KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 4. oktoobril 2012(1)
Kohtuasi C‑212/11
Jyske Bank Gibraltar Ltd
versus
Administración del Estado
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal Supremo (Hispaania))
Rahapesu ja terrorismi rahastamise vastane võitlus – Direktiiv 2005/60/EÜ – Krediidiasutuste kohustus teatada kahtlastest finantstehingutest – Teenuste osutamise vabaduse korra alusel tegutsev asutus – Teabe kogumise eest vastutava siseriikliku rahapesu andmebüroo tuvastamine – Direktiivi 2005/60 artikli 22 lõike 2 tõlgendamine – Teenuste osutamise vabaduse piirang – Ülekaalukas üldine huvi – Siseriiklike õigusnormide sobivus taotletavate eesmärkide saavutamiseks – Proportsionaalsus
1. Kas krediidiasutusel on kohustus edastada rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raames nõutud teavet selle liikmesriigi rahapesu andmebüroole, kus ta oma teenuseid osutab, või selle riigi omale, kus ta on asutatud?
2. Käesoleva eelotsusetaotlusega palutakse Euroopa Kohtul tuvastada rahapesu andmebüroo, kes vastutab kahtlaste finantstehingute kohta andmete kogumise, hindamise ja seejärel pädevatele siseriiklikele ametiasutustele, kes vastutavad finantskuritegevuse kohta kriminaalmenetluse algatamise ja karistamise eest (edaspidi „pädevad siseriiklikud asutused”), edastamise eest. Küsimus on oluline, kuna eesmärk on tagada mitte üksnes rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse tõhus ja ühetaoline rakendamine, mis on ette nähtud direktiivis 2005/60/EÜ,(2) vaid ka tagada liikmesriikide koostöö otsuse 2000/642/JSK(3) raames seoses rahapesu puudutava teabe vahetusega. Eesmärk on lihtne, kuna üritatakse takistada seda, et rahapesuga tegelejad saaksid teenuste osutamise vabadust ära kasutada ja sellest tulu saada, et soodustada oma kriminaalset tegevust, mis kahjustab Euroopa Liidu ja liikmesriikide rahandussüsteemi terviklikkust.
3. See küsimus on esitatud seoses vaidlusega, mille pooled olid algselt Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias,(4) mis on Hispaania rahapesu andmebüroo, ja Jyske Bank Gibraltar Ltd,(5) krediidiasutus, mis tegutseb Hispaanias teenuste osutamise vabaduse alusel ja mille asukoht on Gibraltaril. Hispaania ministrite nõukogu määras Jyske’le 1 700 000 euro suuruse trahvi, kuna see oli keeldunud edastamast Servicio Ejecutivo nõutud teavet teatud kahtlaste finantstehingute kohta. Jyske väitis siseriiklikes ametiasutustes, et tal oli selline teabe esitamise kohustus üksnes selle territooriumi rahapesu andmebüroo suhtes, kus ta on asutatud, st Gibraltaril, ja seda vastavalt direktiivi 2005/60 artikli 22 lõikele 2.
4. Käesolevas asjas soovib Tribunal Supremo (Hispaania), kus Jyske talle määratud trahvi vaidlustas, Euroopa Kohtult teada, kas siseriiklikud õigusnormid on kooskõlas liidu õigusega selles osas, kus siseriiklikes normides on sätestatud, et krediidiasutused, kes tegutsevad riigi territooriumil teenuse osutamise vabaduse alusel, peavad edastama teavet, mis on nõutud finantskuritegevusevastase võitluse raames, vahetult siseriiklikule rahapesu andmebüroole.
5. Siinses ettepanekus väidan, et direktiivi 2005/60 artikli 22 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et viidatud õigusnormid ei ole sellega vastuolus. Selle hinnangu aluseks ei ole mitte üksnes nimetatud sätte sõnastus, vaid ka direktiivi ülesehitus ja liidu seadusandja taotletud eesmärgid.
6. Juhul kui Euroopa Kohus ei nõustu selle tõlgendusega, pakun teise võimalusena välja, et liikmesriik võib selle direktiivi artikli 5 alusel kehtestada rangemaid sätteid rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks, tingimusel et need sätted on liidu õigusega kooskõlas. Seoses sellega leian, et nimetatud õigusnormid kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, ning analüüsin, mis ulatuses see võib olla põhjendatud.
7. Märgin, et need õigusnormid ei ole vastuolus ELTL artikliga 56, kui need vastavad järgmistele tingimustele, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus: siseriiklikke õigusnorme peab õigustama ülekaalukas üldine huvi, need normid peavad olema sobivad taotletud eesmärkide saavutamise tagamiseks, need normid ei tohi minna kaugemale sellest, mis on eesmärkide saavutamiseks vajalik, ja neid norme tuleb kohaldada mittediskrimineerivalt. Täpsustan neid erinevaid tingimusi.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigusnormid
1. Direktiiv 2005/60
8. Direktiiv 2005/60 tunnistab kehtetuks direktiivi 91/308/EMÜ.(6) Selle eesmärk on vältida rahandussüsteemi kasutamist rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil, nõudes liikmesriikidelt esiteks, et nad keelustaksid rahapesu ja terrorismi rahastamise, ning teiseks, et nad kehtestaksid krediidiasutustele ennekõike nõuetekohase hoolsuse kohustuse oma klientide suhtes ja kohustuse teatada kahtlaste tehingute teostamisest. Need meetmed on kõigile liikmesriikidele ühised miinimumnõuded, mis annavad neile riikidele vastavalt direktiivi 2005/60 artiklile 5 liikumisruumi, et oma siseriiklikus õiguskorras vastu võtta või jätta kehtima rangemaid norme.
9. Teatamiskohustuse laad ja ulatus on kehtestatud direktiivi 2005/60 III peatükis.
10. Direktiivi artikli 20 kohaselt peavad liikmesriigid nõudma, et krediidiasutused pööraksid erilist tähelepanu tegevustele, mille puhul nad peavad eriti tõenäoliseks seotust rahapesu või terrorismi rahastamisega, eelkõige keerukatele, ebatavalistele või suuremahulistele tehingutele.
11. Direktiivi artikli 21 kohaselt peavad liikmesriigid asutama rahapesu andmebüroo, mille ülesandeks on koguda, analüüsida ja edastada siseriiklikele pädevatele ametiasutustele teavet kahtlaste finantstehingute kohta.
12. Direktiivi 2005/60 artiklis 22 –, mille sõnastust tuleb siin tõlgendada – on sätestatud järgmist:
„1. Liikmesriigid nõuavad, et asutused ja isikud, kelle suhtes kohaldatakse käesoleva direktiivi sätteid, ning nende juhid ja töötajad näitaksid üles täielikku koostöövalmidust:
[…]
b) esitades rahapesu andmebüroole selle taotluse korral viivitamatult vajaliku teabe kohaldatavates õigusaktides sätestatud korras.
2. Lõikes 1 osutatud teave edastatakse rahapesu andmebüroole selles liikmesriigis, kelle territooriumil teavet edastav asutus või isik asub. […]”
13. Lõpuks võivad vastavalt direktiivi artikli 39 lõikele 2 liikmesriigid rakendada krediidiasutuste suhtes haldusmeetmeid nimetatud direktiivi kohaldamiseks vastu võetud sätete rikkumiste korra. Need karistused peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.
2. Otsus 2000/642
14. Otsuses 2000/642 kehtestatakse siseriiklike rahapesu andmebüroode vahel teabe vahetamise kord eesmärgiga luua tihe ja tõhus koostöö nende erinevate üksuse vahel.(7) Seda otsust kohaldatakse Gibraltarile ning selle territooriumi eest vastutava rahapesu andmebüroo määrab Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik.(8)
15. Otsuse artiklis 1 on märgitud:
„1. Liikmesriigid tagavad, et rahapesu andmebürood, mis on loodud või nimetatud finantsteadete vastuvõtmiseks rahapesu vastu võitlemisel, teevad vastavalt oma siseriiklikele volitustele koostööd, et rahapesu andmebüroos koguda, analüüsida ja uurida asjakohast teavet iga tõiga kohta, mis võib osutada rahapesule.
2. Lõike 1 eesmärgil tagavad liikmesriigid, et rahapesu andmebürood vahetavad omal algatusel või taotluse põhjal ja kas vastavalt käesolevale otsusele või vastavalt olemasolevatele või tulevastele vastastikuse mõistmise memorandumitele kogu kättesaadavat teavet, mis võib olla asjakohane rahapesu andmebüroole teabe töötlemisel või analüüsimisel või rahapesuga seotud finantstehingute ning füüsiliste või juriidiliste isikute uurimisel.
[…]”
16. Selle otsuse artikli 4 alusel:
„1. Iga vastavalt käesolevale otsusele esitatud taotlusega peab kaasnema taotlevale rahapesu andmebüroole teada olevate asjakohaste tõikade lühikirjeldus. Rahapesu andmebüroo täpsustab taotluses soovitud teabe kasutamise viisi.
2. Kui taotlus esitatakse vastavalt käesolevale otsusele, annab rahapesu andmebüroo, kellelt andmeid küsitakse, kogu asjakohase teabe, kaasa arvatud kättesaadava finantsteabe ja taotletud õiguskaitseandmed, nõudmata kohaldatavatele konventsioonidele või liikmesriikidevahelistele lepingutele vastavat ametlikku taotluskirja.
3. Rahapesu andmebüroo, kellelt andmeid küsitakse, võib keelduda teabe avaldamisest, mis võiks kaasa tuua selles liikmesriigis kriminaalmenetluses toimuva uurimise kahjustamise või erandjuhtudel siis, kui teabe avaldamine oleks selgesti ebaproportsionaalne mõne füüsilise või juriidilise isiku või kõnealuse liikmesriigi seaduslike huvidega või ei oleks muul viisil kooskõlas siseriikliku õiguse aluspõhimõtetega. Iga sellist keeldumist tuleb teavet taotlevale rahapesu andmebüroole asjakohaselt põhjendada.”
B. Siseriiklikud õigusnormid
17. Esiteks võeti direktiiv 91/308 Hispaania õigusesse üle 28. detsembri 1993. aasta seadusega Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales (seadus 19/1993 rahapesu tõkestamise teatud meetmete kohta),(9) vastavalt põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal kehtinud redaktsioonis (edaspidi: „seadus 19/1993”).
18. Seaduse 19/1993 artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesolevas seaduses sätestatud kohustus[ed] [kehtivad]:
a) krediidiasutustele.
[…]
Eelnevalt loetletud isikute hulka kuuluvad ka välisriikide isikud või üksused, kes tegutsevad Hispaanias sama laadi tegevusaladel kui eespool nimetatud isikud või asutused, tehes seda kas oma filiaalide kaudu või püsiva tegevuskohata teenuste osutamise vabaduse[(10)] alusel tegutsedes.
Viidatud isikutele kehtivad ka käesolevas seaduses sätestatud kohustused seoses tehingutega, mis on teostatud agendi või teiste vahendajana tegutsevate füüsiliste või juriidiliste isikute vahendusel.”
19. Seaduse 19/1993 artikli 3 lõike 4 kohaselt peavad need isikud ja üksused tegema koostööd Servicio Ejecutivoga ja selle tarvis edastama omal algatusel teavet kõikidest asjaoludest või tehingutest, mis võivad olla kaudseks või kindlaks otseseks tõendiks sellest, et need võivad olla seotud selle seaduse artiklis 1 käsitletud tegevustest pärit raha pesuga (punkt a), ja esitama teavet, mida Servicio Ejecutivo nõuab oma pädevusalasse kuuluvate ülesannete täitmiseks (punkt b).
20. Nende kohustuste rikkumine kujutab endast väga rasket õigusrikkumist, mida on otsesõnu käsitletud seaduse 19/1993 artikli 5 lõike 3 punktides b ja d.
21. Selle seaduse artikli 16 lõike 3 esimeses lõigus on lõpuks sätestatud, et Servicio Ejecutivo või olenevalt olukorrast rahapesu ja rahandusalaste rikkumiste tõkestamise komisjoni sekretariaat teevad koostööd teiste liikmesriikide ametiasutustega, kellel on samasugused pädevused, luues eelkõige koostöö nende riikide ametiasutustega, kelle valitsemisalasse kuuluvad Hispaania Kuningriigiga piirnevad territooriumid.
22. Seadus 19/1993 tunnistati kehtetuks 28. aprilli 2010. aasta seadusega Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (seadus 10/2010 rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise kohta).(11) Selle seaduse eesmärk on võtta üle direktiiv 2005/60. Selle seaduse artikli 48 lõike 3 kohaselt kohustub Servicio Ejecutivo tegema koostööd teiste riikide asutustega, kellel on samasugused pädevused. Nähakse ette, et teabevahetus toimub Egmonti rühma põhimõtetega ja eelkõige otsusega 2000/642 kooskõlas.
23. Teiseks tuleb märkida, et kuninga 9. juuni 1995. aasta dekreedi 925/1995 seaduse 19/1993 rakendusmääruse kohta(12) artikli 5 lõike 2 teise lõigu punktis c kehtestatakse kohustus teatada Servicio Ejecutivole raha liikumisest kontodelt või kontodele, mille lähte‑ või sihtkohaks on maksuparadiisid.
24. Kuninga dekreedi 925/1995 – muudetud kuninga dekreediga 54/2005 – artikli 7 lõike 2 punktis b on sätestatud:
„Kohustatud isikud teatavad igal juhul Servicio Ejecutivole iga kuu:
[…]
b) tehingutest, mille on teinud majandus‑ ja rahandusministri korralduses määratud territooriumidel või riikides elavad või asuvad füüsilised või juriidilised isikud või mis on tehtud nende isikutega või nende isikute nimel, ning tehingutest, mis eeldavad rahaülekandeid, mille lähte‑ või sihtkoht on kõnealused territooriumid või riigid, olenemata tehingutes osalevate isikute elu‑ või asukohast, tingimusel et kõnealuste tehingute summa on üle 30 000 euro või sellele välisvaluutas vastava väärtuse.”
25. Maksuparadiisideks ja koostööd mittetegevateks territooriumideks loetud territooriumid määratleti eelnevalt kuninga 5. juuli 1991. aasta dekreedis 1080/1991 ja 24. oktoobri 2002. aasta määruses ECO/2652/2002, mis käsitleb kohustust teatada teatud riikidega seotud tehingutest rahapesu ja rahandusalaste rikkumiste tõkestamise komisjoni Servicio Ejecutivole.(13) Gibraltar on esitatud selles loetelus.
26. Tribunal Supremo märgib, et Gibraltari õiguskorda direktiivi 2005/60 üle võtva Crime (Money Laundering and Proceeds) Act 2007 (2007. aasta seadus rahapesu ja kuritegevusest saadud tulu kohta) artiklis 5 on sätestatud pangasaladuse hoidmise kohustus.
II. Vaidlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimus
27. Jyske on Taanis asutatud Jyske Bank’i tütarettevõtja.(14) Jyske on Gibraltaril asutatud krediidiasutus, mis tegutseb Hispaanias teenuste osutamise vabaduse alusel. Jyske kuulub Gibraltari finantsteenuste komisjoni kontrolli alla.
28. Servicio Ejecutivo teatas 30. jaanuaril 2007 Jyske’le, et kuna Jyske ei ole nimetanud oma esindajat selle ameti juurde, hakatakse tegema järelevalvet tema organisatsiooni struktuuri ja menetluste üle seoses teenuste osutamise vabaduse alusel Hispaanias toimuva tegevusega. Seoses sellega palus Servicio Ejecutivo tal 1. märtsiks 2007 esitada dokumendid ja teave klientide identiteedi kohta.
29. See nõue oli koostatud pärast Servicio Ejecutivo 24. jaanuari 2007. aasta aruannet, mille kohaselt tegutses Jyske Hispaanias teenuste osutamise vabaduse alusel olulises ulatuses, andes eelkõige hüpoteegiga tagatud laene kinnisvara omandamiseks Hispaanias. Aruandes oli märgitud, et „sellise tegevuse arendamiseks Hispaanias on asutusel kahekordne toetus, st oma emaettevõtja Hispaanias asutatud tütarettevõtja ja kaks Marbella [Hispaania] advokaadibürood. Avalike andmete kohaselt toimus ühe selle büroo omaniku suhtes rahapesu kahtlustusega seoses uurimine ja tema nimi koos teise mainitud advokaadibüroo nimega esines mitmes tehingus, millest olid Servicio Ejecutivole teatanud teised isikud, kellele kehtis kohustus teavitada rahapesu puudutavatest kaudsetest tõenditest”. Neid asjaolusid arvestades leidis Servicio Ejecutivo, et esines väga kõrge risk, et Jyske’t kasutatakse rahapesu tehingutes seoses tema tegevusega Hispaanias teenuste osutamise vabaduse raames. Sellel otstarbel kasutatud skeem seisnes selles, et Gibraltaril loodi „äriühingustruktuurid eesmärgiga vältida seda, et oleks võimalik teada saada Hispaanias, peamiselt Costa del Sol’il omandatud kinnisvara lõplikku ja tegelikku omanikku ja […] omandamiseks kasutatud vahendite päritolu.”
30. Jyske teatas 23. veebruaril 2007 Servicio Ejecutivole, et oli esitanud oma järelevalveametile, Gibraltari finantsteenuste komisjonile konsulteerimiseks küsimuse, et kontrollida, kas ta võib nõutud teavet esitada, rikkumata seejuures Gibraltari pangasaladuse ja andmekaitse õigusnorme. Finantsteenuste komisjon teatas 14. märtsil 2007 Servicio Ejecutivole, et kõnealuse teabe saamiseks sobiv viis oli kontrolliasutuste koostöö; Servicio Ejecutivo vastas 2. aprilli 2007. aasta kirjas, et Jyske tegevuse tõttu Hispaania territooriumil olid tal tekkinud kohustused.
31. Jyske saatis 12. juunil 2007 Servicio Ejecutivole osa nõutud teabest. Ta keeldus siiski edastamast andmeid oma klientide identiteedi kohta, viidates Gibraltaril kehtivatele pangasaladuse eeskirjadele. See teave ei sisaldanud ka koopiaid Jyske poolt alates 1. jaanuarist 2004 koostatud aruannetest, mis puudutasid keerukaid ja ebatavalisi tehinguid või tehinguid, millel puudus selge majanduslik või ilmne seaduslik eesmärk, mida käsitletakse otsesõnu direktiivi 2005/60 artiklis 20, ega ka Jyske poolt Hispaanias teenuste osutamise vabaduse alusel alates 1. jaanuarist 2004 teostatud tehingute koopiaid.
32. Seetõttu algatas 25. oktoobril 2007 rahapesu ja rahandusalaste rikkumiste tõkestamise komisjoni sekretariaat Jyske suhtes uurimise, milles heitis viimasele ette eelkõige seaduse 19/1993 sätete rikkumist.
33. Selle uurimise tagajärjel leidis Hispaania ministrite nõukogu 17. aprillil 2009, et Jyske oli toime pannud seaduse 19/1993 alusel temal lasuva teavitamiskohustuse väga raske rikkumise. Seetõttu tegi ministrite nõukogu Jyske suhtes kaks avalikku noomitust ja määras kaks rahatrahvi kogusummas 1 700 000 eurot.
34. Jyske esitas selle otsuse peale 30. aprillil 2009 vaide, mille ministrite nõukogu jättis 23. oktoobril 2009 rahuldamata. Seejärel esitas Jyske Tribunal Supremole halduskaebuse. Ta väidab, et tal on direktiivi 2005/60 alusel teavitamiskohustus üksnes Gibraltari ametiasutuste suhtes ja et Hispaania õigusnormid, mis laiendavad seda kohustust krediidiasutustele, kes Hispaanias teenuste osutamise vabaduse alusel tegutsevad, ei ole selle direktiivi sätetega kooskõlas.
35. Neil asjaoludel otsustas Tribunal Supremo menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas […] direktiivi 2005/60 […] artikli 22 lõike 2 alusel võib liikmesriik nõuda, et teave, mida nende territooriumil ilma püsiva tegevuskohata tegutsevad krediidiasutused peavad andma, antaks kohustuslikult ja otse nende enda rahapesu tõkestamise asutustele, või tuleb teabenõue esitada hoopis selle liikmesriigi rahapesu andmebüroole, kelle territooriumil asub krediidiasutus, kellelt teavet nõutakse?”
III. Kohtujuristi analüüs
A. Eelotsuse küsimuse vastuvõetavus
36. Hispaania valitsus kahtleb, kas eelotsuse küsimus on vastuvõetav, kuna see on hüpoteetiline. Ta märgib nimelt, et liikmesriikidel oli kohustus võtta direktiivi 2005/60 nõuded üle hiljemalt 15. detsembriks 2007. Ta märgib, et Servicio Ejecutivo saatis teabenõuded Jyske’le 30. jaanuaril ja 12. juunil 2007.
37. Ma ei usu, et esitatud küsimuse võiks tunnistada vastuvõetamatuks.
38. Tuletan meelde, et vastavalt direktiivi 2005/60 artiklile 46 jõustus see 2005. aasta detsembril ja liikmesriikidel oli selle artikli 45 lõike 1 esimese lõigu kohaselt kohustus direktiiv oma siseriiklikku õiguskorda üle võtta hiljemalt 15. detsembriks 2007 –, mis on teatavasti tähtaja viimane päev. Ehkki põhikohtuasja asjaolud leidsid aset 30. jaanuaril 2007, puudutab selle menetluse ese seda, kas on õiguspärane Hispaania ministrite nõukogu 17. aprilli 2009. aasta otsus, millega tunnistati Jyske vastutavaks ja mõisteti süüdi kohustuste rikkumise eest, mida ta pidi täitma vastavalt rahapesu ja terrorismi rahastamise vastasele võitlusele. Seega kujunes kõnealune vaidlus pärast seda kuupäeva, kui Hispaania valitsus pidi direktiivi 2005/60 oma siseriiklikku õiguskorda üle võtma. Seetõttu on eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus täiesti vastuvõetav.
39. Lisaks tuletan meelde, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on vaid siseriiklikul kohtul pädevus hinnata eelotsuse vajalikkust ja Euroopa Kohtule esitatud küsimuste asjakohasust.(15)
B. Sisulised küsimused
40. Vastavalt direktiivi 2005/60 artikli 22 lõikele 1 nõuavad liikmesriigid krediidiasutustelt, et need esitaksid viivitamatult nende rahapesu andmebüroole teabe, mida viimane peab vajalikuks rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raames.
41. Selle direktiivi artikli 22 lõige 2 – mida siinses asjas tuleb tõlgendada – täpsustab, et see teave esitatakse „rahapesu andmebüroole selles liikmesriigis, kelle territooriumil teavet edastav asutus või isik asub”.
42. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimusega sisuliselt teada, kas selle direktiivi artikli 22 lõike 2 kohaselt võib liikmesriik nõuda krediidiasutuselt, et see edastaks teabe, mis on nõutud rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raames, vahetult selle riigi rahapesu andmebüroole, kui see krediidiasutus tegutseb riigi territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel.
43. Ehk teisisõnu – kas sellisel asutusel on kohustus see teave edastada selle liikmesriigi rahapesu andmebüroole, kus ta oma teenuseid osutab, või selle omale, kus ta on asutatud?
44. Küsimus keerleb selle ümber, et Jyske on asutatud Gibraltaril ja tal puudub Hispaanias mis tahes filiaal. Nimelt ilmneb Hispaania valitsuse esitatud andmetest ja Gibraltari finantsteenuste komisjoni aastaaruandest,(16) et Jyske on krediidiasutus, kes on saanud tegevusloa oma päritoluliikmesriigis. Minu arvates tugineb see tegevusluba Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. märtsi 2000. aasta direktiivile 2000/12/EÜ krediidiasutuste asutamise ja tegevuse kohta,(17) mis asendati seejärel Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. juuni 2006. aasta direktiiviga 2006/48/EÜ.(18) Need direktiivid kehtestavad „Euroopa ühtse passi”, mis tugineb päritoluliikmesriigi väljastatud tegevusloa vastastikuse tunnustamise põhimõttele. See „pass” võimaldab seega krediidiasutusel tegutseda tegevusloa saanud valdkondades kõigis liikmesriikides, asutades selle tarvis filiaali või tegutsedes teenuste osutamise vabaduse alusel. Põhikohtuasjas otsustas Jyske tegeleda Hispaanias oma finantstegevusega teenuste osutamise teel.(19)
45. Sellistel asjaoludel ja järgnevalt esitatud põhjustel leian, et liikmesriik võib nõuda krediidiasutustelt, kes teostavad oma finantstehinguid riigi territooriumil mitte filiaali vahendusel, vaid teenuste osutamise vabaduse alusel, teatada kahtlastest finantstehingutest siseriiklikule rahapesu andmebüroole. Leian, et direktiivi 2005/60 artikli 22 lõiget 2 tuleb nii tõlgendada, arvestades direktiivi 2005/60 ülesehitust ning liidu seadusandja taotletud eesmärke, ning see tõlgendus on täiesti kooskõlas selle sätte sõnastusega.
1. Direktiivi 2005/60 artikli 22 lõike 2 tõlgendamine
46. Direktiivi 2005/60 artikli 22 lõikes 2 tuvastas liidu seadusandja selle rahapesu andmebüroo, kes vastutab kahtlaseid finantstehinguid puudutavate andmete kogumise, analüüsi ja edastamise eest riigi pädevatele asutustele. Seoses sellega ilmneb selle sätte sõnastusest otseselt, et pädev on selle liikmesriigi büroo, kelle territooriumil teavet edastav „asutus või isik asub”.
47. Selle sõnastuse tõlgendamiseks tuleb esmalt hinnata direktiivi 2005/60 ülesehitust ja eesmärke.
a) Direktiivi 2005/60 ülesehitus ja eesmärgid
48. Mõistmaks hästi ülesehitust, kuhu sobitub Euroopa Kohtu poolt tõlgendamisele tulev säte, ning liidu seadusandja taotletud eesmärke, tuleb direktiivi 2005/60 analüüsida selle vastuvõtmise kontekstis.
49. Finantskuritegevusevastasel võitlusel on liidus kolm tahku.
50. Esimene tahk seisneb selles, et liikmesriigid kriminaliseerivad rahapesu ja terrorismi rahastamise.
51. See tahk toodi sisse Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogul, kus kutsuti kõiki liikmesriike üles jõudma kokkuleppele rahapesu ja terrorismi rahastamise kuritegude määratluses, nende kriminaliseerimises ja nende karistustes siseriiklikes õiguskordades.
52. Neid õigusrikkumisi on nüüdseks määratletud mitmes rahvusvahelise õiguse ja Euroopa õigusaktis, sh Euroopa Nõukogu rahapesu ning kriminaaltulu avastamise, arestimise ja konfiskeerimise konventsioonis. Liidu seadusandja määratles need õigusrikkumised ka direktiivi 2005/60 artiklis 1, nõudes liikmesriikidelt, et need tagaksid rahapesu ja terrorismi rahastamise keelustamise oma territooriumil.
53. Nende rikkumiste süüksarvamise ja sanktsioonide osas tuleb viidata nõukogu 26. juuni 2001. aasta raamotsusele 2001/500/JSK, milles käsitletakse rahapesu ning kuriteovahendite ja kuritegelikul teel saadud tulu kindlakstegemist, uurimist, blokeerimist, arestimist ja konfiskeerimist.(20) Raamotsuses on kehtestatud kõigile liikmesriikidele ühine miinimumnorm nende õigusrikkumiste karistuste kohta, nõudes artiklis 2, et liikmesriigid võtavad vastu vajalikud meetmed, et karistada õigusrikkumisi vähemalt nelja-aastase vabadusekaotusega.
54. Hetkel esinevad seega nii ühine määratlus rahapesu ja terrorismi rahastamise kohta kui ka miinimumnõuded nende süüksarvamise ja karistuste kohta siseriiklikes õiguskordades. Siiski tuleb meeles pidada, et nende finantskuritegude uurimise ja nende kohta kriminaalmenetluse alustamise pädevus kuulub endiselt selle liikmesriigi ainupädevusse, kelle territooriumil süüks arvatud finantstehingud toimuvad.
55. Teine tahk seisneb rahapesu ja terrorismi finantseerimise tõkestamises.
56. See tahk tugineb kõnealusele direktiivile 2005/60, milles kehtestatakse kõigile liikmesriikidele ühised sätted krediidiasutuste läbi viidud finantstehingute kontrolli ja finantskuritegude avastamise kohta. Eesmärk on ennetada ohte, mis võivad kahjustada rahandussüsteemi ühtsust ja nõuetekohast toimimist ning mis tulenevad sellest, kui nimetatud süsteemi siseneb kuritegeliku päritoluga raha ja kui puhast raha kasutatakse terrorismi eesmärkidel.
57. Nagu nähtub selle pealkirjast, kehtestab direktiiv 2005/60 vältiva kontrollisüsteemi, mida rakendatakse siseriiklikul tasandil. Süsteemi aluseks on riskidel põhinev lähenemine. Liikmesriikidel on seega kohustus tuvastada, hinnata ja olla teadlik rahapesu ja terrorismi rahastamise riskidest, et neid leevendada ja vajaduse korral blokeerida, arestida ja konfiskeerida kuritegelikul teel saadud tulu. Sellel eesmärgil peavad liikmesriigid nõudma selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvatelt asutustelt ja isikutel kahe kohustuse täitmist.
58. Direktiivi 2005/60 II peatükis sätestatud esimene kohustus on klientide suhtes kohaldatav nõuetekohane hoolsus. Direktiiv nõuab seega krediidiasutustelt, et need kohaldaksid riskiastmest lähtuvalt rohkem või vähem tugevdatud nõuetekohast hoolsust, lähtuvalt eelkõige kliendi tüübist ja ärisuhtest. Need meetmed tähendavad kliendi ja ärisuhte eseme ja laadi tuvastamist, andmete säilitamist ja ka anonüümsete kontode ja fiktiivsete hoiuraamatute keelamist.
59. Teiseks kohustuseks on kahtlastest finantstehingutest teatamise kohustus, mille laad ja ulatus on sätestatud direktiivi 2005/60 III peatükis. Liikmesriigid peavad seega vastavalt direktiivi artiklile 20 nõudma, et krediidiasutused pööraksid erilist tähelepanu finantstehingutele, mille puhul nad peavad tõenäoliseks seotust kriminaalse tegevusega, ja eriti sellistele, mis võivad näida keerulised, ebatavalised, millel pole selget majanduslikku ega ilmset seaduslikku eesmärki või mis on eriti suuremahulised. Vastavalt direktiivi artikli 22 sõnastusele peavad krediidiasutused seega viivitamatult nendest teatama rahapesu andmebüroole, mille liikmesriik sellel otstarbel asutab. Olgu meelde tuletatud, et põhikohtuasi sai alguse selle kohustuse rikkumisest.
60. Nende kohustuste täitmise tagamiseks annab liidu seadusandja pädevatele siseriiklikele asutustele tugevdatud järelevalve‑ ja kontrollipädevuse, mida käsitletakse direktiivi 2005/60 artiklites 36 ja 37. Need võivad niisiis nõuda krediidiasutustelt mis tahes asjassepuutuva teabe esitamist, mis puudutab nende kohustusi, ning nad võivad eelkõige viia läbi kontrolle ja kohapealseid kontrolle. Lisaks täiendavad neid pädevusi liikmesriikidele pandud kohustus näha nende kohustuste rikkumise eest ette karistused, mis vastavalt selle direktiivi artikli 39 lõikele 1 peavad olema nii tõhusad, proportsionaalsed kui ka hoiatavad.
61. Kõik need meetmed – olgu siis tegu krediidiasutuste kohustuste või pädevate siseriiklike asutuste kontrolli‑ ja karistuspädevusega – on nii tõkestavad kui ka hoiatavad meetmed, mis kõigi liikmesriikide poolt tõhusalt rakendades peavad võimaldama tõhusalt võidelda rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu ning tagada rahandussüsteemi vastupidavuse ja terviklikkuse.
62. Tuleb siiski märkida, et liidu seadusandja viib siinses faasis läbi üksnes minimaalse ühtlustamise. Vastavalt direktiivi 2005/60 artiklile 5 võivad liikmesriigid finantskuritegevuse avastamiseks ja tõkestamiseks võtta vastu või jätta kehtima oluliselt rangemaid sätteid.
63. Kolmas tahk on koostöö ja teabevahetus liidus.
64. Põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal tugineb see tahk otsusele 2000/642 ja direktiivi 2005/60 artiklile 38.
65. Otsuse 2000/642 eesmärk on tugevdada ja tihendada teabevahetust direktiivi 91/308 raames asutatud rahapesu andmebüroode vahel, et pädevad riiklikud asutused teeksid tihedalt ja vahetult koostööd. See otsus kehtestab liikmesriikidele ühised normid nende rahapesu andmebüroode pädevuse, teabenõuete ja teabevahetuse ulatuse kohta.
66. Liikmesriikidel säilib siiski oluline kaalutlusruum selle koostöömehhanismi rakendamises. Esiteks näeb selle otsuse artikkel 1 otsesõnu ette, et rahapesu andmebürood teevad koostööd vastavalt oma siseriiklikele volitustele. Liikmesriigid säilitasid suure vabaduse määratleda nende siseriikliku büroo staatus, ning see võib olla laadilt halduslik või kohtulaadne või koguni politseivõimu vormis, kusjuures kõigile neile kehtivad seega liikmesriigiti vägagi erinevad tegevus‑, menetlus‑ ja pädevuseeskirjad. Teiseks võimaldavad otsuse 2000/642 artiklid 4 ja 5 liikmesriikidel kehtestada rida piiranguid teabevahetusele ja sellise teabe kasutamisele. Nii võivad rahapesu andmebürood keelduda edastamast teatud teavet, kui see on seotud liikmesriigis toimuva kriminaalmenetluse uurimisega või kui teabe avaldamine ei oleks kooskõlas „siseriikliku õiguse aluspõhimõtetega” või ohustaks „liikmesriigi, [füüsilise või juriidilise isiku] huve”. On kerge mõista, et need piirangud võivad takistada või koguni halvata koostöömehhanismi, võttes arvesse nende sätete tõlgendust ja eelkõige seda, kui eripärased on siseriiklikud õigusnormid turgude reguleerimise ja järelevalve või kutsesaladuse ning isikuandmete kaitse valdkonnas. Käesolevas asjas kirjeldab käsitletav vaidlus täiuslikult seda küsimust.
67. Lisaks peab märkima, et otsus 2000/642 ei kehtesta ühtegi järelevalvemehhanismi liikmesriikide tegevuse suhtes ega sunnimehhanismi mõne siseriikliku rahapesu andmebüroo tegevusetuse korral. Ehkki liidu seadusandja poolt selle otsuse raames kehtestatud eeskirjade eesmärk on ühtlustada rahapesu andmebüroode koostöö põhilisi elemente, on need eeskirjad siiski minimaalsed ja jätavad liikmesriikidele laia kaalutlusruumi selle koostöö ulatuse osas.
68. Seda mehhanismi ei tugevdatud direktiivi 2005/60 raames, ehkki viimane võeti vastu enam kui viis aastat hiljem. Kuigi liidu seadusandja mainib nimetatud direktiivi põhjenduses 40 otsusega 2000/642 kehtestatud koostööd, siis teeb ta seda üksnes selleks, et võimalikult palju soodustada selles otsuses kehtestatud koordineerimist rahapesu andmebüroode vahel.
69. Vastab tõele, et liidu seadusandja soovis direktiivi 2005/60 artiklis 38 väljuda pelga valitsustevahelise koostöö raamest, et hõlmata selle süsteemiga ka Euroopa Komisjon. See soov on aga tagasihoidlik ja nimetatud institutsiooni roll suhteliselt nõrk. Vastavalt sellele sättele annab „[k]omisjon […] vajalikku abi, et lihtsustada koordineerimist, kaasa arvatud teabevahetus rahapesu andmebüroode vahel ühenduse piires”. See säte on eraldi jao pealkirjaga „Koostöö” ainuke artikkel ning sätte ükski osa ei täpsusta, kuidas seda abi praktikas anda. Direktiivi põhjenduses 40 täpsustatakse siiski, et see abi peaks antama eelkõige rahalise toetuse teel. Seega ei tunnusta liidu seadusandja komisjoni otsustus‑ ega sunnivõimu liikmesriikide ja nende rahapesu andmebüroode suhtes, mis on vahel hädavajalik koostöö tõhususe tagamiseks.
70. Seega tuleb järeldada, et põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal oli liidu seadusandja loodud koostöö finantskuritegevusealase teabe vahetamise osas alles lapsekingades ja tugines suuresti liikmesriikide heale tahtele.
71. See süsteem näitas niisiis oma piiranguid, mida liidu seadusandja üritab praegu ületada, luues määruse (EL) nr 1093/2010(21) raames Euroopa järelevalveasutuse – Euroopa Pangandusjärelevalve. Tuleb siiski märkida, et määrus nr 1093/2010 ei ole selle jõustumiskuupäeva arvestades käesolevale vaidlusele kohaldatav. On aga huvitav esile tuua selle eesmärgid, et paremini mõista direktiiviga 2005/60 kehtestatud koostöö piire ja pädevusi, mis põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal olid antud siseriiklikele rahapesu andmebüroodele.
72. Määruse nr 1093/2010 artikli 1 kohaselt asutatakse sellega Euroopa finantsjärelevalve süsteem, mille eesmärk on eelkõige tagada finantsturgude terviklikkus ja siseriiklike järelevalveasutuste koostöö, hõlmates niisiis direktiivi 2005/60 kohaldamisala. Selle määruse põhjendustes 8 ja 9 on liidu seadusandja öelnud järgmist:
„(8) Euroopa järelevalveasutuste komiteede senises raamistikus ei suuda liit enamat saavutada. Liit ei saa lubada olukorda, kus puudub mehhanism, millega tagada, et liikmesriikide järelevalveasutused teeksid piiriüleste finantseerimisasutuste jaoks parimaid võimalikke järelevalvealaseid otsuseid; kus koostöö ja teabevahetus liikmesriikide järelevalveasutuste vahel ei ole piisav; kus liikmesriikide järelevalveasutuste ühismeetmete võtmine on keeruline, kuna arvesse tuleb võtta erinevaid õiguslikke ja järelevalvealaseid nõudeid; kus siseriiklikud lahendused on sageli ainus teostatav võimalus probleemide lahendamiseks liidu tasandil[(22)] ning kus samu õigusakte tõlgendatakse erinevalt. Tuleks luua Euroopa Finantsjärelevalve Süsteem kõnealuste puuduste kõrvaldamiseks ja kooskõlas eesmärgiga luua liidus ühtne ja stabiilne finantsteenuste turg, ühendades liikmesriikide järelevalveasutused liidu tugevasse võrgustikku.
(9) Euroopa Finantsjärelevalve Süsteem peaks olema liikmesriikide ja liidu järelevalveasutuste integreeritud võrgustik, mille ülesehituse kohaselt teostatakse igapäevast järelevalvet liikmesriigi tasandil.[(23)] […]”
73. Liidu seadusandja asutas seega Euroopa Finantsjärelevalve Süsteemi raames Euroopa Pangandusjärelevalve, mille ülesandeks pole pelgalt teabevahetuse ajendajaks ja kooskõlastajaks olemine, vaid sellele on antud ka järelevalve ja sunnipädevus siseriiklike järelevalveasutuste tegevuse ja krediidiasutuste tegevuse suhtes. Euroopa Pangandusjärelevalve peab niisiis tagama selle, et siseriiklikud rahapesu andmebürood täidavad oma järelevalve‑ ja koostöökohustust, mis on neile pandud direktiiviga 2005/60 ja otsusega 2000/642,(24) ja tagama nende vahel tekkida võivate erimeelsuste lahendamise menetlusküsimustes või koostöö puudumise korral.(25)
74. Lõpuks tuleb märkida, et direktiiv 2006/48, mis kehtestab liidus krediidiasutuste tegevust käsitlevad kõikehõlmavad normid, näeb ette ka teabevahetuse päritoluliikmesriigi ja vastuvõtva liikmesriigi vahel. See teabevahetus on siiski piiratud finantseerimisasutuse usaldatavus normatiivide täitmise järelevalvega.(26)
75. Neid arenguid arvestades leian, et Hispaania Kuningriigil oli õigus kehtestada teatamiskohustus tema territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel tegutsevatele krediidiasutustele.
76. Esiteks leidsin, et rahapesu ja terrorismi rahastamise kriminaliseerimise tegevus on endiselt suuresti valitsustevaheline. Kuigi on olemas nende õigusrikkumiste ühine määratlus liidus ning miinimumnõuded nende süüksarvamise ja karistamise kohta siseriiklikes õiguskordades, kuulub nende finantskuritegude uurimine ja kohtumenetlus siiski selle liikmesriigi ainupädevusse, mille territooriumil süüks arvatud finantstehingud toimuvad. Seetõttu näib õiguspärane ja järjepidev võimaldada asjaomasel liikmesriigil saada kõigilt tema territooriumil teenuseid pakkuvatelt krediidiasutustelt teavet, mida ta oma uurimise tarvis vajalikuks peab.
77. Lisaks märkisin, et direktiivi 2005/60 alusel kehtestati kahtlaste finantstehingute järelevalve ja tuvastamine üksnes siseriiklikul tasandil.
78. Tuletagem meelde, et see süsteem tugineb esmalt nõuetekohasele hoolsusele ja teatamiskohustusele, mille rakendamine on vaid nende liikmesriikide kohustus, kelle territooriumil asuvad krediidiasutused, kusjuures viimased peavad kasutama riskidel põhinevat lähenemist. Nende meetmete tõhusust tagatakse sellega, et pädevatele siseriiklikele ametiasutustele antakse tugevdatud järelevalve‑ ja uurimispädevus, mis võimaldab neil eelkõige läbi viia kohapealseid kontrolle krediidiasutustes, ning ka karistuspädevus.(27)
79. Seejärel tugineb see süsteem rahapesu andmebüroode asutamisele, mis on kesksed siseriiklikud bürood, mille õigusliku vormi määratleb liikmesriik. Kuni määruse nr 1093/2010 vastuvõtmiseni ei toimunud nende tegevuse üle mingit järelevalvet liidu tasandil, sest need ei kuulunud veel Euroopa integreeritud võrgustikku.
80. Direktiivil 2005/60 tugineva järelevalve‑ ja tuvastamissüsteemi tõhususe tagamiseks näib olevat asendamatu, et rahapesu andmebürood saaksid kõigilt riigi territooriumil tegutsevatelt krediidiasutustelt rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raames nõutud teavet, sõltumata sellest, kas need krediidiasutused tegutsevad filiaali vahendusel või teenuste osutamise vabaduse alusel.
81. Esiteks on erinevalt päritoluliikmesriigi rahapesu andmebüroost vastuvõtva liikmesriigi rahapesu andmebüroo lähemal siseriiklikule turule ja tunneb teistest paremini riske, mis on seotud riigi territooriumil rahapesu ja terrorismi rahastamisega. Teda teavitavad kõigist asjaoludest, mis võivad olla seotud riigi territooriumil finantskuritegevusega, mitte üksnes direktiivis 2005/60 märgitud asutused ja isikud, vaid kõik siseriiklikud asutused, kelle ülesandeks on finantskuritegevuse kohta kriminaalmenetluse algamine ja karistamine, olgu need siis haldus‑, kohtu‑ või õiguskaitseasutused või aktsiaturgude või tuletisväärtpaberiturgude järelevalveasutused.(28) Saades seega vahetult teavet ebatavalistest finantstehingutest, seda analüüsides ja olles võimeline vajaduse korral nõudma täiendavaid uurimisi, kogub vastuvõtva liikmesriigi rahapesu andmebüroo kõik tõendid, mis on seotud kahtlaste finantstehingutega, ja võimaldab viivitamatult läbi viia arvatava kuritegelikul teel saadud tulu blokeerimise, arestimise või konfiskeerimise.
82. Teiseks tähendab riskidel põhineva lähenemise tõhusus seda, et riske hindab mitte üksnes rahapesu andmebüroo, kes on parimas olukorras siseriikliku turuga seotud riskide hindamiseks, vaid ka see büroo, mis võimaldab liikmesriigil, kelle territooriumil toimus kahtlane finantstehing, kiirelt reageerida, nõudes direktiivi 2005/60 artikli 24 alusel selle tehingu peatamist. Ei maksa unustada nimelt, et haldustoiming toimub aeglasemalt kui finantstehing.
83. Lõpuks näib mulle, et üksnes see lähenemine võimaldab tagada direktiivi 2005/60 artikli 37 kohaselt pädevatele siseriiklikele asutustele antud järelevalve‑ ja uurimispädevuse kasuliku mõju ning selle direktiivi artikli 39 alusel nende asutuste poolt nõuetekohast hoolsust ja teatamiskohustust rikkuvatele krediidiasutustele määrata võidavate karistuste tõhususe.
84. Teiseks võib ohtu seada direktiivi 2005/60 kasuliku mõju, kui kehtestada erinevad menetlusreeglid sõltuvalt sellest, millise kanali krediidiasutus valis oma finantsteenuste osutamiseks, kas traditsioonilise kanali filiaali näol –, mis teatavasti on üksnes tegevuskoht, millel puudub juriidilise isiku staatus –, või otsustas seevastu pakkuda oma teenuseid teenuste osutamise vabaduse teel.
85. Nimelt tuleb vältida seda, et krediidiasutus valib teenuste osutamise vabaduse režiimi, et hoiduda vastuvõtva liikmesriigi rangemast järelevalvest, viies seega oma asukoha või filiaali liikmesriiki, milles on kontroll ehk leebem. Sellises olukorras tähendaks päritoluliikmesriigi asutuse eelistamine mitte üksnes ohtu, et tõsiselt kahjustatakse finantskuritegevusevastast võitlust, vaid see võimaldaks ka sellise kaubanduse ja finantseerimise arengut, mille eesmärk on liikmesriike endid destabiliseerida, nagu siinne juhtum näib illustreerivat.
86. Lisaks viiks finantsteenuste levitamise kanali põhjal eristamine erineva kohtlemiseni, mis minu arvates on kunstlik ja põhjendamatu. Nimelt tegutsevad krediidiasutused, kes pakuvad oma finantsteenuseid filiaali vahendusel või teenuste osutamise vabaduse korras, samal geograafilisel turul, aga ka samal tooteturul, sest pakutavate teenuste valik võib praegu, uusi tehnoloogilisi vahendeid arvestades olla sama suur nii ühel kui ka teisel juhul. Siiski peaksid võrreldavate teenuste korral esimesed teatama kahtlastest finantstehingutest selle liikmesriigi rahapesu andmebüroole, milles neil on filiaal, samas kui teistel ei ole seda kohustust. Selline olukord tooks esile direktiivi 2005/60 raames kehtestatud järelevalve süsteemi puuduliku tõhususe ning rahapesuga tegelejad võiksid seda olukorda ära kasutada ja sellest tulu saada oma kuritegeliku tegevuse soodustamiseks.
87. Seetõttu näib ilmne, et liikmesriigi territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel tegutsev krediidiasutus peab alluma sama tõhusale järelevalvesüsteemile kui see krediidiasutus, kes tegutseb samal territooriumil filiaali asutades; ja see peab toimuma nii, et tagada, et kõik täidavad kohaldatavaid kohustusi samadel tingimustel.
88. Kolmandaks leian, et otsuse 2000/642 ja direktiivi 2005/60 raames ette nähtud sätted ei ole piisavad, et tagada tugevdatud koostööd, mis võiks tõhusalt abistada finantskuritegevusevastases võitluses sellises olukorras, nagu põhikohtuasjas käsitlusel. Nimelt, kui kõnealune krediidiasutus ei esita omal initsiatiivil nõutud teavet ja päritoluliikmesriigi rahapesu andmebüroo ei nõua seda teavet, kuna puuduvad kaudsed tõendid ega tunta riske, mis on seotud selle turuga, kus krediidiasutus oma teenuseid pakub, siis ei eksisteeri mingit meedet, mis võimaldaks kohustada seda bürood nõudma krediidiasutuselt nimetatud teabe edastamist ja edastama seda vastuvõtva liikmesriigi rahapesu andmebüroole.
89. Nagu on märgitud, tuginesid põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal koostöö ja teabevahetus pigem liikmesriikide heale tahtele kui ka liikmesriikide ja liidu järelevalveasutuste integreeritud võrgustikule, mille tegevust kontrollitakse ja tegematajätmisi karistatakse, nagu on praeguseks kehtestatud Euroopa Finantsjärelevalve Süsteemis.
90. Neljandaks ei arva ma, et krediidiasutuste asutamist ja tegevust käsitlevate direktiivide 2000/12 ja 2006/48 ning finantsinstrumentide turgusid käsitleva direktiivi 2004/39 sätted, mis kehtisid põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal, annaks aluse päritoluliikmesriigi rahapesu andmebüroo pädevusele sellises olukorras, nagu on vaatluse all põhikohtuasjas. Nimelt laienevad nende aktide aluseks olevad usalduse ja vastastikuse tunnustamise põhimõtted üksnes krediidiasutuste asutamise tegevusloale ja selle usaldatavus normatiivide täitmise järelevalvele. Seda tõendab asjaolu, et direktiivi 2006/48 artikli 31 kohaselt võib vastuvõttev liikmesriik vaatamata päritoluliikmesriigi väljastatud tegevusloale võtta kõik sobivad meetmed krediidiasutuse suhtes, et takistada või karistada selle asutuse poolt tema territooriumil toime pandud tegusid, mis rikuvad selle riigi poolt üldistes huvides vastu võetud õigusnorme, mille hulka kuulub ilmselgelt finantskuritegevusevastane võitlus.
91. Arvestades seega üldist ülesehitust, kuhu kõnealune säte paigutub, ja liidu seadusandja taotletud eesmärke, leian, et direktiivi 2005/60 artikli 22 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega peetakse silmas krediidiasutusi, mis tegutsevad mitte üksnes asukoha või filiaali asutamise vahendusel, vaid ka neid, mis tegutsevad teenuste osutamise vabaduse alusel.
92. Selle sätte sõnastust tuleb tõlgendada just selles tähenduses.
b) Direktiivi 2005/60 artikli 22 lõike 2 sõnastus
93. Tuletagem meelde, et direktiivi 2005/60 artikli 22 lõike 2 sõnastusest ilmneb otsesõnu, et pädev on selle liikmesriigi rahapesu andmebüroo, kelle territooriumil teavet edastav „asutus […] asub” või „isik asub”.
94. Esimene variant näeb ilmselt ette olukorra, kus krediidiasutusel on liikmesriigis asukoht või filiaal. Sellegipoolest võib eelnevaid arenguid silmas pidades leida, et liidu seadusandja kasutatud väljend võimaldab hõlmata ka olukorra, kus krediidiasutus viibib siseriiklikul turul, pakkudes finantsteenuseid muul viisil kui asukoha vahendusel, st tegutsedes teenuste osutamise vabaduse alusel.
95. Teine variant on minu arvates sõnastatud väga ebamääraselt ja üldiselt. Sellega peetakse kahtlemata silmas direktiivi 2005/60 artikli 2 lõike 1 punktis 3 viidatud isikuid, kelle hulgas on teenuseosutajad, kellele kehtib sama teatamiskohustus kui finantseerimisasutustele. Lisaks ei võimalda ükski asjaolu välistada seda, et nimetatud variant võiks hõlmata ka olukorda, kus rahaülekande‑ ja ‑väljastamisteenuse või väärtpaberiteenuse osutaja tegutseb riigi territooriumil agentide vahendusel.
96. Leian seetõttu, et liidu seadusandja kasutatud mõistetega ei ole vastuolus, kui direktiivi 2005/60 artikli 22 lõiget 2 tõlgendada nii, et rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raames nõutud teavet edastatakse selle liikmesriigi rahapesu andmebüroole, kelle territooriumil krediidiasutus oma teenuseid pakub. Vastupidi, minu arvates on see tõlgendus kohustuslik, arvestades liidu seadusandja poolt selle õigusnormiga taotletud eesmärke ja selle normi ülesehitust.
97. Kõiki neid asjaolusid arvestades leian seega, et direktiivi 2005/60 artikli 22 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis kohustavad krediidiasutusi edastama rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raames nõutud teavet vahetult selle liikmesriigi rahapesu andmebüroole, kui need krediidiasutused tegutsevad riigi territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel.
98. Minu arvates võimaldab selline tõlgendus austada liikmesriikide pädevust seoses oma territooriumil finantskuritegevuse avastamise, järelevalve ja karistamisega. Siiski tuleb esile tuua, et loomulikult ei välista see teabevahetust vastuvõtva liikmesriigi ja päritoluliikmesriigi vahel; vastupidi, viimasel võib olla väga vajalikku teavet, sest tema territooriumil on kõnealuse krediidiasutuse asukoht.
99. Kui Euroopa Kohus ei ole nõus minu tõlgendusega sellest sättest, leian, et direktiivi 2005/60 artikli 5 kohaselt võib liikmesriik selle direktiivi kohaldamisalas võtta vastu rangemaid sätteid, et tõkestada rahapesu ja terrorismi rahastamist. Sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu käsitleti põhikohtuasjas, mis tugevdavad direktiivi 2005/60 artiklis 20 ja järgnevates artiklites sätestatud teatamiskohustust, kuuluvad vaieldamatult direktiivi artikli 5 raamistikku.
100. Euroopa Kohus peab siiski veenduma, et need õigusnormid on kooskõlas liidu õiguse sätetega ja eelkõige ELTL artiklis 56 esitatud teenuste osutamise vabaduse põhimõttega. Nagu on mainitud, on Jyske asutatud Gibraltaril ja tegeleb oma finantstegevusega Hispaanias teenuste osutamise vabaduse alusel. Seetõttu tuleb kõnealuste õigusnormide kooskõla hinnata selle viimati mainitud sätte valguses.
101. Kuna tegu on teise võimalusena esitatud lahendusega, piirdun mõne järgneva märkuse esitamisega.
2. Käsitletud siseriiklike õigusnormide kooskõla teenuste osutamise vabadusega
102. Meenutagem kõigepealt, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei nõua ELTL artikkel 56 mitte ainult kogu kodakondsusel põhineva diskrimineerimise keelamist teise liikmesriigi teenuseosutaja suhtes, vaid ka kõigi piirangute kaotamist, isegi juhul kui need laienevad nii selle riigi kui ka teiste liikmesriikide teenuseosutajatele, kui need võivad keelata, takistada või muuta vähem soodsaks selle teenuseosutaja tegevuse, kelle asukoht on mõnes teises liikmesriigis, kus ta osutab seaduslikult sarnaseid teenuseid.(29)
a) Piirangu olemasolu
103. On ilmne – kusjuures keegi ei vaidlegi sellele vastu –, et kõnealused õigusnormid piiravad teenuste osutamise vabadust.
104. Nimelt nõuavad need õigusnormid, et Hispaania Kuningriigist erinevas liikmesriigis asutatud teenusepakkuja teavitab viivitamatult siseriiklikku rahapesu andmebürood omal initsiatiivil või andmebüroo palvel kõigist toimuvatest või juba toimunud finantstehingutest, mis võivad olla seotud rahapesu või terrorismi rahastamisega. Ilmselgelt võivad sellised õigusnormid takistada kõnealuse krediidiasutuse tegevust või muuta selle vähem atraktiivseks, eriti kui sellised teenused nõuavad teatud kiireloomulisust. Nimelt võib teatamiskohustus kaasa tuua viivitusi kõnealuste tehingute teostamisel ja olla täiendavate kulude allikaks. Lisaks võib see kohustus kahjustada andmekaitset ja ärisaladust ja krediidiasutuse muu konfidentsiaalse teabe kaitset. Need üksikud asjaolud näitavad, et kõnealused siseriiklikud õigusnormid võivad seega tõepoolest takistada finantsteenuste osutamise vabadust.
105. Selline piirang on siiski kooskõlas ELTL artikliga 56, kui see vastab järgmistele tingimustele, mille täitmist peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus: need õigusnormid peavad olema põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, need peavad olema sobilikud taotletud eesmärkide saavutamiseks ning lõpuks peab neid rakendama mittediskrimineerivalt.(30) Seoses sellega on järgnevalt esitatud mõned täpsustused seoses nende tingimuste täitmisega põhikohtuasjas.
b) Piirangu põhjendatus
106. Käesolevas asjas peavad kõnealused õigusnormid võimaldama siseriiklikel asutustel kontrollida, et nende territooriumil oma teenuseid osutavad krediidiasutused ei vii läbi finantstehinguid sellisel eesmärgil, milleks need krediidiasutused ei ole oma päritoluriigis tegevusluba saanud ja mis on seotud rahapesu või terrorismi rahastamisega. Siseriiklike õigusnormidega kehtestatud teatamiskohustus peab võimaldama ellu viia liidu õiguses kehtestatud nõuet, mis puudutab võitlust finantskuritegevuse vastu ja rahandussüsteemi terviklikkuse kaitset, tõkestades kahtlaste finantstehingute teostamist.
107. Juhin tähelepanu, et rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse eesmärk on Euroopa Kohtu praktika kohaselt ülekaalukas üldine huvi, mis võib põhjendada kõnealuste teenuste osutamise vabaduse piirangut.(31)
c) Kõnealuste õigusnormide sobivus taotletavate eesmärkide saavutamiseks
108. Tuletagem meelde, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on siseriiklikud õigusnormid konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobivad üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt.(32) See analüüs tuleb läbi viia õigusnormide vastuvõtmise konteksti silmas pidades ning vaidlusaluste õigusnormide osas leian, et need vastavad eespool viidatud tingimustele.
109. Need õigusnormid võimaldavad nimelt liikmesriigil teha järelevalvet kõigi tema territooriumil krediidiasutuste poolt teostatud finantstehingute üle sõltumata sellest, kuidas need asutused on otsustanud oma teenuseid pakkuda – kas asukoha või filiaali või teenuste osutamise vabaduse alusel. Sel viisil kehtivad kõigile sarnased kohustused, mis minu arvates on täiesti järjekindel alates hetkest, kui need asutused tegutsevad samal turul ja pakuvad sarnaseid finantsteenuseid, mida võib suuremal või vähemal määral kasutada rahapesuks või terrorismi rahastamiseks. Lisaks võimaldavad need õigusnormid liikmesriigil – arvestades talle direktiiviga 2005/60 antud tugevdatud järelevalve‑ ja uurimispädevusi – peatada nende tehingute läbiviimine. Lõpuks, kuna liikmesriigil on ainupädevus oma territooriumil finantskuritegude süüksarvamiseks, nende kohta kriminaalmenetluse algatamiseks ja nende eest karistamiseks, võimaldavad need õigusnormid tal iga kord, kui esineb mõistlik kahtlus teatud finantstehingu õiguspärasuse kohta, nõuda sellise teabe esitamist, mida ta peab oma ülesande täitmiseks vajalikuks, ning vajaduse korral alustada vastutavate isikute suhtes kriminaalmenetluse ja neid karistada.
110. Seega võivad need asjaolud minu arvates tõendada, et kõnealused õigusnormid võimaldavad tõepoolest tõhusalt ja ühtselt võidelda finantskuritegevuse vastu.
d) Käsitletud õigusnormide proportsionaalsus
111. Selles staadiumis tuleb hinnata, kas Hispaania õigusnormidega taotletud eesmärke võib ilmselgelt saavutada teenuste osutamise vabadust vähem piirava meetmega. Ma ei arva, et põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal oleks see olnud võimalik.
112. Esiteks kuuluvad need õigusnormid tõkestava kontrolli raamesse, mis nõuab kiiret ja kahtlase finantstehingu teostamisele eelnevat teabeedastust ja millega peab vajadusel kaasnema pädevate siseriiklike asutuste äärmiselt viivitamatu reaktsioon alates hetkest, kui kahtlused on kinnitust saanud. Seega on võimalik taolist eesmärki saavutada üksnes siis, kui siseriiklike rahapesu andmebüroode koostöö võimaldab vastuvõtval liikmesriigil tõepoolest oma ülesannet täita ja sekkuda enne kahtlase finantstehingu teostamist. Nagu tunnistas ka liidu seadusandja, oli põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal teabevahetus nende andmebüroode vahel ebapiisav, kusjuures seda halvas eelkõige usalduse puudumine ja järjepidevuse puudumine liidu õigusnormide kohaldamisel.(33)
113. Teiseks tuleb meenutada, et kõnealused õigusnormid peavad silmas üksnes teavet, mis puudutab kahtlasi finantstehinguid ja mida rahapesu andmebüroo pidas vajalikuks oma ülesande täitmiseks, ning need ei käsitle teavet krediidiasutuste läbi viidud kõigi finantstehingute kohta. See nõue on järelikult väga täpse suundumusega. Lisaks ei leia ma, et päritoluliikmesriigi rahapesu andmebüroole ainupädevuse andmine nimetatud teabe kogumisel oleks sama tõhus, kuna see andmebüroo ei suuda minu arvates paremini kindlaks määrata kõige asjakohasemat teavet seoses vastuvõtva liikmesriigi territooriumil teostatud finantstehingutega.
114. Kuna puudub tõhus mehhanism, mis tagaks rahapesu andmebüroode igakülgse ja täieliku koostöö, ja võttes arvesse ka sellise puudujäägi võimalikke negatiivseid tagajärgi finantskuritegevusevastase võitluse tõhususele ning liidu ja liikmesriikide finantssüsteemi ühtsusele, siis võib liikmesriik minu arvates õiguspäraselt järeldada, et direktiiviga 2005/60 talle pandud kohustusi oli võimalik paremini täita selliste siseriiklike õigusnormide abil, nagu käsitleti põhikohtuasjas.
e) Mittediskrimineeriv kohaldamine
115. Kohtujuristile kättesaadavate asjaolude põhjal ei näi kõnealused õigusnormid olevat diskrimineerivad. Kuna need õigusnormid kehtivad kõigile krediidiasutustele ja ka kõigile filiaalide vahendusel või teenuste osutamise vabaduse alusel Hispaanias teenuseid pakkuvatele välismaistele isikutele või üksustele, siis näib see puudutavad erisusteta kõiki krediidiasutusi, olgu need siis asutatud riigi territooriumil või muus liikmesriigis. Sellegipoolest tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul kontrollida, et kõnealuseid õigusnorme kohaldatakse ka rakendamisel mittediskrimineerivalt.
116. Kõiki neid kaalutlusi arvestades ja juhul, kui Euroopa Kohus ei nõustu minu direktiivi 2005/60 artikli 22 lõike 2 tõlgendusega, leian, et ELTL artiklit 56 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, millega nõutakse krediidiasutustelt, et need edastaksid teavet, mis on nõutud rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raames, vahetult selle riigi rahapesu andmebüroole, kui need krediidiasutused tegutsevad riigi territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel, tingimusel et need õigusnormid on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, sobilikud taotletava eesmärgi saavutamiseks, ei ületa selle eesmärgi saavutamiseks vajalikku ja neid kohaldatakse mittediskrimineerivalt.
117. Siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, et need tingimused on täidetud, võttes arvesse järgmisi kaalutlusi:
– Arvestades finantskuritegevusest tulenevaid riske finantsturgude ühtsusele, võib liikmesriik rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise eesmärgil õiguspäraselt nõuda riigi territooriumil teenuseid pakkuvatelt krediidiasutustelt sellise teabe edastamist, mis puudutab kahtlaste finantstehingute teostamist.
– Sellised õigusnormid on nimetatud eesmärgi saavutamiseks sobivad, kui need võimaldavad liikmesriigil teostada järelevalvet ja tõhusalt peatada kahtlaseid tehinguid, mida teostavad riigi territooriumil oma teenuseid pakkuvad krediidiasutused, ning alustada vajaduse korral nende eest vastutavate isikute suhtes kriminaalmenetluse ja neid karistada.
– Teenuste osutamise vabaduse alusel tegutsevatele krediidiasutustele pandud kohustus võib olla proportsionaalne meede selle eesmärgi saavutamiseks, kui põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal puudus tõhus mehhanism, mis tagaks rahapesu andmebüroode igakülgse ja täieliku koostöö.
– Sellised õigusnormid ei ole iseenesest diskrimineerivad.
IV. Ettepanek
118. Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal Supremole järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. oktoobri 2005. aasta direktiivi 2005/60/EÜ rahandussüsteemi rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise vältimise kohta, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2008. aasta direktiiviga 2008/20/EÜ, artikli 22 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis kohustavad krediidiasutusi edastama rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raames nõutud teavet vahetult selle liikmesriigi rahapesu andmebüroole, kui need krediidiasutused tegutsevad riigi territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel.
2. a. Igal juhul tuleb ELTL artiklit 56 tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised õigusnormid, kui need õigusnormid on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, sobilikud taotletava eesmärgi saavutamiseks, ei ületa selle eesmärgi saavutamiseks vajalikku ja neid kohaldatakse mittediskrimineerivalt.
b. Siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, et need tingimused on täidetud, võttes arvesse järgmisi kaalutlusi:
– Arvestades finantskuritegevusest tulenevaid riske finantsturgude ühtsusele, võib liikmesriik rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise eesmärgil õiguspäraselt nõuda riigi territooriumil teenuseid pakkuvatelt krediidiasutustelt sellise teabe edastamist, mis puudutab kahtlaste finantstehingute teostamist.
– Sellised õigusnormid on nimetatud eesmärgi saavutamiseks sobivad, kui need võimaldavad liikmesriigil teostada järelevalvet ja tõhusalt peatada kahtlaseid tehinguid, mida teostavad riigi territooriumil oma teenuseid pakkuvad krediidiasutused, ning vajaduse korral alustada nende eest vastutavate isikute suhtes kriminaalmenetluse ja neid karistada.
– Teenuste osutamise vabaduse alusel tegutsevatele krediidiasutustele pandud kohustus võib olla proportsionaalne meede selle eesmärgi saavutamiseks, kui põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal puudus tõhus mehhanism, mis tagaks rahapesu andmebüroode igakülgse ja täieliku koostöö.
– Sellised õigusnormid ei ole iseenesest diskrimineerivad.