SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA,
predstavljeni 16. maja 2013(1)
Zadeva C‑280/11 P
Svet Evropske unije
proti
Access Info Europe
„Pritožba – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dostop do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije – Delovanje Sveta v njegovi ‚zakonodajni funkciji‘ – Zabeležka generalnega sekretariata Sveta o predlogih, podanih v okviru sprememb Uredbe št. 1049/2001 – Zavrnitev dostopa do podatkov o identiteti držav članic, avtoric predloga“
1. S to pritožbo se zastavlja vprašanje, ali lahko Svet ob uporabi določb Uredbe št. 1049/2001(2) o dostopu javnosti do dokumentov institucij zavrne dostop do podatkov o identiteti držav članic, ki so v okviru zakonodajnega postopka za spremembo navedene uredbe vložile dopolnila.
2. Splošno sodišče je v sodbi z dne 22. marca 2011 v zadevi Access Info Europe proti Svetu(3) na vprašanje odgovorilo nikalno, zaradi česar je Svet vložil to pritožbo in s tem dal Sodišču možnost, da razvije svojo sodno prakso glede izjeme o razkritju dokumentov, ki je vsebovana v členu 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
3. Natančneje, obravnavana zadeva daje Sodišču možnost, da prvič natančno opredeli posebno prizadevanje za preglednost, ki ga Uredba št. 1049/2001 zahteva od institucij, kadar te delujejo ne le v okviru svoje zakonodajne funkcije, za kar je šlo v zadevi Švedska in Turco proti Svetu,(4) temveč med samim zakonodajnim postopkom.
I – Pravni okvir
4. V uvodni izjavi 6 Uredbe št. 1049/2001 je navedeno:
„Širši dostop do dokumentov se zagotovi, kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji, vključno s prenesenimi pristojnostmi, sočasno pa se ohranja učinkovitost postopka odločanja institucij. Taki dokumenti morajo biti čim bolj neposredno dostopni.“
5. Člen 1(a) te uredbe določa, da je njen namen „na podlagi javnega ali zasebnega interesa določiti načela, pogoje in omejitve, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije […], določene v členu 255 Pogodbe ES, da bi zagotovili čim širši dostop do dokumentov“.
6. Člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 določa, da se „dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, […] zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje“.
II – Dejansko stanje
7. Access Info Europe (AIE) je družba s sedežem v Madridu (Španija), ki je 3. decembra 2008 Svet v skladu z Uredbo št. 1049/2001 zaprosila za dostop do zabeležke z dne 26. novembra 2008, ki jo je generalni sekretariat Sveta naslovil na „delovno skupino“, ki jo je Svet ustanovil v okviru sprememb Uredbe št. 1049/2001. V navedeni zabeležki (v nadaljevanju: zahtevani dokument) je zbranih več predlogov dopolnil ali novih dikcij, ki jih je več držav članice, ki so v njej navedene, podalo na seji delovne skupine 25. novembra 2008.
8. Svet je 17. decembra 2008 pritožnici odobril delni dostop do zahtevanega dokumenta, pri čemer je pri vsakem predlogu odstranil navedbo identitete države članice, ki ga je podala. V utemeljitev zavrnitve posredovanja te informacije je Svet navedel, da bi njeno razkritje resno oslabilo postopek odločanja in da ne obstaja prevladujoč javni interes, zaradi katerega bi bilo takšno razkritje potrebno, zaradi česar se nazadnje lahko uporabi izjema od pravice do dostopa do dokumentov, ki jo določa člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
9. To stališče je bilo potrjeno z odločbo z dne 26. februarja 2009 (v nadaljevanju: sporna odločba).
10. Že tu je treba upoštevati, da je celotno različico zahtevanega dokumenta na dan njenega sprejetja (26. novembra 2008) razkrila organizacija „Statewatch“ na svojem spletnem mestu. Navedenega razkritja nikakor ni vnaprej odobril Svet, ki trdi, da zanjo ob sprejetju sporne odločbe ni vedel.
11. Družba AIE je pri Splošnem sodišču vložila ničnostno tožbo zoper sporno odločbo.
III – Sodba Splošnega sodišča
12. Ničnostni tožbi je bilo ugodeno s sodbo z dne 22. marca 2011. Splošno sodišče je opozorilo na načela, ki urejajo dostop do dokumentov (točke od 55 do 58), in pri tem najprej poudarilo, da je izjema od dostopa utemeljena le, če je interes, ki se varuje z izjemo, konkretno in dejansko ogrožen (točki 59 in 60).
13. Splošno sodišče je navedena načela uporabilo v obravnavanem primeru in preučilo razloge, ki jih je navedel Svet v utemeljitev zavrnitve dostopa. Prvič, zmanjšanje manevrskega prostora delegacij držav članic, če bi njihova stališča v pripravljalni fazi postala javno znana, saj bi to lahko imelo za posledico pritiske javnosti, ki bi lahko omejili svobodo delegacij. Splošno sodišče je v zvezi s tem odgovorilo, da načelo demokratične legitimnosti obsega odgovornost za lastna ravnanja, zlasti v okviru zakonodajnega postopka (točke od 68 do 74).
14. Drugič, Splošno sodišče se ni strinjalo, da je preliminarnost razprav, ki potekajo, odločilna za presojo tveganja resne oslabitve postopka odločanja (točki 75 in 76).
15. Tretjič, z izpodbijano sodbo je bila zavrnjena možnost, da bi se upoštevalo posebno občutljivost predlogov, ki jih podajo delegacije držav članic. Šlo je za predloge sprememb Uredbe št. 1049/2001, ki so po naravi del demokratičnega zakonodajnega procesa in katerih vsebina je javna, pri čemer je bilo edino vprašanje, ali naj postane znano, kdo je njihov avtor (točki 77 in 78).
16. Četrtič, Splošno sodišče je zavrnilo trditev, da so razlog za nenavadno dolgo trajanje postopka za spremembo Uredbe št. 1049/2001 težave, do katerih je prišlo zaradi neodobrenega razkritja delovnih dokumentov (točka 79).
17. Splošno sodišče je nazadnje prav tako v povezavi z neodobrenim razkritjem poudarilo, da je Svet po tem razkritju objavil dokument, v katerem je bila poleg predlogov sprememb Uredbe navedena tudi identiteta delegacij (točki 82 in 83).
IV – Pritožba
18. Svet je 31. maja 2012 zoper sodbo Splošnega sodišča vložil pritožbo.
19. Pritožba temelji na treh razlogih.
20. S prvim pritožbenim razlogom se zatrjuje kršitev člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Po mnenju Sveta Splošno sodišče ni ustrezno pretehtalo nasprotujočih si pravic in interesov.
21. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na očitano kršitev sodne prakse Sodišča v zvezi z dostopom. Po mnenju Sveta bi moralo Splošno sodišče upoštevati stališče, ki dopušča uveljavljanje splošnih razlogov za zavrnitev razkritja nekaterih vrst dokumentov.
22. Tretji pritožbeni razlog, s katerim se očita napačna uporaba prava, je razdeljen na tri dele. Prvič, Svet trdi, da je Splošno sodišče zahtevalo dokaz dejanske škode za interes, ki se varuje z izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Drugič, Svet trdi, da se v izpodbijani sodbi pri presoji tveganja za resno oslabitev postopka odločanja zaradi razkritja identitete delegacij ni upoštevala pomembnost faze, v kateri je bila razprava. Tretjič in zadnjič, Svet trdi, da se ni upoštevala občutljivost zahtevanega dokumenta.
V – Postopek pred Sodiščem
23. Pisna stališča so posredovali družba AIE, češka, španska in grška vlada ter Evropski parlament, pri čemer je družba AIE odgovorila na navedbe Evropskega parlamenta ter češke in španske vlada, Svet pa na navedbe Evropskega parlamenta.
24. Obravnave z dne 21. februarja 2013 so se udeležili Svet, družba AIE, češka, španska, francoska in grška vlada ter Evropski parlament.
25. Svet, ki ga podpirajo češka, španska, francoska in grška vlada, v zvezi s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče dalo prevelik pomen načelu preglednosti v škodo zahtev, povezanih z načelom učinkovitosti zakonodajnega postopka v okviru Sveta, ki zahteva veliko prožnosti, zato da lahko države članice spremenijo svoja prvotna stališča, s čimer se, kolikor je mogoče, poveča možnost za dosego skupnega stališča. Po mnenju češke, francoske in španske vlade pa naj bi dostop do vsebine dokumenta vsekakor zadostoval za to, da se zagotovi demokratična razprava, za katero pa ni potrebno razkritje identitete delegacij. Družba AIE na to odgovarja, da Svet po eni strani navaja sodno prakso Sodišča, po drugi strani pa izpodbija točke izpodbijane sodbe, v katerih je ta praksa zgolj uporabljena. Po njenem mnenju, ki je enako mnenju Evropskega parlamenta, je Splošno sodišče ustrezno pretehtalo zadevne interese.
26. Svet ob podpori grške vlade v zvezi z drugim pritožbenim razlogom navaja, da je obrazložitev Splošnega sodišča neskladna s sodno prakso, ki dopušča uveljavljanje splošnih razlogov za zavrnitev dostopa do nekaterih vrst dokumentov. Družba AIE pa trdi, da v zvezi s tem pritožbenim razlogom ni navedena nobena konkretna točka izpodbijane tožbe in da je zato nedopusten. Ob podpori Evropskega parlamenta trdi, da Svet ni nikoli navedel, na podlagi katere splošne domneve je dostop zavrnjen, in da ne obstaja nobena določba ali načelo, ki bi v obravnavanem primeru omogočala utemeljitev domneve zaupnosti, to pa še toliko manj, ker gre za dokumente, ki so del zakonodajnega procesa.
27. Svet od podpori španske in grške vlade v zvezi s tretjim pritožbenim razlogom trdi (prvi del), da mu ne bi bilo treba dokazati dejanske škode za interes, varovan z izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, saj je bilo po njegovem mnenju dovolj, da izkaže tveganje nastanka škode. Družba AIE in Evropski parlament pa trdita, da Splošno sodišče ni zahtevalo, da se dokaže dejanska škoda, temveč je zgolj preučilo, ali je zaradi neodobrenega razkritja identitete delegacij prišlo do dejanskega posega v postopek.
28. Svet od podpori francoske in grške vlade tudi trdi (drugi del), da pri presoji tveganja za resno oslabitev postopka odločanja zaradi razkritja identitete delegacij ni bila upoštevana faza, v kateri je bila razprava. Po njegovem mnenju je nujno, da se v začetnih fazah delegacijam pusti veliko možnosti za pogajanja, zato da lahko razpravljajo brez pritiska javnosti. Družba AIE na to odgovarja, da je trditev nedopustna, saj je prvič navedena v okviru pritožbe. Po njenem mnenju je preglednost vsekakor posebej nujna v prvih fazah postopka, saj bi bila javna razprava nekoristna, če bi do nje prišlo šele potem, ko so delegacije dosegle sporazum. Na to ne vpliva dejstvo, da ni razloga, zakaj bi identifikacija delegacij oteževala izmenjavo mnenj med njimi.
29. Svet nazadnje (tretji del) trdi, da ni bila upoštevana občutljivost zahtevanega dokumenta. Ta lastnost naj bi bila posledica dejstva, da so se predlogi delegacij nanašali na izjeme od načela preglednosti, ki naj bi bile vključene v novo uredbo, kar pa naj bi bilo vprašanje, o katerem naj bi nedavno odločala sodišča Unije in ki naj bi bilo predmet razprave in pritiskov javnosti. Dokaz te občutljivosti naj bi bile težave, do katerih je prišlo med postopkom spremembe Uredbe, ki naj bi bil upočasnjen zaradi bojazni, ki jo je pri delegacijah povzročilo uhajanje zahtevanih informacij, zaradi česar so se le stežka oddaljile od svojih začetnih stališč, kar naj bi kazalo na to, da je Svet pravilno zavrnil njihovo razkritje. Družba AIE odgovarja, da Splošno sodišče ni navedlo, da so „občutljivi“ le položaji, v katerih gre za temeljni interes Unije ali njenih držav članic, in da Svet v tem primeru ni podrobno obrazložil razlogov za zavrnitev, ki se poleg tega ne nanašajo na pravno mnenje, temveč le na predloge sprememb zakonodajnega predloga. Poleg tega družba AIE meni, da je ostanek tega dela tega pritožbenega razloga nedopusten, ker se nanaša le na presojo Splošnega sodišča o občutljivosti informacij. Družba AIE ob podpori Evropskega parlamenta trdi, da je vsekakor značilno za zakonodajne postopke, da izzovejo razpravo in pritiske, saj so prav ti bistvo preglednosti in demokracije. Nazadnje družba AIE zanika, da je bilo uhajanje informacij razlog za težave v postopku sprememb Uredbe ali da je povzročilo spremembe v načinu dela.
VI – Presoja
A – Pritožbeni razlogi
30. Čeprav pritožba vsebuje tri razloge, dejansko vsi – z minimalno spremembo pristopa – vsebujejo isto trditev: nepravilna uporaba izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
31. S prvim pritožbenim razlogom se namreč zatrjuje, da je Splošno sodišče kršilo to izjemo, ker ni ustrezno pretehtalo nasprotujočih si pravic in interesov, in sicer učinkovitost postopka odločanja in pravico do dostopa do dokumentov. Drugi pritožbeni razlog temelji na kršitvi sodne prakse Sodišča v zvezi z dostopom do nekaterih vrst dokumentov. Nazadnje, tretji pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava, ker se ni upoštevalo nekaterih značilnosti dokumenta in se je štelo, da izjema iz člena 4(3) zahteva nek dokaz.
32. Nazadnje se vse vrti okoli tega, ali je Splošno sodišče pravilno ali nepravilno razlagalo navedeni člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Kljub temu se bom prilagodil zgradbi pritožbe, ki je sestavljena iz treh razlogov, vendar bom pri njeni obravnavi zaradi jedrnatosti po potrebi uporabil tehniko sklicevanja.
B – Ugovori nedopustnosti nekaterih pritožbenih razlogov
33. Družba AIE sicer ni formalno predlagala, naj se nekateri pritožbeni razlogi razglasijo za nedopustne, je pa navedla, da se lahko razglasijo za nedopustne, ker se ne nanašajo dovolj natančno na izpodbijano sodbo. Gre za prva pritožbena razloga, s katerima se Svet po mnenju družbe AIE omeji na splošno izpodbijanje sodbe Splošnega sodišča, ne da bi izrecno navedel njene konkretne točke. Po drugi strani družba AIE v zvezi z drugim delom tretjega pritožbenega razloga trdi, da Svet ni natančno navedel, kaj naj bi bile domnevne specifičnosti njegovega postopka odločanja, in da sedaj prvič navaja trditev o spremembi stališč delegacij med tem postopkom. Poleg tega družba AIE navaja tudi, da nekatere trditve Sveta v delu pomenijo predlog, naj Sodišče ponovno preuči dejstva, ki so bila sporna na prvi stopnji, zlasti kar zadeva presojo občutljivosti zahtevanega dokumenta in razlogov, s katerimi naj bi se upravičilo nenavadno dolgo trajanje zakonodajnega postopka, ki je potekal.
34. Kljub temu in ker se, kot sem navedel, pritožbeni razlogi v bistvu zlijejo v enega, menim, da ni treba nobenega od njih formalno razglasiti za nedopustnega. Dovolj bo, da se, ko bo potrebno, navedejo pomanjkljivosti trditev, ki se bodisi sedaj navajajo prvič bodisi se z njimi v nasprotju s smislom pritožbenega postopka predlaga ponovna presoja dejstev.
C – Vsebinska presoja
1. Prvi pritožbeni razlog
35. Prvič, Svet trdi, da je z izpodbijano sodbo kršen člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ker naj Splošno sodišče ne bi ustrezno pretehtalo nasprotujočih si pravic in interesov.
36. Kritika Sveta se v bistvu osredotoča na dejstvo, da naj bi Splošno sodišče dalo prednost načelu preglednosti pred načelom učinkovitosti postopka sprejemanja odločitev Sveta, pri tem pa naj ne bi upoštevalo, da je za navedeni postopek potrebna taka možnost pogajanj, ki ni združljiva s stopnjo preglednosti, ki jo zahteva Splošno sodišče.
37. Odgovor na ta prvi pritožbeni razlog zahteva nekaj uvodnih preudarkov o postopku odločanja Sveta, kadar ta deluje v okviru svoje zakonodajne funkcije. Dejstvo, da Svet sodeluje v postopku, ki je po naravi zakonodajni, bo vedno vplivalo na njegov modus operandi, ki je na splošno tak kot v medvladnih institucijah.
a) Svet, kadar deluje v svoji „zakonodajni funkciji“
38. Dejansko stanje, ki je podlaga obravnavane zadeve, je nastalo, preden je začela veljati Lizbonska pogodba, s katero je bila okrepljena „zakonodajna“ funkcija Sveta kot organa, ki je zgodovinsko gledano par excellence ustvarjal pravo Unije. Nimamo torej opravka z uporabo člena 289 PDEU, ki sedaj določa, kaj je zakonodajni postopek in v katerih primerih torej institucije delujejo kot zakonodajna oblast. Gre torej za vprašanje, glede katerega institucije same nimajo več nobene pristojnosti odločanja in ki ni odvisno od pomena, ki bi se ga lahko v posameznem primeru dalo sklicevanju v Pogodbi ES na postopke iz njenih členov 251 in 252, od katerih ni noben opredeljen kot „zakonodajni“.(5)
39. Pa vendar se je proces „sprejetja“ „zakonodajnih“ kategorij, logike in ideje že začel in je bil prisoten pred Lizbonsko pogodbo. Že v Amsterdamski pogodbi je namreč „zakonodajna“ kategorija našla mesto v besedišču Unije. Tako je člen 207(3), drugi pododstavek, ES Svetu nalagal, da določi „primere, v katerih ga je treba obravnavati kot zakonodajni organ“,(6) to pa prav zato, da se je omogočilo izvajanje pravice dostopa do dokumentov, ki jo je zagotavljal člen 255(1) ES. Menim, da je dejstvo, da je bila po eni strani v Amsterdamski pogodbi določena pravica dostopa do dokumentov institucij, po drugi strani pa je bila v njej posebna pozornost namenjena obravnavi Sveta kot „zakonodajnega organa“, zelo zgovorno. Poleg tega je bilo to storjeno tako, da je bilo navedeno, da je primeren kontekst za izvajanje pravice dostopa ravno delovanje „zakonodajnega organa“, s čimer je bilo priznano tesno razmerje, ki načeloma obstaja med zakonodajnimi postopki in načeloma javnosti in preglednosti.(7)
40. Očiten napredek, ki ga na tem področju pomeni Lizbonska pogodba, zato ne more imeti za posledico, da se spregleda dejstvo, da „besedišče“, če se ga želi tako imenovati, „zakonodaje“, ni novost, uvedena s to pogodbo. Prej obstoječe primarno pravo je že po naravi stvari vsebovalo to besedišče in zato tudi posledice njegovega pomena.
41. Po drugi strani je treba na področju sekundarnega prava opozoriti, da ravno Uredba št. 1049/2001 v uvodni izjavi 6 omenja obveznost zagotoviti „[š]irši dostop do dokumentov […], kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji“. In v obravnavanem primeru gre ravno za to, saj je člen 7 Poslovnika Sveta, ki je veljal v času dejanskega stanja, ki je upoštevno za ta postopek,(8) določal, da „Svet odloča kot zakonodajni organ v smislu drugega pododstavka člena 207(3) Pogodbe ES, kadar sprejema predpise, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali za njih, v obliki uredb, direktiv, okvirnih sklepov ali sklepov in odločb, na podlagi ustreznih določb Pogodb […]“.
42. Na podlagi navedenega ni težko sklepati, da je „zakonodajni postopek“, h kateremu je zavezan Svet s členom 289 PDEU za pripravo svojih uredb (in v skladu s katerim Svet ravna pri izvajanju svoje funkcije „zakonodajnega organa“ v skladu s členom 207 ES), kljub razlikam, ki bi lahko nastale med nacionalnim zakonom in „zakonom“ Unije ali med zakonodajalcem držav članic in „zakonodajalcem“ Unije, konceptualno zelo blizu nacionalnemu „zakonodajnemu postopku“, gledano z vidika njegovega ratia in torej načel, na katerih mora temeljiti. Nazadnje, obema je skupna potreba po izpolnitvi nujnih zahtev demokratične legitimnosti.(9)
43. Normativni postopek, na katerem temelji ta pritožba, bi se zato moral šteti za „zakonodajni“ v resničnem in pravilnem smislu javnega prava na ravni države. V zvezi s tem je pomembno, da je izid navedenega postopka ukrep, ki zaradi svojih značilnosti (splošnost, zavezujočost, sposobnost imeti prednost pred nacionalnimi zakoni, ki so izdelki resnično demokratičnih oblasti) zahteva določeno stopnjo demokratične legitimnosti, ki jo lahko pridobi le prek postopka, ki temelji na načelih, ki so tradicionalno urejala postopanja nacionalnih zakonodajalcev, ki so po svojih značilnostih predstavniški organi.
b) Zabeležka, ki jo je generalni sekretariat Sveta posredoval delovni skupini. Vsebina in obseg: interni dokument?
44. Potem ko je bil opredeljen obseg izraza „zakonodajni postopek“, je treba preučiti, kakšne so v tem postopku značilnosti dokumenta, ki ga Svet ni želel v celoti dati na voljo družbi AIE.
45. Kot je navedeno v točki 6 izpodbijane sodbe, gre za „zabeležk[o] […], ki [jo] je […] generalni sekretariat [Sveta] poslal delovni skupini za informacije, ki jo je ustanovil Svet, glede predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do dokumentov Parlamenta, Sveta in Komisije“. Splošno sodišče nadaljuje, da so v navedenem dokumentu „vsebovani predlogi dopolnitev in nove dikcije, ki jih je več držav članic dalo na seji delovne skupine 25. novembra 2008“.
46. Kot je razložil Svet v pisnih stališčih,(10) spada zadevna beležka v okvir postopka, po katerem je Svet v skladu z določbami svojega poslovnika, ki je veljal takrat, obravnaval „zakonodajno gradivo“.(11)
47. Člen 19(2) Poslovnika Sveta je določal, da vse zadeve na dnevnem redu Sveta „predhodno obravnava Coreper, razen če slednji ne odloči drugače. Coreper si prizadeva doseči soglasje na svoji ravni, zato da bi besedila lahko predložil Svetu v sprejetje. Skrbi za to, da so zadeve predložene Svetu v predpisani obliki in, kadar je to primerno, predstavi smernice, možnosti ali predlagane rešitve“. Prav tako in v skladu z odstavkom 3 istega člena lahko Coreper ustanovi „[o]dbore ali delovne skupine […], ali pa se ustanovijo z odobritvijo Coreperja, zato da bi izvedli vnaprej opredeljeno pripravljalno delo ali študijo“.
48. Sporna zabeležka je bil dokument, ki je bil izdelan za eno od „delovnih skupin“, navedenih v členu 19(3) Poslovnika Sveta,(12) in sicer tako imenovano „delovno skupino za informacije“, ki jo je ustanovil Svet, in je vseboval „predloge dopolnil ali novih dikcij, ki jih je podalo več držav članic“ na seji delovne skupine, katere namen je bil preučitev predloga sprememb Uredbe št. 1049/2001, ki ga je podala Komisija.(13) Tako je šlo za „delovni“ dokument, v katerem so bili zabeleženi predlogi, ki jih je vložilo več držav članic v okviru delovne skupine, ki je bila ustanovljena za pripravo končne odločitve Sveta glede predloga spremembe Uredbe št. 1049/2001, ki ga je vložila Komisija.
49. Jasno je razvidno, da „zabeležka“ povzema to, kar bi bila „dopolnila“ v nacionalnem zakonodajnem postopku. Res je, da bi se glede na to, da gre za dokument, ki je bil pripravljen v okviru tega, kar se v skladu s terminologijo Sveta imenuje „delovna skupina“, ustanovljena za pripravo odločitve Sveta, lahko govorilo o „dokumentu, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala“, kot je navedeno v izjemi iz člena4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Šlo bi lahko tudi za „dokument[…], ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji“, kot je določeno v členu 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
50. Do te „notranje rabe“ pa pride v okviru zakonodajnega postopka.(14) Do nje lahko pride v povsem začetni fazi, ki pa je prav tako „zakonodajna“ kot vse, ki v celoti sestavljajo postopek priprave ukrepa, kot je ta, ki bi lahko spremenil Uredbo št. 1049/2001.
51. Upoštevati je treba, da besedilo Uredbe št. 1049/2001, v delu, v katerem pri opisu obsega izjeme iz člena 4(3), omenja „mnenja za notranjo rabo“, komaj primerno, ko gre za „zakonodajni“ postopek. Lahko bi se celo trdilo, da v okviru zakonodajnega postopka ne obstajajo „notranja mnenja“ in da je javnost bistvena značilnost načina dela zakonodajalca. Zelo drugačen je primer postopkov, ki so predhodni pravemu zakonodajnemu postopku, za kar je šlo, kot sem že navedel, v zgoraj navedeni zadevi Švedska in Turco proti Svetu.
52. To ne pomeni, da se izjema iz člena 4(3) a priori ne uporablja za institucije, kadar resnično izvajajo svojo zakonodajno funkcijo, pomeni pa, da je dialektičen odnos med „resno oslabitvijo“ (izjema) in „prevladujočim javnim interesom“ (izjema od izjeme) nekoliko „nagnjen“ v korist slednjega.
53. Poleg tega ne gre, za razliko od zgoraj navedene zadeve Švedska in Turco proti Svetu, za dokument pravne službe ali tehničnega ali upravnega organa, temveč za informacijo o stališču držav članic glede predloga zakonodajnih sprememb. Nasprotno, gre za dokument, ki vsebuje politično informacijo in katerega vsebino so ustvarile iste države članice, ki bodo morale pozneje sprejeti odločitev v okviru Sveta. Gledano politično ali vsebinsko zato v obravnavanem primeru ni nobene razlike med subjekti, ki so podali predlog v okviru delovnega telesa, in tistimi, ki v okviru Sveta sprejmejo odločitev.
54. Nazadnje, zdi se jasno, da imamo opravka s položajem iz uvodne izjave 6 Uredbe št. 1049/2001, v kateri je navedeno da se zagotovi „[š]irši dostop do dokumentov […], kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji“, na kar je Sodišče opozorilo v zadevi Švedska in Turco proti Svetu.(15)
55. „Širši dostop“ pa ne pomeni „popolni dostop“, saj se že z navedbo „čim večjega dostopa“ nakazuje na to, da se ne zahteva nujno in vedno nepogojni dostop. Prej pomeni, da je treba biti pri razlagi izjem iz Uredbe št. 1049/2001 še posebej pazljiv na zahteve, ki so posledica značilnosti dejavnosti, ki jo v tem primeru izvaja Svet.
56. Kljub temu pa omejitev ne more zajeti „smernic“, ki jih je Svet spoštoval pri uporabi Uredbe št. 1049/2001 in na katere se je skliceval v točkah od 16 do 25 pritožbe. Iz teh „smernic“ je razvidno, da Svet načeloma zavrača razkritje imen zadevnih delegacij iz katerega koli dokumenta, glede katerega institucija še ni sprejela odločitve. Iz razlogov, ki jih bom sedaj navedel, menim, da nediskriminatorna uporaba tega pravila brez upoštevanja značilnosti postopka, v katerega je vključen dokument, ni skladna s smislom in cilji Uredbe št. 1049/2001.
c) Tehtanje zadevnih interesov s strani Splošnega sodišča
57. Glede glavne trditve Sveta v nasprotju z njim menim, da so bili nasprotujoči si pravice in interesi, in sicer učinkovitost postopka odločanja na eni strani in pravica dostopa na drugi, v izpodbijani sodbi ustrezno pretehtani s tem, ko je bilo ugotovljeno, da izjema iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 ne velja.
58. Na tem mestu je treba obravnavano vprašanje razumeti dobesedno in pomisliti na to, da se je Svet odločil razkriti celotno zadevno dokumentacijo družbi AIE „razen“ identitete držav članic. Glede tega je treba priznati, da se je Svet trudil zagotoviti večjo preglednost svojega ravnanja, zlasti kadar deluje v svoji zakonodajni funkciji. Ostaja pa vprašanje, ali je to, kar je dosegel, dovolj.
59. V bistvu je sporno vprašanje torej: Ali je identiteta držav članic, ki so vložile „dopolnila“ v „zakonodajnem postopku“, informacija, ki se jo lahko zavrne v skladu z izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001?
60. Menim, da mora biti odgovor na to vprašanje nikalen.
61. Lahko se samo strinjam s pristopom Splošnega sodišča in trdim, da je poznavanje identitete držav članic, ki so zagovarjale različne predloge, o katerih je tekla razprava v okviru priprav sprememb Uredbe št. 1049/2001, minimalni in nujni dokaz, ki ga morajo poznati naslovniki bodočih sprememb, zato da lahko uveljavljajo politično odgovornost. Prav zato je dostop do te informacije način, kako takoj izpolniti končni cilj zakonodajnega postopka, in sicer demokratična legitimnost ukrepov, ki nastanejo po tem postopku.
62. Priznam, da Svet pravilno poudarja, da lahko poznavanje tega podatka oteži pogajalsko strategijo članov Sveta in v tem smislu ogrozi učinkovitost postopka odločanja. Vendar gre tu za to, da ima ta trditev neprimerno manjšo težo, ko se ne nanaša več na delovanje Sveta na področjih, ki niso sprejemanje zakonodaje. Kadar pa, kot velja v obravnavanem primeru, Svet deluje v svoji „zakonodajni funkciji“, ta trditev, ki sama po sebi ni absolutno nelegitimna, ne more biti odločilna kar zadeva izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
63. „Sprejemanje zakonodaje“ je po definiciji normativna dejavnost, ki se v demokratični družbi lahko izvaja le prek postopka, ki je javen in v tem smislu „pregleden“. V nasprotnem primeru „zakonu“ ne bi bilo mogoče pripisati, da je izraz volje tistih, ki ga morajo spoštovati, ki je bistvo njegove legitimnosti nespornega mandata. V predstavniški demokraciji – in ta izraz je treba uporabiti za Unijo – mora obstajati možnost, da se državljani seznanijo z zakonodajnim postopkom, saj v nasprotnem primeru od svojih predstavnikov ne morejo zahtevati politične odgovornosti, ki jih zaradi izvolitve zavezuje.
64. V kontekstu tega javnega postopka ima torej preglednost pomembno vlogo, ki se v določeni meri razlikuje od tiste, ki jo ima v upravnih postopkih. Medtem ko je v zadnjenavedenih postopkih preglednost namenjena posebej temu, da se zagotovi, da zakon upravo zavezuje, pa je v zakonodajnem postopku namenjena zagotavljanju legitimnosti zakona in s tem pravnega reda kot celote.
65. Reklo bi se lahko celo, da je to, kar Svet opredeljuje kot resno oslabitev njegovega postopka sprejemanja odločitev, najboljši način zagotavljanja pravilnega poteka zakonodajnega postopka, v katerem v obravnavanem primeru sodeluje Svet. Z drugimi besedami, omejitev preglednosti je tisto, kar v primeru, kot je obravnavani, lahko ogrozi postopek, po katerem je treba izvesti spremembe uredbe, kot je Uredba št. 1049/2001.
66. Če se sledi utemeljitvi Splošnega sodišča, se lahko Svetu odgovori, da so nevšečnosti, ki jih preglednost z vidika učinkovitosti povzroča pogajanjem in sprejemanju odločitev, lahko take, da utemeljijo njeno žrtvovanje, kadar Svet deluje kot medvladna organizacija in izvaja funkcije, ki imajo take značilnosti, nikoli pa v primerih, ko je udeležen v zakonodajnem postopku. Z drugimi besedami, preglednost je lahko objektivno gledano nevšečnost v okviru „pogajanj“ med državami, vendar ne med „razpravo“ med tistimi, ki morajo potrditi vsebino „zakonodajnega“ ukrepa. Če je lahko v prvem primeru prevladujoči interes vsake države članice njen interes, je v drugem primeru zadevni interes interes Unije, ki je skupni interes, ki temelji na izvajanju njenih temeljnih načel, med katere spada demokracija.(16)
67. Čeprav preglednost pri izvajanju zakonodajnih funkcij lahko povzroča nevšečnosti, je treba poudariti, da nikoli ni bilo zatrjevano, da demokracija „olajša“ sprejemanje zakonodaje, če se z besedo olajša razume „skrije pred nadzorom javnosti“, saj nadzor javnosti resno omeji tiste, ki sodelujejo pri sprejemanju zakonodaje.
68. Kot je navedlo Sodišče, „[je] [m]ožnost državljanov, da poznajo temelje zakonodajne dejavnosti, […] pogoj, da lahko učinkovito izvajajo svoje demokratične pravice“.(17) To poznavanje pa pomeni, da imajo državljani nadzor „nad vsemi informacijami, ki so bile podlaga za zakonodajni akt“.(18) Skrivanje identitete avtorjev predlogov, o katerih je potekala razprava med eno od faz zakonodajnega postopka, zato pomeni vzeti državljanu dokaz, ki je nujen za učinkovito izvajanje temeljne demokratične pravice, in sicer dejanske možnosti uveljavljati politično odgovornost zoper glavne akterje procesa oblikovanja javne volje, ki naj bi se izrazila v pravnem predpisu.
69. Ponovno je treba poudariti, da so države članice, ki sodelujejo v zakonodajnem postopku Unije kot članice ene od njenih institucij, bližje vlogi nacionalnega zakonodajalca kot vlogi suverena, ki je protagonist razmerji, ki jih ureja mednarodno pravo. Logika diskretnosti in celo tajnosti, ki sta v igri odnosov med suvereni upravičeni, nima mesta v Uniji, ki naj bi bila v tem pogledu predvsem in čedalje bolj skupnost, ki jemlje navdih v načelih pravne države in demokracije.
70. Čeprav je Svet dal družbi AIE na voljo vse zahtevane informacije, razen identitete avtorjev predlogov, se v teh okoliščinah ne more sprejeti, da je to dovolj za to, da bi se štelo, da je načelu preglednosti zadoščeno. Družba AIE se je namreč lahko seznanila s „stališči“ držav članic, ne pa z identiteto tistih, ki so jih podala. Neko stališče ima sicer lahko samo po sebi neko težo v okviru intelektualne razprave, v političnem kontekstu pa ima težo tudi in predvsem zato, ker gre za stališče nekoga.
71. Zato ne morem sprejeti trditev češke, francoske in španske vlade, da sta preglednost in s tem demokratična razprava zagotovljeni že z dostopom do materialne vsebine dokumenta. S tem se morda zagotovi abstraktna razprava o obravnavanih predlogih, vendar vsekakor brez dodane vrednosti, ki jo predstavlja identiteta tistih, ki jih zagovarjajo ali izpodbijajo. Demokratična politična razprava je predvsem odgovorna razprava, za uveljavljanje odgovornosti pa je nujno poznati identiteto tistih, ki pri razpravi sodelujejo, in zlasti način njihovega sodelovanja.
72. Kot je navedlo Splošno sodišče v točki 69 izpodbijane sodbe, morajo „v sistemu, ki temelji na načelu demokratične legitimnosti,“ avtorji predlogov, podanih „v okviru postopka, v katerem institucije delujejo kot zakonodajni organ,“ „javnosti odgovarjati za svoja dejanja“ in morajo zato biti poznani. Škoda, ki jo v zvezi s tem zatrjuje Svet, je, kot je ugotovilo Splošno sodišče v točkah od 70 do 72 izpodbijane sodbe, precej neutemeljena škoda, ki temelji na nezmožnosti državljanov in institucij pravilno razumeti globlji pomen demokratične razprave in, natančneje, nevtralnosti spremembe stališč in strategij, ki je posledica ravno razumne razprave med odgovornimi subjekti.
73. Povedano na kratko, Splošno sodišče je ustrezno pretehtalo nasprotujoče si pravice in interese, zato je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti.
2. Drugi pritožbeni razlog
74. Svet z drugim pritožbenim razlogom zatrjuje kršitev sodne prakse Sodišča, ki dopušča uveljavljanje „splošnih razlogov“ za zavrnitev razkritja nekaterih vrst dokumentov.(19)
75. Navedena sodna praksa Sodišča sicer dopušča, da se v zvezi z nekaterimi vrstami dokumentov domneva, da njihovo razkritje lahko vpliva na postopek, na katerega se nanašajo. Ta domneva pa vsekakor temelji na premisi, da zadevni postopek določa posebno ureditev za dostop do navedenih dokumentov. Na podlagi te ureditve je mogoče domnevati, da razkritje takih dokumentov načeloma lahko škoduje ciljem, katerim sledi postopek, na katerega se nanašajo.
76. Nikakor ne gre za pravno fikcijo, saj „[t]a splošna domneva ne izključuje pravice zainteresirane stranke“ (torej tistih, ki nimajo pravice dostopa do dokumentacije v postopku nadzora), „da dokaže, da za dokument […] ta domneva ne velja ali da prevlada javni interes za razkritje zadevnega dokumenta“.(20)
77. Kljub temu, da Svet trdi, da je pred Splošnim sodiščem navedel, da obstaja splošna domneva, ki utemeljuje nerazkritje identitete držav članic, za katerega je zaprosila družba AIE, pa je v obravnavanem primeru iz točke 49 pritožbe razvidno, da je pritožnik navedel, da se je zadevni dokument nanašal na posebej občutljiva vprašanja in da je bil postopek odločanja v zelo zgodnji fazi, zaradi česar bi njegovo razkritje lahko resno oslabilo postopek odločanja.
78. Po mojem iz navedenega ni razvidno, da je šlo za navedbo, da obstaja posebna ureditev dostopa, ki se razlikuje od tiste iz Uredbe št. 1049/2001, temveč za navedbo razlogov za konkretno zavrnitev dostopa do zaprošene informacije. Splošno sodišče je po mojem mnenju na te razloge dalo razumen in ustrezen odgovor v točkah od 68 do 78 izpodbijane sodbe, pri čemer je večkrat poudarilo, da so trditve Sveta preveč abstraktne. Na tem mestu se moram strinjati s stališčem družbe AIE, da pritožbenega razloga, s katerim se dejansko želi, da Sodišče preuči presojo Splošnega sodišča glede dejstev, ni mogoče sprejeti.
3. Tretji pritožbeni razlog
79. Tretji in zadnji pritožbeni razlog Sveta, ki je sestavljen iz treh delov, se nanaša na domnevno napačno uporabo prava.
80. Svet naprej trdi, da je Splošno sodišče neupravičeno zahtevalo dokaz dejanske škode za interes, varovan z izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Menim, da je očitek neutemeljen. Splošno sodišče še zdaleč ni zahtevalo takega dokaza, temveč se je omejilo na zavrnitev trditev, s katerimi je Svet skušal dokazati ravno to, da bi razkritje identitete držav članic oslabilo postopek odločanja.
81. S tem ko Splošno sodišče v točkah 73 in 74 izpodbijane sodbe trdi, kot navaja Svet v točki 57 pritožbe, da na podlagi razprave, ki poteka med predstavniki vlade in parlamentarne komisije, ni mogoče sklepati, da je bil postopek odločanja oslabljen, Splošno sodišče dejansko odgovarja na trditve Sveta, da je neodobreno razkritje identitete držav članic s strani organizacije Statewatch dejansko oslabilo postopek odločanja. Če je torej Splošno sodišče opravilo konkretno obravnavo, je to bilo zato, ker ga je k temu pozval Svet.
82. Svet z drugim delom tega pritožbenega razloga trdi, da se pri izpodbijani sodbi ni upoštevala pomembnost faze, v kateri je bila razprava, zato da bi se presodilo tveganje resne oslabitve, ki bi ga za postopek odločanja pomenilo razkrije identitete delegacij.
83. Brez poseganja v obrazložitev, ki jo je Splošno sodišče podalo v točkah 75 in 76 izpodbijane sodbe, menim, da je dovolj, da se tu napoti na preudarke v točki 50 teh sklepnih predlogov, da mora logika, na kateri slonijo temeljna načela zakonodajnega postopka, veljati enako za vsako od njegovih faz.
84. Nazadnje, Svet s tretjim delom tega pritožbenega razloga trdi, da ni bila upoštevana občutljivost zahtevanega dokumenta. V zvezi s tem ponovno napotujem na splošne preudarke v točkah od 63 do 71 teh sklepnih predlogov in menim, da je dovolj, da navedem, da je iz očitkov Sveta ponovno razvidno le, da se ne strinja s presojo, ki jo je Splošno sodišče opravilo glede dejstev.
85. Zaradi vsega navedenega Sodišču predlagam, da zavrne tudi preostala pritožbena razloga.
VII – Stroški
86. V skladu s členoma 184(1) in 138(1) Poslovnika Sodišču predlagam, naj plačilo stroškov naloži Svetu.
VIII – Predlog
87. Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj:
1. Tožbo zavrne.
2. Svetu naloži plačilo stroškov.