JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
6 päivänä lokakuuta 2009 1(1)
Asia C‑343/08
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Tšekin tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia koskevan direktiivin 2003/41/EY täytäntöönpano – Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten sijoittautumisvaltiolle velvollisuuksia asettavan direktiivin säännösten täytäntöönpanon laiminlyöminen – Jäsenvaltioiden toimivalta järjestää vapaasti eläkejärjestelmänsä
1. Nyt käsiteltävän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena on se, miten Tšekin tasavalta on pannut täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/41/EY.(2)
2. Direktiivillä 2003/41 pyritään helpottamaan ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toimintaa muissa jäsenvaltioissa kuin siinä, johon ne ovat sijoittautuneet. Siinä säädetään tätä tarkoitusta varten tiukoista vakavaraisuussäännöistä näiden laitosten vastattavien lisäeläkkeiden edunsaajien suojaamiseksi. Direktiivissä 2003/41 ei kuitenkaan kyseenalaisteta jäsenvaltioiden toimivaltaa järjestää eläkejärjestelmänsä vapaasti.
3. Tšekin tasavalta antoi kyseisen direktiivin määräysten noudattamiseksi säännöksiä, joiden nojalla toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten sallitaan tarjoavan palvelujaan sen alueella ja jonka perusteella sen alueelle sijoittautuneet yritykset voivat käyttää tällaisia palveluita. Tšekin tasavalta ei ole kuitenkaan pannut täytäntöön kyseisen direktiivin säännöksiä, joilla asetetaan velvoitteita näiden laitosten kotijäsenvaltiolle sillä perusteella, että sen alueella ei ole ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia ja että tällainen täytäntöönpano vaarantaisi sen eläkejärjestelmän järjestämisen.
4. Euroopan yhteisöjen komissio katsoo, ettei Tšekin tasavallan väite ei ole perusteltu, ja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että kyseinen jäsenvaltio ei ole noudattanut velvoitteitaan, koska se ei ole pannut täytäntöön useita direktiivin 2003/41 säännöksiä.
5. Mielestäni komission kanne on perusteltu. Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa, että direktiivin 2003/41 säännöksillä, joilla asetetaan velvoitteita jäsenvaltioille ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten kotijäsenvaltioina, ei säädellä tällaisten laitosten asemaa ja tehtävää näiden valtioiden järjestelmässä. Teen tästä sen päätelmän, että kyseisen direktiivin täysimääräinen täytäntöönpano ei vaikuta haitallisesti siihen, miten Tšekin tasavalta järjestää eläkejärjestelmänsä. Muistutan myös, että oikeuskäytännön perusteella se seikka, että jossakin jäsenvaltiossa ei harjoiteta tiettyä direktiivissä mainittua toimintaa, ei vapauta kyseistä jäsenvaltiota velvollisuudesta panna direktiiviä täytäntöön, ja väitän, että tätä oikeuskäytäntöä on sovellettava nyt käsiteltävään asiaan.
I Direktiivi 2003/41
6. Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavat laitokset kuuluvat jäsenvaltioiden eläkejärjestelmän järjestelyissä niin kutsuttuun ”toiseen pilariin”.(3)
7. Direktiivissä 2003/41 pyritään siihen, että nämä laitokset voivat tarjota palveluitaan muissa jäsenvaltioissa.(4) Kyseisen direktiivin johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että direktiivi on ensimmäinen askel kohti ammatillisten lisäeläkkeiden sisämarkkinoita. Siinä säädetään tätä tarkoitusta varten tiukoista vakavaraisuussäännöistä ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja toiminnan edellytyksistä, jotta varmistetaan korkeatasoinen suoja niille tuleville eläkkeensaajille, joille nämä laitokset maksavat eläkkeitä.(5)
8. Direktiivin 2003/41 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa kuitenkin mainitaan, että direktiivillä ei aseteta kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden oikeutta järjestää eläkejärjestelmänsä ja, erityisesti toisen pilarin osalta, sitä, miten kukin jäsenvaltio määrittelee ammatillisia lisäeläke-etuja tarjoavien laitosten aseman ja tehtävän.(6)
9. Direktiivin 2003/41 tähän liittyvät merkitykselliset säännökset koskevat direktiivin soveltamisalaa, ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toimintaedellytyksiä ja niiden rajat ylittävän toiminnan erityistä järjestelmää.
1. Direktiivin 2003/41 soveltamisala
10. Direktiivin 2003/41 2, 3 ja 6 artiklassa määritellään pakottavin sanamuodoin laitokset, jotka kuuluvat sen soveltamisalaan ja jotka rajataan sen ulkopuolelle.
11. Näistä säännöksistä ilmenee, että direktiiviä sovelletaan lisäeläkkeitä tarjoaviin laitoksiin, jotka toimivat rahastointiperiaatteella niiden oikeudellisesta muodosta ja nimityksestä riippumatta,(7) jotka eivät kuulu ensimmäiseen pilariin kuuluviin sosiaaliturvajärjestelmiin ja joiden tarkoituksena on tarjota työhön perustuvia lisäeläke-etuuksia sopimuksen tai kollektiivisen sopimuksen perusteella.
12. Direktiivin ulkopuolelle rajataan erityisesti laitokset, jotka hallinnoivat yhdenmukaistamista koskevien yhteisön asetusten piiriin kuuluvia sosiaaliturvajärjestelmiä, sekä laitokset, jotka kuuluvat jo jonkin yhteisön toimen soveltamisalaan (vakuutukset, arvopapereihin sijoittavat sijoitusrahastot, sijoituspalveluita tarjoavat yritykset), sekä jakoperiaatteella toimivat ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavat laitokset.
13. Direktiivissä 2003/41 säädetään myös vapaaehtoisuuteen perustuvista säännöksistä.
14. Siten kyseisen direktiivin 4 artiklan mukaan kotijäsenvaltiot(8) voivat päättää, soveltavatko ne tämän direktiivin säännöksiä vakuutusyritysten harjoittamaan ammatillisia lisäeläkkeitä koskevaan liiketoimintaan. Direktiivin 2003/41 5 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat myös päättää olla soveltamatta direktiiviä kokonaisuudessaan tai osia siitä niiden alueille sijoittautuneisiin laitoksiin, jotka hallinnoivat eläkejärjestelmiä, joilla on yhteensä alle 100 jäsentä, sekä laitoksiin, jotka tarjoavat ammatillisia lisäeläkkeitä lain nojalla ja viranomaisen takaamina.
2. Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toimintaedellytykset
15. Direktiivissä 2003/41 säädetään, että jäsenvaltioiden on asetettava useita velvoitteita niiden alueelle sijoittautuneille ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoaville laitoksille.
16. Kunkin jäsenvaltion on siten vaadittava niiden toiminnan rajoittamista eläke-etuuksiin liittyvien toimintojen tarjontaan (7 artikla) sekä sitä, että ne ovat oikeudellisesti erillään rahoittavista yrityksistä(9) (8 artikla). Jäsenvaltion on myös 9 artiklan nojalla varmistettava, että kaikki sen alueella sijaitsevat laitokset on kirjattu kansalliseen rekisteriin, että niitä johtavat hyvämaineiset henkilöt ja että niihin sovelletaan asianmukaisia sääntöjä.
17. Jokaisen jäsenvaltion on myös varmistettava, että kaikki sen alueella sijaitsevat laitokset esittävät vuositilinpäätökseen (10 artikla) ja antavat direktiivin 2003/41 11 artiklassa luetellut tiedot jäsenille ja edunsaajille. Jäsenvaltion on lisäksi perustettava toimivaltainen viranomainen, jolla on riittävät valtuudet valvoa tosiasiallisesti kyseisten laitosten toimintaa (13 artikla).
18. Lopuksi jokaisen jäsenvaltion on varmistettava, että kaikki sen alueella sijaitsevat laitokset ilmoittavat säännöllisin väliajoin periaatteet, jotka ohjaavat niiden sijoituspolitiikkaa (12 artikla), että niillä on sitoumuksia vastaavat riittävät varaukset (15–17 artikla) ja että ne tekevät sijoituksensa varovaisuusperiaatetta noudattaen (18 artikla).
3. Rajat ylittävää toimintaa koskeva erityinen järjestelmä
19. Direktiivin 2003/41 20 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on sallittava alueellaan sijaitsevien yritysten käyttää muissa jäsenvaltioissa hyväksyttyjen ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten palveluita. Niiden on myös sallittava, että niiden alueella hyväksytyt ammattieläkkeitä tarjoavat laitokset tarjoavat palveluitaan muissa jäsenvaltioissa sijaitseville yrityksille.
20. Laitokselta, joka haluaa tarjota rajat ylittäviä palveluita, edellytetään kotijäsenvaltion ennakolta myöntämää lupaa (9 artiklan 5 kohta).
21. Sen on tätä varten ilmoitettava direktiivin 2003/41 20 artiklan 3 kohdan mukaan sen jäsenvaltion tai niiden jäsenvaltioiden, jossa tai joissa se on päättänyt tarjota palvelujaan, toimivaltaiselle viranomaiselle rahoittavan yrityksen nimi sekä hoidettavan eläkejärjestelmän pääpiirteet. Kyseisen direktiivin 20 artiklan 4 kohdan mukaan kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava, jollei sillä ole syytä epäillä, että kyseinen laitos ei voi tarjota tarkoitettua palvelua, kolmen kuukauden kuluessa nämä tiedot vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle.
22. Direktiivin 2003/41 20 artiklan 5–10 kohdassa säädetään kyseisten jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten vuoropuhelua koskevista menettelytavoista sekä niiden toimivallasta, jotta varmistetaan erityisesti se, että palvelut tarjotaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaali- ja työlainsäädännön vaatimuksia noudattaen.
23. Direktiivin 2003/41 22 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on pantava asianmukaiset säännökset täytäntöön ennen päivämäärää 23.9.2005 ja ilmoitettava siitä komissiolle. Kyseisen artiklan 3 ja 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat lykätä 17 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 18 artiklan 1 kohdan f alakohdan soveltamista näissä kohdissa säädettyjen edellytysten perusteella 23.9.2010 asti.
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
24. Tšekin tasavalta ilmoitti 11.7.2006 komissiolle, että se oli saattanut direktiivin 2003/41 osaksi oikeusjärjestystään Euroopan unionin jäsenvaltioiden ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta Tšekin tasavallan alueella annetulla lailla nro 340/2006.
25. Komissio antoi 18.10.2006 päivätyllä kirjeellä tälle jäsenvaltiolle virallisen huomautuksen, jossa se totesi, että direktiivin 1–5, 8, 9, 13 ja 15–21 artiklaa ei ollut pantu täytäntöön tai että ne oli pantu täytäntöön vain osittain.
26. Tšekin tasavalta vastasi tähän 18.12.2006 päivätyllä kirjeellä, jossa se ilmoitti, että koska sen sosiaaliturvajärjestelmässä ei ole toista pilaria eikä sen alueella ole ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia, se ei ollut velvollinen panemaan täytäntöön niitä direktiivin 2003/41 säännöksiä, jotka edellyttivät tällaisten laitosten olemassaoloa.
27. Komissio osoitti 23.3.2007 päivätyllä kirjeellä Tšekin tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se arvosteli sitä, että Tšekin tasavalta ei ollut pannut täysimääräisesti täytäntöön direktiiviä 2003/41 eikä erityisesti sen 8, 9, 13 ja 15–18 artiklaa eikä 20 artiklan 2 ja 4 kohtaa.
28. Tšekin tasavalta vastasi 24.7.2007 päivätyllä kirjeellä, jossa se pitäytyi kannassaan sekä kiisti laiminlyöneensä direktiivin täytäntöönpanon, mistä sitä syytettiin.
III Asianosaisten vaatimukset ja väitteet
29. Komissio nosti tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen 18.7.2007 ja vaati siinä, että yhteisöjen tuomioistuin
”1) toteaa, että koska Tšekin tasavalta ei ole pannut täysimääräisesti täytäntöön direktiiviä [2003/41] kansallisessa oikeusjärjestyksessään ja koska se ei ole erityisesti pannut täytäntöön kyseisen direktiivin 8 artiklaa, 9 artiklaa kokonaisuudessaan, 13 ja 15–18 artiklaa eikä 20 artiklan 2–4 kohtaa, se ei ole noudattanut mainitun direktiivin ja erityisesti sen 22 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan
2) velvoittaa Tšekin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.”
30. Tšekin tasavalta vaatii, että kanne hylätään ja että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
31. Komission mielestä yhteisön rajoitettu toimivalta eläkeasioissa ei millään tavoin oikeuta Tšekin tasavaltaa panemaan täytäntöön ainoastaan tietyt direktiivin 2003/41 säännökset. Se, että jossakin jäsenvaltiossa ei harjoiteta tiettyä direktiivissä mainittua toimintaa, ei vapauta tätä valtiota velvollisuudesta antaa lakeja tai asetuksia tämän direktiivin kaikkien säännösten asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Se, ettei direktiiviä panna täytäntöön, voidaan hyväksyä ainoastaan silloin, kun sen täytäntöönpano olisi maantieteellisistä syistä vailla merkitystä.(10)
32. Komission mielestä se, että direktiivi 2003/41 on pantu täytäntöön vain osittain, heikentää vakavasti sen tehokkuutta. Tämän vuoksi Tšekin tasavalta käytännössä estää ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten sijoittautumisen alueelleen. Ammatillisten lisäeläkkeiden sisämarkkinoiden perustamista koskevan tavoitteen toteutuminen vaarantuisi kuitenkin merkittävästi, jos jokainen jäsenvaltio voisi päättää, että se ei noudata vaatimusta luoda asianmukaiset edellytykset alueelleen sijoittautuville ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoaville laitoksille.
33. Komissio toteaa tästä, että jäsenvaltioita ei velvoiteta direktiivissä 2003/41 muuttamaan eläkejärjestelmiensä järjestämistä. Koska direktiivissä säädetään ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta, siinä edellytetään ainoastaan, että kyseisille toiminnoille luodaan tarvittavat oikeudelliset puitteet.
34. Lisäksi komissio korostaa, että direktiivin 2003/41 6 artiklan a kohdassa määriteltyjä ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia yrityksiä ei saa sekoittaa eläkejärjestelmän toiseen pilariin. Ei nimittäin voida sulkea pois sitä, että tietyt laitokset, jotka harjoittavat toimintaa Tšekin tasavallan alueella ja joilla on kotipaikka tai keskushallinto tällä alueella, ovat kyseisen 6 artiklan a kohdassa esitetyn määritelmän mukaisia.
35. Komissio ilmoittaa lisäksi, että sen käytettävissä olevien tietojen mukaan Tšekin lainsäädäntö ei estä ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten perustamista.
36. Lopuksi komissio katsoo, että joka tapauksessa, kun oikeuskäytäntö otetaan huomioon, se, ettei Tšekin tasavallassa ole tällä hetkellä olemassa minkäänlaisia direktiivin 2003/41 soveltamisalaan kuuluvia ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia, ei vapauta tätä jäsenvaltiota velvollisuudesta panna kyseinen direktiivi täysimääräisesti täytäntöön. Tässä yhteydessä ei ole merkitystä sillä, että primaarioikeus antaa jäsenvaltioille toimivaltuuden määritellä kyseessä olevan eläkejärjestelmän perusperiaatteet. Jäsenvaltioille asetettu direktiivin täytäntöönpanoa koskeva velvollisuus ei nimittäin ole riippuvainen siitä toimivallan perustasta, jonka perusteella direktiivi on hyväksytty, eikä alasta, jota se koskee, koska tämä velvollisuus johtuu EY 10 artiklasta ja EY 249 artiklan kolmannesta kohdasta sekä tämän direktiivin säännöksistä.
37. Tšekin tasavallan mielestä sen ei tarvitse saattaa osaksi oikeusjärjestystään tämän kanteen kohteena olevia direktiivin 2003/41 säännöksiä, koska se joutuisi siinä tapauksessa ottamaan käyttöön toisen pilarin mukaisen ammatillisia lisäeläkkeitä koskevan järjestelmän ja muuttamaan sosiaaliturvajärjestelmänsä, jonka järjestäminen kuuluu kokonaan jäsenvaltioiden toimivaltaan, perusperiaatteita.
38. Tšekin tasavalta toteaa tässä yhteydessä, että sen eläkejärjestelmässä ei ole minkäänlaista toista pilaria. Järjestelmä perustuu yksinomaan ensimmäiseen pilariin kuuluvaan pakolliseen lakisääteiseen järjestelmään, josta säädetään kaikkien vakuutettujen osalta eläkevakuutuslain nojalla, ja kolmanteen pilariin kuuluvaan lisäeläkevakuutukseen. Voimassa olevan kansallisen lainsäädännön nojalla ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoava laitos ei voi sijoittautua Tšekin tasavallan alueelle harjoittamaan tätä toimintaa siellä, koska se rikkoisi lain säännöksiä ammatillisen toiminnan harjoittamisesta rahoitusmarkkinoilla ja sitä vastaan voitaisiin ryhtyä hallinnollisiin tai rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin. Tšekin tasavallalla ei myöskään ole riittävää poliittista tahtoa tai riittäviä taloudellisia mahdollisuuksia ottaa käyttöön ammatillista lisäeläkettä koskevaa järjestelmää.
39. Tšekin tasavallan mukaan siltä osin, kuin EY 137 artiklan 4 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan, joka on yksi direktiivin 2003/41 implisiittisistä oikeusperustoista, mukaan jäsenvaltiot voivat rajata sosiaaliturvajärjestelmänsä perusrakennetta, direktiivin täytäntöönpanoa ei voida vaatia, sillä se vaikuttaisi primaarioikeudella taatun oikeuden tehokkaaseen käyttämiseen. Kuitenkin käsiteltävän kanteen kohteena olevien säännöksien, jotka asettavat velvoitteita niille jäsenvaltioille, joiden alueelle on sijoittautunut ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia, täytäntöönpano johtaisi väistämättä sellaisten oikeudellisten puitteiden luomiseen Tšekin tasavallan alueella, jotka ovat tarpeellisia tällaisten yritysten toiminnalle, ja siten toisen pilarin perustamiseen mainitussa jäsenvaltiossa, mikä vaikuttaisi vakavasti sen kansallisen eläkejärjestelmän rahoituksen yleiseen tasapainoon.
40. Tšekin tasavalta viittaa esimerkiksi direktiivin 2003/41 9 artiklan 1 kohdan a alakohtaan, jossa säädetään velvollisuudesta kirjata laitos kansalliseen rekisteriin tai hyväksyä se. Asianmukaisen rekisterin luominen tai asianmukaisen lupajärjestelmän perustaminen edellyttää välttämättä vastaavan lainsäädännön hyväksymistä. Tällaisen lainsäädännön erillinen hyväksyminen niin, että ei oteta käyttöön ammatillista lisäeläkettä koskevaa monitahoista järjestelmää, eli, että esimerkiksi sopimuspuolten oikeuksia ja velvollisuuksia ei määritellä, ei ole mahdollista.
41. Tšekin tasavalta täsmentää olevansa tietoinen siitä, että ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia ei yleensä sekoiteta toisen pilarin järjestelmään. Nämä laitokset ovat kuitenkin eläkejärjestelmissä keskeisessä asemassa, ja puitteiden luominen niiden perustamiselle johtaa välttämättä siihen, että kansalliseen eläkejärjestelmään itseensä tehdään muutoksia.
42. Tšekin tasavalta painottaa myös, että lailla nro 340/2006 toteutettu täytäntöönpano täyttää direktiivin 2003/41 tavoitteen. Kyseisellä lailla pannaan täytäntöön kaikki säännökset, jotka koskevat toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden harjoittamaa ammatillisten lisäeläkkeiden rajat ylittävää tarjontaa, joten Tšekin tasavallan alueelle sijoittautuneiden yhtiöiden yritykset voivat osallistua toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yhtiöiden tarjoamaan eläkejärjestelmään, ja samalla toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet yhtiöt voisivat tarjota asianmukaisia palveluita Tšekin tasavallassa.
43. Tšekin tasavalta totesi vastauksessaan yhteisöjen tuomioistuimen kysymykseen, jossa sitä pyydettiin täsmentämään, miten tämä lupa käyttää toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten palveluita voidaan sovittaa yhteen sen seikan kanssa, että toista pilaria ei ole olemassa, että tällainen palveluiden tarjonta ei edellyttänyt toisen pilarin luomista, koska kyseiset laitokset harjoittivat toimintaansa kotijäsenvaltionsa vastuulla ja koska Tšekin tasavallalla oli mahdollisuus olla ottamatta tätä seikkaa huomioon arviossaan omien kansalaistensa tarpeisiin vastaamisesta.
44. Lopuksi Tšekin tasavallan mukaan sen kansallisen oikeusjärjestelmän perusteella ei voitu sallia toisen pilarin olemassaoloa, joten nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa tilannetta ei voida rinnastaa komission mainitsemassa oikeuskäytännössä tarkoitettuun tilanteeseen, joka koskee sitä, että jossakin jäsenvaltiossa ei harjoiteta tiettyä toimintaa. Siten nyt käsiteltävässä asiassa se, että yhteisön säännöstöä ei panna täytäntöön, ei johdu sellaisesta tosiasiallisesta esteestä, joka aiheutuu millä tahansa hetkellä mahdollisesti muuttuvista olosuhteista, vaan oikeudellisesta esteestä, joka liittyy jäsenvaltioiden toimivaltaan järjestää sosiaaliturvajärjestelmänsä perusrakenne.
IV Arviointi
45. Aluksi totean, että komissio syyttää kannekirjelmässään Tšekin tasavaltaa siitä, että se ei ole pannut direktiiviä 2003/41 ja erityisesti komission luettelemia artikloita täysimääräisesti täytäntöön.
46. Mielestäni kanne on otettava tutkittavaksi ja sitä on tarkasteltava ainoastaan niiden direktiivin 2003/41 säännösten osalta, jotka on erikseen mainittu kanteessa. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c alakohdasta ja oikeuskäytännöstä(11) nimittäin ilmenee, että kannekirjelmän vaatimukset on muotoiltava selvästi ja täsmällisesti, jottei yhteisöjen tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin perusteesta.
47. Tšekin tasavalta myöntää nimenomaisesti, että se ei ole pannut täytäntöön direktiivin 2003/41 8, 9, 13 ja 15–18 artiklaa eikä 20 artiklan 2–4 kohtaa. Näissä säännöksissä säädetyt toimenpiteet ilmoitetaan pakottavin sanamuodoin, kuten ”kunkin jäsenvaltion on varmistettava – –”,(12) ”kotijäsenvaltion on varmistettava, että – –”,(13) tai ”toimivaltaisten viranomaisten / kotijäsenvaltioiden on edellytettävä, että – –”.(14)
48. Direktiivissä 2003/41 ei myöskään ole esitetty mitään poikkeusta kyseisiä artikloita koskevaan täytäntöönpanovelvollisuuteen lukuun ottamatta hyvin vähäisiä ja tilapäisiä poikkeuksia, joista on ilmoitettu kyseisen direktiivin 22 artiklan 3 ja 4 kohdassa.(15)
49. Komission esittämä moite siitä, että Tšekin tasavalta ei ole pannut täysimääräisesti täytäntöön direktiivin 2003/41 8, 9, 13 ja 15–18 artiklaa eikä 20 artiklan 2–4 kohtaa, on siten perusteltu.
50. Tässä asiassa keskeinen kysymys koskee sitä, voiko Tšekin tasavalta olla oikeutetusti panematta direktiiviä täytäntöön. Tämän asian erityisluonne johtuu siitä, että edellä mainitun jäsenvaltion mukaan direktiivin 2003/41 kyseisten säännöksien, joissa asetetaan jäsenvaltioille velvoitteita kotijäsenvaltiona, täytäntöönpano edellyttäisi Tšekin tasavallan eläkejärjestelmän muuttamista ja loukkaisi siten sen toimivaltaa tällä alalla.
51. Tšekin tasavallan mukaan riidanalaisten säännöksien täytäntöönpano johtaisi väistämättä siihen, että olisi luotava tarvittavat oikeudelliset puitteet tällaisten laitosten toimimiseksi sen alueella ja siten toinen pilari olisi perustettava, mikä vaikuttaisi vakavasti sen kansallisen eläkejärjestelmän rahoituksen yleiseen tasapainoon.
52. Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että tämä väite ei pidä paikkaansa, ja siihen syynä olevat näkökohdat mainitsen seuraavaksi.
53. Selvää on, että jäsenvaltiot ovat säilyttäneet toimivallan järjestää vapaasti kansalliset eläkejärjestelmänsä. Yhteisö, jolla on EY 5 artiklan mukaan vain rajoitettu erityistoimivalta, ei voi päättää tämän alan sääntelemisestä tai yhdenmukaistamisesta. EY 137 artiklassa, jossa määritellään yhteisön toimivalta sosiaalipolitiikan alalla, suljetaan pois oikeus yhdenmukaistaa sosiaaliturvan alaa, johon kuuluvat vanhuuseläkkeet. Myöskään EY 137 artiklan 4 kohdan mukaan yhteisön kyseisen artiklan nojalla antamat säännökset eivät rajoita jäsenvaltioille tunnustettua oikeutta määritellä sosiaaliturvajärjestelmiensä perusperiaatteet, eivätkä ne voi vaikuttaa kyseisten järjestelmien rahoituksen tasapainoon.
54. Tästä seuraa se, että jäsenvaltiot voivat vapaasti määritellä kunkin kolmen pilarin aseman eläkejärjestelmässään sekä toisen pilarin osalta ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavan laitoksen aseman ja tehtävän, kuten nimenomaisesti muistutetaan direktiivin 2003/41 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa. Nämä valtiot voivat siten ennakoida, missä määrin ja millä edellytyksillä niiden alueelle sijoittautuneet yritykset voivat liittyä ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavan laitoksen jäseniksi varmistaakseen lisäeläkkeen työntekijöilleen.
55. Jäsenvaltioiden on kuitenkin tätä niille varattua toimivaltaa käyttäessään luonnollisesti noudatettava EY:n perustamissopimuksen mukaisia sitoumuksiaan, mikä merkitsee sitä, että jos tietyn jäsenvaltion eläkejärjestelmä rajoittaa liikkuvuutta koskevaa vapautta, kyseisen jäsenvaltion on voitava osoittaa, että rajoitus on perusteltu ja oikeassa suhteessa sen tavoitteeseen nähden.
56. Tässä yhteydessä on tärkeä palauttaa mieliin, että jäsenvaltion tarve säilyttää eläkejärjestelmänsä rahoituksen tasapaino, on perusteltu syy rajoittaa liikkuvuutta koskevaa vapautta, kuten EY 137 artiklan 4 kohdasta ja oikeuskäytännöstä nimenomaisesti ilmenee.(16) Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut, että jäsenvaltioilla on paljon harkintavaltaa eläkejärjestelmänsä järjestämisessä silloin, kun näiden järjestelmien järjestäminen merkitsee taloudellisten tietojen vaikeaa arviointia.(17)
57. Pidän siten mahdollisena, että tietty jäsenvaltio voi yhteisön oikeutta loukkaamatta perustaa eläkejärjestelmänsä pelkästään ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin ja päättää siten, että ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavilla laitoksilla ei ole mitään asemaa tässä järjestelmässä. Totean, että komissio ei ole kiistänyt Tšekin eläkejärjestelmän yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa sen suhteen, että Tšekin tasavalta on päättänyt perustaa järjestelmänsä pelkästään ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin.
58. Tšekin tasavallan kantaa ei kuitenkaan voida perustella tämän jäsenvaltioille varatun toimivallan nojalla, koska direktiivin 2003/41 kyseessä olevissa säännöksissä ei määritellä ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten asemaa ja tehtävää kansallisissa eläkejärjestelmissä. Direktiivin säännöksillä ei pyritä yhdenmukaistamaan menettelyä ja ehtoja, joiden vallitessa jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset voivat liittyä tällaisten laitosten tarjoamaan järjestelmään.
59. Näiden säännösten tarkoituksena on antaa tietyn jäsenvaltion alueelle sijoittautuneille laitoksille mahdollisuus tarjota palveluitaan toisissa jäsenvaltioissa. Niiden perusteella kaikkien jäsenvaltioiden on siis varmistettava, että niiden alueelle sijoittautuneet ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavat laitokset noudattavat erilaisia tiukkoja vakavaraisuussääntöjä, joiden tarkoituksena on varmistaa niiden tarjoamista etuuksista nauttivien tulevien eläkkeensaajien korkeatasoinen suoja.
60. Nämä säännöt muodostuvat, kuten on esitetty, ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten ja niihin osallistuvien rahoittavien yritysten välisestä oikeudellisesta erottamisesta, jotta yritysten mahdollisessa konkurssissa laitosten varat on suojattu (8 artikla), toimintaedellytyksistä, joilla varmistetaan ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten luotettavuus (laitos on kirjattu kansalliseen rekisteriin tai sillä on lupa, sitä johtavat hyvämaineiset henkilöt, sitä säädellään asianmukaisilla säännöillä, sen vakuutusteknisen vastuuvelan vahvistaa asiantuntija, sen jäsenille tarjotaan tietoa) (9 artikla), luettelosta toimivaltaisille viranomaisille toimitettavista tiedoista (13 artikla) sekä riittävien varojen esittämisestä ja hoitamisesta, jotta niiden vastuut katetaan (15–18 artikla).
61. Direktiivin 2003/41 20 artiklan 2–4 kohdassa säädetään lopuksi menettelystä, jota ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavan yrityksen on noudatettava, kun se aikoo tarjota palveluita toisessa jäsenvaltiossa, sekä sen jäsenvaltion, jonka alueelle se on sijoittautunut, toimivaltaisten viranomaisten tehtävästä.
62. Tällaiset säännöt eivät ole mielestäni omiaan saattamaan kyseenalaiseksi ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten asemaa ja tehtävää kunkin jäsenvaltion eläkejärjestelmässä.
63. Tästä on myös osoituksena se, että kaikki nämä säännöt ilmaistaan pakottavin sanamuodoin, kun taas eräät direktiivin 2003/41 muut säännökset, kuten sen 4 ja 5 artikla, nimenomaisesti perustuvat vapaaehtoisuuteen, sekä se, että direktiivin 22 artiklassa ei esitetä mitään poikkeusta näitä säännöksiä koskevaan täytäntöönpanovelvollisuuteen lukuun ottamatta hyvin vähäisiä ja tilapäisiä poikkeuksia, joista on ilmoitettu kyseisen artiklan 3 ja 4 kohdassa.
64. Lisäksi yhteisön lainsäätäjä on muistuttanut erityisesti direktiivin 2003/41 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa, että direktiivin tarkoituksena ei ole asettaa kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden toimivaltaa järjestää eläkejärjestelmänsä ja erityisesti määritellä toisen pilarin asemaa. Tämän muistutuksen osalta kyseisten artiklojen pakottavat sanamuodot vahvistavat sen, että yhteisön lainsäätäjä, eli erityisesti jäsenvaltiot itse, on katsonut, että näiden artiklojen täytäntöönpano ei ole omiaan saattamaan tätä toimivaltaa kyseenalaiseksi.
65. Sen, että Tšekin tasavalta panee täytäntöön direktiivin 2003/41 kyseessä olevat säännökset, ei siis pitäisi edellyttää sitä, että tämä jäsenvaltio muuttaa ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten asemaa ja tehtäviä sen omassa eläkejärjestelmässä ja perustaa toisen pilari toisin kuin kyseinen jäsenvaltio väittää. Säännöksien paneminen täytäntöön voisi kuitenkin pakottaa sen muuttamaan säännöksiä, joiden nojalla se on pyrkinyt rajoittamaan tätä asemaa ja näitä tehtäviä.
66. Tšekin tasavalta on esittänyt, että sen lainsäädännön nojalla ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoava laitos ei voi sijoittautua Tšekin tasavallan alueelle ja harjoittaa toimintaansa, sillä laitosta vastaan voidaan kohdistaa hallinnollisia tai rikosoikeudellisia toimenpiteitä. Tämän jäsenvaltion mukaan kuitenkin sen alueelle sijoittautuneilla yrityksillä on oikeus liittyä muihin valtioihin sijoittautuneiden ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten jäseneksi. Kun tämä jäsenvaltio siis kielsi ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten sijoittautumisen alueelleen, se halusi rajoittaa niiden asemaa sen sijaan, että se olisi pyrkinyt sääntelemään kansallisten yritysten oikeutta liittyä kyseisten laitosten jäseneksi.
67. Direktiivissä 2003/41 säädettyjen oikeussääntöjen täytäntöönpanon vuoksi Tšekin tasavallan olisi siis muutettava lainsäädäntöään siltä osin kuin siinä kielletään kyseisten laitosten sijoittautuminen sen alueelle. Katson, että tämä edellä mainitun direktiivin täytäntöönpanon kannalta tarpeellinen muutos ei kuitenkaan rajoita Tšekin tasavallalle varattua toimivaltaa, koska tämä toimivalta, kuten mainitsin edellä, koskee sitä, että Tšekin tasavalta voi määritellä näiden laitosten aseman ja tehtävät eläkejärjestelmässään. Toisin sanoen Tšekin tasavallalle varattua toimivaltaa määritellä ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten asema ja tehtävät kansallisessa järjestelmässä on käytettävä yhteisön oikeuden ja erityisesti direktiivin 2003/41 määräysten mukaisesti.
68. Mielestäni tämän jäsenvaltion on siis annettava kyseisten direktiivin 2003/41 säännöksien mukaiset oikeussäännöt tarvittaessa kumoamalla ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia koskeva kielto sijoittautua sen alueelle mutta että sen ei kuitenkaan tarvitse muuttaa sitä asemaa ja tehtäviä, minkä se haluaa näillä laitoksilla olevan kansallisessa eläkejärjestelmässään eikä asettaa kyseenalaiseksi sitä seikkaa, että tämä järjestelmä perustuu ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin. Tšekin tasavalta voisi siten säätää, missä määrin ja millä edellytyksillä kansalliset yritykset voivat liittyä kyseisten laitosten jäseniksi.
69. Totean tästä kuitenkin, että Tšekin tasavalta on ilmoittanut vastauksessaan yhteisöjen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin, että sen alueelle sijoittautuneiden yritysten mahdollisuus liittyä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten jäseniksi ei heikennä sen eläkejärjestelmän rahoituksen tasapainoa. Tšekin tasavallan esittämistä selvityksistä ei käy ilmi, miksi tilanne olisi väistämättä erilainen, jos kyseiset laitokset olisivat sijoittautuneet sen alueelle.
70. Kysymys, joka on vielä ratkaistava tarkastelun tässä vaiheessa, koskee ainoastaan sen selvittämistä, onko jäsenvaltion pantava täytäntöön kyseiset direktiivin 2003/41 säännökset, vaikka sen eläkejärjestelmän järjestämistä koskevassa nykyisessä tilanteessa ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavilla laitoksilla ei ole mitään asemaa tai niillä on ainoastaan hyvin rajoitettu asema tässä järjestelmässä. Kyse on toisin sanoen sen selvittämisestä, onko jäsenvaltion otettava käyttöön tällaiset oikeussäännöt, vaikka ne jäisivätkin vain tyhjäksi kuoreksi, koska sen vuoksi, että ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavat laitokset eivät todellisuudessa sijoittautuisi tähän valtioon, ne eivät tosiasiallisesti tai riittävien edellytysten mukaisesti voisi harjoittaa toimintaansa tässä jäsenvaltiossa.
71. Mielestäni vastaus tähän kysymykseen saadaan helposti oikeuskäytännöstä.
72. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se seikka, että jossakin jäsenvaltiossa ei harjoiteta tiettyä direktiivissä mainittua toimintaa, ei vapauta tätä jäsenvaltiota velvollisuudesta panna direktiivi täytäntöön.
73. Siten asiassa C-339/87, komissio vastaan Alankomaat,(18) 15.3.1990 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että se, että tietyssä jäsenvaltiossa ei esiinny direktiivin vastaisia tai siinä kiellettyjä käytäntöjä (kyseessä olivat metsästyskeinot, jotka kiellettiin neuvoston direktiivillä 79/409/ETY(19)), ei vapauta tätä jäsenvaltiota velvollisuudesta varmistaa direktiivin täytäntöönpano. Samoin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka(20) annetun tuomion mukaan se seikka, että Kreikassa ei ollut hyväksytty mitään teurastamoa kavioeläinten teurastukseen, ei vapauttanut tätä jäsenvaltiota mainitsemasta näitä eläimiä lainsäädännössään, koska se oli tarpeen niiden maksujen soveltamiseksi, joita peritään neuvoston direktiivin 93/118/EY(21) nojalla.
74. Lopuksi asiassa C-372/00, komissio vastaan Irlanti,(22) 13.12.2001 annetussa tuomiossa sekä edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Yhdistynyt kuningaskunta annetussa tuomiossa todettiin, että se, että Irlannissa ja Pohjois-Irlannissa ei ole suurnopeusjunia, ei vapauta Irlantia eikä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyttä kuningaskuntaa neuvoston direktiivin 96/48/EY täytäntöönpanosta.(23)
75. Sitä, että näissä direktiiveissä tarkoitettua tilannetta ei ollut olemassa, ei pidetty merkityksellisenä, koska yhteisöjen tuomioistuimen mukaan on tärkeää, että kyseisen tilanteen muutokseen varaudutaan ja että etenkin taataan kaikissa olosuhteissa näiden direktiivien tehokas soveltaminen.(24) Yhteisöjen tuomioistuin on toisin sanoen katsonut, että jäsenvaltioiden on annettava oikeussäännöt, joilla voidaan varmistaa kyseisen direktiivin tehokas soveltaminen direktiivissä säädetyssä määräajassa, vaikka todellisuudessa näitä oikeussääntöjä ei olisi sovellettava välittömästi.
76. Ainoastaan silloin, kun kyseinen tosiasiallinen tilanne ei voi muuttua maantieteellisistä syistä, tätä täytäntöönpanovelvollisuutta ei ole.(25)
77. Näin ollen siitä hetkestä lähtien, kun tämä tosiasiallinen tilanne, joka tekee direktiivin tehottomaksi, mahdollisesti muuttuu ja kun kyseistä direktiiviä on näin ollen mahdollisesti todellakin sovellettava, se on pantava täytäntöön, jotta sen tehokkuus ja sen tehokas soveltaminen ei viivästy silloin, kun ne olosuhteet, joiden vuoksi se oli tehoton, ovat poistuneet.
78. Mielestäni tällainen oikeuskäytäntö on sovellettavissa sitäkin suuremmalla syyllä nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa, jossa direktiivin tehottomuus ei johdu pelkästään tosiasiallisesta tilanteesta, joka ei ole välttämättä riippuvainen kyseisestä jäsenvaltiosta, vaan oikeudellisesta asiayhteydestä, joka kuuluu kokonaisuudessaan sen päätösvaltaan.
79. On totta, että jälkimmäisessä tilanteessa myös tämä oikeudellinen asiayhteys voi muuttua. Merkitystä on siis myös sillä, että käsiteltävänä oleva direktiivi voi olla välittömästi täysimääräisesti voimassa, jos kyseinen jäsenvaltio päättää muuttaa edellä mainittua asiayhteyttä.
80. Koska oikeudellisen asiayhteyden muuttaminen, jonka vuoksi kyseessä oleva direktiivi on tehoton, kuuluu kyseisen jäsenvaltion toimivaltaan, on vältettävä sitä, että kyseinen jäsenvaltio pyrkisi pitämään asiayhteyden ennallaan pelkästään sen vuoksi, että se välttäisi direktiivillä asetetut velvoitteet.
81. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että komission kanne on perusteltu siltä osin kuin se koskee direktiivin 2003/41 8, 9, 13 ja 15–18 artiklaa sekä 20 artiklan 2–4 kohtaa, ja velvoittaa Tšekin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
V Ratkaisuehdotus
82. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että nyt käsiteltävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne otetaan tutkittavaksi ja että se on perusteltu siltä osin kuin se koskee ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta 3.6.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/41/EY 8, 9, 13 ja 15–18 artiklaa sekä sen 20 artiklan 2–4 kohtaa, ja velvoittaa Tšekin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.