal fin comunicarle, por iniciativa propia, cualquier hecho u operación respecto al que exista indicio o certeza de que está relacionado con el blanqueo de capitales procedentes de las actividades señaladas en el artículo 1 de dicha Ley [letra a)] y facilitar la información que el Servicio Ejecutivo requiera en el ejercicio de sus competencias [letra b)].
20. El incumplimiento de dichas obligaciones constituye una infracción muy grave expresamente contemplada en el artículo 5, apartado 3, letras b) y d), de la Ley 19/1993.
21. El artículo 16, apartado 3, párrafo primero, de dicha Ley dispone, por último, que el Servicio Ejecutivo y, en su caso, la Secretaría de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias colaborarán con las autoridades de otros Estados que ejerzan competencias análogas, recabando especialmente la cooperación de las de aquellos Estados cuya soberanía se extienda a territorios limítrofes con España.
22. La Ley 19/1993 fue derogada por la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo. (11) Esta Ley tiene por objeto la transposición de la Directiva 2005/60. Conforme al artículo 48, apartado 3, de dicha Ley, el Servicio Ejecutivo colaborará con sus homólogos extranjeros. Se establece que el intercambio de información se realice, en particular, de acuerdo con los principios del Grupo Egmont y con la Decisión 2000/642.
23. En segundo lugar, debe señalarse que el artículo 5, apartado 2, párrafo segundo, letra c), del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 19/1993, (12) impone la obligación de comunicar al Servicio Ejecutivo los movimientos con origen o destino en cuentas ubicadas en paraísos fiscales.
24. El artículo 7, apartado 2, letra b), del Real Decreto 925/1995, en su versión modificada por el Real Decreto 54/2005, dispone:
«En todo caso, los sujetos obligados comunicarán mensualmente al Servicio Ejecutivo:
[…]
b) Las operaciones con o de personas físicas o jurídicas que sean residentes, o actúen por cuenta de estas, en territorios o países designados a estos efectos mediante orden del Ministro de Economía y Hacienda, así como las operaciones que impliquen transferencias de fondos a o desde dichos territorios o países, cualquiera que sea la residencia de las personas intervinientes, siempre que el importe de las referidas operaciones sea superior a 30.000 euros o su contravalor en moneda extranjera.»
25. Los territorios considerados paraísos fiscales y los territorios no cooperantes fueron previamente determinados mediante el Real Decreto 1080/1991, de 5 de julio, y la Orden ECO/2652/2002, de 24 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de comunicación de operaciones en relación con determinados países al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias. (13) Gibraltar figura en esa lista.
26. Según el Tribunal Supremo, el artículo 5 de la Ley de 2007 relativa al blanqueo de capitales y otros productos procedentes de actividades delictivas [Crime (Money Laundering and Proceeds) Act 2007], que incorpora la Directiva 2005/60 a la legislación de Gibraltar, incluye el deber de secreto bancario.
II. Litigio principal y cuestión prejudicial
27. Jyske es una filial de Jyske Bank, la cual tiene domicilio social en Dinamarca. (14) Jyske está constituida como entidad de crédito domiciliada en Gibraltar y ejerce sus actividades en España en libre prestación de servicios. Jyske está sujeta al control de la Comisión de Servicios Financieros en Gibraltar (Financial Services Commission).
28. El 30 de enero de 2007, el Servicio Ejecutivo informó a Jyske de que, al no haber designado ésta representante ante el mencionado servicio, se procedería a supervisar la estructura organizativa y los procedimientos en relación con la actividad desarrollada en España en libre prestación de servicios. Le solicitaba asimismo la aportación, antes del 1 de marzo de 2007, de documentación e información relativa a la identidad de sus clientes.
29. La solicitud se realizó tras un informe del Servicio Ejecutivo de 24 de enero de 2007 que ponía de manifiesto que Jyske desarrollaba en España una importante actividad en régimen de libre prestación de servicios, consistente sobre todo en la concesión de préstamos con garantía hipotecaria para la compra de inmuebles en España. Dicho informe añadía que «para desarrollar esta actividad en España la entidad cuenta con un apoyo o soporte doble: el de la sucursal en España de su matriz y el de, fundamentalmente, dos despachos de abogados de Marbella. El titular de uno de esos despachos ha sido imputado, según información pública, por un presunto delito de blanqueo de capitales, y aparece, como el otro de esos dos despachos, en numerosas operaciones comunicadas al Servicio Ejecutivo por otros sujetos obligados por la existencia de indicios de blanqueo de capitales». El Servicio Ejecutivo consideró, por tanto, que se daba un riesgo muy alto de que Jyske fuera utilizada para el blanqueo de capitales en su actividad en régimen de libre prestación de servicios desarrollada en España. El mecanismo utilizado sería la creación en Gibraltar «de estructuras societarias por las que se pretende, en último término, evitar el conocimiento del propietario último y real de bienes inmuebles adquiridos en España, fundamentalmente en la Costa del Sol, y […] del origen de los fondos empleados en la adquisición».
30. El 23 de febrero de 2007, Jyske remitió una comunicación al Servicio Ejecutivo en la que le informaba de que había planteado una consulta ante su autoridad supervisora, la Comisión de Servicios Financieros en Gibraltar, para verificar si la aportación de información requerida podía realizarse sin vulnerar la normativa del secreto bancario y protección de datos personales de Gibraltar. El 14 de marzo de 2007, dicha Comisión de Servicios Financieros indicó al Servicio Ejecutivo que el mecanismo apropiado para recabar dicha información era la colaboración entre las autoridades supervisoras, a lo cual éste replicó, mediante escrito de 2 de abril de 2007, que Jyske tenía la condición de sujeto obligado por sus actividades desarrolladas en España.
31. El 12 de junio de 2007, Jyske remitió al Servicio Ejecutivo una parte de la información requerida. No obstante, se negó a comunicar los datos relativos a la identidad de sus clientes, en atención a la regulación sobre secreto bancario vigente en la legislación de Gibraltar. Dicha información tampoco incluía copia de los informes elaborados por Jyske, desde el 1 de enero de 2004, correspondientes al examen especial de operaciones complejas, inusuales o sin propósito económico o lícito aparente, especialmente contempladas en el artículo 20 de la Directiva 2005/60, ni copia de las operaciones sospechosas realizadas por Jyske desde el 1 de enero de 2004 en el contexto de sus actividades desarrolladas en España en libre prestación de servicios.
32. Por consiguiente, con fecha 25 de octubre de 2007, la Secretaría de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias acordó iniciar expediente sancionador contra Jyske por el presunto incumplimiento de obligaciones contempladas en la Ley 19/1993.
33. Tras la correspondiente tramitación, el 17 de abril de 2009 el Consejo de Ministros consideró que Jyske había cometido una infracción muy grave por incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 19/1993. En consecuencia, impuso a Jyske dos amonestaciones públicas y dos sanciones económicas por un total de 1.700.000 euros.
34. El 30 de abril de 2009, Jyske interpuso un recurso de reposición frente a esa resolución que fue desestimado por el Consejo de Ministros el 23 de octubre de 2009. En consecuencia, Jyske interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo. Jyske mantiene que, en virtud de la Directiva 2005/60, tiene una obligación de información únicamente frente a las autoridades de Gibraltar y que la legislación española, que extiende dicha obligación a las entidades de crédito que operan en España en régimen de libre prestación de servicios, es contraria a la Directiva.
35. En estas circunstancias, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«En aplicación del apartado 2 del artículo 22 de la Directiva 2005/60/CE […], ¿puede un Estado miembro exigir que la información que han de suministrar las entidades de crédito que operan en su territorio sin establecimiento permanente sea facilitada de modo imperativo y directo a sus propias autoridades encargadas de la prevención del blanqueo de capitales o, por el contrario, el requerimiento de información debe ir dirigido a la Unidad de Inteligencia Financiera del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra ubicada la entidad de crédito requerida?»
III. Análisis
A. Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial
36. El Gobierno español pone en duda la admisibilidad de la cuestión prejudicial alegando que tiene carácter hipotético. Señala que los Estados miembros estaban obligados a poner en vigor las exigencias de la Directiva 2005/60 a más tardar el 15 de diciembre de 2007 y observa que los requerimientos de información dirigidos por el Servicio Ejecutivo a Jyske se produjeron el 30 de enero y el 12 de junio de 2007.
37. No considero que pueda declararse la inadmisibilidad de la cuestión planteada.
38. Quiero recordar que, conforme a su artículo 46, la Directiva 2005/60 entró en vigor en diciembre de 2005 y que los Estados miembros, en virtud de su artículo 45, apartado 1, párrafo primero, estaban obligados a incorporarla a su ordenamiento jurídico interno a más tardar el 15 de diciembre de 2007 –que, debe recordarse, constituye una fecha límite–. Pues bien, aunque los hechos del litigio principal se remonten efectivamente al 30 de enero de 2007, el propio objeto del litigio concierne a la legalidad de la decisión adoptada por el Consejo de Ministros español el 17 de abril de 2009, por la que Jyske fue declarada responsable de un incumplimiento de las obligaciones que le incumben a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y fue condenada. El litigio de que se trata surgió por tanto en una fecha claramente posterior a la fecha en la que el Gobierno español estaba obligado a transponer la Directiva 2005/60 en su ordenamiento jurídico interno. La cuestión que plantea el órgano jurisdiccional remitente es por tanto perfectamente admisible.
39. Quiero además recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional apreciar tanto la necesidad de una decisión prejudicial como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia. (15)
B. Sobre el fondo
40. Conforme al artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2005/60, los Estados miembros deben exigir a las entidades de crédito que faciliten de inmediato a su unidad de información financiera la información que ésta considere útil a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
41. El artículo 22, apartado 2, de esta Directiva –cuyos términos deben ahora interpretarse– precisa que dicha información será remitida «a la [unidad de inteligencia financiera] del Estado miembro en cuyo territorio se encuentre situada la entidad o persona que facilite dicha información».
42. Con su pregunta, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si, en virtud del artículo 22, apartado 2, de la referida Directiva, un Estado miembro puede exigir a una entidad de crédito que comunique la información requerida a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo directamente a la unidad de información financiera de dicho Estado cuando dicha entidad ejerce sus actividades en el territorio nacional en libre prestación de servicios.
43. En otras palabras, ¿está obligada una entidad de crédito a comunicar dicha información a la unidad de información financiera del Estado miembro en el que presta sus servicios o bien a la del Estado miembro en el que ha establecido su domicilio social?
44. La cuestión se suscita en la medida en que Jyske ha establecido su domicilio social en Gibraltar y no dispone de ninguna sucursal en España. Se desprende, en efecto, de las indicaciones proporcionadas por el Gobierno español así como del informe anual de actividades de la Comisión de Servicios Financieros en Gibraltar (16) que Jyske es una entidad de crédito cuyas actividades han sido autorizadas en su Estado miembro de origen. Esta autorización se basa, a mi juicio, en la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio,(17) que entretanto ha sido sustituida por la Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006. (18) Estas Directivas instauran un «pasaporte único europeo» basado en el principio del reconocimiento mutuo de la autorización concedida por el Estado miembro de origen. Dicho «pasaporte» permite a la entidad de crédito ejercer las actividades para las que ha obtenido autorización en el conjunto de los Estados miembros, bien mediante una sucursal, bien en régimen de libre prestación de servicios. En el contexto del litigio principal, Jyske eligió ejercer sus actividades financieras en España mediante prestación de servicios. (19)
45. En tales circunstancias, y por las razones que voy a exponer a continuación, considero que un Estado miembro puede exigir a las entidades de crédito que efectúan sus operaciones financieras en el territorio nacional, no mediante una sucursal, sino en libre prestación de servicios, que declaren las operaciones financieras sospechosas a la unidad nacional de información financiera. A mi entender, habida cuenta del sistema de la Directiva 2005/60 y de los objetivos que persigue el legislador de la Unión, esta interpretación del artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60 se impone y se concilia perfectamente con el tenor de dicha disposición.
1. Sobre la interpretación del artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60
46. En el artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60, el legislador de la Unión identifica la unidad de información financiera responsable de recabar, examinar y transmitir a las autoridades nacionales competentes la información relativa a las transacciones financieras sospechosas. A este respecto, se desprende expresamente del tenor de esta disposición que la unidad competente es la del Estado miembro en cuyo territorio «se encuentre situada la entidad» o la del Estado miembro en cuyo territorio «se encuentre situada la [...] persona» que facilite dicha información.
47. La interpretación de estos términos requiere, en principio, examinar el sistema y los objetivos de la Directiva 2005/60.
a) Sistema y objetivos de la Directiva 2005/60
48. Para entender correctamente el sistema en el que se inscribe la disposición que el Tribunal de Justicia debe ahora interpretar, y comprender los objetivos que persigue el legislador de la Unión, es preciso situar el examen de la Directiva 2005/60 en el contexto en el que fue adoptada.
49. La lucha contra la criminalidad financiera en la Unión se basa en tres aspectos.
50. El primero es el de la tipificación en el Derecho penal de los Estados miembros del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
51. Este aspecto se inició con ocasión del Consejo Europeo de Tampere, que instó al conjunto de los Estados miembros a ponerse de acuerdo en la definición de los delitos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, su imputación y su sanción en los ordenamientos jurídicos internos.
52. Estas infracciones se definen actualmente en numerosas normas internacionales y europeas, entre las que figura el Convenio del Consejo de Europa relativo al blanqueo, seguimiento, embargo y decomiso de los productos del delito. El legislador de la Unión también proporciona una definición de dichos delitos en el artículo 1 de la Directiva 2005/60, al exigir a los Estados miembros que velen por que el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo queden prohibidos en su territorio.
53. Por lo que se refiere a imputación y sanción de dichos delitos, procede remitirse a la Decisión marco 2001/500/JAI del Consejo, de 26 de junio de 2001, relativa al blanqueo de capitales, la identificación, seguimiento, embargo, incautación y decomiso de los instrumentos y productos del delito. (20) La Decisión marco 2001/500 establece una norma mínima, pero no obstante común al conjunto de los Estados miembros en lo que atañe a la sanción de dichos delitos al exigir, en su artículo 2, que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para que éstos sean sancionados con penas privativas de libertad de por lo menos cuatro años.
54. En la actualidad existe por lo tanto una definición común de los delitos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo en la Unión así como unos requisitos mínimos relativos a su imputación y sanción en los ordenamientos jurídicos nacionales. No obstante, es preciso ser consciente de que la competencia para investigar y perseguir esos delitos financieros corresponde todavía a la competencia exclusiva del Estado miembro en cuyo territorio se efectúan las operaciones financieras objeto de inculpación.
55. El segundo aspecto es el de la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
56. Este aspecto se basa en la Directiva que se examina, la Directiva 2005/60, que establece las disposiciones comunes al conjunto de los Estados miembros por lo que se refiere al control de las transacciones financieras efectuadas por las entidades de crédito y la detección de delitos financieros. El objetivo es prevenir las amenazas que puedan afectar a la integridad y el buen funcionamiento del sistema financiero derivadas de la introducción en dicho sistema de fondos de origen delictivo y del empleo de dinero limpio con fines delictivos.
57. Como indica su propio título, la Directiva 2005/60 instaura por consiguiente un sistema de control preventivo, que se aplica en el ámbito nacional. Dicho sistema adopta un enfoque basado en los riesgos. Los Estados miembros están de este modo obligados a identificar, evaluar y comprender los riesgos del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo de manera que los atenúen y, en su caso, embarguen, incauten y decomisen los productos del delito. Con esa finalidad, los Estados miembros deben exigir a las entidades y personas sujetas a dicha Directiva que cumplan dos obligaciones.
58. La primera, contemplada en el capítulo II de la Directiva 2005/60, es una obligación de diligencia debida con respecto al cliente. A este respecto, la Directiva exige a las entidades de crédito que apliquen, en función de su apreciación de los riesgos, medidas de supervisión más o menos reforzadas, en particular, según el tipo de cliente y la relación de negocios. Esas medidas se traducen en la identificación del cliente, del objeto y de la naturaleza de la relación de negocios, en la conservación de documentos o en la prohibición de cuentas anónimas o de libretas de ahorro ficticias.
59. La segunda es una obligación de información sobre las transacciones financieras sospechosas cuya naturaleza y alcance se establecen en el capítulo III de la Directiva 2005/60. Así, conforme al artículo 20 de dicha Directiva, los Estados miembros deben exigir a las entidades de crédito que otorguen especial atención a las operaciones financieras respecto a las cuales consideren que es probable que estén relacionadas con una actividad delictiva, en especial las operaciones complejas, inusuales, carentes de propósito económico aparente o de objeto lícito, o de un importe extraordinariamente elevado. Con arreglo al artículo 22 de dicha Directiva, las entidades de crédito están en tal caso obligadas a informar de inmediato a la unidad de información financiera establecida especialmente a tal efecto por el Estado miembro. Procede recordar que el litigio principal surgió precisamente a raíz de un incumplimiento de esa obligación.
60. Con el fin de garantizar el respeto de las mencionadas obligaciones, el legislador de la Unión reconoce a las autoridades nacionales competentes facultades de supervisión y control reforzadas, contempladas en los artículos 36 y 37 de la Directiva 2005/60. Esas autoridades pueden así exigir a las entidades de crédito que proporcionen toda la información pertinente relativa al cumplimiento de las obligaciones que les incumben y, en particular, pueden proceder a comprobaciones e inspecciones in situ. A esas facultades se añade además la obligación impuesta a los Estados miembros de establecer sanciones en caso de incumplimiento de dichas obligaciones que, conforme al artículo 39, apartado 1, de dicha Directiva, deben no sólo ser eficaces y proporcionadas, sino también disuasorias.
61. Todas las anteriores medidas, ya se trate de las obligaciones que incumben a las entidades de crédito o de las facultades de control y sanción reconocidas a las autoridades nacionales competentes, constituyen medidas preventivas y disuasorias que, aplicadas de modo eficaz por el conjunto de los Estados miembros, deben permitir luchar eficazmente contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y garantizar la solidez e integridad del sistema financiero.
62. Sin embargo, debe señalarse que, en esta fase, el legislador de la Unión sólo procede a una armonización mínima. Conforme al artículo 5 de la Directiva 2005/60, deja a los Estados miembros la libertad de adoptar o mantener disposiciones más estrictas para detectar y prevenir los riesgos de la delincuencia financiera.
63. El tercer aspecto es, por último, el de la cooperación y el intercambio de información en la Unión.
64. En la fecha de los hechos del litigio principal, este aspecto se fundamentaba en la Decisión 2000/642 y en el artículo 38 de la Directiva 2005/60.
65. La Decisión 2000/642 tiene por objeto reforzar e intensificar los intercambios de información entre las unidades nacionales de información financiera establecidos en el marco de la Directiva 91/308 de manera que las autoridades nacionales competentes cooperen estrecha y directamente. Esta Decisión fija las normas comunes a los Estados miembros por lo que se refiere a las competencias de su unidad de información financiera, el contenido de las solicitudes de información y el alcance del intercambio de datos.
66. No obstante, los Estados miembros conservan un importante margen de apreciación en la aplicación de este mecanismo de cooperación. Por un lado, el artículo 1 de dicha Decisión establece expresamente que las unidades de información financiera cooperarán de conformidad con sus competencias nacionales. Pues bien, los Estados miembros han conservado una gran libertad en lo que atañe a la determinación del estatuto de su unidad nacional, pudiendo ésta pertenecer al orden administrativo o judicial, e incluso estar constituida en forma de autoridad policial, por lo que cada una queda sujeta al respeto de normas de funcionamiento, de procedimiento y de competencia extremadamente diferentes según el Estado miembro. Por otro lado, los artículos 4 y 5 de la Decisión 2000/642 permiten a los Estados miembros aportar un determinado número de restricciones por lo que respecta al alcance del intercambio de información y a la utilización de ésta. Así, las unidades de información financiera pueden denegar la comunicación de determinada información cuando ésta esté relacionada con una investigación penal que se esté llevando a cabo en el Estado miembro o también cuando su divulgación no respete los «principios fundamentales del Derecho nacional» o pueda afectar a los «intereses del Estado miembro», de una persona física o de una persona jurídica. Pues bien, es fácil imaginar que dichas restricciones puedan perturbar, incluso paralizar, el mecanismo de cooperación, habida cuenta de la interpretación de dichas disposiciones y, sobre todo, de la diversidad de normas nacionales adoptadas en materia de regulación y supervisión de los mercados y también de protección del secreto profesional y de los datos personales. En el caso de autos, el presente litigio ilustra perfectamente este último aspecto.
67. Por otra parte, debe señalarse que la Decisión 2000/642 no establece ningún mecanismo de supervisión respecto de la acción de los Estados miembros, ni ningún mecanismo de coacción frente a la inacción de una unidad nacional de información financiera. Si bien las normas establecidas por el legislador de la Unión en el marco de dicha Decisión persiguen por lo tanto armonizar los elementos fundamentales de la cooperación entre las unidades de información financiera, tales normas no dejan de ser mínimas y conceden a los Estados miembros un amplio margen de maniobra por lo que se refiere a la extensión de su cooperación.
68. Dicho mecanismo no ha sido reforzado por la Directiva 2005/60, a pesar de que ésta se haya adoptado más de cinco años después. Aunque el legislador de la Unión mencione, en el considerando 40 de dicha Directiva, la cooperación establecida por la Decisión 2000/642, sólo lo hace con el fin de potenciar a la mayor escala posible la coordinación entre las unidades de información financiera determinada en dicha Decisión.
69. Es cierto que, en el artículo 38 de la Directiva 2005/60, el legislador de la Unión ha querido superar el simple ámbito de la cooperación intergubernamental integrando a la Comisión Europea en dicho sistema. Ahora bien, el propósito resulta poco ambicioso y el papel de esa institución relativamente modesto. En efecto, conforme a dicha disposición, «la Comisión prestará la asistencia necesaria para facilitar la coordinación, incluido el intercambio de información, entre las [unidades de información financiera] dentro de la Comunidad». Dicha disposición constituye el único artículo de una sección propia titulada «Cooperación» y ningún otro elemento de este artículo precisa la manera en que dicha asistencia debe concretarse en la práctica. El considerando 40 de la referida Directiva precisa, no obstante, que dicha asistencia debería en particular realizarse mediante un apoyo de orden financiero. Por consiguiente, el legislador de la Unión no reconoce a la Comisión ni poder de decisión ni poder de coacción respecto de los Estados miembros y de sus unidades de información financiera, a veces indispensables para garantizar la eficacia de la cooperación.
70. En consecuencia, debe concluirse que, en la fecha de los hechos del litigio principal, la cooperación establecida por el legislador de la Unión por lo que se refiere a los intercambios de información en materia de delincuencia financiera se encontraba apenas en sus albores y dependía ampliamente de la buena voluntad de los Estados miembros.
71. Ese sistema mostró por lo tanto unos límites que el legislador de la Unión desea actualmente superar instituyendo, al amparo del Reglamento (UE) nº 1093/2010, (21) una Autoridad Europea de Supervisión, la Autoridad Bancaria Europea. Debe observarse que el Reglamento nº 1093/2010 no es aplicable al presente litigio, dada la fecha de su entrada en vigor. No obstante, es interesante tener presente cuál es su ambición para discernir con mayor claridad los límites de la cooperación establecida al amparo de la Directiva 2005/60 y aprehender mejor las competencias que, en la época de los hechos del litigio principal, debían atribuirse a las unidades nacionales de información financiera.
72. Conforme a su artículo 1, el Reglamento nº 1093/2010 tiene por objeto instituir un sistema europeo de supervisión financiera cuyo objetivo es, en particular, velar por la integridad de los mercados financieros y por la eficacia de la cooperación de las autoridades nacionales de supervisión abarcando así el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/60. En los considerandos 8 y 9 de dicho Reglamento, el legislador de la Unión indicó lo siguiente:
«(8) La Unión ha alcanzado el límite de lo que permite la naturaleza actual de los Comités europeos de supervisores. La Unión no puede permanecer en una situación en que no existen mecanismos para garantizar que los supervisores nacionales tomen las mejores decisiones posibles en relación con las entidades financieras transfronterizas; la cooperación y el intercambio de información entre los supervisores nacionales son insuficientes; la actuación conjunta de las autoridades nacionales exige complicados procesos para tener en cuenta el mosaico de requisitos de regulación y supervisión; las soluciones de ámbito nacional suelen ser la única opción posible para hacer frente a problemas a nivel de la Unión, [(22)] y existen interpretaciones divergentes de un mismo texto jurídico. El Sistema Europeo de Supervisión Financiera (en lo sucesivo “SESF”) debe estar concebido para subsanar esas deficiencias y ofrecer un sistema que esté en armonía con el objetivo de estabilidad y unidad del mercado de servicios financieros de la Unión, enlazando a los supervisores nacionales para crear una potente red en la Unión.
(9) El SESF debe ser una red integrada de autoridades de supervisión nacionales y de la Unión, dejando la supervisión corriente al nivel nacional. [(23)] […]»
73. En el ámbito del SESF, el legislador de la Unión ha establecido por lo tanto una Autoridad Bancaria Europea que no sólo tiene una función de impulso y de coordinación por lo que se refiere a los intercambios de información, sino que también está dotada de un poder de supervisión y de coacción respecto de la acción de las autoridades nacionales de supervisión y de la actividad de las entidades de crédito. La Autoridad Bancaria Europea debe por consiguiente garantizar el respeto por parte de las unidades nacionales de información financiera de las obligaciones de supervisión y de cooperación que les incumben en virtud de la Directiva 2005/60 y de la Decisión 2000/642 (24) y garantizar la resolución de conflictos que puedan surgir entre ellas por cuestiones de procedimiento o de falta de cooperación. (25)
74. Por último, debe señalarse que la Directiva 2006/48, que fija las normas transversales relativas a la actividad de las entidades de crédito en la Unión, también establece intercambios de información entre el Estado miembro de origen y el Estado miembro de acogida. Dichos intercambios están no obstante limitados a la supervisión prudencial de una entidad financiera. (26)
75. A la vista de estas consideraciones, pienso que el Reino de España estaba facultado para someter a las entidades de crédito que operan en su territorio en régimen de libre prestación de servicios a una obligación de información.
76. En primer lugar, he observado que el enfoque adoptado respecto a la tipificación en Derecho penal de las operaciones de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo sigue siendo ampliamente intergubernamental. Si bien existe una definición común de dichas infracciones en la Unión así como unos requisitos mínimos por lo que se refiere a su imputación y sanción en los ordenamientos jurídicos nacionales, también es cierto que la competencia para investigar y perseguir dichos delitos financieros corresponde todavía a la competencia exclusiva del Estado miembro en cuyo territorio se efectúan las operaciones financieras delictivas. Por consiguiente, me parece legítimo y coherente que el Estado miembro pueda obtener de todas las entidades de crédito que ofrecen sus servicios en el territorio nacional la información que considere útil para sus investigaciones.
77. Asimismo, he indicado que, al amparo de la Directiva 2005/60, el sistema de supervisión y detección de transacciones financieras sospechosas se establece únicamente a nivel nacional.
78. Es preciso recordar que este sistema se sustenta, por un lado, en obligaciones de diligencia debida y de información cuya aplicación corresponde exclusivamente a los Estados miembros en cuyo territorio se sitúan las entidades de crédito, y que éstas deben adoptar un enfoque basado en los riesgos. La eficacia de las referidas medidas queda garantizada al reconocerse a las autoridades nacionales competentes facultades de supervisión y de investigación reforzadas que, en particular, les permiten proceder a inspecciones in situ de las entidades de crédito, así como facultades de sanción. (27)
79. Por otro lado, dicho sistema se basa en el establecimiento de unidades de información financiera que constituyen unidades nacionales centrales de las que el Estado miembro define el estatuto jurídico. Hasta la adopción del Reglamento nº 1093/2010, su acción no era objeto de supervisión ni de control alguno en el ámbito de la Unión, al no formar éstas parte todavía de una red europea integrada.
80. Pues bien, para garantizar la eficacia del sistema de supervisión y detección en el que se basa la Directiva 2005/60, me parece indispensable que las unidades de información financiera puedan obtener la información requerida a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo por parte de todas las entidades de crédito que ejercen sus actividades en el territorio nacional, ya operen mediante una sucursal o en libre prestación de servicios.
81. En primer término, la unidad de información financiera del Estado miembro de acogida, a diferencia de la unidad de información financiera del Estado miembro de origen, es la más cercana al mercado nacional, la que mejor conoce los riesgos asociados al blanqueo de capitales y a la financiación del terrorismo en el territorio de ese Estado. Está informada de todos los hechos que pueden estar relacionados con la delincuencia financiera en dicho territorio no sólo a través de las entidades y las personas contempladas en la Directiva 2005/60, sino también del conjunto de las autoridades nacionales responsables de la persecución y la represión de la delincuencia financiera, ya se trate de autoridades administrativas, judiciales o represivas o de los órganos de supervisión de las bolsas de valores o de los mercados de derivados financieros. (28) Así, al recibir directamente la información que revele operaciones financieras atípicas, al analizarlas y al estar facultada para ordenar, en su caso, investigaciones suplementarias, la unidad de información financiera del Estado miembro de acogida recoge todos los indicios ligados a la existencia de transacciones financieras sospechosas y puede solicitar inmediatamente la adopción de medidas de embargo, incautación y decomiso de los bienes que pudiesen constituir el producto del delito.
82. Además, la eficacia del enfoque basado en los riesgos exige que éstos sean valorados no sólo por la unidad de información financiera más apta para apreciar los riesgos vinculados al mercado nacional, sino también por aquélla que permita al Estado miembro en el que se efectúe la transacción financiera sospechosa adoptar una reacción rápida y exigir la suspensión de su ejecución, conforme al artículo 24 de la Directiva 2005/60. No debe olvidarse, en efecto, que el tiempo que necesita la acción administrativa es más lento que el tiempo de las finanzas.
83. Por último, se trata a mi juicio de la única interpretación que permite garantizar el efecto útil de las facultades de supervisión e investigación reforzadas que se reconocen a las autoridades nacionales competentes con arreglo al artículo 37 de la Directiva 2005/60, así como la eficacia de las sanciones que éstas pueden imponer, conforme al artículo 39 de dicha Directiva, a las entidades de crédito que incumplan sus deberes de diligencia debida y de información.
84. En segundo lugar, se podría poner en riesgo el efecto útil de la Directiva 2005/60 si se introdujeran normas de procedimiento distintas en función del canal de distribución que elija la entidad de crédito para prestar sus servicios financieros, ya los preste a través del canal tradicional de una sucursal –que, como se recordará, no es más que un centro de explotación sin personalidad jurídica–, ya decida hacerlo, en cambio, mediante la libre prestación de servicios.
85. En efecto, debe evitarse que la entidad de crédito opte por el régimen de la libre prestación de servicios, estableciendo su domicilio social o su sucursal en un Estado miembro en el que el control sea quizá menos severo, para eludir la supervisión más estricta ejercida por el Estado miembro de acogida. En tal supuesto, querer que predomine la autoridad del Estado miembro de origen no sólo implica que pueda comprometerse gravemente la lucha contra la delincuencia financiera, sino también que se permita el desarrollo de un tráfico y de una financiación cuya finalidad es la de desestabilizar a los propios Estados miembros, como así parece ilustrar el presente asunto.
86. Además, proceder a una distinción según el canal de distribución de los servicios financieros conduce a establecer una diferencia de trato que, según me parece, es artificial y no está justificada. En este sentido, las entidades de crédito que ofrecen sus servicios financieros mediante una sucursal o en régimen de libre prestación de servicios no sólo operan en el mismo mercado geográfico, sino también en el mismo mercado de productos, dado que la gama de servicios ofrecidos puede ser hoy en día tan amplia en un caso como en otro, habida cuenta de los nuevos medios tecnológicos. En cualquier caso, tratándose de prestaciones parecidas, las primeras tendrían la obligación de declarar las transacciones financieras sospechosas a la unidad de información financiera del Estado miembro en el que disponen de sucursal, mientras que las segundas quedarían dispensadas de dicha declaración. Tal situación pondría claramente en entredicho la eficacia de la supervisión establecida en la Directiva 2005/60 y los blanqueadores de capitales podrían aprovecharse de ello y obtener ventajas de esa situación para favorecer sus actividades delictivas.
87. Por consiguiente, me parece evidente que la entidad de crédito que ejerce sus actividades en el territorio de un Estado miembro en libre prestación de servicios debe ser objeto de un sistema de supervisión tan eficaz como aquél al que esté sometida la entidad de crédito que opere en el mismo territorio nacional mediante una sucursal, de modo que se garantice que todos respetan las obligaciones aplicables en las mismas condiciones.
88. En tercer lugar, considero que lo dispuesto en la Decisión 2000/642 y en la Directiva 2005/60 no es suficiente para garantizar una cooperación reforzada a los efectos de combatir eficazmente la delincuencia financiera en una situación como la del litigio principal. En efecto, si la entidad de crédito no facilita por propia iniciativa la información requerida y la unidad de información financiera del Estado miembro de origen no la solicita, en caso de no haber indicios o de que no se conozcan los riesgos propios del mercado en el que la entidad de crédito presta sus servicios, no existe medida alguna por la que pueda obligarse a dicha autoridad a exigir a la entidad de crédito que proporcione la referida información y a comunicarla a la unidad de información financiera del Estado miembro de acogida.
89. Como se ha visto, en la época de los hechos del litigio principal, la cooperación y el intercambio de información se basaban más en la buena voluntad de los Estados miembros que en una red integrada de autoridades de supervisión nacionales y europeas cuyas actuaciones fueran controladas y sus omisiones sancionadas, aspectos que hoy en día forman parte del nuevo sistema europeo de supervisión financiera.
90. En cuarto lugar, no creo que lo dispuesto en las Directivas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, a saber, las Directivas 2000/12 y 2006/48, y la Directiva 2004/39, relativa a los mercados de instrumentos financieros, en su versión en vigor en la época de los hechos del litigio principal, permitan basar la competencia de la unidad de información financiera del Estado miembro de origen en circunstancias como las del litigio principal. En efecto, los principios de confianza y de reconocimiento mutuos en los que se basan dichos textos se extienden únicamente a la autorización de la entidad de crédito y a su supervisión prudencial. Prueba de ello, a mi juicio, es que, en virtud del artículo 31 de la Directiva 2006/48, el Estado miembro de acogida puede, a pesar de la autorización concedida por el Estado miembro de origen, adoptar todas las medidas adecuadas respecto de la entidad de crédito para prevenir o reprimir los actos que ésta realice en su territorio que sean contrarios a las disposiciones legales que haya dictado por razones de interés general, entre las que se encuentra sin lugar a dudas la lucha contra la delincuencia financiera.
91. Por consiguiente, habida cuenta del sistema en el que se inscribe la disposición de la que se trata y de los objetivos que persigue el legislador de la Unión, considero que el artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60 debe interpretarse en el sentido de que se dirige a las entidades de crédito que desarrollan sus actividades financieras no sólo mediante el establecimiento de su domicilio social o de una sucursal, sino también en régimen de libre prestación de servicios.
92. Los términos de dicha disposición deben interpretarse en ese sentido.
b) Tenor del artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60
93. Recordaré que del tenor del artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60 se desprende expresamente que la unidad de información financiera competente es la del Estado miembro en cuyo territorio «se encuentre situada la entidad» o la del Estado miembro en cuyo territorio «se encuentre situada la [...] persona» que facilite dicha información.
94. El primer supuesto se refiere manifiestamente a la situación en la que la entidad de crédito tiene su domicilio social o dispone de una sucursal en el Estado miembro. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, la expresión empleada por el legislador de la Unión también permite, en mi opinión, incluir la situación en la que la entidad de crédito está presente en el mercado nacional ofreciendo sus servicios financieros de manera distinta al establecimiento de un centro de explotación, es decir, ejerciendo sus actividades en régimen de libre prestación de servicios.
95. Por lo que se refiere al segundo supuesto, debe señalarse que está redactado de manera extremadamente vaga y amplia. Se refiere sin lugar a dudas a las personas citadas en el artículo 2, apartado 1, número 3, de la Directiva 2005/60, entre las que se encuentran los proveedores de servicios sujetos a las mismas obligaciones de información que incumben a las entidades financieras. Además, ningún elemento permite excluir que dicho supuesto también pueda incluir la situación en la que el proveedor de servicios de transferencia de fondos o de valores opere en el territorio nacional a través de agentes.
96. En consecuencia, procede concluir que los términos empleados por el legislador de la Unión no se oponen a que el artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60 se interprete en el sentido de que la información requerida a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo sea transmitida a la unidad de información financiera del Estado miembro en cuyo territorio preste sus servicios la entidad de crédito. Pienso, por el contrario, que esta interpretación se impone a la vista de los objetivos que el legislador de la Unión persigue con dicha legislación y su sistemática.
97. Habida cuenta del conjunto de elementos considerados, entiendo, por consiguiente, que el artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la legislación de un Estado miembro que exige a las entidades de crédito que faciliten directamente a la unidad de información financiera de dicho Estado la información requerida a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo cuando dichas entidades ejerzan sus actividades en el territorio nacional en libre prestación de servicios.
98. A mi entender, esta interpretación permite respetar las facultades de las que disponen los Estados miembros en materia de detección, supervisión y represión de la delincuencia financiera en su territorio. He de señalar, no obstante, que dicha interpretación no excluye evidentemente los intercambios de información entre el Estado miembro de acogida y el Estado miembro de origen, sino todo lo contrario, pues éste puede disponer de información extremadamente útil al albergar en su territorio el domicilio social de la entidad de que se trate.
99. Para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta mi interpretación de esta disposición, indicaré que, conforme al artículo 5 de la Directiva 2005/60, un Estado miembro puede adoptar, en el ámbito regulado por ésta, disposiciones nacionales más estrictas con el fin de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Una legislación nacional, como la controvertida en el litigio principal, que refuerza la obligación de información contemplada en los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2005/60, se inscribe sin lugar a dudas dentro del alcance del artículo 5 de ésta.
100. Ahora bien, el Tribunal de Justicia deberá asegurarse de que dicha legislación sea conforme a las disposiciones del Derecho de la Unión y, en particular, al principio de la libre prestación de servicios establecido en el artículo 56 TFUE. En efecto, como ya he indicado, Jyske está domiciliada en Gibraltar y ejerce sus actividades financieras en España en libre prestación de servicios. Por consiguiente, la compatibilidad de la legislación controvertida deberá ser examinada a la luz de dicha disposición.
101. En la medida en que se trata de consideraciones formuladas con carácter subsidiario, me limitaré a hacer las siguientes observaciones.
2. Sobre la compatibilidad de la legislación nacional controvertida con la libre prestación de servicios
102. Con carácter preliminar, recordaré que, conforme a reiterada jurisprudencia, el artículo 56 TFUE no sólo exige que se elimine cualquier discriminación contra un proveedor de servicios establecido en otro Estado miembro por razón de su nacionalidad, sino también que se suprima toda restricción, aun cuando se aplique indistintamente a los proveedores nacionales y a los de los demás Estados miembros, si ésta puede impedir, dificultar o hacer menos atractivas las actividades del proveedor establecido en otro Estado miembro, donde presta legalmente servicios análogos. (29)
a) Existencia de una restricción
103. Es indiscutible, y nadie lo pone por otra parte en duda, que la legislación controvertida constituye una restricción a la libre prestación de servicios.
104. Dicha legislación exige en efecto de un proveedor de servicios establecido en un Estado miembro distinto del Reino de España que informe de inmediato a la unidad nacional de información financiera, por propia iniciativa o a petición de ésta, de todas las transacciones financieras en curso o que ya se hayan efectuado que puedan estar relacionadas con el blanqueo de capitales o con la financiación del terrorismo. Está claro que dicha legislación puede entorpecer las actividades de la entidad de crédito afectada y restarles atractivo, en particular cuando dichos servicios requieren que se actúe con cierta rapidez. La obligación de información puede implicar en efecto retrasos en la realización de las transacciones que estén sujetas a ella, incluso su inejecución, y constituir una fuente de gastos adicionales. Por otra parte, dicha obligación puede menoscabar la protección de datos así como el secreto de los negocios y demás información confidencial de que disponga la entidad de crédito. Estos datos demuestran, si ello fuera necesario, que la legislación nacional controvertida sí puede restringir la libre prestación de servicios financieros.
105. Dicha restricción será no obstante conforme al artículo 56 TFUE si cumple los siguientes requisitos, que corresponderá comprobar al órgano jurisdiccional remitente, a saber, que esa legislación esté justificada por una razón imperiosa de interés general, que sea adecuada para garantizar la consecución de los objetivos que persigue, que sea proporcionada y, por último, que se aplique de manera no discriminatoria. (30) A este respecto, expondré las precisiones que podemos aportar por lo que se refiere a la concurrencia de dichos requisitos en el litigio principal.
b) Justificación de la restricción
106. En el presente asunto, la legislación controvertida debe permitir a las autoridades nacionales comprobar que las entidades de crédito que prestan sus servicios en el territorio no efectúen transacciones financieras para fines distintos de aquéllos para los que fueron autorizadas en el Estado miembro de origen, relacionadas con el blanqueo de capitales o con la financiación del terrorismo. La obligación de información impuesta por la legislación nacional ha de permitir la aplicación de un requisito establecido por el Derecho de la Unión, a saber, la lucha contra la delincuencia financiera y la preservación de la integridad del sistema financiero, evitando que se realicen transacciones financieras sospechosas.
107. Pues bien, recordaré que el objetivo de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo constituye, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una razón imperiosa de interés general que puede justificar una restricción a la libre prestación de servicios considerada. (31)
c) Capacidad de la legislación controvertida para alcanzar los objetivos que persigue
108. Procede recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del fin alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática. (32) Dicho examen debe realizarse teniendo en cuenta el contexto en que se adoptó dicha normativa y, por lo que respecta a la normativa controvertida, considero que cumple los requisitos antes mencionados.
109. Dicha normativa permite, en efecto, al Estado miembro supervisar el conjunto de las transacciones financieras realizadas en su territorio por las entidades de crédito, y ello con independencia de la manera en que éstas hayan decidido prestar sus servicios, mediante el establecimiento de su domicilio social o de una sucursal o a través de la libre prestación de servicios. De esa manera, todas están sujetas a obligaciones similares, lo que me parece perfectamente congruente dado que ejercen sus actividades en el mismo mercado y ofrecen servicios financieros similares que pueden, a mayor o menor escala, utilizarse con fines de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo. Dicha normativa permite, además, al Estado miembro, habida cuenta de las facultades de supervisión y de investigación reforzadas que le atribuye la Directiva 2005/60, suspender la realización de dichas transacciones. Por último, en la medida en que el Estado miembro dispone de una competencia exclusiva por lo que se refiere a la imputación, la persecución y la represión de la delincuencia financiera en su territorio, esa normativa le permite exigir, cada vez que surja una duda razonable en cuanto a la legalidad de una transacción financiera, que se facilite la información que considere útil para cumplir su misión y, en su caso, perseguir y sancionar a los responsables.
110. Me parece que dichos elementos pueden por tanto demostrar que la legislación controvertida sí permite luchar contra la delincuencia financiera de manera eficaz y coherente.
d) Proporcionalidad de la legislación controvertida
111. Llegados a este punto, procede examinar si los objetivos perseguidos por la normativa española controvertida pueden alcanzarse manifiestamente con una medida menos restrictiva de la libre prestación de servicios. No estoy convencido de que, en la fecha de los hechos del litigio principal, pudiera ser ese el caso.
112. Por un lado, dicha legislación se inscribe en el marco de un control preventivo que exige una transmisión de la información rápida y previa a la realización de la transacción financiera sospechosa y que, en su caso, debe acompañarse de una reacción extremadamente rápida de las autoridades nacionales competentes a partir del momento en que las dudas queden confirmadas. Por consiguiente, la consecución de tal objetivo sólo puede alcanzarse si la cooperación entre las unidades nacionales de información financiera permite verdaderamente al Estado miembro de acogida cumplir su misión interviniendo antes de que se efectúe la transacción financiera sospechosa. Pues bien, en la fecha de los hechos del litigio principal, los intercambios de información entre dichas unidades, como ha reconocido el legislador de la Unión, eran insuficientes, paralizados en particular por una falta de confianza y por una falta de coherencia en la aplicación de la legislación de la Unión. (33)
113. Por otro lado, procede recordar que la legislación controvertida sólo se refiere a la información relativa a las transacciones financieras sospechosas que la unidad de información financiera considere útiles para cumplir su misión y no a los datos relativos al conjunto de transacciones financieras realizadas por las entidades de crédito. Este requisito tiene, por consiguiente, un objetivo extremadamente preciso. Por otra parte, no estoy convencido de que reconocer a la unidad de información financiera del Estado miembro de origen una facultad exclusiva para recabar dicha información sea tan eficaz, en la medida en que, a mi juicio, no es la que está en mejores condiciones para determinar cuál es la información más pertinente en relación con las transacciones financieras realizadas en el territorio del Estado miembro de acogida.
114. Puesto que no existía un mecanismo eficaz que garantizara una cooperación plena y completa de las unidades de información financiera, y teniendo asimismo en cuenta las consecuencias negativas que dicho vacío podía acarrear respecto a la eficacia de la lucha contra la delincuencia financiera y respecto a la integridad del sistema financiero europeo y nacional, pienso, por consiguiente, que un Estado miembro podía legítimamente considerar que las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2005/60 estaban mejor garantizadas por una legislación nacional como la controvertida en el litigio principal.
e) Aplicación no discriminatoria
115. Según los elementos de que dispongo, la legislación controvertida no parece discriminatoria. Dicha legislación, en la medida en que obliga al conjunto de las entidades de crédito y a todas las personas o entidades extranjeras que ejercen actividades en España a través de sucursales o en libre prestación de servicios, parece afectar indistintamente a las entidades de crédito ya estén establecidas en el territorio nacional o en otro Estado miembro. No obstante, incumbe al órgano jurisdiccional remitente verificar que, en su aplicación, dicha legislación no sea discriminatoria.
116. A la vista del conjunto de anteriores consideraciones, y en el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta mi interpretación del artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60, considero que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la legislación de un Estado miembro que exige a las entidades de crédito que faciliten directamente a la unidad de información financiera de dicho Estado la información requerida a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo cuando dichas entidades ejerzan sus actividades en el territorio nacional en libre prestación de servicios, siempre que dicha legislación esté justificada por una razón imperiosa de interés general, sea apropiada para garantizar la consecución del objetivo que persigue, no exceda de lo necesario para alcanzarlo y se aplique de manera no discriminatoria.
117. Incumbe al órgano jurisdiccional nacional verificar que se cumplen estos requisitos, habida cuenta de las siguientes consideraciones:
– A la vista de los riesgos para la integridad del mercado financiero creados por la delincuencia financiera, un Estado miembro puede legítimamente exigir a las entidades de crédito que prestan sus servicios en el territorio nacional que faciliten la información relativa a la realización de transacciones financieras sospechosas con el fin de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
– Dicha legislación es adecuada para alcanzar ese objetivo si permite al Estado miembro supervisar y suspender efectivamente las transacciones financieras sospechosas realizadas por las entidades de crédito que prestan sus servicios en el territorio nacional y, en su caso, perseguir y sancionar a los responsables.
– La obligación impuesta a cargo de las entidades de crédito que ejercen sus actividades en libre prestación de servicios puede constituir una medida proporcionada para la consecución de dicho objetivo al no existir, en la fecha de los hechos del litigio principal, un mecanismo eficaz que garantizara una cooperación plena y completa de las unidades de información financiera.
– Una legislación de estas características no es en sí misma discriminatoria.
IV. Conclusión
118. Con arreglo a todo lo anterior se propone al Tribunal de Justicia que responda al Tribunal Supremo como sigue:
«1) El artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo, en su versión modificada por la Directiva 2008/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2008, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la legislación de un Estado miembro que exige a las entidades de crédito que faciliten directamente a la unidad de información financiera de dicho Estado la información requerida a efectos de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo cuando dichas entidades ejerzan sus actividades en el territorio nacional en libre prestación de servicios.
2) a) En cualquier caso, el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una legislación de este tipo si ésta está justificada por una razón imperiosa de interés general, es apropiada para garantizar la consecución del objetivo que persigue, no excede de lo necesario para alcanzarlo y se aplica de manera no discriminatoria.
b) Incumbe al órgano jurisdiccional nacional verificar que se cumplen dichos requisitos, habida cuenta de las siguientes consideraciones:
– A la vista de los riesgos para la integridad del mercado financiero creados por la delincuencia financiera, un Estado miembro puede legítimamente exigir a las entidades de crédito que prestan sus servicios en el territorio nacional que faciliten la información relativa a la realización de transacciones financieras sospechosas con el fin de prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
– Dicha legislación es adecuada para alcanzar ese objetivo si permite al Estado miembro supervisar y suspender efectivamente las transacciones financieras sospechosas realizadas por las entidades de crédito que prestan sus servicios en el territorio nacional y, en su caso, perseguir y sancionar a los responsables.
– La obligación impuesta a cargo de las entidades de crédito que ejercen sus actividades en libre prestación de servicios puede constituir una medida proporcionada para la consecución de dicho objetivo al no existir, en la fecha de los hechos del litigio principal, un mecanismo eficaz que garantizara una cooperación plena y completa de las unidades de información financiera.
– Una legislación de estas características no es en sí misma discriminatoria.»