CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MAZÁK
van 29 maart 2012 (1)
Zaak C‑544/10
Deutsches Weintor eG
tegen
Land Rheinland-Pfalz
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Uitlegging van artikel 4, lid 3, van verordening (EG) nr. 1924/2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen – Omschrijving van wijn als licht verteerbaar, gecombineerd met verwijzing naar verlaagde aciditeit – Verbod op gezondheidsclaims die betrekking hebben op dranken met alcoholgehalte van meer dan 1,2 volumeprocent – Begrip ,gezondheidsclaims’”
I – Inleiding
1. Bij beslissing van 23 september 2010, ingekomen bij het Hof op 23 november 2010, heeft het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter van Duitsland) het Hof krachtens artikel 267 VWEU prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 2, lid 2, punt 5, 4, lid 3, en 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen(2), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 116/2010 van 9 februari 2010(3) (hierna: „verordening nr. 1924/2006” of de „verordening”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Deutsches Weintor, een wijnbouwcoöperatie, en het Land Rheinland-Pfalz over een reclame waarin de omschrijving van een wijn als „bekömmlich” (licht verteerbaar, weldadig, gezond) wordt gebruikt in combinatie met de vermelding dat de wijn mild-zuur is.
3. Om te bepalen of die omschrijving een „gezondheidsclaim” is – die voor alcoholhoudende dranken, zoals de betrokken wijn, op grond van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 algemeen verboden is – verzoekt de verwijzende rechter om verduidelijking van dat begrip.
4. Indien die omschrijving inderdaad als een gezondheidsclaim moet worden gekwalificeerd, die de wijnproducent of -handelaar op grond van verordening nr. 1924/2006 dus niet mag gebruiken bij de presentatie van wijn en de daarvoor gemaakte reclame, vraagt de verwijzende rechter voorts of dat verbod verenigbaar is met de vrijheid van beroep en de vrijheid van ondernemerschap in de zin van artikel 15, lid 1, respectievelijk artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
II – Rechtskader
5. Het doel en toepassingsgebied van verordening nr. 1924/2006 zijn, voor zover in casu van belang, in artikel 1 van deze verordening als volgt omschreven:
„1. Deze verordening harmoniseert de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten met betrekking tot voedings- en gezondheidsclaims, teneinde de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken.
2. Deze verordening is van toepassing op voedings- en gezondheidsclaims die in commerciële mededelingen worden gedaan, hetzij in de etikettering en presentatie van levensmiddelen, hetzij in de daarvoor gemaakte reclame, indien het gaat om levensmiddelen die bestemd zijn om als zodanig aan de eindverbruiker te worden geleverd.
[...]”
6. Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 bepaalt onder „Definities”:
„Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
1. claim: elke boodschap of aanduiding die niet verplicht is op grond van de communautaire of nationale wetgeving, met inbegrip van illustraties, grafische voorstellingen of symbolen, ongeacht de vorm, waarmee gesteld, de indruk gewekt of geïmpliceerd wordt dat een levensmiddel bepaalde eigenschappen heeft;
[...]
5. gezondheidsclaim: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid;
6. claim inzake ziekterisicobeperking: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat de consumptie van een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte bij de mens in significante mate beperkt;
[...]”
7. Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 bepaalt onder „Voorwaarden voor het gebruik van voedings- en gezondheidsclaims”:
„Dranken met een alcoholgehalte van meer dan 1,2 volumeprocent mogen niet voorzien zijn van:
(a) gezondheidsclaims;
[...]”
8. Artikel 5 van de verordening, „Algemene voorwaarden”, bepaalt voor zover hier van belang:
„1. Voedings- en gezondheidsclaims mogen alleen worden gebruikt als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) de aanwezigheid, de afwezigheid of de verlaagde hoeveelheid in een levensmiddel of levensmiddelencategorie van een nutriënt of andere stof waarvoor de claim wordt gedaan, heeft een bewezen heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect, dat is vastgesteld aan de hand van algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs;
[...]”
9. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, bepaalt onder „Wetenschappelijke onderbouwing van claims”:
„1. Voedings- en gezondheidsclaims zijn gebaseerd op en onderbouwd door algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs.”
10. De meer specifieke bepalingen inzake gezondheidsclaims zijn vervat in hoofdstuk IV van verordening nr. 1924/2006, waarvan artikel 10 „Specifieke voorwaarden”, bepaalt:
„1. Gezondheidsclaims zijn verboden, tenzij zij in overeenstemming zijn met de algemene voorschriften van hoofdstuk II en de specifieke voorschriften van dit hoofdstuk, en er overeenkomstig deze verordening een vergunning voor is verleend, en zij zijn opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten van toegestane claims.
[...]
3. Verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van de nutriënt of het levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid zijn alleen toegestaan indien zij gepaard gaan met een specifieke gezondheidsclaim die is opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten.
[...]”
III – Feiten, procesverloop en prejudiciële vragen
11. Deutsches Weintor is een wijnbouwcoöperatie, gevestigd in Ilbesheim, Rheinland-Pfalz. Zij verhandelt wijn van de druivenrassen Dornfelder en Grau- en Weissburgunder, die zij omschrijft als „Edition Mild”, met de toevoeging „sanfte Säure” (mild-zuur).
12. Op het etiket wordt onder andere vermeld: „Vriendelijk voor de maag door de toepassing van ons bijzondere LO3-procedé voor een biologische zuurreductie”. Op het halsetiket staat de aanduiding: „Edition Mild bekömmlich” (Edition Mild – licht verteerbaar). In de prijslijst wordt de wijn als „Edition Mild – sanfte Säure/bekömmlich” (Edition Mild – zachte aciditeit/licht verteerbaar) aangeduid.
13. Tussen partijen in het hoofdgeding is in geschil of reclame waarin de omschrijving van een wijn als „bekömmlich” (gezond, licht verteerbaar) wordt gebruikt in combinatie met de vermelding dat deze wijn mild-zuur is, een gezondheidsclaim is in de zin van artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006, en dus op grond van artikel 4, lid 3, van die verordening niet toegestaan voor alcoholhoudende dranken.
14. De in Rheinland-Pfalz met het toezicht op de handel in alcoholhoudende dranken belaste autoriteit maakte bezwaar tegen het gebruik van de omschrijving „bekömmlich” op grond dat het een gezondheidsclaim vormde in de zin van verordening nr. 1924/2006. Deutsches Weintor verzocht daarop het Verwaltungsgericht (bestuursgerecht) om een declaratoir vonnis ertoe strekkende dat de hiervoor beschreven etikettering en reclame geoorloofd is.
15. Tot staving hiervan voerde zij in wezen aan dat de litigieuze omschrijving geen gezondheidsclaim inhoudt, maar slechts betrekking heeft op het algemene welzijn. De verordening zou op dergelijke omschrijvingen niet van toepassing zijn en het begrip „gezondheidsclaim” zou derhalve beperkt moeten worden uitgelegd.
16. Het Verwaltungsgericht verwierp het beroep bij vonnis van 23 april 2009.
17. Het hiertegen ingestelde hoger beroep werd door het Oberverwaltungsgericht (bestuursrechter in hoger beroep) Rheinland-Pfalz bij arrest van 19 augustus 2009 verworpen. Het Oberverwaltungsgericht overwoog dat het begrip „gezondheid” in elk geval de effecten omvat die een levensmiddel heeft voor het lichaam van een consument en de functies ervan. Anders dan bij het gebruik van medicijnen zou het er daarentegen niet om gaan dat lichaamsfuncties doelbewust worden beïnvloed.
18. Volgens het Oberverwaltungsgericht legt de omschrijving van wijn als „bekömmlich” een relatie met lichamelijke processen en verwijst deze niet alleen naar het algemene welzijn. Het begrip kon weliswaar ook louter in algemene zin worden begrepen, maar had hier een ruimere betekenis: het zou op één lijn worden gesteld met synoniemen als „gezond”, „licht verteerbaar” of „vriendelijk voor de maag”.
19. Dit acht het Oberverwaltungsgericht van belang bij de consumptie van wijn, omdat hiermee vaak hoofdpijn en maagklachten in verband worden gebracht; onder omstandigheden kan wijn zelfs schadelijk zijn voor de gezondheid en tot verslaving leiden. Door bij het gebruik van het begrip „bekömmlich” te verwijzen naar een bijzonder procedé voor de zuurreductie en de milde zuurheid van de wijn zou in de perceptie van de consument een verband worden gelegd tussen de wijn en het achterwege blijven van de soms met de consumptie van wijn in verband gebrachte nadelige gevolgen voor het digestieve systeem.
20. Met haar bij het Bundesverwaltungsgericht ingestelde beroep in Revision laakt Deutsches Weintor een onjuiste toepassing van de verordening.
21. Het Bundesverwaltungsgericht verklaart in de verwijzingsbeslissing dat het Oberverwaltungsgericht als feitelijk vaststaand heeft aangenomen dat vanuit het oogpunt van de goed geïnformeerde en oplettende gemiddelde consument de door Deutsches Weintor in haar presentatie en reclame gebruikte omschrijving een relatie legt met het in haar wijnen aanwezige zuur. Deze wijnen zouden zeer „bekömmlich” (weldadig) zijn omdat zij als resultaat van een bijzonder procedé ter zuurreductie „mild-zuur” zouden zijn. Hierdoor wordt de consument er uitdrukkelijk op gewezen dat deze wijn bijzonder vriendelijk is voor de maag.
22. De verwijzende rechter attendeert erop dat hij als rechter in het beroep in „Revision” gebonden is aan de feitelijke vaststellingen van de hogerberoepsrechter ter zake van de omschrijving „bekömmlich”. De in zoverre aangevoerde grieven van Deutsches Weintor kunnen naar zijn oordeel dan ook niet slagen.
23. Het Bundesverwaltungsgericht heeft evenwel twijfels over de ruime opvatting die de lagere rechters hanteren ten aanzien van het begrip „gezondsheidsclaim”, en dus of de feitelijke vaststellingen in casu een toereikende basis vormen voor de aanname van een „gezondheidsclaim”.
24. In dat verband is zijns inziens een claim die een louter tijdelijke instandhouding of beïnvloeding van de lichaamsfuncties impliceert onvoldoende om van een gezondheidsclaim in de zin van verordening nr. 1924/2006 te kunnen spreken. Er moet veeleer van worden uitgegaan dat pas dan sprake is van een gezondheidsclaim wanneer wordt verwezen naar langdurige, blijvende effecten op de lichamelijke gesteldheid of het welzijn, en niet slechts naar een kortstondige werking op de stofwisseling, die voor de lichamelijke gesteldheid – en daarmee voor de eigenlijke gezondheid – geen effecten sorteert.
25. De verwijzing naar de „bekömmlichkeit” van de door Deutsches Weintor verhandelde wijn, die te danken zou zijn aan het erin aanwezige milde zuur, heeft volgens het Bundesverwaltungsgericht louter betrekking op de verteerbaarheid van de producten en is niet meer dan een bewering dat de wijn tijdens de spijsvertering geen of minder maagklachten veroorzaakt dan doorgaans bij wijn van hetzelfde soort en dezelfde kwaliteit kunnen worden verwacht. Het lijkt nogal vergezocht om daarin een concrete gezondheidsclaim of zelfs maar een niet-specifieke verwijzing te zien dat de consumptie van de wijn bijdraagt aan een „gezonde” voeding.
26. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter daarom te vernemen of ook bij voorbijgaande voordelen die zich beperken tot de duur van de consumptie en de vertering van het levensmiddel, reeds van een gezondheidsclaim in de zin van verordening nr. 1924/2006 kan worden gesproken.
27. Met betrekking tot de tweede vraag merkt hij op dat de verordening slechts die gezondheidsclaims betreft, die aan het levensmiddel of een andere stof een heilzame werking toeschrijven. Bijgevolg komen slechts die claims in aanmerking, die bij de consument de gedachte doen postvatten dat de consumptie van het betrokken levensmiddel bevorderlijk is voor zijn gezondheid.
28. De verwijzende rechter twijfelt of een dergelijke verbetering van de gezondheid reeds hierin kan bestaan dat een levensmiddel minder schadelijk is voor de gezondheid dan vergelijkbare producten van dezelfde categorie, en met andere woorden slechts een relatief voordeel biedt. Gaat het om levensmiddelen die stoffen bevatten met in de regel als nadelig aangemerkte effecten (in dit geval, het in de wijn aanwezige zuur), dan lijkt het reeds op grond van het algemene spraakgebruik niet voor de hand te liggen om de consumptie van dat product per definitie als goed voor de gezondheid te kwalificeren, alleen omdat de nadelige effecten iets geringer zijn dan die van vergelijkbare producten.
29. Ten slotte dient volgens het Bundesverwaltungsgericht ook te worden nagegaan of een verbod verenigbaar is met de grondrechten, met name met de vrijheid van beroep van artikel 15, lid 1, en de vrijheid van ondernemerschap van artikel 16 van het Handvest. Wanneer een gebruikelijke omschrijving van een drank als „bekömmlich” reeds als een gezondheidsclaim in de zin van verordening nr. 1924/2006 moet worden aangemerkt en dus niet voor wijn mag worden gebruikt, gaat dat volgens het Bundesverwaltungsgericht verder dan nodig is voor het met de verordening beoogde doel en kan het een onevenredige beperking van die grondrechten inhouden.
30. In deze omstandigheden heeft het Bundesverwaltungsgericht de procedure geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Vereist een gezondheidsclaim in de zin van artikel 4, lid 3, eerste volzin, juncto artikel 2, lid 2, punt 5, of van artikel 10, lid 3, van verordening (EG) nr. 1924/2006 [...], zoals nadien gewijzigd bij verordening (EU) nr. 116/2010 [...] [hierna: ‚verordening’], een heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect dat een duurzame verbetering van de lichamelijke conditie beoogt, of volstaat ook een voorbijgaand effect dat zich in het bijzonder beperkt tot de duur van de consumptie en de vertering van het levensmiddel?
2) Wanneer reeds de bewering van een voorbijgaand effect een gezondheidsclaim kan inhouden:
Is het dan voldoende voor de vooronderstelling dat een dergelijke werking verband houdt met de afwezigheid of de verlaagde hoeveelheid van een stof in de zin van artikel 5, lid 1, sub a, juncto punt 15 van de considerans van de verordening, wanneer met de claim enkel wordt beweerd dat een van dit soort levensmiddelen in het algemeen uitgaand en vaak als nadelig ervaren effect in het concrete geval gering is?
3) Bij bevestigende beantwoording van de tweede vraag:
Is het verenigbaar met artikel 6, lid 1, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie in de versie van 13 december 2007 (PB 2008, C 115, blz. 13) juncto artikel 15, lid 1 (vrijheid van beroep) en artikel 16 (vrijheid van ondernemerschap) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in de versie van 12 december 2007 (PB C 303, blz. 1) om een producent of handelaar van wijn zonder uitzondering te verbieden reclame te maken met een gezondheidsclaim als waar het in deze zaak om gaat, voor zover deze claim juist is?”
IV – Juridische analyse
A – Eerste en tweede prejudiciële vraag: de betekenis van het begrip „gezondheidsclaim” in de zin van verordening nr. 1924/2006
31. Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „gezondheidsclaim”, zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006, aldus moet worden opgevat dat het ook betrekking heeft op een claim die slechts een voorbijgaand heilzaam effect op de lichamelijke conditie impliceert, in het bijzonder beperkt tot de duur van de consumptie en de vertering van het levensmiddel, en louter impliceert dat de nadelige effecten op de lichamelijke gesteldheid geringer zijn dan doorgaans bij dergelijke producten het geval is.
1. Voornaamste argumenten van partijen
32. In het kader van deze prejudiciële verwijzing zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Deutsches Weintor, het Land Rheinland-Pfalz, de Tsjechische, de Estse, de Franse, de Hongaarse en de Finse regering en door het Europees Parlement en de Commissie. Met uitzondering van de Estse, de Franse en de Hongaarse en de Finse regering waren deze partijen ook vertegenwoordigd op de terechtzitting op 19 januari 2012.
33. Deutsches Weintor en de Tsjechische regering betogen dat het begrip „gezondheidsclaim” in de zin van verordening nr. 1924/2006 eng moet worden uitgelegd. Zij geven in wezen in overweging de eerste en de tweede vraag aldus te beantwoorden dat dat begrip een heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect veronderstelt, dat een blijvende verbetering van de lichamelijke conditie beoogt en niet slechts een verbetering van voorbijgaande aard. Voorts is het volgens Deutsches Weintor niet voldoende dat wordt gesteld dat de nadelige effecten van het betrokken levensmiddel geringer zijn dan doorgaans bij dergelijke producten het geval is.
34. Alle andere deelnemers aan de procedure die met betrekking tot de eerste vraag schriftelijke opmerkingen hebben ingediend – met name het Land Rheinland-Pfalz, de Franse, de Estse, de Finse en de Hongaarse regering en de Commissie – staan daarentegen een ruimere uitlegging voor en stellen dat een voorbijgaand effect op de lichamelijke conditie, dat zich in het bijzonder beperkt tot de duur van de consumptie en de vertering van het levensmiddel, volstaat om een omschrijving als hier aan de orde te kwalificeren als gezondheidsclaim in de zin van verordening nr. 1924/2006.
35. Met betrekking tot de tweede vraag, of een claim dat een levensmiddel minder schadelijk is voor de gezondheid dan vergelijkbare producten volstaat, stellen zij een antwoord voor in tegengestelde zin aan dat van Deutsches Weintor dan wel concluderen zij dat een – afzonderlijk – antwoord onnodig of irrelevant is.
2. Beoordeling
36. Ik wil er om te beginnen op wijzen dat het in het kader van dit prejudiciële verzoek niet aan het Hof staat te bepalen wat werkelijk wordt bedoeld of geïmpliceerd met de omschrijving van wijn als „bekömmlich” in combinatie met de vermelding dat deze wijn mild-zuur is – of met verdere informatie op het etiket betreffende het bijzondere procedé ter zuurreductie – vanuit het oogpunt van de gemiddelde consument zoals bedoeld en gedefinieerd in punt 16 van de considerans van verordening nr. 1924/2006. Evenmin dient het Hof op die basis definitief vast te stellen of de onderhavige beschrijving een „gezondheidsclaim” is in de zin van de verordening.
37. Dat alles dient door de nationale rechter te worden beoordeeld in het licht van de relevante bepalingen van verordening nr. 1924/2006 zoals die door het Hof worden uitgelegd.
38. In dat verband zij opgemerkt dat de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing reeds heeft aangegeven dat, volgens de vaststellingen van het Verwaltungsgericht – waaraan hij in beginsel gebonden is bij zijn beoordeling – de betrokken omschrijving (anders dan Deutsches Weintor meent) door een goed geïnformeerde en oplettende gemiddelde consument niet wordt opgevat als een verwijzing naar het algemene welzijn alleen of naar algemene kenmerken van de omschreven wijn, zoals zijn smaak, maar als een verwijzing naar zijn milde zuurheid, die met name aangeeft dat de wijnen zeer zacht zijn voor de maag en dus licht verteerbaar.
39. Binnen dit kader dient het Hof de specifieke door de verwijzende rechter gestelde uitleggingsvragen te beantwoorden. Diens eerste vraag is in wezen of het begrip „gezondheidsclaim”, zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006, ook omschrijvingen of claims omvat die slechts een heilzaam effect van voorbijgaande aard op de lichamelijke gesteldheid impliceren of suggereren, zoals een effect op de maag dat zich beperkt tot de duur van de consumptie en de vertering van de wijn.
40. In dat verband wijs ik er in de eerste plaats op dat de definitie van „gezondheidsclaim” in artikel 2, lid 2, punt 5 van verordening nr. 1924/2006 vrij algemeen is geformuleerd als elke claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat „er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid”.
41. Verschillende deelnemers aan de procedure hebben opgemerkt dat in de verordening niet nader wordt aangeduid wat onder „gezondheid” moet worden verstaan. Er kan evenwel gevoeglijk worden gesteld dat hiermee in het algemeen wordt gedoeld op de fysieke en mentale conditie van een persoon – en, zij het met wat minder stelligheid, zelfs – in de zin van een bepaald functioneringsniveau of lichamelijk en geestelijk welbevinden (bijgevolg kan iemand in „goede” of in „slechte gezondheid” verkeren) en in de zin van de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn.(4) Met name uit artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 blijkt dat het aan de verordening ten grondslag liggende begrip „gezondheid” niet alleen ziet op de lichaamsfuncties maar ook op de psychologische en gedragsfuncties van een persoon.
42. In de tweede plaats blijkt uit een aantal bepalingen van verordening nr. 1924/2006 dat voor de betekenisinhoud van het begrip „gezondheidsclaim” wordt uitgegaan van de aanname dat het product een heilzaam effect heeft op de lichamelijke gesteldheid van een persoon (of, maar dit is in casu irrelevant, zijn geestesgesteldheid).
43. In dit verband wordt met betrekking tot voedingsclaims in punt 6 van de considerans van verordening nr. 1924/2006 slechts uitdrukkelijk gesteld dat niet-heilzame voedingsclaims buiten het toepassingsgebied van deze verordening vallen. Mijns inziens volgt echter niet alleen uit het door de verordening nagestreefde algemene doel van consumentenbescherming (zie met name punt 1 van de considerans), maar ook uit andere passages – met name punt 10 van de considerans, waarin wordt gesproken van „in nutritioneel, fysiologisch of een ander met de gezondheid verband houdend opzicht beter zijn”, punt 14 van de considerans, dat slechts betrekking heeft op stoffen waarvoor een heilzaam effect wordt geclaimd, en artikel 5, lid 1, sub a en lid 2, eveneens betrekking hebbend op geclaimde heilzame effecten – duidelijk dat een „gezondheidsclaim” in de zin van de verordening een positief, heilzaam effect op de lichaamsfuncties veronderstelt.
44. Vermelding verdient in de derde plaats, dat uit de definitie van „claim” in artikel 2, lid 2, punt 1, van verordening nr. 1924/2006 volgt dat, wil er sprake zijn van een gezondheidsclaim in de zin van die verordening, de omschrijving moet impliceren dat het betrokken levensmiddel „bepaalde eigenschappen” heeft, dit wil zeggen dat het een specifiek gezondheidsvoordeel of een heilzaam fysiologisch effect heeft. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt zijn bijgevolg niet-specifieke positieve fysiologische of metabolische effecten (zoals bedoeld in de verwijzingsbeslissing), die louter op algemene wijze verband houden met het consumeren van voedingsmiddelen of met het soort voedingsmiddel dat wordt geconsumeerd – zoals de voeding van het menselijk organisme, die biologisch noodzakelijk is voor het in stand houden van de lichaamsfuncties – a priori uitgesloten van de definitie van „gezondheidsclaim”.
45. Los daarvan zie ik echter geen grond in de bepalingen van verordening nr. 1924/2006, noch enige andere overtuigende reden, om aan te nemen dat naast de hiervoor genoemde bestanddelen ook de duur of duurzaamheid van het (heilzame) effect op de lichamelijke gesteldheid of de lichaamsfuncties deel zouden kunnen of moeten uitmaken van het begrip „gezondheidsclaim” in de zin van de verordening.
46. In de eerste plaats lijkt het begripsmatig geforceerd om tijdelijke effecten op het fysieke welzijn uit te sluiten van de notie „gezondheid”. De algemene gezondheidstoestand aan de ene kant en meer tijdelijke, voorbijgaande toestanden van welbevinden – of ziekte – van een persoon aan de andere kant, zijn in feite onderling nauw verweven. Ook tal van geneesmiddelen verschaffen, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, slechts tijdelijk verlichting of hebben slechts kortdurende effecten op het menselijk lichaam, en toch is het hoegenaamd onomstreden dat die medicijnen gezondheidsgerelateerd zijn.
47. In de tweede plaats, zoals hiervoor reeds is vermeld, heeft de wetgever er kennelijk voor gekozen het begrip „gezondheidsclaim” ruim te definiëren, in overeenstemming met het hoge niveau van consumentenbescherming dat de verordening beoogt te waarborgen, zoals punt 1 van de considerans vermeldt.
48. Met name gezien het positieve beeld dat door gezondheidsclaims van de betrokken levensmiddelen wordt opgeroepen en de stimulans die derhalve van die claims kan uitgaan op de consument, beoogt de verordening de consument te beschermen tegen claims die misleidend zijn en/of op onwaarheden berusten, met name door te verlangen dat zij wetenschappelijk zijn onderbouwd.(5)
49. Voor dranken met een alcoholgehalte van meer dan 1,2 volumeprocent geldt krachtens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 een algemeen verbod – dit wil zeggen ongeacht de waarheidsgetrouwheid en wetenschappelijke onderbouwing van het geïmpliceerde heilzame effect – op het gebruik van gezondheidsclaims alsmede (omdat zij een specifieke gezondheidsclaim veronderstellen) van verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van de nutriënt of het levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid in de zin van artikel 10, lid 3, van die verordening. Gezien de aan alcoholgebruik verbonden gevaren van verslaving en misbruik is het verder reikende doel hierbij kennelijk het voorkomen van elke positieve gezondheidsgerelateerde connotatie die in het algemeen zou kunnen aanzetten tot de consumptie van alcoholhoudende dranken.
50. Het verdraagt zich mijns inziens niet met die doelstellingen van verordening nr. 1924/2006 het begrip „gezondheidsclaim” zo eng op te vatten dat claims die een tijdelijk heilzaam effect op de lichamelijke gesteldheid impliceren worden uitgesloten. Zoals van verschillende kanten is benadrukt, zou daardoor een aanzienlijk aantal producten en de ervoor gehanteerde claims aan de beschermende werking van deze verordening worden onttokken, die, alhoewel zij een positief – al is het tijdelijk – fysiologisch effect impliceren, niettemin het gebruik van het levensmiddel of de stof waarop zij betrekking hebben kunnen aanmoedigen.
51. Ten slotte zou het door de eerste vraag gesuggereerde onderscheid ook in praktisch opzicht tot extra afbakeningsproblemen leiden – met betrekking tot het tijdstip waarop het geclaimde effect op de lichaamsfuncties ophoudt tijdelijk te zijn en langdurig of duurzaam wordt – en dus een consequente en voorzienbare wijze toepassing van verordening nr. 1924/2006 bemoeilijken.
52. Wat vervolgens de vraag betreft of het begrip „gezondheidsclaim” in de zin van verordening nr. 1924/2006 ook betrekking heeft op een claim die louter impliceert dat de nadelige effecten van het betrokken levensmiddel op het lichamelijk welzijn door de verlaagde hoeveelheid van een stof geringer zijn dan doorgaans bij dergelijke levensmiddelen het geval is, moet er allereerst op worden gewezen dat – zoals de verwijzende rechter terecht heeft opgemerkt – uit punt 15 van de considerans van verordening nr. 1924/2006 en met name uit artikel 5, lid 1, sub a, van die verordening duidelijk blijkt dat onder het begrip gezondheidsclaim ook claims vallen die een effect op de gezondheid impliceren dat is toe te schrijven aan de afwezigheid of de beperkte hoeveelheid van een stof in een levensmiddel, zoals het verlaagde zuurgehalte van de betrokken wijnen.
53. In de tweede plaats heb ik hiervoor, meer in het bijzonder met betrekking tot de vraag of een dergelijke claim erin kan bestaan dat wordt gesuggereerd of geïmpliceerd dat een levensmiddel louter minder schadelijk is dan vergelijkbare producten van dezelfde soort of categorie – in casu wijnen –, opgemerkt dat deze term wordt gebruikt in de vooronderstelling dat er een bijzonder positief of heilzaam effect op de gezondheid of de lichaamsfuncties zal zijn. De specificiteit van het geclaimde gezondheidsgerelateerde voordeel impliceert in die zin een vergelijkingscriterium of referentiepunt, dit wil zeggen een vergelijkbaar product.
54. Mijns inziens is het derhalve zeer wel mogelijk dat het geclaimde heilzame fysiologische effect in een louter relatief gezondheidsvoordeel is gelegen, bijvoorbeeld een voordeel dat is toe te schrijven aan het feit dat een bepaald levensmiddel minder schadelijk of nadelig is voor de lichaamsfuncties dan gewoonlijk het geval is bij een levensmiddel van die soort.
55. Ik herinner er in dit verband nog eens aan dat het begrip „gezondheidsclaim”, zoals hiervoor is aangetoond, immers ruim moet worden opgevat. Het feit dat voor dat begrip een positief of heilzaam gezondheidsgerelateerd effect moet worden gesuggereerd of geïmpliceerd, betekent evenwel niet dat er noodzakelijkerwijs ook een werkelijke verbetering van de algemene gezondheidstoestand of een effectieve, met die van geneesmiddelen gelijk te stellen genezende werking moet worden geclaimd.
56. Deze uitlegging strookt mijns inziens ook met het doel van verordening nr. 1924/2006 zoals hiervoor uiteengezet, namelijk het bereiken van een hoog niveau van consumentenbescherming.
57. In dit verband is er bovendien het feit dat de claim van een louter gezondheidsgerelateerd voordeel, bestaande in de belofte van een minder nadelig effect op bepaalde lichaamsfuncties zoals de spijsvertering, consumentengewoonten kan beïnvloeden en de consumptie van het betrokken levensmiddel kan bevorderen. Met betrekking tot de litigieuze wijnen is het denkbaar dat de suggestie van een betere verteerbaarheid niet alleen voor een verschuiving van de consumentenvoorkeuren naar andere, voor het overige vergelijkbare dranken zorgt, maar is het ook voorstelbaar dat een dergelijke claim, in absolute zin, de consumptie van de betrokken drank bevordert en zelfs nieuwe consumenten aantrekt, met name consumenten met een gevoelige maag.
58. In het licht van het voorgaande geef ik in overweging de eerste en de tweede vraag in die zin te beantwoorden dat het begrip „gezondheidsclaim” van artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op claims die een voorbijgaand heilzaam effect op de lichamelijke gesteldheid impliceren, zoals een effect dat beperkt blijft tot de duur van de consumptie en de vertering van het levensmiddel, daaronder begrepen claims die impliceren dat de nadelige effecten van een bepaald levensmiddel op het lichamelijk welzijn door de verlaagde hoeveelheid van een stof geringer zijn dan doorgaans bij dergelijke producten het geval is.
B – Derde vraag: verenigbaarheid met het Handvest
59. Indien de eerste en de tweede vraag bevestigend worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter te vernemen of het algemene verbod van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 op het gebruik van gezondheidsclaims als hier aan de orde voor alcoholhoudende dranken zoals wijn, verenigbaar is met het Handvest, meer in het bijzonder met de vrijheid van beroep van artikel 15, lid 1, en de vrijheid van ondernemerschap van artikel 16 van het Handvest.
1. Voornaamste argumenten van partijen
60. Volgens Deutsches Weintor moet de derde vraag ontkennend worden beantwoord. Het verbod op het gebruik van een gezondheidsclaim als de onderhavige is haars inziens een onevenredige beperking van de vrijheid van beroep en de vrijheid van ondernemerschap van de wijnproducenten en ‑handelaren.
61. De overige deelnemers aan deze procedure die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend met betrekking tot de derde vraag, stellen daarentegen voor de vraag aldus te beantwoorden dat het algemene verbod van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 op het gebruik van gezondheidsclaims voor alcoholhoudende dranken zoals wijn – met name gezien de aan de consumptie van alcoholische dranken verbonden gevaren – gerechtvaardigd en evenredig is en derhalve voldoet aan de eisen van het Handvest. Het Europees Parlement, dat zich in zijn opmerkingen vooral op de derde vraag richt, concludeert voorts dat bij het onderzoek van die vraag niet blijkt van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 1924/2006 kunnen aantasten.
2. Beoordeling
62. Allereerst moet eraan worden herinnerd dat de Unie krachtens artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest, „dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft”, erkent.
63. Derhalve moet worden beoordeeld – aangezien artikel 4, lid 3, van de verordening een algemeen verbod stelt op het gebruik van gezondheidsclaims in de bovenbedoelde zin voor dranken met een alcoholgehalte van meer dan 1,2 volumeprocent – of verordening nr. 1924/2006 in overeenstemming is met de in het Handvest neergelegde grondrechten, en met name met artikel 15, lid 1, en artikel 16 ervan.
64. De artikelen 15, lid 1, en 16 van het Handvest waarborgen de vrijheid van beroep en de vrijheid van ondernemerschap, die het Hof reeds als algemene beginselen van het Unierecht heeft aanvaard.(6) Volgens die rechtspraak valt de vrijheid van ondernemerschap in feite samen met de vrijheid van beroep.(7)
65. Mijns inziens is het aannemelijk dat het litigieuze verbod op gezondheidsclaims, aangezien het zich uitstrekt tot de etikettering, reclame en informatie met betrekking tot alcoholhoudende dranken en dus de beroepsactiviteiten van wijnproducenten en -handelaren aan bepaalde beperkingen onderwerpt, gevolgen kan hebben voor de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van beroep.(8)
66. Volgens vaste rechtspraak van het Hof hebben grondrechten als deze echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun sociale functie worden beschouwd. Bijgevolg kan de uitoefening van deze rechten, met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening, aan beperkingen worden onderworpen voor zover zulke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Unie nastreeft en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor deze rechten in hun kern worden aangetast.(9)
67. Ook artikel 52, lid 1, van het Handvest staat beperkingen toe op de uitoefening van rechten als die welke in de artikelen 15 en 16 van het Handvest zijn erkend, voor zover deze beperkingen bij de wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
68. In het licht van deze criteria moet er in casu op worden gewezen dat verordening nr. 1924/2006 – volgens punt 1 van de considerans ervan en zoals hiervoor reeds uiteengezet – tot doel heeft een hoog beschermingsniveau voor de consumenten te waarborgen. Wat meer in het bijzonder het verbod van artikel 4, lid 3, betreft, beoogt zij – zoals ook blijkt uit de punten 10 en 18 van de considerans – een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren door, met name gezien de mogelijk schadelijke effecten en het aan de consumptie van alcohol verbonden gevaar van misbruik, elke positieve associatie tussen gezondheid en de consumptie van alcoholhoudende dranken uit te sluiten, ongeacht of de betrokken gezondheidsclaims al dan niet wetenschappelijk juist zijn.
69. Het Hof heeft dienaangaande herhaaldelijk verklaard dat maatregelen die de mogelijkheden van reclame voor alcoholhoudende dranken beperken om het alcoholisme te bestrijden, in overeenstemming zijn met het streven de volksgezondheid te beschermen, en dat de bescherming van de volksgezondheid een in de Unie erkende doelstelling van algemeen belang is, zoals ook blijkt uit artikel 9 VWEU.(10)
70. Alhoewel die rechten door het betrokken verbod kunnen worden aangetast, kan niet worden gezegd dat de vrijheid van ondernemerschap of de vrijheid van beroep in hun kern worden aangetast, daar het verbod op het gebruik van gezondheidsclaims in de zin van artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006 in verband met alcoholhoudende dranken zoals wijn, de beroepsactiviteit van de betrokken producenten of handelaars slechts op een duidelijk afgebakend gebied aan bepaalde beperkingen onderwerpt.(11)
71. Ten slotte staat het verbod van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 mijns inziens in een passende verhouding tot het doel van bescherming van de volksgezondheid, zoals hiervoor uiteengezet, en gaat het gezien het gevaar van verslaving en misbruik en de mogelijk schadelijke gevolgen van alcoholgebruik niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken.
72. In dat verband heeft het Hof immers reeds geoordeeld dat het belang van de op het gebied van de volksgezondheid nagestreefde doeleinden beperkingen kan rechtvaardigen die zelfs aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers hebben.(12)
73. Op de keper beschouwd gaat het bovendien slechts om een verbod dat beperkt is tot het gebruik van gezondheidsclaims in de zin van artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006, dit wil zeggen omschrijvingen of informatie die een bepaald heilzaam effect op de gezondheid suggereren, zoals hiervoor beschreven. Het weergeven van andere vermeldingen en etiketinformatie die deze specifieke strekking missen – bijvoorbeeld informatie over de objectieve kenmerken van het product of voedingsclaims – zelfs voor alcoholhoudende dranken – blijft daarentegen steeds mogelijk.
74. Alhoewel de verwijzende rechter meent dat de omschrijving van de hier aan de orde zijnde wijnen – dit wil zeggen de combinatie van het woord „bekömmlich” met een verwijzing naar de zachte aciditeit en een bijzonder productieprocedé – vanuit het oogpunt van de gemiddelde consument positieve effecten op de lichaamsfuncties kan impliceren die neerkomen op een „gezondheidsclaim” in de zin van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, kan dit anders zijn wanneer bijvoorbeeld op het etiket slechts wordt vermeld dat de wijn mild-zuur is.
75. Gelet op het voorgaande moet de derde vraag aldus worden beantwoord dat het algemene verbod van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 op het gebruik van gezondheidsclaims voor alcoholhoudende dranken zoals wijn, verenigbaar is met artikel 6, lid 1, VEU junctis de artikelen 15, lid 1, en 16 van het Handvest inzake de vrijheid van beroep respectievelijk de vrijheid van ondernemerschap.
V – Conclusie
76. Gezien het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van het Bundesverwaltungsgericht als volgt te beantwoorden:
„– Het begrip ‚gezondheidsclaim’ van artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 116/2010 van de Commissie van 9 februari 2010, moet aldus worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op claims die een voorbijgaand heilzaam effect op de lichamelijke gesteldheid impliceren, zoals een effect dat beperkt blijft tot de duur van de consumptie en de vertering van het levensmiddel, daaronder begrepen claims die impliceren dat de nadelige effecten van een bepaald levensmiddel op het lichamelijk welzijn door de verlaagde hoeveelheid van een stof geringer zijn dan doorgaans bij dergelijke producten het geval is;
– het algemene verbod van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 op het gebruik van gezondheidsclaims voor alcoholhoudende dranken zoals wijn, is verenigbaar met artikel 6, lid 1, VEU junctis de artikelen 15, lid 1, en 16 van het Handvest inzake de vrijheid van beroep respectievelijk de vrijheid van ondernemerschap.”