FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. JÄÄSKINEN
fremsat den 13. december 2012 (1)
Sag C-625/10
Europa-Kommissionen
mod
Den Franske Republik
»Traktatbrudssøgsmål – direktiv 91/440/EØF – udvikling af Fællesskabets jernbaner – direktiv 2001/14/EF – tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet – artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440 – artikel 4, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 – infrastrukturforvalter – uafhængighed ved udøvelsen af de væsentlige funktioner – artikel 6, stk. 2-5, i direktiv 2001/14 – mangel på incitamenter, der tilskynder forvalterne til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og adgangsafgifternes niveau – artikel 11 i direktiv 2001/14 – mangel på præstationsordning«
1. Europa-Kommissionen har ved det foreliggende traktatbrudssøgsmål nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440/EØF (2), som ændret ved direktiv 2001/12/EF (3) (herefter »direktiv 91/440«), samt til artikel 14, stk. 2, artikel 6, stk. 2-5, og artikel 11 i direktiv 2001/14/EF (4). Den Franske Republik har nedlagt påstand om frifindelse.
2. Den foreliggende sag indgår i en række traktatbrudssager (5), som Kommissionen anlagde i 2010 og 2011, om medlemsstaternes gennemførelse af direktiv 91/440 og 2001/14, navnlig med hensyn til jernbaneselskabers adgang til infrastrukturen, dvs. jernbanenettet, på rimelige, ikke-diskriminerende vilkår. Søgsmålene er nyskabende, da de giver Domstolen en første lejlighed til at ytre sig om liberaliseringen af jernbanerne i Den Europæiske Union, herunder navnlig fortolke, hvad der almindeligvis benævnes »den første jernbanepakke«.
3. Jeg har allerede, nærmere bestemt den 6. september 2012, fremsat mit forslag til afgørelse i den sag, der lå til grund for dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, samt i sagerne Kommissionen mod Ungarn, Kommissionen mod Spanien, Kommissionen mod Østrig og Kommissionen mod Tyskland. Ud over nærværende forslag til afgørelse fremsætter jeg i dag mine forslag til afgørelse i sagerne Kommissionen mod Polen, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, Kommissionen mod Slovenien og Kommissionen mod Luxembourg. I den udstrækning den foreliggende sag drejer sig om klagepunkter, der svarer til dem, jeg allerede har haft lejlighed til at behandle i ovennævnte forslag til afgørelse, begrænser jeg mig til at henvise til de relevante punkter i disse uden at gengive den deri fremsatte argumentation i dens helhed.
I – Retsforskrifter
A – EU-retten
1. Direktiv 91/440
4. I artikel 6, stk. 3, første afsnit, i direktiv 91/440 bestemmes:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at fastlæggelse af retfærdig og ikke-diskriminerende adgang til infrastruktur som opført på listen i bilag II overdrages organer eller selskaber, der ikke selv udfører nogen form for jernbanetransport. Uanset strukturform skal det fremgå, at denne målsætning er opfyldt.«
5. I bilag II til direktiv 91/440 opregnes de væsentlige funktioner, hvortil der henvises i direktivets artikel 6, stk. 3:
»– [...]
– beslutningstagning i forbindelse med kanaltildeling, herunder både fastlæggelse og vurdering af, hvad der står til rådighed, samt tildeling af individuelle kanaler
– beslutningstagning i forbindelse med opkrævning af infrastrukturafgifter
– [...]«
2. Direktiv 2001/14
6. I artikel 3, stk. 1, i direktiv 2001/14 bestemmes:
»Efter høring af de berørte parter udarbejder og offentliggør infrastrukturforvalteren en netvejledning, der skal kunne anskaffes til en pris, som ikke overstiger udgivelsesomkostningerne.«
7. Artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14 har følgende ordlyd:
»2. Infrastrukturforvaltere skal under behørig hensyntagen til sikkerheden og opretholdelsen og forbedringen af kvaliteten af infrastrukturtjenesten gives incitamenter til at nedbringe både omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.
3. Medlemsstaterne sikrer, at stk. 2 efterkommes enten ved en kontraktmæssig aftale mellem den kompetente myndighed og infrastrukturforvalteren af mindst tre års gyldighed, hvori er fastsat bestemmelser for statsfinansiering, eller ved indførelse af passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser.«
8. Artikel 11 i direktiv 2001/14 lyder således:
»1. Infrastrukturafgiftsordninger skal ved en præstationsordning tilskynde jernbanevirksomheder og infrastrukturforvalteren til at minimere forstyrrelser på jernbanenettet og forbedre nettets ydeevne. Dette kan omfatte bøder for aktiviteter, der medfører forstyrrelser af nettets drift, kompensation til virksomheder, der lider tab som følge af forstyrrelser, og bonuser som belønning for præstationer, der er bedre end det aftalte.
2. Grundprincipperne for præstationsordningen finder anvendelse på hele nettet.«
9. I direktivets artikel 14, stk. 2, bestemmes:
»Hvis infrastrukturforvalteren ikke er uafhængig af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, organisation eller beslutningstagning, varetages de funktioner, der er nævnt i stk. 1 og beskrevet i dette kapitel, af et tildelingsorgan, der er uafhængigt af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, organisation og beslutningstagning.«
B – Fransk ret
1. Lov nr. 97-135
10. I lov nr. 97-135 af 13. februar 1997 om oprettelse af det offentlige organ »Réseau ferré de France« (Frankrigs jernbanenet) med henblik på fornyelse af jernbanetransporten (6) bestemmes, at Réseau ferré de France (herefter »RFF«) er jernbaneinfrastrukturforvalteren i Frankrig.
11. I lovens artikel 1, stk. 2, bestemmes:
»På grund af kravene om sikkerhed og kontinuitet i den offentlige tjeneste varetages driften og styringen af trafikken på det nationale jernbanenet samt driften og vedligeholdelsen af nettets tekniske og sikkerhedsrelaterede anlæg af Société nationale des chemins de fer français (det statslige franske jernbaneselskab, herefter »SNCF«) på vegne af [RFF] og i overensstemmelse med de af [RFF] fastsatte mål og forvaltningsprincipper. [RFF] betaler SNCF et vederlag herfor [...]«
2. Dekret 2003-194
12. I artikel 17, stk. 1, i dekret 2003-194 af 7. marts 2003 om anvendelsen af det nationale jernbanenet (7), bestemmes:
»[RFF] udarbejder en vejledning for det nationale jernbanenet med alle de oplysninger, som er nødvendige for at udøve de rettigheder vedrørende adgang til det nationale jernbanenet, hvortil der henvises i afsnit I. [...]«
13. I dekretets artikel 18 bestemmes:
»[RFF] tildeler på de vilkår, som er fastsat i artikel 18-27 i nærværende dekret, infrastrukturkapacitet på det nationale jernbanenet inden for rammerne af den infrastruktur, [RFF] forvalter eller har indgået en partnerskabskontrakt om i henhold til artikel 1-1 og 1-2 i ovennævnte lov af 13. februar 1997 [...]«
14. I dekretets artikel 21 (8) bestemmes:
»Ansøgninger om kanaler stiles til [RFF] i henhold til de betingelser og regler, der er fastsat i netvejledningen, eller, hvis der foreligger en rammeaftale, denne aftales bestemmelser.
[...]
[RFF] overlader de gennemførlighedsundersøgelser af teknisk art, som er nødvendige for behandlingen af ansøgninger om kanaler, til [SNCF], som er ansvarligt for driften og styringen af trafikken på det nationale jernbanenet på vegne af [RFF]. For undersøgelserne betales et vederlag, der udredes af ansøgeren, og som svarer til de direkte omkostninger ved at gennemføre undersøgelserne.
Under tilsyn af [RFF] træffer [SNCF] de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den tjenestegren, som udarbejder de tekniske rapporter, er funktionelt uafhængig, således at der er sikkerhed for, at der ikke forekommer forskelsbehandling ved varetagelsen af de nævnte funktioner. Den pågældende tjenestegren iagttager fortroligheden af oplysninger af forretningsmæssig art, som meddeles den til brug for rapporterne.
[...]«
15. Den 3. november 2008 blev der mellem den franske stat og [RFF] indgået en præstationsaftale for perioden 2008-2012.
3. Lov 82-1153
16. I artikel 24, III, i lov 82-1153 af 30. december 1982 om retningslinjer for den indenlandske transport (9), som ændret ved lov 2009-1503 af 8. december 2009 om organisering og regulering af jernbanetransporten og om forskellige bestemmelser på transportområdet (10) fastsættes detaljerede bestemmelser om en særlig tjenestegren inden for [SNCF], som »fra den 1. januar 2010, på vegne af [RFF] og i overensstemmelse med de af [RFF] fastsatte mål og forvaltningsprincipper, varetager de opgaver vedrørende driften og styringen af trafikken på det nationale jernbanenet, hvortil der henvises i artikel 1 i lov nr. 97-135 […] på vilkår, der sikrer uafhængighed ved udøvelsen af de pågældende væsentlige funktioner samt fri og loyal konkurrence uden nogen form for forskelsbehandling«.
II – Den administrative procedure og forhandlingerne for Domstolen
17. Den 27. juni 2008 opfordrede Kommissionen Den Franske Republik til at efterkomme direktiverne i den første jernbanepakke. Den 9. september 2008 besvarede denne medlemsstat denne åbningsskrivelse. Til opfølgning af svaret fremsendte de franske myndigheder en supplerende skrivelse af 14. juli 2009.
18. Den 9. oktober 2009 tilsendte Kommissionen Den Franske Republik en begrundet udtalelse. Den 10. december 2009 besvarede Den Franske Republik denne begrundede udtalelse, idet den oplyste Kommissionen om vedtagelsen og bekendtgørelsen af lov nr. 2009-1503 og desuden anførte, at der efter dens opfattelse ikke var grundlag for de kritikpunkter, Kommissionen havde fremført i udtalelsen. Den 30. juli 2010 meddelte Den Franske Republik Kommissionen en række supplerende oplysninger om gennemførelsen af den første jernbanepakke.
19. Da Kommissionen ikke finder Den Franske Republiks svar og de oplysninger, den havde meddelt, overbevisende, har den anlagt det foreliggende søgsmål. På grund af den udvikling, der var sket i de relevante nationale bestemmelser siden fremsendelsen af den begrundede udtalelse, har Kommissionen dog begrænset rækkevidden af det foreliggende traktatbrudssøgsmål, som blev anlagt ved stævning af 22. december 2010, til at omfatte artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440, samt artikel 14, stk. 2, artikel 6, stk. 2-5, og artikel 11 i direktiv 2001/14.
20. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 30. juni 2011 fik Kongeriget Spanien tilladelse til at intervenere til støtte for Den Franske Republiks påstande.
21. Kommissionen og Den Franske Republik deltog i retsmødet, der fandt sted den 20. september 2012.
III – Vurdering af traktatbrudssøgsmålet
A – Det første klagepunkt vedrørende den omstændighed, at det ikke kan overdrages en enhed, som leverer jernbanetransportydelser, at varetage væsentlige funktioner vedrørende tildeling af kanaler
1. Parternes argumentation
22. Kommissionen har gjort gældende, at eftersom tildeling af kanaler ifølge artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 er en væsentlig funktion med henblik på at sikre retfærdig og ikke-diskriminerende adgang til infrastrukturen, som er opført i bilag II til dette direktiv og omfattet af kravet om uafhængighed, kan væsentlige funktioner i forbindelse med tildeling af kanaler ikke overdrages en enhed, som leverer jernbanetransportydelser (eller en afdeling af denne enhed). Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at tildeling af infrastrukturkapacitet ifølge artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 skal overdrages et uafhængigt tildelingsorgan.
23. Kommissionen har anført, at skønt RFF, som er ansvarligt for forvaltningen af infrastrukturen, er et organ, der er uafhængigt af SNCF, er en række væsentlige funktioner vedrørende tildeling af kanaler ikke desto mindre overdraget SNCF. Kommissionen har bemærket herom, at de pågældende væsentlige funktioner ganske vist er overladt en særlig tjenestegren inden for SNCF, nemlig Direction des Circulations Ferroviaires (afdelingen for jernbanetrafik, herefter »DCF«), men at DCF hverken er uafhængig af SNCF med hensyn til retlig status, organisation eller beslutningstagning.
24. Ifølge Kommissionen er de opgaver, der er overladt til DCF, et led i varetagelsen af de væsentlige funktioner, således som de er fastsat i bilag II til direktiv 91/440. SNCF er ansvarligt for betydningsfulde dele af processen i forbindelse med tildeling af kapacitet som omhandlet i bilag II til direktiv 91/440, såsom tekniske gennemførlighedsundersøgelser og kortfristet tildeling af kanaler. Kommissionen finder, at selv om det er RFF, der er ansvarligt for at tildele individuelle kanaler, udgør de undersøgelser, som er overdraget SNCF, en del af de væsentlige funktioner. De pågældende funktioner hører til de funktioner, hvortil der henvises i artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 og skal derfor varetages af et uafhængigt organ.
25. Kommissionen har gjort gældende, at artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 skal fortolkes samlet og supplerer hinanden. Artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 præciserer og specificerer således den generelt formulerede regel i artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 om uafhængighed ved udøvelsen af de væsentlige funktioner, når det drejer sig om tildeling af kanaler. Det bestemmes ikke i direktiv 2001/14, at de væsentlige funktioner kan varetages af en jernbanevirksomhed under »overvågning« af et uafhængigt organ. Formålet med artikel 14, stk. 2, er at undgå, at jernbanevirksomheder udøver beføjelser vedrørende kanaltildeling, med henblik på at sikre, at jernbanevirksomhederne behandles på en retfærdig og ikke-diskriminerende måde.
26. For så vidt angår DCF’s uafhængighed med hensyn til retlig status har Kommissionen anført, at der er tale om en særlig tjenestegren inden for SNCF, som derfor – i strid med, hvad der kræves i artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 – ikke er uafhængig i denne henseende, eftersom DCF ikke er en juridisk person, men ydermere retligt er integreret i SNCF’s juridiske personlighed. Om DCF’s uafhængighed med hensyn til organisation og beslutningstagning har Kommissionen hævdet, at den ikke er tilstrækkeligt sikret.
27. Endelig har Kommissionen i replikken tilføjet, at selv om udstedelsen af førnævnte dekret nr. 2011-891 (11) udgør en forbedring i forhold til den nuværende situation, er dette ikke nok til at gøre DCF tilstrækkeligt uafhængig med hensyn til organisation og beslutningstagning og i endnu mindre grad med hensyn til retlig status.
28. Den Franske Republik har for sin del gjort gældende, at uafhængigheden er sikret, fordi de væsentlige funktioner, som er overdraget DCF, overvåges af RFF. DCF deltager i udøvelsen af de væsentlige funktioner, men leder dem ikke, idet RFF er eneansvarlig for tildelingen af kanaler. Ifølge den franske regering forudsætter kravet om uafhængighed med hensyn til retlig status ikke, at DCF har en særskilt juridisk personlighed i forhold til SNCF.
29. Endvidere finder den franske regering, at artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 ikke finder anvendelse på situationen i Frankrig, idet bestemmelsen kun finder anvendelse, »hvis infrastrukturforvalteren ikke er uafhængig«. Infrastrukturforvalteren, dvs. RFF, er uafhængig, og DCF’s virksomhed er derfor ikke omfattet af den nævnte artikel.
30. Den franske regering har gjort gældende, at skønt DCF er en del af en jernbanetransportleverandør, er afdelingen et uafhængigt organ i funktionel henseende. DCF kan derfor ikke anses for at udgøre et organ, der udfører jernbanetransport som omhandlet i artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440. Den franske regering har ligeledes afvist Kommissionens argumenter om uafhængighed med hensyn til organisation og beslutningstagning. I duplikken har den franske regering hævdet, at artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440 har været gennemført fuldstændigt, siden dekret 2011-891 af 26. juli 2011 blev udstedt i henhold til lov 2009-1503.
2. Stillingtagen til det første klagepunkt
31. Det skal indledningsvis bemærkes, at Den Franske Republik har bestridt traktatbruddet, og at den ligeledes finder, at artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440 har været gennemført fuldstændigt siden udstedelsen af dekret 2011-891.
32. Hvad dette angår, henviser jeg først til den faste retspraksis, hvorefter spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (12). Domstolen er derfor ikke forpligtet til at prøve, om de argumenter er velbegrundede, som medlemsstaten har fremført til støtte for, at den lovgivning, der blev gennemført efter udløbet af den frist, som var fastsat i den begrundede udtalelse, er i overensstemmelse med direktivet. Derfor tjener det ikke noget formål at undersøge, hvad dekret 2011-891 har medført.
33. I den foreliggende sag er der til den traditionelle operatør, SNCF – under tilsyn af det uafhængige organ, som er ansvarligt for den væsentlige funktion at tildele kapacitet og individuelle kanaler – blevet overladt funktioner, som medlemsstaten har betegnet som »tekniske«, og som består i at foretage de tekniske gennemførlighedsundersøgelser, der er nødvendige for behandlingen af ansøgninger om kanaler og kortfristet tildeling af sådanne, dvs. under syv dage før den ønskede trafik (13).
34. Det første klagepunkt rejser to hovedspørgsmål. Det ene drejer sig om, hvorvidt en jernbanetransportvirksomhed på en eller anden måde, direkte eller indirekte, kan være inddraget i varetagelsen af en væsentlig funktion. Det andet drejer sig om, hvorvidt det pågældende uafhængige organ skal have en i forhold til jernbanevirksomheden særskilt juridisk personlighed for så vidt angår beslutningstagning for at deltage i varetagelsen af den nævnte væsentlige funktion.
35. Det første spørgsmål giver næppe anledning til større vanskeligheder, eftersom de i bilag II anførte funktioner ifølge artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 kun kan »overdrages organer eller selskaber, der ikke selv udfører nogen form for jernbanetransport«. I bilaget henvises der til »beslutningstagning i forbindelse med kanaltildeling, herunder både fastlæggelse og vurdering af, hvad der står til rådighed, samt tildeling af individuelle kanaler«.
36. Det følger således af selve ordlyden af direktiv 91/440, at »fastlæggelse og vurdering af, hvad der står til rådighed«, er en del af det organs opgaver, som er ansvarligt for den væsentlige funktion at tildele kapacitet og kanaler. Det uafhængige organ, som ikke kan være en jernbanetransportvirksomhed, kan derfor ikke overlade forberedende arbejde forud for beslutningstagningen til en sådan virksomhed. Det er følgelig ikke tilstrækkeligt til at gøre denne ordning retmæssig, at en tjenestegren af SNCF, nemlig DCF, handler på vegne af RFF, som har bevaret den fulde kompetence til at fastlægge køreplanen og tildelingen af individuelle kanaler.
37. Den Franske Republik er imidlertid af den opfattelse, at det organ, som er blevet overdraget den nævnte funktion, nemlig i det foreliggende tilfælde DCF, er funktionelt uafhængigt inden for rammerne af transportvirksomheden. Den franske lovgiver har oprettet en særlig tjenestegren inden for SNCF, som er uafhængig med hensyn til organisation og beslutningstagning. Ifølge medlemsstaten kan DCF ikke anses for at være det samme som SNCF, eftersom DCF er funktionelt uafhængigt.
38. I forhold til det integrerede holdingselskabssystem, der stod i centrum for sagerne Kommissionen mod Polen (jf. punkt 38-44 i mit forslag til afgørelse), Kommissionen mod Østrig (jf. punkt 53-104 i mit forslag til afgørelse) og Kommissionen mod Tyskland (jf. punkt 59-64 i mit forslag til afgørelse), rejser det foreliggende søgsmål på sin vis det modsatte spørgsmål. I holdingselskabsmodellen er retlig uafhængighed nemlig givet, og spørgsmålet drejer sig om uafhængighed med hensyn til beslutningstagning. I den foreliggende sag synes beslutningsmæssig uafhængighed givet, og spørgsmålet drejer sig om retlig uafhængighed.
39. Den Franske Republiks forsvar synes at bygge på en adskillelse mellem artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14. Hvis man – således som Den Franske Republik har gjort gældende – ser bort fra artikel 14 i direktiv 2001/14, hvori der henvises til uafhængighed med hensyn til retlig status, organisation og beslutningstagning, står kun artikel 6 i direktiv 91/440 tilbage, og heri kræves det kun, at de »organer eller selskaber«, det drejer sig om, ikke selv udfører jernbanetransport. Ifølge Den Franske Republik angives det således ikke nærmere i sidstnævnte bestemmelse, hvilken form de pågældende organer eller selskaber skal have. Heraf følger, at det ikke kræves i artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440, at de organer eller virksomheder, som er overdraget væsentlige funktioner, nødvendigvis skal have en juridisk personlighed. DCF er et »organ«, som ikke udfører transport.
40. Derimod finder, ifølge Den Franske Republik, artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 ikke anvendelse, eftersom SNCF er et uafhængigt selskab, og kravet om, at det organ, som har fået overdraget den væsentlige funktion at tildele kapacitet og individuelle kanaler, gælder kun, når infrastrukturforvalteren ikke er uafhængig af en jernbanetransportvirksomhed.
41. Dette ræsonnement mener jeg må forkastes. Da den opgave, som er overdraget DCF, klart er en væsentlig funktion, er DCF efter min opfattelse omfattet af kravene i artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14, som ikke kan adskilles. RFF er ganske vist uafhængigt af SNCF, men har overdraget SNCF en del af de væsentlige funktioner, som organet er blevet betroet, og er derfor ikke længere uafhængigt for så vidt angår denne del af funktionerne, som derfor må overdrages et uafhængigt organ som omhandlet i artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14.
42. Desuden skal det bemærkes, at det ikke angives som en mulighed i direktiverne, at det kan overlades til en jernbanevirksomhed at udføre væsentlige funktioner som underleverandør. Det forhold, at dette er udelukket, følger af selve opbygningen af de bestemmelser, det drejer sig om, nemlig artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14. Det er korrekt, når Kommissionen har fremhævet, at medlemsstaterne i modsat fald fuldstændig ville kunne undgå anvendelsen af sidstnævnte bestemmelse ved at oprette en uafhængig infrastrukturforvalter, som derpå overlader sin virksomhed til en jernbanevirksomhed i underentreprise.
43. Det er således fejlagtigt, når Den Franske Republik har gjort gældende, at Kommissionens klagepunkt kun skal prøves på baggrund af artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440. Den franske ordning skal tværtimod vurderes på baggrund af det krav om et organ, som er uafhængigt med hensyn til retlig status, organisation og beslutningstagning, der følger af de nævnte bestemmelser i forening.
44. Kommissionen har bestridt, at DCF er uafhængigt med hensyn til såvel retlig status som organisation og beslutningstagning. Efter Kommissionens opfattelse er betingelsen om uafhængighed ikke opfyldt, idet – såfremt infrastrukturforvalteren overlader væsentlige funktioner til et særskilt organ – dette organ naturligvis skal opfylde de samme krav om uafhængighed som infrastrukturforvalteren.
45. Jeg kan ikke forestille mig, hvad retlig uafhængighed i forhold til et selskab som SNCF skal bestå i, hvis det ikke indebærer en egen juridisk personlighed (14). Det må derfor fastslås, at det franske system ikke opfylder betingelsen om uafhængighed med hensyn til retlig status.
46. Kommissionen har bestridt, at DCF er uafhængigt med hensyn til organisation og beslutningstagning, idet den har lagt de kriterier til grund, som den fremførte mod det integrerede holdingselskabssystem. Jeg mener ikke, at det er fornødent at behandle de to andre nævnte aspekter af den forvaltningsmæssige uafhængighed, eftersom de tre aspekter af uafhængigheden skal foreligge kumulativt, og konstateringen af, at DCF ikke er uafhængigt med hensyn til retlig status, er derfor tilstrækkelig til at påvise, at de ovennævnte bestemmelser ikke er overholdt.
47. Af de nævnte grunde drager jeg den konklusion, at det må fastslås, at Kommissionens første klagepunkt må tages til følge.
B – Det andet klagepunkt vedrørende afgifterne for adgang til jernbaneinfrastrukturen
1. Parternes argumentation
48. Kommissionen har gjort gældende, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 11 i direktiv 2001/14, idet den franske lovgivning i øjeblikket ikke omfatter en præstationsordning, som er i overensstemmelse med denne artikel. De foranstaltninger, hvortil medlemsstaten har henvist, udgør ikke en sådan ordning.
49. Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at Den Franske Republik ved ikke at indføre en incitamentsordning som foreskrevet i artikel 6, stk. 2-5, i direktiv 2001/14 har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til disse bestemmelser.
50. Med hensyn til foranstaltninger, der skal tilskynde infrastrukturforvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur, har Kommissionen hævdet, at de foranstaltninger, som de franske myndigheder har iværksat, ikke er ledsaget af en ordning, der, som et incitament, gør det muligt i væsentlig grad at tilskynde infrastrukturforvalteren til at nå disse mål.
51. For så vidt angår nedbringelse af afgifterne for adgang til infrastrukturen har Kommissionen anført, at der ikke angives noget mål i den præstationsaftale (15), som blev undertegnet den 3. november 2008 mellem den franske stat og RFF.
52. Den franske regering har for sin del gjort gældende, at målene om modernisering af infrastrukturen og de nærmere vilkår for udviklingen af et nyt kommercielt udbud på nettet er angivet i præstationsaftalen med henblik på at forbedre nettets kvalitet, ydelser og sikkerhed. Aftalen indeholder således bestemmelser, der tilskynder infrastrukturforvalteren til at mindske antallet af forstyrrelser og forbedre jernbanenettets ydeevne.
53. Den Franske Republik har ligeledes gjort gældende, at der ifølge de almindelige betingelser for kontrakter om brug af infrastrukturen skal betales erstatning i tilfælde af misligholdelse, og at de således omfatter bestemmelser, der har til formål at tilskynde såvel jernbanevirksomhederne som infrastrukturforvalteren til at mindske antallet af forstyrrelser og forbedre jernbanenettets ydeevne.
54. Med hensyn til foranstaltninger, der skal tilskynde infrastrukturforvalteren til at nedbringe omkostningerne ved at tilvejebringe infrastruktur, har de franske myndigheder anført, at de har indført en bonusordning for personalet, som er direkte knyttet til nedbringelsen af sådanne omkostninger, og har dermed indført incitamenter hvad dette angår.
55. Med hensyn til målet om nedbringelse af niveauet for afgifterne for adgang til infrastrukturen finder den franske regering, at nedbringelse af afgifterne for brug af jernbaneinfrastrukturen på ingen måde kan udgøre et absolut mål, som er fastsat i direktiv 2001/14.
56. Den spanske regering er for sin del udelukkende indtrådt i sagen til støtte for den franske regerings argumenter i forbindelse med de spørgsmål, det første led af det andet klagepunkt i sagen har givet anledning til. I denne henseende har den spanske regering gjort gældende, at der i direktiv 2001/14 ikke defineres eller fastsættes noget krav om indførelse af en præstationsordning, men udelukkende angives formålet med en sådan ordning.
57. For så vidt angår foranstaltninger til nedbringelse af adgangsafgifterne ville det ikke være rimeligt at nedsætte disse uden først at modernisere jernbanenettet og samtidig mindske vedligeholdelsesomkostningerne. Denne omstændighed udelukker på forhånd, at der foreligger en tilsidesættelse af de ovennævnte bestemmelser.
2. Stillingtagen til det andet klagepunkt
58. Det skal indledningsvis bemærkes, at det første led af Kommissionens andet klagepunkt om mangel på foranstaltninger, der tilskynder jernbanevirksomheder og infrastrukturforvalteren til at minimere forstyrrelser på jernbanenettet og at forbedre dettes ydeevne gennem indførelse af en »præstationsordning«, i det væsentlige er identisk med det andet klagepunkt i sagen Kommissionen mod Spanien (sag C-483/10) (jf. punkt 67-72 i mit forslag til afgørelse) og med det fjerde klagepunkt i sagen Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (jf. punkt 90-93 i mit forslag til afgørelse).
59. På samme måde er det andet led af Kommissionens klagepunkt om mangel på foranstaltninger, der tilskynder infrastrukturforvalteren til at begrænse omkostningerne ved infrastrukturtjenesten og niveauet for adgangsafgifterne, i det væsentlige identisk med det tredje klagepunkt i sagen Kommissionen mod Tyskland (sag C-556/10) (jf. punkt 93-104 i mit forslag til afgørelse), det tredje klagepunkt i sagen Kommissionen mod Polen (jf. punkt 74-84 i mit forslag til afgørelse) og det andet klagepunkt i sagen Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (jf. punkt 47-55 i mit forslag til afgørelse).
60. Jeg henviser derfor til det retlige ræsonnement, jeg har fremført i de forslag til afgørelse, som jeg har fremsat i de nævnte sager. Den franske lovgivning indeholder imidlertid træk, der er særlige i forhold til situationen i de nævnte medlemsstater. Ved prøvelsen af, om der er grundlag for klagepunktet eller ej, skal der derfor tages hensyn til den særlige situation, der gælder i Frankrig.
61. Jeg mener ikke, at Den Franske Republik ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, havde etableret en præstationsordning for jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalterne, der opfylder kravene i artikel 11 i direktiv 2001/14. Selv hvis de foranstaltninger, hvortil den nævnte medlemsstat har henvist, kunne karakteriseres som foranstaltninger, der tilskynder de berørte virksomheder til at forbedre deres præstationer, udgør de under alle omstændigheder ikke en sammenhængende og transparent helhed, der kan være en del af en infrastrukturafgiftsordning.
62. Dette gælder såvel artikel 6.4 i RFF’s netvejledning (16), hvori der fastsættes særlige afgifter for retten til at reservere kanaler til fragt, for hvilken der gælder to betingelser, som de to øvrige dokumenter, hvortil de franske myndigheder har henvist, nemlig de almindelige betingelser for kontrakter om brug af infrastrukturen og præstationsaftalen. Hvad sidstnævnte dokument angår har Kommissionen med rette gjort gældende, at de forpligtelser vedrørende præstationernes kvalitet, hvorom RFF har indgået aftale, ikke har noget at gøre med en »præstationsordning« og heller ikke har nogen forbindelse med de afgiftsordninger, hvortil der henvises i artikel 11 i direktiv 2001/14.
63. Ifølge artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14 skal infrastrukturforvaltere under behørig hensyntagen til sikkerheden og opretholdelsen og forbedringen af kvaliteten af infrastrukturtjenesten gives incitamenter til at nedbringe både omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne. I modsætning til hvad der foreskrives angående forbedring af jernbanenettets ydeevne i direktivets artikel 11, kræves det ikke i artikel 6, stk. 2, heri, at incitamenterne udgør en »ordning« (17).
64. Imidlertid fastsættes der i artikel 6, stk. 3, i direktiv 2001/14 to forskellige måder, hvorpå den i artiklens stk. 2 fastsatte forpligtelse kan opfyldes. Det skal enten ske gennem en flerårig aftale mellem infrastrukturforvalteren og den kompetente myndighed, hvori der er fastsat bestemmelser om statsfinansiering, eller gennem indførelse af passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser. Selv om regler isoleret set kan betragtes som incitamenter, kan de kun udgøre incitamenter som omhandlet i artikel 6, stk. 2, hvis de ikke er et led i en af de to muligheder, der angives i samme artikels stk. 3.
65. Den Franske Republik har ligeledes gjort gældende, at den har indført en bonusordning for RFF’s personale, som er direkte knyttet til nedbringelsen af de nævnte omkostninger ved tilvejebringelse af infrastruktur og således udgør incitamenter.
66. Kommissionen forekommer mig at have medgivet i replikken, at den bonusordning, som er fastsat i udbyttedelingsaftalen af 26. juni 2009 for RFF’s personale, rent faktisk kan udgøre en tilstrækkelig foranstaltning med hensyn til at tilskynde infrastrukturforvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur. Det skal bemærkes, at det i den nævnte aftale (18) fastsættes som et kriterium for udbyttedeling med personalet, at det GOPEQ-mål (»grosse opération programmée équivalente«, fælles arbejdsenhed for større arbejder), der er fastsat i præstationsaftalen af 3. november 2008 mellem den franske stat og RFF for perioden 2008-2012, er nået. Gennem dette indeks, som vedrører prisen for en arbejdsenhed, der repræsenterer arbejdet i forbindelse med den fuldstændige fornyelse af en kilometer jernbane, er der indført en bonusordning for personalet, som er direkte forbundet med nedbringelsen af omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur. Jeg mener derfor, at Den Franske Republik har opfyldt sin forpligtelse til at indføre incitamenter med henblik på at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur (19).
67. Med hensyn til målet om nedbringelse af niveauet for afgifterne for adgang til jernbaneinfrastrukturen finder den sagsøgte medlemsstat, at en sådan nedbringelse på ingen måde kan udgøre et absolut mål, som er fastsat i direktiv 2001/14. Jeg deler denne opfattelse. Af de grunde, jeg anførte i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Tyskland (sag C-556/10), mener jeg ikke, at medlemsstaterne er forpligtede til at indføre et specifikt incitament med henblik på nedbringelse af infrastrukturafgifterne, da dette ikke følger af nedbringelsen af omkostningerne ved at tilvejebringe infrastruktur.
68. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at en selvstændig forpligtelse til nedbringelse af adgangsafgifterne er nødvendig for at bekæmpe tilbøjeligheden hos de infrastrukturforvaltere, som er naturlige monopoler, til ikke at lade overskud, der skyldes en forøgelse af effektiviteten af driften, komme deres kunder til del. Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 giver dog – således som den franske regerings befuldmægtigede påpegede under retsmødet – en medlemsstat mulighed for at kræve, at infrastrukturforvalteren afbalancerer sine regnskaber uden statsstøtte. Det ville derfor være urimeligt at fortolke samme artikels stk. 2 således, at medlemsstaten er forpligtet til at tilskynde forvalteren til at handle imod dette mål. Under alle omstændigheder kan de samlede afgifter, der kan opkræves, ifølge artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 højst svare til fuld dækning af infrastrukturforvalterens omkostninger.
69. Af disse grunde foreslår jeg, at Domstolen giver Kommissionen medhold i det andet klagepunkt, i den udstrækning det drejer sig om, at Den Franske Republik ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 11 i direktiv 2001/14, og derudover forkaster det.
IV – Sagens omkostninger
70. Ifølge procesreglementets (20) artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Kommissionen og Den Franske Republik hver har tabt på flere punkter, foreslår jeg, at hver part bærer sine egne omkostninger.
71. Ifølge procesreglementets artikel 140, stk. 1, skal Kongeriget Spanien, som har fået tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag, bære sine egne omkostninger.
V – Forslag til afgørelse
72. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
»1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til:
– artikel 6, stk. 3, i og bilag II til Rådets direktiv 91/440/EØF af 29. juli 1991 om udvikling af Fællesskabets jernbaner, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/12/EF af 26. februar 2010, og artikel 14, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering, idet der i varetagelsen af væsentlige funktioner, som skal være overdraget en jernbaneinfrastrukturforvalter eller et organ, der er uafhængig(t) af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, deltager en tjenestegren af en jernbanevirksomhed
– artikel 11 i direktiv 2001/14, for så vidt som den franske lovgivning ikke omfatter en præstationsordning, som er i overensstemmelse med denne artikel.
2) Derudover frifindes Den Franske Republik.
3) Europa-Kommissionen, Den Franske Republik og Kongeriget Spanien bærer hver deres egne omkostninger.«