KOHTUJURISTI ETTEPANEK
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
esitatud 13. veebruaril 20071(1)
Kohtuasi C‑112/05
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Saksamaa Liitvabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine − Kapitali vaba liikumine − Riigivõimu esindatus äriühingus Volkswagenwerk GmbH − Tingimused
I. Sissejuhatus
1. Vaieldamatult pigem Saksa majandusimega kui Saksamaa hämara sotsiaalnatsionalistliku päritoluga seostatud ettevõtja Volkswagen on kõige silmapaistvam näide edukast sotsiaalsest turumajandusest, mis on liitvabariigis pärast Teist maailmasõda minister Ludwig Erhardi(2) poolt rakendatud arengumudel, mis järgib niinimetatud Freiburgi koolkonna postulaate.(3)
2. Lisaks nende autode tuntud tehnilistele eelistele kuuluvad mõned toodetud prototüübid päritolumaa ja kõikide nende maade kultuuripärandisse,(4) mille teedel need autod sõitnud on, luues kustumatu jälje 1950-ndatest ja 1960-ndatest aastatest Euroopas ja teisel pool Atlandi ookeani.(5) Seetõttu on mõistetav, et paljude selle kuldajastu nostalgia lummuses kodanike jaoks ei ole komisjoni algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi seoses Volkswageni seaduse(6) teatavate paragrahvidega mitte kaebus siseriiklike õigusnormide peale, vaid pigem rünnak Saksa elustiili sümboli, tõelise tänapäeva müüdi vastu.
3. Kui need melanhoolsed meenutused kõrvale jätta, on kohtuasi üks nendest, milles uuritakse, kas EÜ asutamislepinguga on kooskõlas mõnede liikmesriikide õigusaktid, milles reserveeriti riigivõimudele eraettevõtetes ülemäärased õigused, mis on tavaliselt tuntud „kuldaktsiatena” (golden shares). Ütlen siiski kohe ära, et käesoleval juhul on märkimisväärseid erinevusi, mis mängivad otsustavat rolli.
4. Komisjon kritiseerib nimelt hääleõiguse kasutamise piiramist 20% tasemel aktsiakapitalist, kui mõni aktsionär ületab selle protsendimäära; otsuste vastuvõtmiseks nõutava häälteenamuse tõstmist üle 80%, milleks on Aktiengesetzis(7) (Saksa aktsiaseltside seaduses) määratud 75%; samuti liitvabariigi ja Alam-Saksi liidumaa õigust nimetada liikmeid äriühingu nõukogusse.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
5. Tavaliselt kontrollib Euroopa Kohus siseriiklikke õigusnorme, mille kehtivust komisjon vaidlustab, kahe EÜ asutamislepingus sätestatud põhivabaduse: kapitali vaba liikumise ja asutamisõiguse seisukohast. Esimese kohta sätestab EÜ artikli 56 lõige 1 järgmist:
„1. Käesoleva peatüki sätete kohaselt keelatakse kõik kapitali liikumise piirangud liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel.”
6. Asutamisõiguse kohta on omakorda asjassepuutuv EÜ artikli 43 esimene lõik, mille kohaselt:
„Allpool esitatud sätete kohaselt keelatakse piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teise liikmesriigi territooriumil. Niiviisi keelatakse ka piirangud, mis takistavad mis tahes liikmesriigi territooriumile asunud liikmesriigi kodanikel rajada esindusi, filiaale ja tütarettevõtjaid.”
7. Märkida tuleb EÜ artiklit 295, sest selle hindamine omab suurt tähtsust:
„Käesolev leping ei mõjuta mingil viisil omandi õiguslikku režiimi liikmesriikides.”
8. Direktiivi 88/361/EMÜ(8) I lisa sisaldab artiklis 1 osutatud kapitali liikumise klassifitseerimise nomenklatuuri. Selles on konkreetselt „[o]salemine uutes või olemasolevates ettevõtjates püsivate majandussidemete loomiseks või säilitamiseks” (otseinvesteeringud) [tõlget on täpsustatud Euroopa Kohtus],(9) ja „[b]örsil kaubeldavate omamaiste väärtpaberite omandamine mitteresidentide poolt” (portfelliinvesteeringud).(10)
B. Saksa õigus
9. Õiguskorras, mida puudutab käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, on asjassepuutuvad mõned aktsiaseltside seaduse ja niinimetatud Volkswageni seaduse sätted.
1. Aktsiaseltside seadus
10. Paragrahv 134, mida muudeti Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich’iga (ettevõtjate järelevalve ja läbipaistvuse seadus), selgitab, et hääleõigust kasutatakse olenevalt aktsiate nimiväärtusest või nimiväärtuseta aktsiate (Stückaktien) puhul nende arvust. Selles lisatakse, et börsil noteerimata äriühingutel võib põhikirjas piirata nende aktsionäride hääleõigust, kellele kuulub mitu aktsiat, kehtestades teatud kindla või progressiivse piirmäära.
11. Paragrahvi 101 lõige 2 nõuab, et põhikirjas peab olema ette nähtud õigus nimetada esindajaid nõukogusse, ja seda võib anda ainult teatud aktsionäridele või neile, kellel on nimelised aktsiad, mille võõrandamiseks on vaja äriühingu luba. Samuti piiratakse seda õigust ühele kolmandikule äriühingu selles organis seadusega või põhikirjaga ette nähtud liikmete arvust. Sellegipoolest jätab paragrahvi viimane lause Volkswageni seaduse § 4 sätestatud selle valdkonna konkreetse reguleerimise sellest piirangust sõnaselgelt välja.
2. Volkswageni seadus
12. Paragrahvis 1 muudetakse endine osaühing, mille ainus omanik oli Saksamaa Liitvabariik, aktsiaseltsiks.
13. Seejärel sätestatakse § 2 eeskirjad hääleõiguse kasutamise kohta, mis vastavalt lõikele 1 piirdub ühe viiendikuga aktsiakapitalist aktsionäril, kes omab üle 20% aktsiakapitalist. Selles on ka iga aktsiaomaniku aktsiate arvutamise juhised (lõiked 2 ja 3).
14. Paragrahv 4 pealkirjaga „Äriühingu põhikiri” käsitleb eri aspekte ja selle lõige 1 annab õiguse nimetada nõukogu liikmeid Saksamaa Liitvabariigile ja Alam-Saksi liidumaale, kuni nad on ettevõtja aktsionärid.
15. Lõikes 2 seatakse tehaste ehitamise ja ümberasutamise tingimuseks kahe kolmandiku nõukogu liikmete enamuse heakskiit.
16. Lõikes 3 suurendatakse üldkoosoleku selliste otsuste vastuvõtmiseks vajalikku kvoorumit üle nelja viiendiku (80%) tasemele aktsiakapitalist, mis nõuavad vastavalt aktsiaseltside seadusele vähemalt kolme neljandiku (75%) liikmete poolthääli.
III. Asjaolud ja kohtueelne menetlus
A. Volkswageni seaduse ajalooline taust
17. Vaidlusaluse siseriikliku seaduse paremini mõistmiseks tuleks tagasi minna ettevõtja algusaegade juurde, mida Saksamaa valitsus kirjeldas üsna üksikasjalikult kostja vastuses, aga eelkõige oma 20. juuni 2003. aasta vastuses komisjoni sama aasta 20. märtsi märgukirjale, ilma et see institutsioon oleks sellele vastu vaielnud.
18. Adolf Hitleri võimuletulekuga 1933. aasta jaanuaris käivitati autotööstuse arengukava(11) avaliku konkursi korraldamisega niinimetatud „rahvaauto” (Volks ‑ Wagen) tootmise kontsessiooni jaoks. Taheti ehitada lihtne ja enamikule sakslastest taskukohane sõiduk, mis ei oleks neile majanduslikult liiga kulukas. See tehti ülesandeks legendaarsele insenerile Ferdinand Porschele.(12)
19. Projekt tuli ellu viia kiiremas korras ja selle teostamiseks anti kaks toetust kokku summas 700 000 Reichmark’a (edaspidi „RM”), otsides rahalist toetust ka Reichverband der Deutschen Automobilindustrie’lt (Saksa autotööstuse assotsiatsioon), kes andis 20 000 RM kuus tööde lõpuleviimiseks määratud kümne kuu jooksul; aga raskused, millest see assotsiatsioon Reich’i kantslerile teatas, ajendasid Hitlerit tellima Volkswageni tootmise Arbeitsfront’ilt (töörinne),(13) ehitades kõige suurema tehase, mida eales on nähtud. Raha saadi mitmest allikast: lisaks Saksa riigi enda panustele tegi valitsus avaliku üleskutse säästmisele, paludes kodanikel, kes soovivad sõiduautot osta, hoiustada 5 RM nädalas ettevõtte rahastamiseks mõeldud kontole. Sel viisil saadi kokku 286 miljonit marka.
20. 28. mail 1937 võeti Volkswageni projekt nimetatud assotsiatsiooni käest ära ja loodi riiklik äriühing Gesellschaft zur Vorbereitung des Deutschen Volkswagens mbH, algkapitaliga 50 miljonit RM, mille eraldas Arbeitsfront, mille teenistusse määrati lennuk selleks, et otsida Saksamaal sobivat kohta tohutu tehase rajamiseks, tingimusel et see asuks keset riiki ja sellel oleks head ühendusteed jõge ja maanteed pidi. Lõpuks leiti ideaalne koht Alam-Saksimaal, mitte kaugel Wolfsburgi lossist, alates XIV sajandist Schulenburgi krahvi perekonna omandist, mis sundvõõrandati. Tehas kerkis seega Fallerslebeni asula kanti Hannoverit ja Berliini ühendava kiirtee suunal, Mittellandi kanali lähedale. 26. mail 1938 asetati selle esimene kivi rohkem kui 70 000 inimese ees ja samal ajal kavandati tulevaste tööliste majutamiseks uue linna, praeguse Wolfsburgi ehitamist. Üldiseks üllatuseks ristis Führer isiklikult sõiduki ümber, nimetades selle „KdF Wagen’iks” (Kraft durch Freude Wagen) ehk „jõud rõõmust” autoks, kuigi Porsche kabinet oli registreerinud margi Volkswagen ka rahvusvaheliselt.(14)
21. Sõiduki ametlikul esitlusel näidati kolme eri mudelit: kabrioletti, konverteeritavat ja limusiini. Diktaator, keda ümbritsesid uhkete vormiriietega ja tema poliitilise režiimi vankumatu liitlase eksimatute maneeridega sõjaväelased, sättis ennast mugavalt kabrioletti, mida juhtis Ferdinand Porsche enda poeg Ferry, kes sai korrapealt kuulsaks. Führeri deklaratsioon äratas tulist entusiasmi: KdF Wagen saab varsti kõigile kättesaadavaks, hinnaga ainult 990 RM.
22. Lisaks püstitati Weimari Vabariigi ametiühingutelt – mis olid natsionaalsotsialistlikust riigipöördest alates keelatud – konfiskeeritud ja kokku riisutud vara müügist saadud rahaga enamjaolt töökodasid selle jaoks, millest pidi selle ettevõtmise ristiisaks olevate poliitikute kujutluses saama Euroopa kõige suurem tööstus.(15)
23. Sõidukite masstootmine pidi algama 15. oktoobril 1939, aga Hitler tungis selle aasta 1. septembril Poolasse ja maailmasõja puhkemine ajas segi kõikide asjasse kaasatute plaanid, sest tootmine orienteeriti sõjaliste, eriti vägede liikumisega ja laskemoonaga varustamisega seotud vajaduste rahuldamiseks, jättes ilma ihaldatud tarbeasjata ligi 336 000 väikesäästjat,(16) kes olid kaasatud unistusse, mis varises relvade ja kuulipildurite mürinal kokku.(17)
24. Liitlaste pommitamised kahjustasid tõsiselt ettevõtte rajatisi, sest neljas õhurünnakus(18) heideti alla üle tuhande tonni suure plahvatusjõuga pomme; ehkki kahjustatud, hakkas tehas uuesti tööle 1945. aasta mais,(19) kui briti okupatsioonitsooni sõjaväeline valitsus pani ettevõtte etteotsa peainspektori insener Rudolf Brörmanni, kes oli Ameerika katsetele tööstust purustada visalt vastu pannud ja kelle asemele asus(20) 1947. aastal Opeli juhatuse liige Heinrich Nordhoff. See valitsus ei suutnud ka müüa äriühingut ühelegi väliskonkurendile, nagu Ford või Chrysler, mistõttu jäi Volkswagen, kui Ühendkuningriik piirkonnast tagasi tõmbus, 1949. aastal praktiliselt omanikuta varaks.
25. Ent sellele vaatamata, et ettevõttel teadaolevat omanikku ei olnud, ilmutas käitis üllatavat dünaamilisust, mis muutis selle õitsvaks äriks,(21) äratades tema töötajate ihalused, mis olid kahtlemata õigustatud nende otsese ja vahetu koostöö tõttu ettevõtte edus. Kui möödunud sajandi 1950-ndate lõpus oli selge, et Volkswageni säästjate hagi jäetakse kohtutes rahuldamata, nõudsid töötajad ettevõtte omandust, millega oli koos liitvabariigi, Alam-Saksi liidumaa, ametiühingute ja nende õnnetute säästjatega margiomaniku kohale juba viis pretendenti.
26. Vastandlikest huvidest põhjustatud pinged ähvardasid Saksa kohtutes kesta, seades ohtu veel noore Saksamaa Liitvabariigi sümboliks saanud ettevõtte stabiilsuse. Pärast pikki aastaid pingelisi arutelusid ja vaevalisi läbirääkimisi saavutati kompromiss Volkswagen GmbH tehases õigussuhete reguleerimise lepingu kujul, mille sõlmisid liitvabariik ja Alam-Saksi liidumaa 12. novembril 1959.(22)
27. Vastavalt sellele lepingule nähti esimeses etapis ette tol ajal osaühingus kõikide osaluste üleminek liitvabariigile;(23) teises etapis aktsiaseltsiks ümber kujundatud äriühingus jagati 60% aktsiatest eraisikute vahel ja ülejäänud 20% suuruste osade kaupa kahele kaasatud avalik-õiguslikule üksusele: liitvabariigile ja nimetatud liidumaale.(24)
28. Nimetatud riikliku ja piirkondliku valitsusasutuse vahelises lepingus võeti arvesse ka töötajate huve, luues Volkswageni fondi uurimistegevuse, hariduse, teaduse ja tehnoloogia arendamiseks.
29. Aktsiaseltsi Volkswagen põhikiri kiideti heaks 6. juulil 1960 ja see võeti Volkswageni seadusesse koos ülejäänud lepinguga; kaks nendest klauslitest sätestasid vastavalt teatud kindlate äriühingu lepingute vastuvõtmiseks kvalifitseeritud häälteenamuse suurendamise 75%-lt üle 80% tasemele ja hääleõiguse kasutamise piiramise 20% tasemel kapitalist.
B. Kohtueelne menetlus
30. Olles saanud kaebused Volkswageni seaduse kohta, saatis komisjon Saksamaale 19. märtsil 2003 märgukirja, millele liikmesriik vastas sama aasta 20. juunil.
31. Selgitused ühenduse institutsiooni ei veennud, mistõttu ta koostas 1. aprillil 2004 põhjendatud arvamuse, milles kutsus üles võtma sobivaid meetmeid vaidlustatud seaduse kehtetuks tunnistamiseks või muutmiseks kahe kuu jooksul alates arvamuse edastamisest.
32. Saksamaa valitsus esitas märkused 12. juuli 2004. aasta kirjas, kinnitades oma seisukohta, et nimetatud seadus ei riku EÜ artiklit 56 ja et seda ei ole vaja muuta, mistõttu taotles menetluse lõpetamist, sest ta pidas kohustuste rikkumise kaebust põhjendamatuks.
33. Saksamaa seisukohaga mitte nõustudes pöördus komisjon Euroopa Kohtusse, nõudes EÜ artiklite 56 ja 43 rikkumise tõttu kohustuste rikkumise tuvastamist EÜ artikli 226 tähenduses.
IV. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
34. Hagiavaldus saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 4. märtsil 2005 ja selles paluti tuvastada, et Volkswageni seaduse § 2 lõige 1 ja § 4 lõiked 1 ja 3 rikuvad EÜ artikleid 56 ja 43, ning mõista kohtukulud välja kostjaks olevalt riigilt.
35. 25. mail 2005 esitatud kostja vastuses palutakse hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.
36. Euroopa Kohtu president lubas 7. septembri 2005. aasta määrusega menetlusse astuda Soome Vabariigil, kes aga loobus kirjas, mis saabus kohtu kantseleisse sama aasta 25. novembril.
37. 22. augustil 2005 esitati repliik ja 16. novembril vasturepliik.
38. 12. detsembril 2006 toimunud kohtuistungil esitasid suuliselt arvamusi liitvabariigi ja komisjoni esindajad.
V. Kohustuste rikkumise õiguslik analüüs
A. Esialgsed märkused
39. Kõigepealt tuleb rõhutada, et kuigi komisjon tugines EÜ artikli 43 rikkumisele, piirdub tema nõue sellega, et on rikutud kapitali vaba liikumise põhimõtet (EÜ artikkel 56), kahtlemata selle järgi, kuidas on kohtupraktikas koheldud kuldaktsiaid käsitlevaid kohtuasju, mis ei takista Euroopa Kohtul seisukohta avaldada ka samal ajal asutamisvabaduse rikkumise kohta.
1. Volkswageni seadus kuldaktsiaid käsitlevas kohtupraktikas
40. Komisjon tugineb põhiliselt kuldaktsiaid („golden shares”) käsitlevale kohtupraktikale,(25) põhinedes oma analüüsis sellele, et see seadus on riiklik meede, mis annab eriõigused riigile, käesoleval juhul liitvabariigile ja Alam-Saksi liidumaale.
41. Ta rõhutab ka ettevõtte omandiõigusest tulenevate pingete lahendamiseks nende kahe üksuse vahel alla kirjutatud lepingu riiklikku olemust, kuna see on ainult ühe äriühingu kohta vastu võetud seadus.
42. Saksamaa valitsus sellise käsitusega ei nõustu ja leiab, et olukorrad, kus Euroopa Kohus on seisukohta avaldanud, ei ole võrreldavad ettevõtja Volkswagen olukorraga, viidates, et vaidlustatud sätted, vähemalt hääleõiguse piiramist ja aktsionäride üldkoosolekul teatud põhitähtsate otsuste puhul nõutava häälteenamuse suurendamist käsitlevad sätted on objektiivsed, mis ei sisalda mingit diskrimineerivat elementi, sest need on ühtemoodi kohaldatavad kõikide riiklike või erasektori investorite suhtes.
43. Kostjaks olev valitsus rõhutab ühtlasi, et ta ei pea Volkswageni seadust „riiklikuks meetmeks”, sest see sätestab lihtsalt liitvabariigi ja Alam-Saksi liidumaa vahel 1959. aastal sõlmitud eraõigusliku lepingu.
44. Kuigi käesolevas kohtuasjas ei ole tõepoolest tegemist stricto sensu kuldaktsiatega, sest riiklike üksuste valduses olevatele aktsiatele ei anta eriõiguseid, ei saa ometi nõustuda ka selliste õiguste tähendust vähendava ideega; tegelikkuses ei ole niivõrd tähtis, kas ülemäärased eesõigused võetakse formaalselt mõnedesse kapitaliosalustesse, vaid kas need antakse privilegeeritult nii, et see heidutab investorit, eelkõige välisinvestorit.
45. Nõutuks teeb ka Saksa valitsuse nõue mitte pidada riiklikuks meetmeks rahvusparlamendis hääletatud seadust, sest ei ole riigivõimude käitumise tüüpilisemat avaldust kui nende seadusandlike volituste kasutamine. Mitte vähem kummaline ei tundu kvalifitseerida eralepinguks Saksa õiguse „Staatsvertrag”, kui selle riigi õigusteoorias loetakse seda üksmeelselt oma õiguskorra avalik-õiguslike aktide hulka.(26)
46. Lükkan seega tagasi Saksamaa valitsuse argumendid, selleks et piiritleda algusest peale teda puudutavat kohtuasja teiste kuldaktsiaid käsitlevate kohtuasjadega, mis on juba kohtuotsusega lahendatud, ilma et see takistaks pärast üksikasjalikult analüüsida kohustuste rikkumist, mida komisjon talle ette heidab.
2. EÜ artikli 295 asjakohasus
47. Kummalisel kombel ei ole valitsus, kelle peale on kaebus esitatud, enda kaitseks väitnud, et järgida tuleb EÜ artiklit 295, mida on laialdaselt uuritud kahes liidetud ettepanekus, mis ma esitasin kohtuasjades, milles tehti ühelt poolt kohtuotsused komisjon vs. Portugal, komisjon vs. Prantsusmaa ning komisjon vs. Belgia,(27) ning teiselt poolt juba viidatud kohtuotsused komisjon vs. Hispaania ja komisjon vs. Ühendkuningriik.(28)
48. Jään oma arvamuse juurde, et EÜ artikli 295 väljend „omandi õiguslik režiim” ei viita tsiviilõiguslike varaliste suhete regulatsioonile, vaid igat liiki õigusnormide mõttelisele kogumile, sealhulgas avaliku õiguse normidele, mis võivad anda kontrolli äriühingu üle, see tähendab anda õiguste omanikule voli mõjutada otsustavalt äriühingu kõikide või osade tegevuseesmärkide kindlaksmääramist või täitmist; samuti ei toimu selle sätte eesmärgipärasel tõlgendamisel riigi- ja eraettevõtete eristamist, mis asutamislepingu alusel põhineb üksnes aktsionäride koosseisul, vaid see tõlgendus sõltub riigi võimalusest kehtestada teatavaid majanduspoliitilisi kriteeriume, mis erinevad erasektori majandustegevusele omasest üksnes maksimaalsest kasumitaotlusest.(29)
49. Kordan seega oma seisukohta, et asutamislepingus kehtestatud nõuet järgida EÜ artiklis 295 sätestatud liikmesriikide õiguskordades kehtestatud omandi õiguslikku režiimi, tuleb laiendada kõikidele meetmetele, mis jätavad riigile avalikus sektoris majandusliku sekkumise kaudu võimaluse osaleda riigi tootmistegevuse korraldamises.(30)
50. Kuigi kehtib täiel määral minu ettepanekus kohtuasjades C‑463/00 ja C‑98/01 esitatud kriitika selles suhtes, et kohtu otsustes on ilma igasuguse põhjenduseta jäetud EÜ artikkel 295 kohaldamata ja selle kohaldamisala arvestamata, ning hilisemates kohtuotsustes ei ole seda artiklit isegi tõlgendatud,(31) tunnistan, et käesolev vaidlus erineb oluliselt seni Euroopa Kohtus lahendatud kohtuasjadest, mistõttu viib see teistsuguse lahenduseni.
51. Eelmised juhud kuulusid üldiselt „strateegilisteks” peetavates valdkondades (süsivesinikud, lennujaamad, kindlustused) tegutsevate järk-järgult liberaliseeritud ettevõtete erastamise protsessidesse. Arutamisel olnud meetmetel oli ühine aspekt see, et need olid riigivõimude sekkumisvahend teatavatel riigi majanduse jaoks elulise tähtsusega tegevusaladel, mille eesmärk on majanduspoliitika strateegiate rakendamine.(32)
52. Nagu nähtub Volkswageni seaduse ajaloolisest saamisloost, ei kuulu see seadus sellesse konteksti.
53. Ühelt poolt ei ole tegemist traditsiooniliselt riigi majanduse põhitähtsate tööstusharude hulka kuuluva sektoriga, sõltumatult selle erilisest kaalust rahvamajanduse kogutoodangus, sest autotööstus oli sõdadevahelisel Saksamaal üsna arenenud, kusjuures see ei arenenud tänu riiklikule sekkumisele.
54. Teiselt poolt oli vaidlusaluse õigusnormi esmane mõte ettevõtte omandi ümber tekkinud pingete lahendamine, mille tõttu oleks põhimõtteliselt õige kvalifitseerida seda eraõiguslikuks õigusnormiks, nagu mõned tõlgendavad EÜ artiklit 295, ehkki mina sellist tõlgendust ei poolda. Aga sätted, mille peale komisjon selles liikmesriigi kohustuste rikkumise hagis kaebab, ei puuduta omandirežiimi üldiselt ega äriühingut Volkswagen konkreetselt.
55. Kahtlemata aitavad Saksa seaduse kolm paragrahvi, mis on käesolevas menetluses arutamisel, omandiõigust säilitada sellel, kellel see juba on, tüüpiliste äriühingute juriidiliste tehnikate abil ettevõtja juhatuse kaitsmiseks vaenulike avalike ostupakkumiste vastu.(33)
56. Esitatu põhjal leian, et EÜ artikkel 295 ei õigusta Volkswageni seadust, arvestades nii tõlgendust, mida ma olen alati pooldanud, kui ka tõlgendamiseeskirju, mis piiritlevad seda sätet nii, et see kaitseb liikmesriikide autonoomiat eraõiguslike varaliste suhete reguleerimiseks.
B. Kapitali vaba liikumise piirangud
1. Selgitav märkus
57. Hageja palub tuvastada, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud asutamisvabadust ja kapitali vaba liikumist, kuigi ta rajab oma argumendid eranditult viimati nimetatud põhimõtte rikkumisele, mis näib loogiline golden shares alase kohtupraktika seisukohast, mis on peamiselt keskendunud EÜ artiklile 56, ja ainult teise võimalusena EÜ artiklile 43.
58. Ma ei ole muutnud oma tingimust, et termini „kuldaktsiad” all mõeldud piiranguid on kohane ja sobiv hinnata asutamisvabaduse seisukohast, sest vastutusele võetud liikmesriik püüab harilikult aktsionäride struktuuri sekkumise õigust kasutades kontrollida erastatud juriidiliste isikute tahte kujundamist (mõjutades aktsionäride koosseisu või konkreetseid haldusakte), millel on vähe ühist kapitali vaba liikumisega.(34)
59. Selline õigus võib siiski kahjustada õigust asutamisvabadusele, muutes selle vähem huvipakkuvaks nii otseselt juhul, kui need puudutavad aktsiakapitalis osalemist, kui ka kaudselt juhul, kui need vähendavad aktsiakapitali atraktiivsust, vähendades äriühingu juhtivorganite käsutus- ja juhtimisõigust.(35) Vastupidi Euroopa Kohtu otsustele(36) rõhutan, et sellest tulenev kapitali vaba liikumise piirang on võimalik kõrvalmõju, kuid ei esine tingimata. Nagu ma juba märkisin, peab nimetatud väide paika meetmete puhul, mis mõjutavad aktsionäride koosseisu, veelgi kindlam on see aga meetmete puhul, mis piiravad äriühingu kokkulepete vastuvõtmist (näiteks ettevõtja tegevusala muutmine või vara võõrandamine) nagu käesolevas kohtuasjas vaidlustatud meetmed, muutes seose kapitali vaba liikumisega hüpoteetiliseks või väga hapraks.(37)
60. Igal juhul ei ole mõtet rohkem süüvida sellesse, et väidetav rikkumisjuhus on juriidiliselt ebaõigesti kvalifitseeritud, sest see ei tekita suuremaid tagajärgi, kuna Euroopa Kohus kontrollib mõlemaid neid vabadusi ühtemoodi, mille meetodeid soovitan järgnevalt kasutada, et välja selgitada, kas süüks pandav rikkumine esineb, kui on välistatud, et Volkswageni seadus kuulub EÜ artikli 295 kohaldamisalasse.
61. Nagu ma aga selgitasin, on Euroopa Kohus korduvalt keskendunud EÜ artikli 56 lõikele 1, millega keelatakse kapitali liikumise piirangud liikmesriikide vahel.(38)
62. Kuna mõistet „kapitali liikumine” ei ole EÜ asutamislepingus määratletud, on kohtupraktikas seni tunnistatud direktiivi 88/361/EMÜ(39) lisas esitatud nomenklatuur soovituslikuks, kusjuures nimetatud kohtupraktika kohaselt hõlmab kõnealune mõiste otseinvesteeringuid, mille teel ostetakse osalusi ettevõtjate aktsiate omandamisega viisil, mis annab võimaluse osaleda äriühingu juhtimises või selle kontrollimisel, ning kaudseid investeeringuid (mida nimetatakse ka „portfelliks”), nagu väärtpaberite omandamine kapitaliturul raha paigutamise eesmärgil, aga ilma kavatsuseta mõjutada äriühingu juhtimist või seda kontrollida.(40)
63. Euroopa Kohus on uurinud neid ärikategooriaid ja kvalifitseerinud EÜ artikli 56 lõike 1 tähenduses „piiranguteks” siseriiklikud meetmed, mis takistavad või raskendavad asjaomastes äriühingutes aktsiate omandamist või mis heidutavad teiste liikmesriikide ettevõtjaid selliste äriühingute kapitali investeerimast.(41)
64. Volkswageni seaduse vaidlustatud sätteid tuleb vaadelda nende põhimõtete seisukohast, et kontrollida, kas need takistavad EÜ artikli 56 lõikes 1 sätestatud kapitali vaba liikumist. Kui vastus on jaatav, siis tuleb kontrollida võimalikke õigustusi.(42)
2. Vaidlusaluse õigusnormi õiguslik analüüs
a) Liitvabariigi ja liidumaa õigus nimetada ettevõtja nõukogusse kaks liiget
i) Probleemiasetus
65. Komisjon on seisukohal, et kuna Volkswageni seaduse § 4 lõige 1 annab Saksamaa Liitvabariigile ja Alam-Saksi liidumaale vastavalt õiguse nimetada kaks nõukogu liiget, tingimusel et nad on aktsionärid, tähendab see erandit aktsiaseltside seaduse § 101 lõike 2 normist, mis nõuab, et selline eelisõigus on ette nähtud põhikirjas ja piirdub ühe kolmandikuga äriühingu selle organi liikmete arvust, mis on seaduses või põhikirjas sätestatud aktsionäride esindajate arvust, see tähendab, et Volkswageni puhul oleks see kuni kolm liiget.
66. Ühenduse institutsioon ise leiab, et see Volkswageni seaduses sätestatud privileeg piirab tõenäosust, et teised aktsionärid sekkuksid äriühingu juhtimisse ja kontrollimisse, mis tähendab kohtupraktika kohaselt kapitali vaba liikumise rikkumist.(43) Tema arvates, ei oma tähtsust asjaolu, et liitvabariik müüs kõik oma aktsiad ja seetõttu ei kasuta oma õigust nõukogu liikmeid nimetada, ja asjaolu, et Alam-Saksi liidumaa esindajate arv on proportsionaalne või koguni väiksem tema protsentuaalsest osalusest aktsiakapitalis, sest see ei takista anda eriõigusi riigile, mis muudavad Volkswagenisse investeerimise vähem atraktiivseks.
67. Saksamaa valitsus leiab, et nõukogul(44) ei ole oma kontrollorgani staatuses tegelikku otsustusõigust, välja arvatud teatud juhtudel, kus seadus või põhikiri nõuavad tema sekkumist; ta lisab, et kohtade arv selles organis on võrdeline sissemaksega kapitali, kusjuures Alam-Saksi liidumaa sissemakse kapitali on väiksem tema aktsiate protsendimäärast; ta lisab lõpetuseks, et komisjoni nimetatud investeeringute pidurdamisel ei ole tegelikkusega seost.
ii) Väite uurimine
68. Õige arusaamine nõukogu liikmete nimetamise õigusest, mis on Saksa aktsiaseltside seaduse § 101 lõigete 1 ja 2 alusel põhikirjaga reserveeritud teatud aktsionäridele, on topeltfunktsiooniga: lihtsustada selles organis ettevõtte suuraktsionäride esindamist, kes soovivad teha koostööd ettevõtte juhtimises, ja jätta mõned kohad vähemustele, piirates seda tüüpi esindajate arvu ühele kolmandikule kapitalile vastavate kohtade koguarvust.(45)
69. Erand, mida sisaldab see säte Volkswageni seaduse § 4 lõikest 1, näitab, kui ülemäärased on kõnealustele territoriaalüksustele antud õigused.
70. Nii rõhutati esiteks, et üks põhjusi, miks nimetatud § 101 sätestati, oli just nimelt avada üldsuse huvides teenuseid osutavad äriühingud riigivõimude mõjuvõimule, ilma et neil peaks olema selleks vajalik kapital.(46) See asjaolu ei õigusta kaugeltki Volkswageni seadust ja on väga erakorraline, sest jättes õigusnormi sisu muutmata, rõhutatakse ainult ühele ettevõttele kehtestatud eeskirjade erandlikkust.
71. Teiseks paistab samuti, et vaidlustatud õigusnorm erineb tavalistest õigusnormidest nii vormiliselt, sest nõukokku liikmete nimetamise õigus antakse ex lege(47) ja mitte põhikirjajärgselt, kui ka sisuliselt, sest § 4 lõikes 1 jäetakse kümnest kapitalile vastavatest kohtadest neli kahele avalik-õiguslikule üksusele, mis tähendab üle kolmandiku, mida näeb maksimaalselt ette aktsiaseltside seaduse § 101 lõige 2.
72. Kokkuvõttes piirab see liitvabariigi ja piirkonna ainuõigus lisaks sellele, et see ei ole üldse seotud vastavate aktsiapakettide suurusega, vastupidi üldkohaldatava õigusnormi mõttele ülejäänud investorite võimalusi saada samasuguseid eeliseid, häirides kapitalijõu ja valitsuse alternatiivide sümmeetriat äriühingus.(48) Isegi ettevõtjale, kes on saavutanud piisava võimu põhikirja muutmiseks ja nende klauslite kehtetuks tunnistamiseks, jääks takistuseks muuta seadust, milleks on vaja rahvusparlamendi koostööd.
73. Seega, kuigi Volkswageni seaduse § 4 lõiget 1 loetakse lex specialis’eks, ei ole kahtlust, et see heidutab neid, kes soovivad osta suures koguses ettevõtja aktsiaid, sest nõukogus on neli riigivõimu esindajat, kellele kuulub väike osa aktsiatest.
74. Kohustuste rikkumise uurimises ei ole oluline, kas nimetatud riiklikud üksused oma privileege kasutavad, sest piisab sellest, et Saksa õiguskorrast ei ole kaotatud liitvabariigi ja Alam-Saksi liidumaa ülemäärast õigust nimetada esindajaid Volkswageni nõukokku ega õigust sekkuda, kui nad seda õigeks peavad.
75. Järelikult rikub Volkswageni seaduse § 4 lõige 1 EÜ artiklit 56, ilma et see piiraks võimalikke õigustusi, mida kontrollitakse vastavalt pärast teiste etteheidete uurimist, kuna need on ülejäänud vaidlustatud sätete kohta ühesuguse sisuga.
b) Blokeeriv vähemus ja hääleõiguste piiramine
i) Probleemiasetus
76. Kirjalikes märkustes uuriti neid kahte kohustuste rikkumise väidet eraldi ja neid käsitleti koos ainult kolme vaidlusaluse sätte ühendatud mõju kaaludes. Siiski näib põhjustel, mis hiljem märgitakse, sobiv piiritleda need samas analüüsis.
77. Komisjon märgib neid eraldi uurides, et Volkswageni seadus kaldub § 2 lõikes 1 hääleõiguse piiramisega viiendikule kapitalist kõrvale põhimõttest „üks aktsia, üks hääl” (one share, one vote), ilma et osaluste omanikel oleks võimalust seisukohta avaldada. Ta lisab ka, et isegi kui nõustuda teesiga, et selline hääleõiguse piiramise tehnika on äriühingutes üldlevinud, tuleb aru saada, et üks asi on pakkuda seda piirangut, nagu tehakse Saksa õiguskorras börsil noteerimata ettevõtjates, ja hoopis teine asi on kehtestada see kohustuslikult ettevõtjale seadusega, nagu see on Volkswagenis.
78. Komisjon jätkab tõlgendamist § 4 lõikega 3, mis suurendab teatud otsuste läbirääkimiseks üldkoosolekul vajalikku häälteenamust rohkem kui neljale viiendikule (80%) aktsiakapitalist, samas kui aktsiaseltside seadus nõuab kolme neljandikku (75%) häältest, võimaldades nii Alam-Saksi liidumaal seda tüüpi otsuste vastu olla ja neid blokeerida selleks piisava vähemuse abil, mis on liidumaal olemas algusest peale. Ta märgib ühtlasi, et see enamus ei tulene aktsionäride sõltumatust tahtest, vaid selle määras seadusandja üksnes riiklike investorite kasuks.
79. Saksamaa valitsus omakorda käsitleb § 2 lõikes 1 sätestatud piirangut, eitades vastastikust seost kapitaliosaluse ja hääleõiguse vahel, kinnitades klausli lepingulist päritolu ja nõudes seadusandja vabadust kehtestada teatud ettevõtjate jaoks üldistest ühinguõiguse sätetest erinevad sätted.
80. Paragrahvi 4 lõike 3 kohta väidab ta, et tema riigi aktsiaseltside seaduses puudub limiit ja seletab Alam-Saksi liidumaa valduses olevate aktsiate protsenti järjestikuste ostudega, mis teostati turul nagu iga erainvestor.
81. Aga, nagu ma juba ütlesin, eelistan analüüsida neid kahte sätet koos, sest üksikasjalikku tähelepanu ei vaja mitte õigusnormid eraldivõetuna, vaid nende tagajärjed.
82. Komisjon ainult väidab, et kuna kolm eeskirja rikuvad igaüks iseenesest asutamislepingut, siis nende ühised tagajärjed ainult kinnitavad seda rikkumist.
83. Saksamaa valitsus seevastu vastab pretsedendile tuginedes(49) repliigis, et mingit asutamislepingu rikkumist ei ole eraldi ega ka koos võetuna.
ii) Väidete uurimine
84. Volkswageni seaduse ajalugu näitab, et loodi väga keerukas juriidiline struktuur teatud olukorra kindlustamiseks väga konkreetsel ajahetkel.(50) Näib keeruline tõlgendada üldkoosoleku teatud otsuste vastuvõtmiseks vajalikku häälteenamuse suurendamist üle 80% tasemeni teisiti, kui üldnormid nõuavad ainult 75%. Lisaks langeb hääleõiguse kasutamise vähendamine 20% tasemele kokku aktsiaprotsendiga, mis jagati institutsiooniliste investorite – liitvabariigi ja Alam-Saksi liidumaa vahel seaduse välja kuulutamise ajal.
85. Igaüks, kes sooviks osta selle ettevõtja aktsiaid piisaval arvul, selleks et pääseda ettevõtja juhtorganitesse, veenduks praktikas kergesti, kui raske on muuta põhikirja sätteid, rääkimata sellest, et on vaja pöörduda seadusandja poole seaduse muutmiseks oma vajaduse järgi.
86. Kõigepealt oleks tal tõsiseid kahtlusi rohkem kui viiendiku kapitalist omandamisel, sest üle selle piirmäära jääks ta hääleõigusest ilma.(51) Aga isegi kui ta suudaks võita kõik väikeaktsionärid enda poole, muudaks liitvabariigi ja liidumaa vähemus tema püüdlused – rohkem kui nelja viiendikuga aktsiakapitalist – aktsionäride üldkoosolekul midagi muuta vaid tühjaks lootuseks.
87. Kokkuvõttes on eesmärk säilitada ab initio suuraktsionäride, see tähendab liitvabariigi ja Alam-Saksi liidumaa status quo, mis kinnitab kohustuste rikkumise kohta esitatud esimest väidet nende üksuste esindajate kohta nõukogus.
88. Aga ei saa minna mööda kirjeldatud olukorda sätestava meetme autori omadustest. Tuleb samuti rõhutada, et kõik need takistused suuraktsionäride sissetungimisele on seadnud riiklikud üksused ise alates 1959. aasta lepingust (Staatsvertrag) föderaalseadusega.
89. Siseriiklik õigusnorm ei ole diskrimineeriv, kuid säilitab nimetatud riiklikele üksustele objektiivselt soodsa olukorra, sest see kindlustab liitvabariigi ja liidumaa positsiooni, takistades igasugust sekkumist ettevõtte juhtimisse. Just nendes protektsionistlikes tagajärgedes seisnebki heidutav mõju Volkswageni seaduses, mis vastavalt Euroopa Kohtu praktikale rikub kapitali vaba liikumist. Nii ei loe Saksamaa valitsuse argumendid Volkswageni aktsiate sujuva ringluse kohta, mis viitavad portfelliinvesteeringutele ja mitte ettevõtte juhtimises osalemiseks tehtud investeeringutele.
90. Raskused esialgse lepingu väliste investorite jaoks on ilmsed ja kestavad, vähemalt potentsiaalselt, seni kuni säilivad vaidlustatud sätted. Ühenduse õigusega kokkusobimatut olukorda ei lahendaks tegelikult liidumaa – tänaseks ainsa riikliku investori – osakute müük, sest seda olukorda reguleeriv õigusnorm ise aitab kesta Saksa piirkondliku üksuse omandil, nagu on tõendanud viimased 40 aastat.
91. Võetud taktika omandab seega erilise tähenduse, paljastades selle autorite riikliku isiku, sest see näitab, et Volkswageni seadus on olemuselt „riiklik meede” vastavalt Euroopa Kohtu praktikale EÜ artikli 56 alusel tehtud kohtuotsuste tähenduses, aga ei luba teha teisi järeldusi ega konkreetselt järeldada, et selle õigusnormi puudumisel seataks kahtluse alla sama sisuga põhikirjasätted, nagu on käesolevas menetluses arutatavad sätted.
92. Seega tähendab see riikliku meetme staatus, mis võib heidutada investoreid ettevõtte juhtimises koostöö tegemiseks vajaliku kapitali kogumisest, et Volkswageni seaduse § 2 lõige 1 ja § 4 lõige 3 rikuvad EÜ artikli 56 lõikes 1 sätestatud kapitali vaba liikumist.
3. Rikkumise võimalikud õigustused
a) Probleemiasetus
93. Kuna Saksamaa valitsus esitas teise võimalusena rea argumente, mis põhinevad üldise huvi kaitsel, tuleb neile tähelepanu pöörata EÜ artikli 58 ja kohtupraktika seisukohast.
94. Nii on Euroopa Kohus mitmel korral lubanud kapitali vaba liikumise piiramist liikmesriigis EÜ artiklis 58 nimetatud põhjustel või muu ülekaaluka üldise huvi tõttu,(52) kui nende huvide kaitse ei ole ühenduse tasandil ühtlustatud,(53) ning liikmesriikide otsustada jääb selliste õiguspäraste huvide kaitse tase ja kuidas seda saavutada. Seda õigust tunnustatakse siiski ainult asutamislepingus sätestatud parameetrite raames ja eelkõige proportsionaalsuse põhimõttel.(54)
95. Käesolevas kohtuasjas palub Saksamaa valitsus arvesse võtta erilist ajaloolist tausta, milles valmis vaidlustatud seadus ja seati selle sotsiaal-, regionaal-, majandus- ja tööstuspoliitika eesmärgid.
96. Komisjon lükkas tagasi hagiavalduses esitatud ajalooliste kaalutluste asjassepuutuvuse ning ei nõustu, et vaidlustatud seadus vastab kõikidele nendele eesmärkidele.
b) Argumentide uurimine
97. Kriitika kaebuse esemeks olevate Volkswageni seaduse sätete kohta ei kahanda ettevõtja edu, millel on oma varjukülg, kui meenutada, mis tingimustes ettevõtja loodi pärast pommitamisi peaaegu varemeis töökodades. Tõhusus, täpsus, paindlikkus(55) ja dünamism, mida see ettevõtja on üles näidanud, on näide kiiduväärt visadusest ja edumeelsusest. Aga Euroopas pärast Rooma lepingutega alustatud integratsiooniprotsessi konsolideerumist toimunud muutused nõuavad ettevõtja kohandumist uue ajaga.
98. Kõigepealt tunnistan teatavat hämmingut, kui ma nägin, et ainult ühe üksuse kasuks tehtud õigusnormide kaitsmiseks tuginetakse kollektiivi huvidele, kooskõlas osa õigusteoreetikute teesiga, et suurettevõtetes on tegevuse avalik aspekt eriti tähtis ja kuna ühinguõiguse suhtes ei ole mingit kontrolli, tuleb üldise huvi rahuldamise tagamiseks välja töötada seaduslike tagatiste süsteem, mis esineb täiesti sõltumatult äriühingute õiguslikust vormist.(56)
99. Mis puutub esitatud õigustavatesse põhjendustesse, siis tuleb esiteks märkida, et Saksamaa valitsuse meenutatud sündmused tõendavad, et oli kiireloomulisi põhjuseid omandiga seotud pingete reguleerimiseks äriühingus nagu Volkswagen, aga need ei õigusta kolme vaidlustatud sätet, mis – nagu ma teatasin – ei ole aktsiate omandirežiimis rangelt võetuna õigustatud.
100. Teiseks on töötajate huvidele rõhumine täiesti eksitav, sest valitsus ise selgitas ühelt poolt, et nende soovi ettevõtja üle kontrolli omada võeti Volkswageni fondi asutamisel arvesse, mistõttu ei puuduta seadus nende töötajate soove isegi mitte kaudselt; teiselt poolt isegi kui tarviduseks kaasata palgatöötajad ettevõtte juhtimisse koosmajandamise kaudu oleks vaja olnud seadusandlikku meedet, ei nõuaks see vaidlusaluse seadusega kehtestatud riiklike organite sundpositsiooni säilitamist.
101. Kolmandaks ei ole arusaadav põhjus, miks on vähemuste kaitseks vaja suuraktsionäride muutumatust. Vaidlustatud eeskirjad ei anna täiendavat kindlust.
102. Viimaseks tuleb kõrvale jätta tööstus-, majandus- ja regionaalpoliitika eesmärgid,(57) sest need ei sobi kokku ühe ainsa äriühingu jaoks koostatud õigusnormiga. Saksamaa valitsus ajab üldised huvid segamini Alam-Saksi liidumaa ja iseenda huvidega hea äritegevuse vastu, mis on õiguspärased ja mõistetavad, arvestades äriühingu suurust, tehaseid üle kogu riigi ja suurt töötajate arvu. Igal juhul ei tulene Volkswageni seadusest − ega ei ole ka tõendatud −, et paragrahvid, mille peale kaevati, aitavad neid eesmärke saavutada kõige paremini.
103. Saksamaa valitsus püüab Volkswageni seaduse § 2 lõikest 1 ja § 4 lõigetest 1 ja 3 tulenevaid kapitali vaba liikumise piiranguid õigustada liiga laia ja elukauge lähenemisviisiga, mis ei vasta ülekaalukale üldisele huvile, mistõttu tuleb see ainult tagasi lükata.
C. EÜ artikli 43 rikkumine
104. Komisjon ei esitanud ühtegi konkreetset etteheidet Volkswageni seaduse EÜ artikliga 43 kokkusobimatuse kohta, järgides kahtlemata kohtupraktikat, mis on nendes kohtuasjades keskendunud kapitali vabale liikumisele.
105. Nii leiti mitmes kohtuotsuses, et nendes kohtuasjades tulenevad asutamisvabaduse piirangud otseselt kapitali vaba liikumise takistustest, millega need on lahutamatult seotud, ja et kuna järelikult on tuvastatud EÜ artikli 56 lõike 1 rikkumine, siis ei ole vaja kõnealuseid meetmeid eraldi uurida asutamisvabadust reguleerivate asutamislepingu eeskirjade alusel.(58)
VI. Kohtukulud
106. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Saksamaa Liitvabariik on kohtuvaidluse kaotanud ja komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud, tuleb käesoleva menetlusega seonduvad kohtukulud välja mõista Saksamaa Liitvabariigilt.
VII. Ettepanek
107. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
1) 1. Tuvastada, et kuna Saksamaa Liitvabariik hoidis jõus Volkswagen GmbH kapitaliosakute erastamist käsitleva 21. juuli 1960. aasta seaduse § 2 lõike 1 ja § 4 lõiked 1 ja 3, on ta rikkunud EÜ artikli 56 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
2) 2. Mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.