CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
V. TRSTENJAK
van 22 september 2011 (1)
Zaak C‑493/10
M. E.,
A. S. M.,
M. T.,
K. P.,
E. H.
tegen
Refugee Applications Commissioner,
Minister for Justice, Equality and Law Reform
[verzoek van de High Court (Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„Verordening nr. 343/2003 – Overdracht van asielzoekers aan de voor de behandeling van het asielverzoek verantwoordelijke lidstaat – Verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 – Verenigbaarheid van de overdracht van een asielzoeker met het Handvest van de grondrechten – Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten – Recht op asiel”
Inhoud
I – Inleiding
II – Rechtskader
A – Unierecht
1. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)
2. Afgeleid recht
a) Verordening nr. 343/2003
b) Richtlijn 2001/55
c) Richtlijn 2003/9
d) Richtlijn 2004/83
e) Richtlijn 2005/85
III – Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
IV – Procedure voor het Hof
V – Argumenten van partijen
VI – Juridische beoordeling
A – Opmerkingen vooraf
B – Verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 in het geval van een ernstig risico van schending van de grondrechten bij overdracht van een asielzoeker aan de primair verantwoordelijke lidstaat
C – De overdragende lidstaat dient voorafgaande aan de overdracht van een asielzoeker overeenkomstig verordening nr. 343/2003 te beoordelen of de in het Handvest verankerde grondrechten van de betrokkene in de ontvangende lidstaat zijn verzekerd
VII – Conclusie
I – Inleiding
1. De criteria voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor een in de Unie ingediend asielverzoek, zijn neergelegd in verordening nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend.(2) Een wezenlijk kenmerk van het bij die verordening ingevoerde stelsel van verdeling van de verantwoordelijkheden in asielzaken is dat voor elk in de Unie ingediend asielverzoek principieel slechts één lidstaat verantwoordelijk is. Met betrekking tot gevallen waarin een onderdaan van een derde land om asiel heeft verzocht in een lidstaat die volgens verordening nr. 343/2003 niet primair verantwoordelijk is voor de behandeling van dat verzoek, voorziet de verordening in procedures voor de overdracht van de asielzoeker aan de primair verantwoordelijke lidstaat.
2. In het licht van de huidige crisis van het Griekse asielstelsel zien de overige lidstaten zich evenwel geconfronteerd met de vraag of asielzoekers overeenkomstig verordening nr. 343/2003 aan Griekenland mogen worden overgedragen indien niet kan worden gewaarborgd dat zijzelf en de door hen ingediende asielverzoeken in Griekenland conform het Unierecht zullen worden behandeld. Aangezien artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 de lidstaten het recht toekent om in afwijking van de normale verantwoordelijkheidsregels een op hun grondgebied ingediend asielverzoek zelf te behandelen in plaats van dit aan de primair verantwoordelijke lidstaat over te laten, rijst bovendien de vraag of dat zogenoemde „evocatierecht” van de lidstaten kan uitgroeien tot een „evocatieplicht” wanneer de primair verantwoordelijke lidstaat niet meer in staat is asielzoekers in overeenstemming met het Unierecht te behandelen.
3. Dit zijn de vragen waarover de verwijzende rechter in het hoofdgeding heeft te beslissen. Die zaak is aangespannen door vijf asielzoekers die via Griekenland illegaal het grondgebied van de Unie zijn binnengekomen, maar in Ierland asiel hebben aangevraagd. Zij verzetten zich tegen hun overdracht door Ierland aan Griekenland.
4. De onderhavige zaak houdt nauw verband met zaak C‑411/10, N. S., waarin ik eveneens vandaag conclusie neem. De zaak N. S., waarin de problematiek van de overdracht van asielzoekers door het Verenigd Koninkrijk aan Griekenland overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 343/2003 centraal staat, is bij beschikking van de president van het Hof met de onderhavige zaak gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest. Omwille van de overzichtelijkheid neem ik in beide zaken evenwel een aparte conclusie. De onderhavige conclusie bevat niettemin diverse verwijzingen naar de conclusie in de zaak N. S.
II – Rechtskader
A – Unierecht
1. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)
5. Artikel 1 van het Handvest, „Menselijke waardigheid”, bepaalt:
„De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.”
6. Artikel 4 van het Handvest, „Verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen”, bepaalt:
„Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.”
7. Artikel 18 van het Handvest, „Het recht op asiel”, bepaalt:
„Het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen, en overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.”
8. Artikel 19 van het Handvest, „Bescherming bij verwijdering, uitzetting en uitlevering”, bepaalt:
„1. Collectieve uitzetting is verboden.
2. Niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar dan wel uitgeleverd aan een staat waarin een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen.”
2. Afgeleid recht
9. Tijdens een speciale bijeenkomst op 15 en 16 oktober 1999 te Tampere is de Europese Raad overeengekomen te werken naar een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat is gestoeld op de onbeperkte en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 (hierna: „Verdrag van Genève”), zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967. Hierdoor dient te worden gewaarborgd dat het beginsel van non-refoulement wordt gehandhaafd en dat niemand wordt teruggestuurd naar een land waar hij blootstaat aan vervolging. Bij die gelegenheid heeft de Europese Raad tevens bekrachtigd dat moet worden gestreefd naar overeenstemming over de tijdelijke bescherming van ontheemden op basis van solidariteit tussen de lidstaten.
10. Met het oog op de verwezenlijking van de conclusies van Tampere zijn onder meer de volgende verordening en richtlijnen vastgesteld(3):
– verordening nr. 343/2003,
– richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen(4),
– richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten(5),
– richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming(6),
– richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus.(7)
11. Hieronder volgt een toelichting op de specifieke bepalingen van voornoemde verordening en richtlijnen.
a) Verordening nr. 343/2003
12. Verordening nr. 343/2003 stelt volgens artikel 1 ervan de criteria en instrumenten vast om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten is ingediend.
13. Artikel 3 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. De lidstaten behandelen elk asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van hen wordt ingediend, hetzij aan de grens hetzij op hun grondgebied. Een asielverzoek wordt door een enkele lidstaat behandeld, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek.
2. In afwijking van lid 1 kan elke lidstaat een bij hem ingediend asielverzoek van een onderdaan van een derde land behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht. In dat geval wordt deze lidstaat de verantwoordelijke lidstaat in de zin van deze verordening en neemt hij de daaruit voortvloeiende verplichtingen op zich. In voorkomend geval stelt hij de lidstaat die op grond van de criteria van deze verordening voorheen verantwoordelijk was, of de lidstaat waar een procedure loopt om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk was, of de lidstaat tot welke een verzoek tot overname of terugname is gericht, daarvan in kennis.
3. Iedere lidstaat behoudt de mogelijkheid om, overeenkomstig zijn nationale recht en met inachtneming van de bepalingen van het Verdrag van Genève, een asielzoeker naar een derde land te zenden.
4. De asielzoeker wordt schriftelijk in een taal die hij redelijkerwijs kan worden geacht te begrijpen in kennis gesteld van de toepassing van deze verordening, de daarin vastgestelde termijnen en de uitwerking ervan.”
14. Artikel 4 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. De procedure waarbij wordt vastgesteld welke lidstaat overeenkomstig deze verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, vangt aan zodra het asielverzoek voor de eerste maal bij een lidstaat wordt ingediend.
2. Een asielverzoek wordt geacht te zijn ingediend vanaf het tijdstip waarop de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door de asielzoeker ingediend formulier of een door de autoriteiten opgesteld proces-verbaal hebben ontvangen. Bij een niet-schriftelijk verzoek dient de termijn tussen de intentieverklaring en het opstellen van een proces-verbaal zo kort mogelijk te zijn.
[...]”
15. Artikel 5 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. De in dit hoofdstuk vastgestelde criteria aan de hand waarvan wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, zijn van toepassing in de volgorde waarin zij voorkomen in de tekst.
2. Welke lidstaat met toepassing van deze criteria verantwoordelijk is, wordt vastgesteld op grond van de situatie op het tijdstip waarop de asielzoeker zijn verzoek voor de eerste maal bij een lidstaat indient.”
16. Artikel 10 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. Wanneer is vastgesteld, aan de hand van bewijsmiddelen of indirect bewijs, zoals omschreven in de twee in artikel 18, lid 3, genoemde lijsten, inclusief de gegevens zoals bedoeld in hoofdstuk III van verordening (EG) nr. 2725/2000, dat een asielzoeker op illegale wijze de grens van een lidstaat heeft overschreden via het land, de zee of de lucht of komende vanuit een derde land, dan berust de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het asielverzoek bij die lidstaat. Deze verantwoordelijkheid eindigt twaalf maanden na de datum waarop de illegale grensoverschrijding heeft plaatsgevonden.
2. Wanneer een lidstaat niet of niet meer verantwoordelijk kan worden gesteld overeenkomstig lid 1 en wanneer, aan de hand van bewijsmiddelen of indirect bewijs, zoals omschreven in de twee in artikel 18, lid 3, genoemde lijsten, is vastgesteld dat de asielzoeker – die illegaal of op onbekende wijze het grondgebied van de lidstaten is binnengekomen – ten tijde van het indienen van het verzoek gedurende een daaraan voorafgaande onafgebroken periode van ten minste vijf maanden in een lidstaat heeft verbleven, dan berust de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het asielverzoek bij die lidstaat.
Indien de asielzoeker gedurende perioden van ten minste vijf maanden in verscheidene lidstaten heeft verbleven, dan is de lidstaat waar dit het meest recentelijk het geval was, verantwoordelijk voor de behandeling van het asielverzoek.”
17. Artikel 13 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„Wanneer op basis van de in deze verordening vastgestelde criteria geen lidstaat kan worden aangewezen die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, is de lidstaat waar het verzoek het eerst werd ingediend, verantwoordelijk voor de behandeling ervan.”
18. Artikel 16 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. De lidstaat die krachtens deze verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, is verplicht:
a) een asielzoeker die zijn verzoek in een andere lidstaat heeft ingediend, volgens de in de artikelen 17 tot en met 19 bepaalde voorwaarden over te nemen;
b) het asielverzoek volledig te behandelen;
[...]
3. De in lid 1 genoemde verplichtingen komen te vervallen indien de betrokken onderdaan van een derde land het grondgebied van de lidstaten ten minste drie maanden heeft verlaten, tenzij hij houder is van een geldige verblijfstitel die door de verantwoordelijke lidstaat is afgegeven.
[...]”
19. Artikel 17 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. De lidstaat waarbij een asielverzoek is ingediend en die van mening is dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van dit verzoek, kan deze lidstaat zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen drie maanden na de indiening van het verzoek in de zin van artikel 4, lid 2, om overname verzoeken.
Indien er binnen drie maanden geen verzoek tot overname van de asielzoeker wordt ingediend, is de lidstaat waarbij het asielverzoek is ingediend, verantwoordelijk voor de behandeling ervan.
[...]”
20. Artikel 18 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. De lidstaat die om overname wordt verzocht, verricht de nodige naspeuringen en reageert op het verzoek tot overname van de asielzoeker binnen twee maanden nadat hij het heeft ontvangen.
[...]
7. Het zonder reactie laten verstrijken van de in lid 1 bedoelde termijn van twee maanden en van de in lid 6 bedoelde termijn van een maand, staat gelijk met aanvaarding van het overnameverzoek en houdt de verplichting in om de persoon over te nemen en te zorgen voor passende regelingen voor de aankomst.”
21. Artikel 19 van verordening nr. 343/2003 bepaalt:
„1. Wanneer de aangezochte lidstaat instemt met de overname van een asielzoeker, stelt de lidstaat waar het asielverzoek is ingediend, de asielzoeker in kennis van de beslissing om het asielverzoek niet te behandelen en van de verplichting om de asielzoeker over te dragen aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling.
2. De in lid 1 bedoelde beslissing wordt gemotiveerd. In de kennisgeving wordt vermeld binnen welke termijn de overdracht zal plaatsvinden en, indien de asielzoeker zich op eigen gelegenheid naar de verantwoordelijke lidstaat begeeft, waar en wanneer hij zich in die lidstaat moet melden. Tegen deze beslissing kan beroep of bezwaar worden aangetekend. Dit heeft geen opschortende werking voor de overdracht, tenzij het gerecht of de bevoegde instantie, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, naargelang van het geval een andersluidende beslissing neemt.
3. De asielzoeker wordt overeenkomstig de nationale wetgeving door de lidstaat waar het verzoek is ingediend, na overleg tussen de betrokken lidstaten overgedragen aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het overnameverzoek of vanaf de beslissing op het beroep of op het verzoek tot herziening wanneer dit opschortende werking heeft.
[...]
4. Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, berust de verantwoordelijkheid bij de lidstaat waar het asielverzoek is ingediend. Indien de overdracht wegens detentie van de asielzoeker niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de asielzoeker onderduikt.
[...]”
b) Richtlijn 2001/55
22. Richtlijn 2001/55 beoogt volgens artikel 1 ervan minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, en een evenwicht te bevorderen tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden.
23. Volgens artikel 2, sub a, van richtlijn 2001/55 wordt onder „tijdelijke bescherming” een procedure met een uitzonderlijk karakter begrepen die, in geval van massale toestroom of een imminente massale toestroom van ontheemden afkomstig uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, aan deze mensen onmiddellijke en tijdelijke bescherming biedt, met name wanneer tevens het risico bestaat dat het asielsysteem deze toestroom niet kan verwerken zonder dat dit leidt tot met de goede werking ervan strijdige gevolgen, in het belang van de betrokkenen en andere personen die om bescherming vragen.
24. Hoofdstuk II van richtlijn 2001/55 bevat regelingen inzake de duur en de uitvoering van de tijdelijke bescherming. Hoofdstuk III heeft betrekking op de verplichtingen van de lidstaten jegens de begunstigden van de tijdelijke bescherming. Hoofdstuk IV regelt de toegang tot asielprocedures in de context van de tijdelijke bescherming, hoofdstuk V de terugkeer en de maatregelen na afloop van de tijdelijke bescherming. Hoofdstuk VI van de richtlijn heeft betrekking op de verdeling van de lasten en de taken tussen de lidstaten in een geest van gemeenschappelijke solidariteit.
c) Richtlijn 2003/9
25. Richtlijn 2003/9 heeft volgens artikel 1 ervan tot doel minimumnormen vast te stellen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten.
26. Tot die minimumnormen behoren de verstrekking van informatie door de lidstaten aan de asielzoekers (artikel 5), het voorzien van asielzoekers van documenten (artikel 6), het verblijf en de bewegingsvrijheid van asielzoekers (artikel 7), de bewaring van de eenheid van het gezin van de asielzoekers (artikel 8), openbaar onderwijs en voortgezet onderwijs voor minderjarigen (artikel 10), de toegang van asielzoekers tot de arbeidsmarkt (artikel 11) en beroepsopleiding voor asielzoekers (artikel 12) alsook de materiële opvang en de gezondheidszorg voor asielzoekers (de artikelen 13 en volgende).
27. Artikel 21 van de richtlijn bepaalt onder het kopje „Rechtsmiddelen” dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat tegen negatieve beslissingen met betrekking tot de toekenning van voorzieningen op grond van deze richtlijn of beslissingen op grond van artikel 7 die individuele gevolgen hebben voor asielzoekers, beroep kan worden aangetekend volgens de in de nationale wetgeving neergelegde procedures. Tenminste wordt in laatste instantie de mogelijkheid van beroep of toetsing voor een rechterlijke instantie geboden
28. Volgens artikel 23 van richtlijn 2003/9 waarborgen de lidstaten dat er, met inachtneming van hun grondwettelijk bestel, passende regels worden vastgesteld voor het sturen, bewaken en controleren van het niveau van de opvangvoorzieningen. Bovendien trekken zij overeenkomstig artikel 24, lid 2, de nodige middelen uit voor de uitvoering van de krachtens deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen.
d) Richtlijn 2004/83
29. Richtlijn 2004/83 heeft volgens artikel 1 ervan tot doel minimumnormen vast te stellen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, alsmede de inhoud van de verleende bescherming.
30. De hoofdstukken II, III en V van richtlijn 2004/83 bevatten een aantal bepalingen en criteria betreffende de behandeling van verzoeken om erkenning van de vluchtelingenstatus of de toekenning van subsidiaire bescherming, alsook betreffende de erkenning van een onderdaan van een derde land als vluchteling of persoon die recht heeft op subsidiaire bescherming. Hoofdstuk IV legt enerzijds de lidstaten de verplichting op de vluchtelingenstatus te verlenen aan een onderdaan van een derde land of staatloze die voldoet aan de voorwaarden van de hoofdstukken II en III voor erkenning als vluchteling (artikel 13). Anderzijds zijn in dat hoofdstuk de voorwaarden vastgelegd voor de intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus (artikel 14). Hoofdstuk VI bevat de desbetreffende bepalingen inzake de verlening (artikel 18) en de intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de subsidiaire beschermingsstatus (artikel 19). Hoofdstuk VII legt de inhoud van de internationale bescherming vast, die onder meer de bescherming tegen refoulement omvat (artikel 21). Hoofdstuk VIII regelt aspecten van de administratieve samenwerking. Volgens artikel 36 dienen de lidstaten onder meer ervoor te zorgen dat de instanties en andere organisaties die deze richtlijn uitvoeren de nodige opleiding ontvangen.
e) Richtlijn 2005/85
31. Richtlijn 2005/85 legt volgens artikel 1 ervan minimumnormen vast voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus.
32. Artikel 3, lid 1, van die richtlijn bepaalt dat deze van toepassing is op alle asielverzoeken die op het grondgebied van de lidstaten, daaronder begrepen aan de grens of in de transitzones, worden ingediend, en op de intrekking van de vluchtelingenstatus. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea, wijzen de lidstaten voor alle procedures een beslissingsautoriteit aan, die de verzoeken naar behoren dient te behandelen overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn.
33. De basisbeginselen van die procedures alsmede de waarborgen die de asielzoekers in die context moeten worden toegekend, zijn vastgelegd in hoofdstuk II van richtlijn 2005/85. Hoofdstuk III ervan bevat concrete bepalingen betreffende de procedures voor de toekenning van de vluchtelingenstatus en voert het begrip in van het „veilige derde land” (artikel 27) respectievelijk het „veilige land van herkomst” (artikel 31). In hoofdstuk V wordt het recht van de asielzoeker op een daadwerkelijk rechtsmiddel vastgelegd (artikel 39).
III – Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
34. Het hoofdgeding heeft betrekking op door vijf asielzoekers ingestelde beroepen tegen beslissingen van de Refugee Applications Commissioner (hierna: „eerste verweerder in het hoofdgeding”) om die personen overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 343/2003 voor de behandeling van hun asielverzoeken over te dragen aan Griekenland.
35. Alle verzoekers, die geen banden met elkaar hebben, zijn door Griekenland gereisd en daar wegens illegale binnenkomst aangehouden. Het gaat zonder uitzondering om volwassen mannen die geen beroep doen op een bijzondere behoefte aan bescherming dan wel een handicap. Alle verzoekers hebben Griekenland verlaten zonder daar asiel aan te vragen, en zijn vervolgens naar Ierland gereisd, waar zij een asielverzoek hebben ingediend.
36. De vijf verzoekers stellen afkomstig te zijn uit respectievelijk Afghanistan, Iran en Algerije. Zij verzetten zich allen tegen hun terugkeer naar Griekenland. Verzoekers stellen dat de procedures en omstandigheden voor asielzoekers in Griekenland inadequaat zijn, zodat Ierland verplicht is gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 en de verantwoordelijkheid voor de behandeling van en de beslissing op de asielverzoeken aan zich te trekken.
37. De eerste verweerder in het hoofdgeding heeft geweigerd het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen, en de Minister for Justice and Law Reform (hierna: „tweede verweerder in het hoofdgeding”) heeft op grond van de bepalingen van verordening nr. 343/2003 in de vijf gevallen beschikkingen vastgesteld tot overdracht van de betrokkenen. De overdrachten werden echter opgeschort tot de uitspraak van de verwijzende rechter in de bij hem aanhangige zaak, waarin de vraag aan de orde is of de eerste verweerder in het hoofdgeding mocht weigeren het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen.
38. Aangezien de verwijzende rechter twijfels heeft omtrent de uitlegging en de toepassing van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 in gevallen als die in het hoofdgeding, heeft hij het geding geschorst en de volgende prejudiciële vragen voorgelegd aan het Hof:
„1) Is de overdragende lidstaat ingevolge verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad verplicht te beoordelen of de ontvangende lidstaat artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de richtlijnen 2003/9/EG, 2004/83/EG en 2005/85/EG van de Raad en verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad naleeft?
2) Zo ja, en indien blijkt dat de ontvangende lidstaat een of meer van deze bepalingen niet naleeft, is de overdragende lidstaat dan ingevolge artikel 3, lid 2, van verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad verplicht de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het verzoek over te nemen?”
IV – Procedure voor het Hof
39. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 15 oktober 2010 ingeschreven ter griffie van het Hof. Bij beschikkingen van de president van het Hof van 9 november 2010 respectievelijk 16 mei 2011 zijn de zaken C‑411/10 en C‑493/10 gevoegd voor de schriftelijke behandeling en voor de mondelinge behandeling en voor het arrest.
40. In de schriftelijke procedure hebben verzoekers in het hoofdgeding, Amnesty International Limited en het AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, als interveniënten, de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen, de Republiek Ierland, het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk, het Koninkrijk der Nederlanden, de Italiaanse Republiek, de Republiek Finland, de Helleense Republiek, de Republiek Oostenrijk, de Tsjechische Republiek, de Republiek Polen, de Zwitserse Bondsstaat en de Commissie opmerkingen ingediend. Aan de terechtzitting op 28 juni 2011 is deelgenomen door vertegenwoordigers van verzoekers in het hoofdgeding, Amnesty International Limited en het AIRE Centre, de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen, de Republiek Ierland, de Helleense Republiek, de Republiek Slovenië, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie.
V – Argumenten van partijen
41. De eerste prejudiciële vraag, waarmee de verwijzende rechter wenst te vernemen of de overdragende lidstaat ingevolge verordening nr. 343/2003 verplicht is te beoordelen of de opvangende lidstaat artikel 18 van het Handvest, de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 en verordening nr. 343/2003 naleeft, dient volgens verzoekers in het hoofdgeding, Amnesty International Limited en het AIRE Centre bevestigend te worden beantwoord. Amnesty International Limited en het AIRE Centre benadrukken bovendien dat de overdragende lidstaat in dat verband dient na te gaan of de ontvangende lidstaat alle relevante bepalingen van het Handvest naleeft.
42. De Belgische, de Duitse en de Franse regering, de Commissie en de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen benadrukken in dit verband dat de overdragende lidstaat in het kader van de toepassing van verordening nr. 343/2003 mag uitgaan van het vermoeden dat de voor de behandeling van een asielverzoek verantwoordelijke lidstaat in overeenstemming met het Unierecht handelt, met dien verstande dat dat vermoeden weerlegbaar moet zijn. De regering van het Verenigd Koninkrijk wijst erop dat een verplichting tot beoordeling van de naleving door de ontvangende lidstaat van artikel 18 van het Handvest respectievelijk de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 en verordening nr. 343/2003 slechts onder buitengewone omstandigheden kan ontstaan, namelijk wanneer het vermoeden dat de verantwoordelijke lidstaat in overeenstemming met de mensenrechten en het Unierecht handelt, duidelijk is weerlegd.
43. Volgens de Ierse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Tsjechische, de Poolse en de Finse regering dient de eerste prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord. De Griekse en de Poolse regering voeren in dat verband aan dat het Unierecht niet toelaat dat een lidstaat beoordeelt of een andere lidstaat in overeenstemming met het Unierecht handelt.
44. De Oostenrijkse regering is van mening dat de lidstaat die onderzoekt of de overdracht aan de volgens verordening nr. 343/2003 verantwoordelijke lidstaat rechtmatig is, aandacht moet besteden aan de vraag of de ontvangende lidstaat principieel de minimumnormen eerbiedigt waarvan de naleving het vermoeden rechtvaardigt dat een overdracht verenigbaar is met het Handvest.
45. De tweede prejudiciële vraag, of de overdragende lidstaat ingevolge artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 verplicht is de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een asielverzoek op zich te nemen wanneer de ontvangende lidstaat artikel 18 van het Handvest of één of meer bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 en van verordening nr. 343/2003 niet naleeft, dient volgens Amnesty International Limited en het AIRE Centre bevestigend te worden beantwoord. Amnesty International Limited en het AIRE Centre benadrukken voorts dat de verplichting tot uitoefening van het evocatierecht bestaat in alle gevallen waarin er een risico is dat één van de relevante bepalingen van het Handvest in de ontvangende lidstaat niet wordt nageleefd.
46. Verzoekers in het hoofdgeding, de Belgische en de Franse regering, de Commissie en de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen zijn van mening dat de overdragende lidstaat verplicht is het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen wanneer is aangetoond dat er een ernstig risico bestaat dat één van de door het Handvest verleende rechten van de asielzoeker in de ontvangende lidstaat zal worden geschonden. De Finse regering redeneert in dezelfde richting door te stellen dat de verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 bij uitzondering kan ontstaan in gevallen waarin vaststaat dat de overdracht van de asielzoeker ernstig inbreuk zou maken op zijn in artikel 18 van het Handvest verankerde rechten.
47. De Griekse en de Nederlandse regering zijn daarentegen van mening dat de overdragende lidstaat niet verplicht is, het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen wanneer de ontvangende lidstaat artikel 18 van het Handvest of één of meer bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 niet naleeft. Ook in de ogen van de Poolse en de Sloveense regering volgt uit artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 geen verplichting tot uitoefening van het evocatierecht. De Duitse en ook de Nederlandse regering wijzen echter erop dat een asielzoeker niet aan een lidstaat mag worden overgedragen waar een ernstig risico bestaat dat zijn door het Handvest verleende rechten worden geschonden.
48. Aangezien de Ierse en de Italiaanse regering de eerste prejudiciële vraag ontkennend beantwoorden, behoeft de tweede prejudiciële vraag huns inziens niet te worden beantwoord. Ook de regering van het Verenigd Koninkrijk stelt zich op het standpunt dat in het licht van haar antwoord op de eerste prejudiciële vraag de tweede prejudiciële vraag geen antwoord behoeft.
49. Volgens de Zwitserse Bondsstaat(8) stoelt het systeem van verordening nr. 343/2003 op het weerlegbare vermoeden dat de deelnemende staten het Verdrag van Genève en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) naleven. Indien dat vermoeden echter in een concreet geval wordt weerlegd en een behandeling van de asielzoeker in overeenstemming met het volkenrecht in de verantwoordelijke lidstaat niet is gewaarborgd, is overdracht aan die staat uitgesloten en is de uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 bij uitzondering verplicht.
VI – Juridische beoordeling
A – Opmerkingen vooraf
50. Met zijn twee prejudiciële vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, en zo ja, in welke omstandigheden, een lidstaat gehouden is zijn evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen en het asielverzoek van een asielzoeker te behandelen wanneer de overdracht aan de primair verantwoordelijke lidstaat de asielzoeker zou blootstellen aan het risico dat zijn in artikel 18 van het Handvest verankerde rechten worden geschonden of dat die lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 niet zal naleven.
51. De verwijzende rechter stelt deze vragen omdat hij duidelijke aanwijzingen heeft dat er een grote kloof gaapt tussen de Unierechtelijke eisen waaraan Griekenland bij de organisatie van zijn asielstelsel dient te voldoen, en de wijze waarop asielzoekers in die lidstaat in de praktijk worden behandeld, waarbij zelfs het risico bestaat dat de grond- en mensenrechten van de betrokkenen bij overdracht aan Griekenland worden geschonden.
52. De verwijzende rechter is van mening dat het tegen de geest van verordening nr. 343/2003 zou indruisen wanneer een lidstaat of de nationale rechterlijke instanties in het kader van de toepassing van die verordening de doeltreffendheid van het asielstelsel van een andere lidstaat zouden moeten beoordelen. Indien er geen aanwijzingen zijn dat de overdracht van een asielzoeker het risico van een tegen artikel 3 van het EVRM indruisende behandeling met zich zou brengen, staat het in beginsel aan de lidstaat te beslissen of hij al dan niet gebruik zal maken van zijn evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003. Het is niet de taak van de nationale rechter te beoordelen wanneer en hoe de lidstaat gebruik moet maken van zijn discretionaire bevoegdheid.
53. De verwijzende rechter ziet zijn standpunt bevestigd door de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) van 2 december 2008 (K.R.S./Verenigd Koninkrijk(9)) op het beroep van een Iraanse onderdaan die overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 343/2003 van het Verenigd Koninkrijk aan Griekenland zou worden overgedragen. Volgens de Iraanse asielzoeker was zijn uitzetting naar Griekenland in strijd met artikel 3 EVRM. In zijn beslissing van 2 december 2008 heeft het EHRM dat beroep als kennelijk ongegrond verworpen.
54. De verwijzende rechter vraagt zich evenwel af of, en zo ja, in hoeverre de door hem bepleite uitlegging van verordening nr. 343/2003 verenigbaar is met het – sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon – door artikel 18 van het Handvest in het primaire recht verankerde recht op asiel. Tegen die achtergrond verzoekt hij het Hof om richtsnoeren betreffende de toepassing van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 in gevallen waarin wordt gesteld, en zelfs door deskundigenrapporten is aangetoond, dat de voorwaarden voor de opvang in de ontvangende lidstaat ongunstig en/of de asielprocedures ondoeltreffend zijn.
55. Gezien met name de opmerkingen van de verwijzende rechter omtrent de rechtspraak van het EHRM wil ik om te beginnen erop wijzen dat het EHRM zijn juridische en feitelijke beoordeling van de overdracht van asielzoekers aan Griekenland na de indiening van het prejudiciële verzoek verder heeft ontwikkeld. In zijn principe-uitspraak van 21 januari 2011, M.S.S./België en Griekenland(10), heeft het EHRM de detentie- en levensomstandigheden van een Afghaanse asielzoeker in Griekenland namelijk als schending door Griekenland van artikel 3 EVRM gekwalificeerd. Wegens de aangetoonde gebreken bij de behandeling van het asielverzoek van de asielzoeker, het risico van zijn directe of indirecte verwijdering naar zijn land van herkomst zonder serieuze beoordeling van de gegrondheid van zijn asielverzoek en het ontbreken van een daadwerkelijk rechtsmiddel stelde het EHRM bovendien vast dat Griekenland inbreuk maakte op artikel 13 juncto artikel 3 EVRM. Tegen de achtergrond van die vaststellingen kwalificeerde het EHRM ook dat België, door de asielzoeker aan Griekenland over te dragen overeenkomstig verordening nr. 343/2003, inbreuk had gemaakt op artikel 3 EVRM en artikel 13 juncto artikel 3 EVRM.
56. Met betrekking tot de gevolgen van die ontwikkeling van de rechtspraak van het EHRM betreffende de (on-)verenigbaarheid met het EVRM van overdrachten van asielzoekers aan Griekenland voor de rechterlijke toetsing van dergelijke overdrachten met het Unierecht en met name het Handvest, verwijs ik naar mijn conclusie in de zaak N. S. Daar heb ik erop gewezen dat volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest dient te worden verzekerd dat de door het Handvest gewaarborgde bescherming op de gebieden waarop de bepalingen van het Handvest en die van het EVRM elkaar overlappen, niet minder ruim is dan de door het EVRM verleende bescherming. Voor zover de inhoud en de reikwijdte van de door het EHRM gewaarborgde bescherming in de rechtspraak van het EHRM zijn gepreciseerd, is die rechtspraak bij de uitlegging van de overeenkomstige bepalingen van het Handvest door het Hof van bijzondere betekenis en van groot belang.(11)
57. Thans zal ik dan ingaan op de twee prejudiciële vragen. Om te beginnen zal ik aandacht besteden aan de tweede vraag, waarmee de verwijzende rechter wenst te vernemen in welke omstandigheden een lidstaat verplicht kan zijn, zijn evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen en een asielverzoek te behandelen waarvoor primair een andere lidstaat verantwoordelijk is. Vervolgens zal ik in het kader van de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag ingaan op de problematiek in hoeverre een lidstaat in dat verband verplicht is de naleving van het Unierecht door de andere lidstaten te beoordelen.
B – Verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 in het geval van een ernstig risico van schending van de grondrechten bij overdracht van een asielzoeker aan de primair verantwoordelijke lidstaat
58. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een lidstaat verplicht is het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen en dus de behandeling van een op zijn grondgebied ingediend asielverzoek op zich te nemen, wanneer vaststaat dat de voor de behandeling van dat verzoek primair verantwoordelijke lidstaat niet kan waarborgen dat de bepalingen van artikel 18 van het Handvest respectievelijk de eisen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 met betrekking tot de behandeling van asielzoekers en de door hen ingediende verzoeken worden geëerbiedigd.
59. Zoals ik reeds in mijn conclusie in de zaak N. S. heb uiteengezet, gaat verordening nr. 343/2003 noch in verband met de criteria voor de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat, noch ten aanzien van de procedure voor de overdracht van asielzoekers tussen de lidstaten, uitdrukkelijk in op de behandeling van de asielzoekers en de door hen ingediende verzoeken in de ontvangende lidstaat. Dit valt te verklaren door het feit dat de asielstelsels van de lidstaten overeenkomstig de richtlijnen 2003/09, 2004/83 en 2005/85 aan uitgebreide minimumnormen moeten voldoen en dat alle lidstaten partij zijn bij het EVRM en het Verdrag van Genève. Dit betekent dat in juridisch opzicht is gewaarborgd dat de behandeling van de asielzoekers en hun verzoeken in elke lidstaat in overeenstemming moet zijn met het Handvest, het Verdrag van Genève en het EVRM.(12)
60. Indien een lidstaat om een bepaalde reden niet in staat is om bij de behandeling van asielzoekers of van hun asielverzoeken aan de bepalingen van de richtlijnen 2003/09, 2004/83 of 2005/85 of zijn grond- en volkenrechtelijke verplichtingen te voldoen, bestaat de facto het gevaar dat bij overdracht aan die lidstaat asielzoekers komen bloot te staan aan een behandeling die in strijd is met het Handvest.
61. Zo kan de volledige overbelasting van een nationaal asielstelsel in bepaalde omstandigheden tot gevolg hebben dat de eerbiediging van de door artikel 18 van het Handvest gegarandeerde rechten van de asielzoekers in die lidstaat niet meer verzekerd is.
62. Volgens artikel 18 van het Handvest wordt het recht op asiel gewaarborgd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève, het VEU en het VWEU. Een van de kernelementen van het Verdrag van Genève is het in artikel 33 ervan geformuleerde verbod van directe of indirecte uitzetting of terugzending van een vluchteling naar een vervolgende staat, het zogenoemde non-refoulementbeginsel. Alhoewel de precieze reikwijdte van dit terugzendingsverbod omstreden is, moet ervan worden uitgegaan dat het vluchtelingen(13) niet alleen bescherming biedt tegen rechtstreekse uitzetting naar de vervolgende staat, maar ook tegen zogenoemd ketting-refoulement, waarbij een overdracht plaatsvindt aan een staat waarin de betrokkene het risico loopt te worden uitgezet naar de vervolgende staat.(14) Gezien die ruime definitie van het refoulementverbod ligt het voor de hand dat de overbelasting van een nationaal asielstelsel en de daardoor veroorzaakte tekortkomingen bij de behandeling van asielverzoeken in individuele gevallen aanleiding kunnen geven tot uitzettingsmaatregelen die in strijd zijn met dat beginsel en dus ook met artikel 18 van het Handvest.
63. Bij overbelasting van een nationaal asielstelsel kan bovendien het risico bestaan dat in de betrokken lidstaat inbreuk wordt gemaakt op het door artikel 1 van het Handvest gegarandeerde recht op eerbiediging en bescherming van de menselijke waardigheid respectievelijk het in artikel 4 ervan neergelegde verbod van folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen.(15)
64. Indien in de lidstaat die overeenkomstig artikel 3, lid 1, in combinatie met de bepalingen van hoofdstuk III van verordening nr. 343/2003 primair verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek een ernstig risico bestaat dat de door de artikelen 1, 4 of 18 van het Handvest verleende grondrechten van de asielzoekers zullen worden geschonden, mogen de andere lidstaten geen asielzoekers aan die lidstaat overdragen, maar zijn zij principieel verplicht het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen.
65. Die verplichting tot uitoefening van het evocatierecht vloeit enerzijds voort uit de verplichting van de lidstaten om verordening nr. 343/2003 conform de grondrechten toe te passen(16), en anderzijds uit het feit dat een overdracht van asielzoekers aan een lidstaat waar hun door de artikelen 1, 4 of 18 van het Handvest gewaarborgde grondrechten ernstig dreigen te worden geschonden, principieel tevens moet worden gekwalificeerd als een schending van die grondrechten door de overdragende lidstaat.(17) Wanneer de lidstaten gebruik maken van hun evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003, wordt dat risico van een schending van het Handvest volledig uit de weg geruimd.
66. Een ernstig risico dat afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 in de ontvangende lidstaat worden geschonden zonder dat dit tevens neerkomt op een schending van de in het Handvest verankerde grondrechten van de over te dragen asielzoekers, volstaat daarentegen niet om een verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van de overdragende lidstaat te doen ontstaan.
67. In dit verband wil ik om te beginnen benadrukken dat een met de grondrechten strokende uitlegging van verordening nr. 343/2003 geen verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, ervan kan meebrengen wanneer de primair verantwoordelijke lidstaat weliswaar in strijd met afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 handelt, maar geen inbreuk maakt op de door het Handvest gegarandeerde grondrechten van de asielzoekers. Bovendien moet de overdracht van een asielzoeker aan een lidstaat waar geen risico bestaat van schending van de uit het Handvest voortvloeiende grondrechten van de asielzoekers, normaliter als conform de grondrechten worden beschouwd.
68. Gezien de doelstellingen van verordening nr. 343/2003 zou het ook niet wenselijk zijn dat iedere niet-naleving van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 of 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 zou volstaan om de overdracht van een asielzoeker aan de volgens artikel 3, lid 1, in combinatie met de bepalingen van hoofdstuk III van verordening nr. 343/2003 primair verantwoordelijke lidstaat te verhinderen.(18) Verordening nr. 343/2003 beoogt namelijk een duidelijke en hanteerbare en bovenal snelle methode in te voeren voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.(19) Ter bereiking van dat doel voorziet zij in een regeling die inhoudt dat voor ieder in de Unie ingediend asielverzoek slechts één lidstaat verantwoordelijk is, die op basis van objectieve criteria wordt vastgesteld. Tot die objectieve criteria behoren bijvoorbeeld het bestaan van een asiel- of vreemdelingenrechtelijke verhouding tussen de asielzoeker of een familielid en een lidstaat.(20) In het geval van illegale binnenkomst op het grondgebied van de Unie is volgens artikel 10 van verordening nr. 343/2003 de lidstaat van eerste binnenkomst verantwoordelijk voor de behandeling van het asielverzoek. (21)
69. Indien iedere niet-naleving van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 of 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 door de primair verantwoordelijke lidstaat tot gevolg zou hebben dat de lidstaat waarin de asielzoeker zijn asielverzoek heeft ingediend, gehouden is zijn evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen, zou naast de in hoofdstuk III van die verordening neergelegde objectieve criteria tot vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat een nieuw, uiterst ruim uitsluitingscriterium worden geschapen. Uitgaande van dat nieuwe criterium zouden ook onbeduidende schendingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 of 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 in afzonderlijke lidstaten ertoe kunnen leiden dat die lidstaten worden ontslagen van hun in verordening nr. 343/2003 vastgelegde verantwoordelijkheden en de daarmee gepaard gaande taken. Dit zou niet alleen tot gevolg kunnen hebben dat de in verordening nr. 343/2003 uitgewerkte verantwoordelijkheidsregeling volkomen op losse schroeven komt te staan, maar ook dat het hiermee nagestreefde doel van een snelle vaststelling van de voor de behandeling van in de Unie ingediende asielverzoeken verantwoordelijke lidstaat wordt doorkruist.
70. Gezien die overwegingen kom ik tot de conclusie dat een schending van de bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 in de primair verantwoordelijke lidstaat slechts dan een verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 kan doen ontstaan, wanneer die schending van het afgeleide recht tevens neerkomt op een schending van de door het Handvest gegarandeerde rechten van de asielzoeker.
71. In het licht van het voorgaande moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat een lidstaat verplicht is zijn evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen indien vaststaat dat overdracht van de asielzoeker aan de volgens artikel 3, lid 1, in combinatie met de bepalingen van hoofdstuk III van verordening nr. 343/2003 primair verantwoordelijke lidstaat de asielzoeker zou blootstellen aan een ernstig risico van schending van zijn in het Handvest verankerde grondrechten. Ernstig dreigende schendingen van afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 in de primair verantwoordelijke lidstaat, die niet tevens een schending van de in het Handvest verankerde grondrechten van de over te dragen asielzoekers inhouden, volstaan daarentegen niet om een verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 te doen ontstaan.
C – De overdragende lidstaat dient voorafgaande aan de overdracht van een asielzoeker overeenkomstig verordening nr. 343/2003 te beoordelen of de in het Handvest verankerde grondrechten van de betrokkene in de ontvangende lidstaat zijn verzekerd
72. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de lidstaat waar een asielzoeker een asielverzoek heeft ingediend waarvoor overeenkomstig artikel 3, lid 1, in combinatie met de bepalingen van hoofdstuk III van verordening nr. 343/2003 primair een andere lidstaat verantwoordelijk is, voorafgaand aan de overdracht van die asielzoeker dient na te gaan of de door het Handvest gegarandeerde rechten van de betrokkene in die lidstaat zijn verzekerd en of die lidstaat de bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 en van verordening nr. 343/2003 naleeft.
73. Uit mijn eerdere overwegingen volgt enerzijds dat de overdracht van asielzoekers aan een lidstaat waar een ernstig risico bestaat dat hun in het Handvest verankerde rechten worden geschonden, onverenigbaar is met het Handvest, zodat de lidstaat waar de asielzoeker zijn asielverzoek heeft ingediend, in een dergelijk geval verplicht is het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 uit te oefenen. Anderzijds heb ik vastgesteld dat een – ernstig dreigende – schending van afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 in de ontvangende lidstaat slechts dan een verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 doet ontstaan indien die schending van het afgeleide recht tevens neerkomt op een schending van de door het Handvest gegarandeerde rechten van de asielzoeker.
74. Hieruit volgt rechtstreeks dat de overdragende lidstaat voorafgaand aan de overdracht van een asielzoeker dient te beoordelen of er een ernstig risico bestaat dat de door het Handvest gegarandeerde rechten van de asielzoeker in de primair verantwoordelijke lidstaat worden geschonden. Slechts op deze wijze kan een met de grondrechten verenigbare toepassing van verordening nr. 343/2003 door de overdragende lidstaat worden gewaarborgd. Een daarvan losstaande verplichting om te beoordelen of de ontvangende lidstaat de afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 en van verordening nr. 343/2003 naleeft, moet echter worden afgewezen.
75. De verplichting van de lidstaten tot beoordeling van de vraag of de overdracht van asielzoekers aan een andere lidstaat verenigbaar is met de grondrechten, betekent echter niet dat de overdragende lidstaat voorafgaand aan de overdracht van iedere afzonderlijke asielzoeker actief moet nagaan of diens door het Handvest gegarandeerde rechten in de ontvangende lidstaat daadwerkelijk zijn verzekerd. Bij de beoordeling van de vraag of de grondrechten van de asielzoeker in de primair verantwoordelijke lidstaat al dan niet dreigen te worden geschonden, mogen de lidstaten namelijk uitgaan van het weerlegbare vermoeden dat de primair verantwoordelijke lidstaat die grondrechten in acht zal nemen.
76. Dat een dergelijk weerlegbaar vermoeden in overeenstemming is met het Unierecht, volgt om te beginnen uit het feit dat voor de behandeling van asielzoekers en de door hen ingediende verzoeken krachtens de richtlijnen 2003/09, 2004/83 en 2005/85 in elke lidstaat uitgebreide minimumnormen gelden. Daarnaast dienen alle lidstaten het Handvest(22) en – als verdragsluitende partijen – het EVRM en het Verdrag van Genève na te leven, hetgeen betekent dat zij ook de uit hoofde daarvan gegarandeerde grond- en mensenrechten van de asielzoekers moeten eerbiedigen. Gezien het aldus – juridisch – gewaarborgde hoge beschermingsniveau ligt het derhalve voor de hand dat in het kader van de overdracht van asielzoekers overeenkomstig verordening nr. 343/2003 wordt uitgegaan van het weerlegbare vermoeden dat de mensen- en grondrechten van de betrokken personen in de voor hun asielverzoek verantwoordelijke lidstaat zullen worden nageleefd.(23) In die zin wordt in punt 2 van de considerans van verordening nr. 343/2003 uitdrukkelijk beklemtoond dat de lidstaten, die alle het non-refoulementbeginsel eerbiedigen, worden beschouwd als veilige landen voor onderdanen van derde landen.(24)
77. Indien de lidstaten echter besluiten een dergelijk weerlegbaar vermoeden te hanteren, dienen zij het doeltreffendheidsbeginsel in aanmerking te nemen, dat behelst dat de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag worden gemaakt.(25) Voor zover de lidstaten dus uitgaan van het weerlegbare vermoeden dat de mensenrechten en de grondrechten van de asielzoeker in de primair verantwoordelijke lidstaat worden nageleefd, moeten zij de asielzoekers procedureel de mogelijkheid bieden om dat vermoeden ook daadwerkelijk te weerleggen. Welke bewijsmiddelen in dat verband concreet kunnen worden aangevoerd en welke regels en beginselen voor de beoordeling ervan gelden, zijn zaken die overeenkomstig het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten in het recht van de afzonderlijke lidstaten moeten worden geregeld, met dien verstande dat de handhaving van de door het Handvest verleende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag worden gemaakt.
78. In het licht van het voorgaande moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat een lidstaat die overeenkomstig verordening nr. 343/2003 een asielzoeker aan de voor de behandeling van het asielverzoek primair verantwoordelijke lidstaat wenst over te dragen, moet beoordelen of in die lidstaat een ernstig risico van schending van de door het Handvest gegarandeerde rechten van de asielzoeker bestaat. Op de overdragende lidstaat rust geen daarvan losstaande verplichting om na te gaan of de ontvangende lidstaat de afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 eerbiedigt. Bij de beoordeling van de vraag of de grondrechten van de asielzoeker in de primair verantwoordelijke lidstaat dreigen te worden geschonden, mogen de lidstaten uitgaan van het weerlegbare vermoeden dat de primair verantwoordelijke lidstaat die grondrechten in acht zal nemen.
VII – Conclusie
79. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Een lidstaat is verplicht tot uitoefening van zijn evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, indien vaststaat dat overdracht van de asielzoeker aan de volgens artikel 3, lid 1, in combinatie met de bepalingen van hoofdstuk III van verordening nr. 343/2003 primair verantwoordelijke lidstaat de asielzoeker zou blootstellen aan een ernstig risico van schending van zijn in het Handvest verankerde grondrechten. Ernstig dreigende schendingen van afzonderlijke bepalingen van richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft en de inhoud van de verleende bescherming, of van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, of van verordening nr. 343/2003 in de primair verantwoordelijke lidstaat, die niet tevens een schending van de in het Handvest verankerde grondrechten van de over te dragen asielzoekers inhouden, volstaan daarentegen niet om een verplichting tot uitoefening van het evocatierecht van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 te doen ontstaan.
2) Een lidstaat die overeenkomstig verordening nr. 343/2003 een asielzoeker aan de voor de behandeling van het asielverzoek primair verantwoordelijke lidstaat wenst over te dragen, moet beoordelen of in die lidstaat een ernstig risico van schending van de door het Handvest gegarandeerde rechten van de asielzoeker bestaat. Op de overdragende lidstaat rust geen daarvan losstaande verplichting om na te gaan of de ontvangende lidstaat de afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 of van verordening nr. 343/2003 eerbiedigt. Bij de beoordeling van de vraag of de grondrechten van de asielzoeker in de primair verantwoordelijke lidstaat dreigen te worden geschonden, mogen de lidstaten uitgaan van het weerlegbare vermoeden dat de primair verantwoordelijke lidstaat die grondrechten in acht zal nemen.”