KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NILS WAHL
esitatud 29. mail 2013 (1)
Kohtuasi C‑101/12
Herbert Schaible
versus
Land Baden-Württemberg
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgericht Stuttgart (Saksamaa))
Põllumajandus – Määrus (EÜ) nr 21/2004 – Lammaste ja kitsede identifitseerimine ja registreerimine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 16 – Harta artikkel 20 – Proportsionaalsus – Võrdsus
1. Episootiliste haiguste tõkestamine on Euroopa Liidu (liidu) seadusandja jaoks õiguspärane eesmärk. Ent uus lammaste ja kitsede individuaalse elektroonilise identifitseerimise ja registreerimise süsteem, mis seati sisse nõukogu 17. detsembri 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 21/2004, millega kehtestatakse lammaste ja kitsede identifitseerimise ja registreerimise süsteem ja muudetakse määrust (EÜ) nr 1782/2003 ning direktiive 92/102/EMÜ ja 64/432/EMÜ,(2) ei sobi selle eesmärgi saavutamiseks, on tarbetult koormav ja kulukas, samuti diskrimineeriv. Sellisena riivab nimetatud määrus loomapidajate ettevõtlusvabadust, mis tuleneb Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklist 16, ja harta artiklis 20 ette nähtud võrdsuse põhimõtet ning on seega kehtetu.
2. Sellise sisuga on peamine argument, mille püstitas Saksa lambapidaja Herbert Schaible (edaspidi „H. Schaible”), kellele kuulub 450 utte, Verwaltungsgericht Stuttgarti (Stuttgarti halduskohus) (Saksamaa) menetluses, milles ta esitas kaebuse Baden-Württembergi liidumaa peale, et ta vabastataks mitmest määruses nr 21/2004 sätestatud kohustusest.
3. Käesolevas ettepanekus püüan kirjeldada, miks olen seisukohal, et H. Schaible argumendid ei ole põhjendatud. Sellest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata siseriiklikule kohtule nii, et eelotsuse küsimuste kaalumisel ei ole ilmnenud ühtki niisugust tegurit, mis välistaks vaidlusaluste õigusnormide kehtivuse. Viimaks, kuivõrd minu analüüsist nähtub, et nimetatud määruse kohaldamine praktikas võib takistada selle määruse põhjapaneva eesmärgi saavutamist ja süsteemi üldist õiglust, lisan lühidalt mõned kaalutlused de lege ferenda.
I. Õiguslik raamistik
4. Määruse nr 21/2004 põhjendustes 1, 3 ja 11 on märgitud:
„(1) Ühendusesiseses kaubanduses teatavate elusloomade ja toodete suhtes seoses siseturu väljakujundamisega kohaldatavaid veterinaar‑ ja zootehnilisi kontrolle käsitleva nõukogu 26. juuni 1990. aasta direktiivi 90/425/EMÜ artikli 3 lõike 1 punkti c kohaselt tuleb ühendusesiseses kaubanduses loomad identifitseerida ühenduse eeskirjade nõuete kohaselt ja registreerida viisil, mis võimaldab kindlaks teha päritolu‑ või vahepõllumajandusettevõtte, ‑keskuse või organisatsiooni. […]
(3) Eelkõige lammaste ja kitsede identifitseerimist ja registreerimist käsitlevad eeskirjad on sätestatud direktiivis 92/102/EMÜ. Kogemus ning eriti suu‑ ja sõrataudikriis on lammaste ja kitsede puhul näidanud, et direktiivi 92/102/EMÜ rakendamine ei ole olnud rahuldav ja vajab parandamist. Seetõttu on vaja sätestada rangemad ja täpsemad eeskirjad […].
(11) Liikmesriikides, kus lambaid ja kitsi on suhteliselt vähe, ei pruugi elektroonilise identifitseerimissüsteemi kasutuselevõtmine olla õigustatud; seetõttu on soovitatav lubada, et sellistele liikmesriikidele on see süsteem vabatahtlik. […]”
5. Määruse nr 21/2004 artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„1. Iga liikmesriik kehtestab lammaste ja kitsede identifitseerimise ja registreerimise süsteemi käesoleva määruse sätete kohaselt.”
6. Määruse nr 21/2004 artikli 3 lõike 1 kohaselt peab loomade identifitseerimise ja registreerimise süsteem koosnema järgmistest osadest: „a) identifitseerimisvahendid iga looma identifitseerimiseks; b) igas põllumajandusettevõttes peetavad ajakohastatud registrid; c) liikumisdokumendid; d) keskregister või elektrooniline andmebaas.”
7. Määruse nr 21/2004 artiklis 4 on käesolevas asjas olulises osas sätestatud:
„1. Kõik põllumajandusettevõttes pärast 9. juulit 2005 sündinud loomad identifitseeritakse lõike 2 kohaselt liikmesriigi kindlaksmääratava ajavahemiku jooksul alates looma sündimisest ja igal juhul enne looma äraviimist sünniettevõttest. […]
2. a) Loomad identifitseeritakse esimese identifitseerimisvahendiga, mis vastab lisa A jao punktide 1−3 nõuetele; ja
b) teise identifitseerimisvahendiga, mille pädev asutus on heaks kiitnud ja mis vastab lisa A jao punktis 4 loetletud tehnilistele omadustele”.
8. Määruse nr 21/2004 artikli 5 lõikes 1 on ette nähtud:
„1. Iga loomapidaja, välja arvatud vedaja, peab pidama ajakohastatud registrit, mis sisaldab vähemalt lisa B jaos loetletud andmeid.”
9. Määruse nr 21/2004 artikli 9 lõikes 3 on sätestatud:
„3. Alates 31. detsembrist 2009 on lõikes 1 nimetatud suuniste kohane elektrooniline identifitseerimine kooskõlas lisa A jao asjakohaste sätetega kohustuslik kõikide loomade puhul.
Liikmesriigid, kus lammaste ja kitsede üldarv on 600 000 või väiksem, võivad ette näha, et elektroonilise identifitseerimise rakendamine on vabatahtlik ühendusesisese kaubandusega hõlmamata loomade puhul.
Liikmesriigid, kus kitsede üldarv on 160 000 või väiksem, võivad samuti ette näha, et selline elektrooniline identifitseerimine on vabatahtlik ühendusesisese kaubandusega hõlmamata kitsede puhul.”
II. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
10. Põhikohtuasjas käsitletakse H. Schaible kaebust, milles ta palub Verwaltungsgericht Stuttgartilt kinnitust, et tema suhtes ei kehtinud individuaalse identifitseerimise kohustus, elektroonilise identifitseerimise kohustus ega kohustus pidada põllumajandusettevõtte registrit, mis on ette nähtud määrusega nr 21/2004.
11. Mitme määruses nr 21/2004 sisalduva sätte kehtivuses kaheldes otsustas Verwaltungsgericht Stuttgart menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust küsimustes, kas Euroopa Liidu ülimusliku õigusega on kooskõlas ja seega kehtivad:
„a) nõukogu määruse nr 21/2004 artikli 3 lõikest 1 ja artikli 4 lõikest 2 kaebuse esitajale tulenev loomade individuaalse identifitseerimise kohustus,
b) määruse nr 21/2004 artikli 9 lõike 3 esimesest lõigust […] kaebuse esitajale tulenev loomade elektroonilise identifitseerimise kohustus, ja
c) määruse nr 21/2004 artikli 5 lõikest 1 koostoimes lisa B jao punktiga 2 kaebuse esitajale tulenev kohustus pidada põllumajandusettevõtte registrit C” (edaspidi „eelotsuse küsimused”).
12. Käesolevas menetluses on kirjalikud seisukohad esitanud H. Schaible, Baden-Württembergi liidumaa, Prantsuse, Madalmaade ja Poola valitsus ning nõukogu ja komisjon. H. Schaible, Prantsuse valitsuse, nõukogu ja komisjoni kohtukõned kuulati ära 7. märtsil 2013.
III. Analüüs
A. Eelotsuse küsimused
13. Oma küsimustes palub eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid teatavate määruse nr 21/2004 sätete kehtivuse kohta, millega on pandud lamba‑ ja kitsepidajatele kolm konkreetset kohustust, nimelt: (i) loomi individuaalselt identifitseerida (artikli 3 lõige 1 ja artikli 4 lõige 2); (ii) loomi individuaalselt elektrooniliselt identifitseerida (artikli 9 lõike 3 esimene lõik); (iii) pidada loomade kohta ajakohastatud registrit (artikli 5 lõige 1 ja lisa B jao punkt 2) (edaspidi üheskoos „vaidlusalused kohustused”).
14. Kuigi Verwaltungsgericht Stuttgart on vaidlusaluste kohustuste sisu ja õiguslikud alused konkreetselt tuvastanud, ei ole ta sama konkreetselt viidanud Euroopa Liidu esmase õiguse normidele, millega need kohustused võivad vastuolus olla.
15. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult pelgalt seda, kas vaidlusalused kohustused on „Euroopa Liidu ülimusliku õigusega […] kooskõlas ja seega kehtiv[ad]”.
16. Eelotsuse küsimuste üldine ja ebatäpne sõnastus oleksid asetanud Euroopa Kohtu ette iseäranis keeruka ülesande, kui eelotsusetaotluse ülejäänud osas, aga ka H. Schaible jt menetlusosaliste esitatud seisukohtades, ei oleks seda põhjapanevat aspekti mõneti valgustatud.(3)
17. Verwaltungsgericht Stuttgarti selgituste kohaselt väidab H. Schaible, et vaidlusalused kohustused on vastuolus tema kutsealal tegutsemise vabadusega, mis tuleneb harta artiklist 15. Siseriiklik kohus märgib siiski, et põhikohtuasjas üles tõstetud küsimuste kaalumisel tuleb lähtuda hoopis harta artiklist 16, mis käsitleb ettevõtlusvabadust ehk vabadust, mis käesolevatel asjaoludel oleks „spetsiifilisem”. Samuti väljendab siseriiklik kohus kahtlust selles, kas vaidlusalused kohustused on õiguspärased võrdse kohtlemise põhimõtet arvestades.
18. Nagu võib märgata, on H. Schaible esitanud Euroopa Kohtule seisukohad, milles õiguslikud argumendid põhinevad harta artiklil 16, mitte artiklil 15. Teiste menetlusosaliste (paitsi Poola valitsus) seisukohtades on keskendutud kas üksnes ettevõtlusvabadusele (Prantsuse valitsus ja nõukogu) või käsitletud mõlemat vabadust koos, lähtudes nende suurest sisulisest sarnasusest (Madalmaade valitsus ja komisjon). Kõik teised Euroopa Kohtu menetluse osalised (sealhulgas Poola valitsus) on lisanud konkreetseid argumente harta artiklis 20 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte kohta.
19. Seda arvestades pean kohaseks kõigepealt selgitada peamised õiguslikud küsimused, mis tekivad, ja seejärel pakkuda Euroopa Kohtule välja, kuidas oleks Verwaltungsgericht Stuttgarti esitatud kolme küsimust minu arvates kõige tõhusam käsitleda.
20. Sisuliselt tekib nendest küsimustest kaks probleemi. Esimene puudutab harta artikli 15 ja/või 16 võimalikku rikkumist, mis tuleneb väidetavalt ebaproportsionaalsest sekkumisest loomapidajate õigustesse, ning teine võimalikku võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist. Ehkki esimene küsimus on esitatud seoses kõikide vaidlusaluste kohustustega, sest – nagu H. Schaible ise korduvalt märgib – need on omavahel lahutamatult seotud, puudutab teine küsimus ainult ühte vaidlusalust kohustust, nimelt loomapidajatele määruse nr 21/2004 artikli 9 lõikest 3 tulenevat kohustust loomi ükshaaval elektrooniliselt identifitseerida ja konkreetsemalt selle kohustusega seotud erandeid, mis on lubatud nimetatud lõike teises ja kolmandas lõigus.
21. Eespool kirjeldatut arvestades ja menetlusökonoomia põhimõtet järgides näib olevat kohasem käsitleda neid kolme eelotsuseküsimust nii, nagu need seostuvad nimetatud kahe probleemiga, mitte käsitleda iga küsimust kordamööda eraldi. Sellepärast uurin kõigepealt vaidlusaluste kohustuste kehtivust proportsionaalsuse perspektiivist. Seejärel kaalun, kui põhjendatud on argumendid seoses Verwaltungsgericht Stuttgarti teises küsimuses viidatud kohustuse väidetavalt diskrimineeriva laadiga.
B. Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine
1. Ettevõtlusvabadus
22. Esimene eelotsuse küsimustes üles tõstetud õigusprobleem puudutab vaidlusaluste kohustuste proportsionaalsust.
23. Nagu on juba eespool mainitud, on siseriikliku kohtu jaoks käesolevas asjas õiguspärasuse parameetriks ettevõtlusvabadus, nagu seda on tunnustatud harta artikliga 16, samas kui mõned Euroopa Kohtule seisukohti esitanud menetlusosalised viitavad ka harta artiklile 15.
24. Nende sätete sõnastus viitab, et samal ajal kui artikkel 16 keskendub ettevõtjate ärivabaduse kaitsele, käsitleb artikkel 15 rohkem töötajate õigusi. Niisugust tõlgendust toetavad ka „Selgitused põhiõiguste harta kohta”, kus on märgitud, et harta artikli 15 lõige 1 põhineb ka Euroopa sotsiaalharta artikli 1 lõikel 2 ja töötajate sotsiaalseid põhiõigusi käsitleva ühenduse harta punktil 4.(4)
25. Nii näib mulle, et need kaks vabadust kattuvad omavahel suures osas, olles mõlemad seotud liidu kodanike õigusega vabale majandustegevusele.
26. Minu arvates kinnitab Euroopa Kohtu praktika seda kattuvust. Ka enne seda, kui Lissaboni leping muutis harta Euroopa Liidu piires õiguslikult siduvaks, oli Euroopa Kohus tunnustanud mõlemat vabadust kui liidu õiguse üldpõhimõtteid, mille järgimise ta on kohustatud tagama.(5) Mõnes otsuses on Euroopa Kohus sõnaselgelt märkinud, et kutsevabadus ja ettevõtlusvabadus võivad „ühtida”.(6) Peale selle on Euroopa Kohus mitmes kohtuasjas üldisemalt viidanud „õigusele kutsealal vabalt tegutseda”(7) ja „vabadusele tegelda majandustegevusega”,(8) mis tõendatavalt hõlmavad mõlema vabaduse ühiseid aspekte.
27. Seepärast näib mulle käesolevas asjas tarbetu hakata harta artiklite 15 ja 16 kohaldamisala piiritlema.
28. Kuna siseriiklik kohus peab enda menetletavas kohtuasjas olulisemaks harta artiklit 16 ning arvestades, et H. Schaible on füüsilisest isikust ettevõtja, rajan oma põhjenduskäigu sellele harta artiklile. Sellegipoolest kehtivad minu sellekohased järeldused mutatis mutandis harta artikli 15 suhtes,(9) sest nendel kahel artiklil on ühised aluseesmärgid.
29. Harta artiklis 16 on sätestatud, et „[e]ttevõtlusvabadust tunnustatakse liidu õiguse ning siseriiklike õigusaktide ja tavade kohaselt”.
30. Seega tunnustab liidu esmane õigus selle vabaduse põhjapanevust, aga ka selgitab, et õigus seda vabadust teostada ei ole absoluutne. Õigupoolest sõnastati harta kooskõlas Euroopa Kohtus välja kujunenud praktikaga, mille kohaselt niisuguste põhimõtetega nagu ettevõtlusvabadus või omandiõigus „tuleb arvestada kooskõlas nende ülesandega ühiskonnas”.(10)
31. See kajastub harta artikli 52 lõikes 1, kus on sätestatud reeglid seoses piirangutega, mida tohib rakendada hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste, sealhulgas ettevõtlusvabaduse suhtes. Nimetatud lõike kohaselt tohib selliseid piiranguid seada tingimusel, et need nähakse ette seadusega ning need arvestavad nimetatud õiguste ja vabaduste olemust ning on proportsionaalsuse põhimõtet järgides vajalikud ja vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.(11)
2. Proportsionaalsuse põhimõte
32. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on proportsionaalsuse põhimõte liidu õiguse üldpõhimõte, mis nõuab, et liidu õigusnormide kaudu rakendatavad meetmed „oleksid vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende saavutamiseks vajalik”.(12)
33. Nende tingimuste täidetuse kohtuliku kontrolli osas on Euroopa Kohus tunnustanud liidu seadusandja ulatuslikku kaalutlusõigust talle antud pädevuse teostamisel niisugustes valdkondades, kus tema tegevus hõlmab poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ja kus tal tuleb tegelda keerulise hindamisega.(13)
34. Eriti on see nii ühises põllumajanduspoliitikas, kus liidu seadusandjal on ulatuslik kaalutlusõigus, mis vastab talle ELTL artiklitega 40 ja 43 antud ülesannetele.(14) Euroopa Kohtu praktika kohaselt saab selles valdkonnas võetud meetme seaduslikkust mõjutada üksnes see, kui meede on selgelt asjakohatu selle eesmärgi suhtes, mille saavutamist pädev institutsioon taotleb.(15) Seega on selles kontekstis kohaldatavaks kriteeriumiks mitte see, „kas seadusandja poolt võetud meede oli ainus või parim võimalik, vaid kas see meede oli ilmselgelt ebasobiv”.(16)
35. Tuleb möönda, et Euroopa Kohtu sellekohases praktikas kasutatud väljend „ilmselgelt ebasobiv” võiks pälvida kriitikat kahel põhjusel. Esiteks näib see sõnastus viitavat, et Euroopa Kohus ei saa tühistada meetmeid, mille õiguslikud varjuküljed ei ole täiesti ilmsed ja on tuvastatavad üksnes süvemal õiguslikul hindamisel. Teiseks tundub see piiravat Euroopa Kohtu teostatavat kohtulikku kontrolli tavapärase proportsionaalsuskriteeriumi (meetme sobivus näidatud eesmärgi saavutamiseks) esimese astmega, välistades igakülgse analüüsi.
36. Kohtupraktikat nii tõlgendada oleks siiski väär.
37. Esimese võimaliku kriitikapõhjuse kohta arvan, et kasutades väljendit „ilmselgelt ebasobiv”, sooviti pelgalt toonitada, et kui seadusandja on kohustatud võtma arvesse mitmetaolisi (võib-olla vastanduvaid) huve, tuleb talle tingimata anda teatav kaalutlusruum. Poliitilisi valikuid tehes tuleb paratamatult kaaluda erinevaid avaliku korraga seotud eesmärke, mida kõiki ei saa üheaegselt ja ühesugusel määral sihiks võtta. Üksnes liidu seadusandjal on mandaat seda teha ja langetada otsuseid, mis võivad mõjutada ühiskonna sotsiaalsektorit ja majandussektorit ebaühtlaselt, kuid mida arvatakse sel hetkel ühiskonna kui terviku huve kõige paremini teenivaks. See on põhjus, miks Euroopa Kohus on otsesõnu märkinud, et taotletavate eesmärkide olulisus võib õigustada piiranguid, millel on teatavatele ettevõtjatele ebasoodsad – isegi olulisel määral ebasoodsad – tagajärjed.(17)
38. See piiratud kontrollistandard ei tähenda siiski, nagu ei saaks Euroopa Kohus vaidlustatud meetmeid nende proportsionaalsuse kontrollimiseks rangelt uurida. Euroopa Kohus võib muu hulgas tuvastada, kas liidu seadusandja võttis oma valikus aluseks objektiivsed kriteeriumid(18) ja arvestas kõiki olulisi fakte ning tehnilisi andmeid ja teadusandmeid, mis olid meetme vastuvõtmise ajal teada,(19) ning kas need faktid ja andmed saavad toetada tehtud järeldusi.(20) Samuti peab Euroopa Kohus tagama, et peamise eesmärgi kõrval on asjaomane liidu institutsioon võtnud täielikult arvesse kõiki asjakohaseid huve(21) ja – selles kontekstis – et ebasoodsa mõju osaliseks sattuvate isikute huvidele on pööratud nõuetekohast tähelepanu.(22)
39. Küll aga ei saa Euroopa Kohus, kui ta kontrollib seadusandliku võimu teostamist poliitiliste valikute suhtes, asendada liidu seadusandja hinnangut enda omaga.(23) Liidu kohtuvõimu põhiseaduslik funktsioon ei ole läbi viia keerukaid hindamisi küsimustes, milles on tähtsad üldist laadi poliitilised, majanduslikud ja sotsiaalsed kaalutlused – igal juhul on selge, et kohtumenetlused sedalaadi hindamiseks ei sobi.(24) Samuti ei ole Euroopa Kohtu ülesanne tagantjärele hinnata liidu seadusandja kehtestatud õigusnormide tõhusust või asjakohasust. Selles suhtes on Euroopa Kohus järjepidevalt väljendanud seisukohta, et liidu õigusnormide õiguspärasus ei saa oleneda nende tõhususe tagasiulatuvast hindamisest. Kui liidu seadusandja on kohustatud hindama vastuvõetavate normide tulevast mõju ja kui seda mõju ei saa täpselt prognoosida, võib seda hinnangut arvustada vaid juhul, kui see oli ilmselgelt vale, arvestades teavet, mida seadusandja sai kasutada kõnealuste normide vastuvõtmise ajal.(25)
40. Eespool punktis 38 mainitud teise võimaliku kriitikapõhjuse osas soovin pelgalt juhtida Euroopa Kohtu tähelepanu kohtujurist Kokott’i hiljutisele ettepanekule kohtuasjas Kokopelli, kus ta märkis, et väljend „ilmselgelt ebasobiv” ei tähenda, nagu peaks Euroopa Kohtu tegevus kohtulikus kontrollis piirduma vaid meetme sobivuse uurimisega selle meetme eesmärgist lähtudes. Nõustun, et Euroopa Kohtu pädevus õiguspärasuse kohtulikus kontrollis laieneb proportsionaalsuskriteeriumi kõikidesse astmetesse kontrollimaks, et uuritav õigusnorm on nii sobiv kui ka vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks ja stricto sensu proportsionaalne selles mõttes, et see loob mõjualuste isikute huvide vahel õiglase tasakaalu.(26)
41. Tegelikult on Euroopa Kohus ka ühise põllumajanduspoliitika vallas vastu võetud õigusakte puudutanud kohtuasjades ikka ja jälle rõhutanud oma praktikat, mille kohaselt proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et „kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega”.(27)
3. Hinnang
42. Argumente vaidlusaluste kohustuste väidetava kehtetuse kohta tuleb hinnata neid põhimõtteid arvestades.
43. Nende argumentide paremaks mõistmiseks tasub kõigepealt lühidalt üle vaadata endise loomade identifitseerimise ja registreerimise süsteemi peamised aspektid ning määrusega nr 21/2004 seejärel kehtestatud süsteem.
44. Algul oli kariloomade, sealhulgas lammaste ja kitsede identifitseerimine ja registreerimine reguleeritud nõukogu direktiiviga 92/102/EMÜ.(28) Endine süsteem põhines võimalusel identifitseerida loomi põllumajandusettevõtete kaupa („partii identifitseerimine”). Sama direktiivi artikli 4 lõike 1 punkti b kohaselt tuli igal loomapidajal pidada registrit, milles näidati igal aastal põllumajandusettevõttes viibivate lammaste ja kitsede arv. Registrisse tuli muu hulgas märkida ka teatavad andmed põllumajandusettevõttesse toodavate või sealt ära viidavate loomade liikumise kohta. Direktiivi artikli 5 lõike 3 kohaselt pidid loomapidajad märgistama oma loomad kõrvamärgi või tätoveeringuga, et oleks võimalik kiiresti tuvastada, millisest põllumajandusettevõttest loomad pärit on.
45. Määrusega nr 21/2004 kehtestatud süsteem seevastu keskendub iga looma individuaalsele identifitseerimisele kahe tunnuse abil. Teatavad erandid välja arvatud, on nendeks kaheks tunnuseks (tavapärane) kõrvamärk ja elektrooniline seade, milleks on elektrooniline kõrvamärk, makku paigutatav tunnus, süstitav transponder või sõrgatsile kinnitatav tähis ja mida saab lugeda spetsiaalsete elektrooniliste riiderite abil. Iga looma identifitseerimisandmed tuleb ka märkida põllumajandusettevõtte registrisse. Peale selle tuleb loomade põllumajandusettevõttest äraviimise korral nende liikumine registreerida loomaga kaasas olevas dokumendis. Lisaks on iga liikmesriik kohustatud sisse seadma keskregistri või elektroonilise andmebaasi, kuhu märgitakse kõik tema territooriumil asuvad põllumajandusettevõtted, ja nendes põllumajandusettevõtetes peetavad loomad korrapäraste ajavahemike järel üle loendama.
46. Selle taustal püüan nüüd selgitada, miks H. Schaible argumendid vaidlusaluste kohustuste vastu ei ole veenvad.
a) Vaidlusaluste kohustuste asjakohasus
47. Esmalt uurin, kas vaidlusalused kohustused on määrusega nr 21/2004 taotletavate eesmärkide saavutamiseks asjakohased.
48. Nimetatud määruse põhjenduse 1 kohaselt võeti määrus nr 21/2004 vastu eesmärgiga kujundada välja teatavate elusloomade ja loomsete toodetega kauplemise siseturg. Vajadus loomade identifitseerimiseks ja registreerimiseks ette nähtud kooskõlastatud ja tõhusa süsteemi järele oli tekkinud siis, kui liidu seadusandja otsustas direktiiviga 90/425/EMÜ keelata zootehnilise ja veterinaarkontrolli riigipiiridel, et tagada loomade vaba ringlus Euroopa Majandusühenduse piires.(29) Sellele vastavalt oli direktiivi 90/425 artikli 3 lõike 1 punktis c sätestatud, et elusloomadega tohib kaubelda muu hulgas üksnes siis, kui nad identifitseeritakse ja registreeritakse nii, et saab kindlaks teha päritolu‑ ja vaheettevõtte.
49. Loomade identifitseerimist ja registreerimist reguleeriv süsteem on seega ühtse loomade ja loomsete toodete turu kaasnähe. Niisugune süsteem on iseäranis väärtuslik nakkushaiguste leviku tõkestamiseks nende loomade hulgas, kellega piiriüleselt kaubeldakse. Olgu öeldud, et määrus nr 21/2004 võeti vastu 2001. aasta suu‑ ja sõrataudikriisi järelmina, nagu selgelt osutab selle määruse põhjendus 3.
50. H. Schaible ei eitagi, et määruse nr 21/2004 aluseesmärk – tõkestada episootiliste haiguste levikut – on õiguspärane. Samuti ei vaidlusta ta sellega seoses tõhusa süsteemi vajalikkust loomade kindlakstegemiseks. Ta väidab aga, et vaidlusalused kohustused ei sobi episootiliste haiguste tõkestamises seisneva eesmärgi saavutamiseks. Ta peab süsteemi ebatõhusaks eeskätt selle poolest, et aja jooksul kaotsi või rikki minevate transpondrite arv ei ole sugugi tühine. Sellega seoses viitab H. Schaible uuringule, mille korraldas Saksamaal Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Bayeri liidumaa põllumajanduse uurimiskeskus) ja milles järeldati, et ligikaudu 5% transpondritest on läinud kaotsi või rikki kõigest lühikese aja jooksul pärast nende paigaldamist loomadele.
51. Ma ei saa selle väitega nõustuda.
52. Ennekõike näib mulle, et vaidlusalused kohustused on episootiliste haiguste leviku tõkestamiseks iseäranis sobilikud ja aitavad sellistena tõhusalt kaasa siseturu väljakujundamisele asjaomases majandussektoris.
53. Kohustus kõik lambad ja kitsed individuaalselt identifitseerida valiti välja nii loomapidajate kui ka veterinaar‑ jt ametiasutuste jaoks usaldusväärse meetodina, mis võimaldab kindlaks teha iga looma päritolu ja asukoha. Võimalus teha süstemaatiliselt kindlaks kõik kohad, kust loom on läbi liikunud ja kus ta on võinud teiste loomadega kokku puutuda, näib mulle oluline. Ma ei kahtle selles, et need andmed võimaldavad pädevatel asutustel võtta meetmeid, mida on vaja nakkushaiguste preventsiooniks või tõkestamiseks.
54. Ka elektrooniliste identifitseerimisvahendite nõudmine näib mulle mõistlik, sest eeldatavasti tagab see andmete usaldusväärsema ja kiirema edastamise, seeläbi tõhustades võitlust nakkushaiguste vastu. Eriti on see nii selliste loomade puhul nagu lambad ja kitsed, kellega tehakse nende elu jooksul harilikult mitu tehingut ja keda sageli transporditakse suurtes karjades, mõnikord loomaturgudel või kogumiskeskustes, kus karjade koosseis võib kergesti muutuda.(30) Nendel asjaoludel oleks iga looma liikumise kindlakstegemine ühegi individuaalse identifitseerimis‑ ega registreerimisvahendita väga keeruline.
55. Lõpuks, mis puudutab kohustust pidada iga põllumajandusettevõtte kohta registrit, olen Prantsuse valitsusega ühte meelt selles, et loomade individuaalse elektroonilise identifitseerimise süsteem tekitab automaatselt vajaduse niisuguste registrite järele. On selge, et tunnuste abil saadud andmed tuleb märkida dokumenti, mida on võimalik kiiresti ajakohastada ja mida pädevad asutused saaksid taotluse korral hõlpsasti kasutada. Nii on selleks, et vajalikke meetmeid saaks võtta tarbetu viivituseta, hädavajalik esitada iga loomapidaja valduses olevad teatavad andmed loomade kohta (nagu tõug, sünni‑ ja surmakuupäevad ja liikumine põllumajandusettevõtete vahel) pädevatele asutustele standardsel kujul ja viibimata.(31) Näiteks saavad ametiasutused kindlaks teha, kas – ja kui, siis millal ja kus – teatavate konkreetsete loomade teekonnad on omavahel ristunud, üksnes kahe või enama põllumajandusettevõtte kohta antud teavet kõrvutades.
56. Asun nüüd käsitlema H. Schaible väiteid identifitseerimissüsteemi tehniliste puuduste kohta. Kui põhjalik süsteemne muudatus, nagu määrusega nr 21/2004 kehtestatu, ei ole oma algetappides kaugeltki veatu, on see vaevalt üllatav. Sedalaadi uue projekti elluviimisel, eriti kui selles oluliselt tuginetakse uutele tehnoloogiatele, on teataval määral esinevad vead ja puudused minu arvates vältimatud. Seesugused tõrked ei ole aga iseenesest märk süsteemi täielikust sobimatusest, kui need just selgelt ei kahjusta taotletavat eesmärki.
57. Käesoleval juhul need seda ei tee.
58. Komisjon on tellinud mitu uuringut loomade elektroonilisel identifitseerimisel põhinevate süsteemide teostatavuse ja usaldusväärsuse kohta. Esimene uuringuprojekt („FEOGA”), mille võtsid aastatel 1993–1994 ette kolm uurimisrühma eri liikmesriikides ja milles muu hulgas keskenduti kokku 5000 lambale ja 2000 kitsele, toetas järeldust, et käsitletav süsteem on arenenud piisavalt, et seda edaspidi tegelikes olukordades mastaapsemalt katsetada.(32) Teises projektis („AIR 2304”), mis korraldati aastatel 1995–1998, osalesid 10 uurimisrühma 6 eri liikmesriigis. Eesmärk oli välja uurida, kas elektrooniliste tunnuste kaotsimineku kogumäär kasvab pikema aja (4 aasta) jooksul. Selle uuringu lõppjäreldustest nähtus, et kasutatud elektroonilise identifitseerimise süsteemidega (elektroonilised kõrvamärgid, süstitavad transpondrid, makku paigutatavad tunnused) saavutati parem tunnuste säilivus ja loetavus kui kariloomade identifitseerimiseks kasutatavate tavapäraste süsteemidega (kõrvamärgid, tätoveeringud jms).(33)
59. Hilisem projekt IDEA („Identification électronique des animaux”) käsitles selle süsteemi täiemahulist ellurakendamist, sealhulgas elektrooniliste tunnuste paigaldamist väga mitmesuguses oludes (nt eri loomaliikide, aretusvõtete ja transpordi‑ või tapaviiside puhul, aga ka erinevates keskkonnaoludes). Süsteemi katsetati alates märtsist 1998 kuni detsembrini 2001 kokku rohkem kui 500 000 lamba ja peaaegu 30 000 kitse peal.(34) See uuring oli mõeldud eriti hoolikalt hindama elektrooniliste tunnuste toimivust (loetavust, töökindlust, kaotsimineku määra, ülesleidmise määra jms) seoses mitmete parameetritega (seadme tüüp, looma tüüp, looma iga jms). Lõpparuandes 30. aprillil 2002 esitatud järeldustest väärivad märkimist järgmised: projekt oli „jõudnud elektroonilise identifitseerimise otstarbekuse osas väga heade tulemusteni”; „transpondrite abil objektide identifitseerimise tehnoloogia [oli] hästi välja arendatud, kaubanduses saadaval ja paljudes tööstusvaldkondades rutiinselt kasutusel”; ning „tööstuslikult [oli] […] võimalik toota lühikese aja jooksul palju elektroonilisi tunnuseid ja nendega sobivaid riidereid kariloomade identifitseerimiseks”.(35)
60. Lõpuks oli komisjon määruse nr 21/2004 järkjärgulise rakendamise käigus 2007. aastal hinnanud teavet, mida olid talle esitanud need liikmesriigid, kes olid rakendanud elektroonilise identifitseerimise vabatahtlikult või katseprojekti korras enne, kui süsteem muutus kogu Euroopa Liidus kohustuslikuks. Komisjoni sõnul kinnitasid sel teel saadud andmed, et „lammaste ja kitsede elektrooniline identifitseerimine toimib väga mitmesugustes tootmisoludes”.(36)
61. Selle põhjal olen veendunud, et otsustades vastu võtta määruse nr 21/2004, sai liidu seadusandja tugineda väga mahukale ja üksikasjalikule tehnilisele ja teaduslikule andmestikule, mis kinnitas arusaama, et loomade individuaalsel elektroonilisel identifitseerimisel põhinev süsteem on teostatav ja ka asjakohane, arvestades eesmärki võidelda episootiliste haigustega. Peale selle – ja järgnev on käesolevas menetluses eriti oluline – nähtus sellest teabest, et mõningatest praktilistest probleemidest hoolimata pidi selline süsteem saama usaldusväärsemaks ja tõhusamaks, kui omal ajal direktiiviga 92/102 kehtestatu. Igal juhul nõutakse tavapäraste kõrvamärkide kasutamist praegugi ja niiviisi saab loomi transpondririkete korral identifitseerida visuaalselt, nagu eelmises süsteemis.
62. H. Schaible esitatud dokumentides, sealhulgas Bayerische Landesanstalt für Landwirtschafti koostatud uuringus ei ole ühtegi tõendit, mis räägiks nendele järeldustele vastu.
63. Eespool kirjeldatud kaalutlusi arvestades usun, et vaidlusaluseid kohustusi on määrusega nr 21/2004 taotletavate eesmärkide saavutamiseks tõepoolest vaja. Veel enam, need näivad iseäranis asjakohased võitluseks nakkushaigustega lammastel ja kitsedel.
b) Vaidlusaluste kohustuste vajalikkus
64. Teise sammuna on vaja kaaluda, kas vaidlusalused kohustused ulatuvad kaugemale sellest, mida on vaja taotletavate eesmärkide saavutamiseks.
65. Üks H. Schaible peamine etteheide vaidlusaluste kohustuste aadressil puudutab määruse nr 21/2004 raison d’être’i: H. Schaibe sõnul oli endine lammaste ja kitsede identifitseerimise süsteem osutunud piisavaks, et tõkestada nakkushaiguste levikut. Suu‑ ja sõrataudipuhang 2001. aastal, mis ajendas määruse nr 21/2004 vastuvõtmise, tekkis H. Schaible sõnul ainult seetõttu, et tollal kehtinud eeskirjad ei olnud nõuetekohaselt rakendatud – mitte aga vea tõttu süsteemis kui sellises. Sellepärast ei olnud liidu seadusandjal tarvis algatada süsteemi täielikku ülevaatamist, kuna direktiivis 92/102 sätestatud vähem rangete eeskirjade nõuetekohasest rakendamisest ja kohaldamisest oleks piisanud, et tagada näidatud eesmärkide saavutamine.
66. Mind H. Schaible argumendid endise süsteemi piisavuse kohta ei veena.
67. Nagu eespool punktis 49 mainitud, seati uus süsteem sisse sellepärast, et kogemused – ja eeskätt 2001. aasta suu‑ ja sõrataudikriis – olid näidanud, et direktiivis 92/102 paika pandud eeskirjad lammaste ja kitsede identifitseerimiseks ja registreerimiseks ei olnud rahuldavalt rakendatud ja vajasid täiendamist. Nii tunnistas liidu seadusandja, et endised eeskirjad ei olnud nõuetekohaselt rakendatud, kuid leidis ka, et need eeskirjad on vaja üle vaadata.
68. Suu‑ ja sõrataud on ränk ja väga nakkav viirushaigus, mis küll otseselt inimesele ei kandu, kuid võib kahjustada mitut liiki loomi, sealhulgas lambaid ja kitsi.(37) 2001. aasta epideemia majanduslikud ja sotsiaalsed tagajärjed Ühendkuningriigis ei vaja toonitamist. Piisab, kui meenutada, et nimetatud haigus kahjustas selles liikmesriigis rohkem kui 2000 majandit, mille kantud kahju hinnati mitmele miljardile eurole.(38) Nii riigi kui ka Euroopa tasandil tuli võtta palju hädaabimeetmeid, mis muu hulgas viisid nakatunud karjade (ja isegi kõigest nakkuskahtlaste loomade) hulgitapmiseni,(39) samuti kehtestati mitu ekspordipiirangut Euroopa Liidu piires ning ülemaailmselt keelati igasugune kariloomade, liha ja loomsete toodete eksport Ühendkuningriigist.(40) Nendest meetmetest hoolimata levis viirus teistesse liikmesriikidesse (Prantsusmaa, Iirimaa ja Madalmaad), kuigi kokku teatati ainult vähestest haigusjuhtudest.
69. Erinevalt H. Schaiblest pean ma nendel asjaoludel mõistlikuks, et liidu seadusandja otsustas sel ajal uuesti kaaluda loomade identifitseerimise ja registreerimise süsteemi tervikuna, selle asemel, et lihtsalt püüda revideerida raamistikku, mille puudused olid saanud ilmseks. Mulle näib, et pärast selliste mõõtmetega katastroofi oli nii ulatusliku kohaldamisala ja sisuga projekti ettevõtmine Euroopa Liidus mitte ainult õiguspärane, vaid ka ettenägelik.
70. Muuseas oli 2001. aastal juba käimas mastaapne, Euroopa Liidu Teadusuuringute Ühiskeskuse koordineeritud projekt loomade identifitseerimiseks ja registreerimiseks (eespool mainitud IDEA projekt).(41) Nii oli pärast selle projekti lõpparuande valmimist 30. aprillil 2002 liidu seadusandjast igal juhul arukas pühendada suurt tähelepanu selle uuringu tulemustele ja seal antud soovitustele.
71. IDEA lõpparuandes järeldati muu hulgas, et mitu kariloomade haiguspuhangut Euroopa Liidus andsid tunnistust sellest, et kariloomade identifitseerimise süsteemid, mida tol ajal kasutati, ei ole „piisavalt tõhusad ega usaldusväärsed võimaldamaks eri liiki kariloomade nõuetekohast kindlakstehtavust ja veterinaarseiret”. Loomi oli seni identifitseeritud käsitsi, visuaalselt kontrollides olemasolevaid kõrvamärke – ja seda tegevust peeti „altiks vigadele ja pettustele”. Sellest lähtudes peeti üksikloomade ja nende liikumise tihedamat kontrolli „sanitaarkontrolli ja haigusseire seisukohast […] kriitiliselt oluliseks”. Sel eesmärgil hinnati „liidu kariloomade tõhusa ja usaldusväärse korraldamise aspektist” eluliselt tähtsaks võimalus teha kindlaks iga looma asukoht mis tahes ajahetkel. Sellekohaselt – et loomade individuaalset jälgimist tõhustada – pakuti IDEA lõpparuandes välja „iga looma identifitseerimine kogu eluajaks unikaalse elektroonilise tunnuse abil”.(42)
72. Nimetatud 2001. aasta kriisi järel ei olnud IDEA lõpparuanne sugugi ainus eksperdiaruanne, milles soovitati loomade identifitseerimist reguleerivad õigusnormid süvenenumalt üle vaadata. Näiteks soovitati Brüsselis 12. ja 13. detsembril 2001 peetud rahvusvahelise suu‑ ja sõrataudi tõrje ja preventsiooni konverentsi lõpparuandes, et „[i]gasugune [loomade] liikumine peaks olema registreeritud ja kindlakstehtav”, et hoida ära suu‑ ja sõrataudiviiruse levik põllumajandusettevõtete vahel.(43) Samamoodi soovitati Andersoni aruandes, mille oli 2001. aasta kriisi järel tellinud Ühendkuningriigi Alamkoda, välja arendada „terviklik kariloomade kindlakstegemise süsteem, milles veised, lambad ja sead elektrooniliselt märgistatakse”.(44)
73. Määrusega nr 21/2004 vastas liidu seadusandja ka liidu institutsioonide palvetele. Näiteks toonitati kontrollikoja eriaruandes – mööndes, et endine loomade identifitseerimise ja registreerimise süsteem ei olnud piisavalt rakendatud – siiski ka selle süsteemi olemusest tingitud piiranguid. Aruandes on muu hulgas märgitud: „[s]ee, et ühenduse määrused ei nõudnud lammaste individuaalset identifitseerimist ja esines ka puudusi partiide identifitseerimise süsteemis, takistas nakkuskahtlaste loomade kindlakstegemist ja seega viivitas nende tapmist. […]”(45)
74. Nii on erinevaid märke sellest, et endise loomade identifitseerimise ja registreerimise süsteemi probleem seisnes süsteemis endas, mitte selles, kuidas seda rakendati.
75. Arvestades olusid, milles lammaste ja kitsedega sageli kaubeldakse,(46) ja seda, kuidas episootilised haigused levivad,(47) ei tundu mulle ebamõistlik liidu seadusandja otsus, et loomad peaksid olema individuaalselt kindlakstehtavad. Mõistuspärane on seegi, et pädevad asutused peavad saama kiiresti kasutada andmeid, mis on tänu elektroonilistele tunnustele ja põllumajandusettevõtete registritele saadaval ning asjakohased nakkushaiguste leviku ärahoidmiseks või tõkestamiseks vajalike meetmete võtmisel.
76. H. Schaible osutatud alternatiivsed identifitseerimis‑ ja registreerimismeetmed – sisuliselt need, mis olid sätestatud direktiivis 92/102 – riivavad loomapidajate ettevõtlusvabadust tõenäoliselt vähem kui vaidlusalused kohustused. Ent siiski on need – nagu eespool nimetatud uuringud ühemõtteliselt tõendavad – kitsahaardelisemad ja seetõttu vähem tõhusad.
77. Seda arvestades järeldan, et vaidlusalused kohustused ei ulatu kaugemale sellest, mida on vaja määrusega nr 21/2004 taotletava eesmärgi saavutamiseks.
c) Proportsionaalsus stricto sensu
78. Viimase sammuna tuleb hinnata vaidlusaluste kohustuste proportsionaalsust stricto sensu. Sel eesmärgil uurin, kas seadusandja on teinud vigu, kaaludes eri huve, millele need kohustused võivad mõju avaldada.
79. Selles suhtes on H. Schaible kriitika sisuliselt kahetine. Ühelt poolt väidab ta, et vaidlusalused kohustused ei ole kooskõlas loomade heaolu juhtpõhimõtetega, sest transpondrite paigaldamise tõttu saavad paljud loomad vigastada. Teiselt poolt väidab ta, et need kohustused on loomapidajatele liialt koormavad ja kulukad, mitte ainult lisavarustuse tõttu, mida nad peavad ostma (transpondrid, skannerid jms), vaid ka märkimisväärse tööjõukulu tõttu, mida selle varustuse kasutamine nõuab (transpondri paigaldamine, koodide märkimine põllumajandusettevõtte registrisse, skannerite hooldus, sagedasem pöördumine erialainimeste, nt arvutispetsialistide ja veterinaaride poole jne).
80. Minu arvates on needki väited vääralt põhjendatud.
81. Vastupidi H. Schaible väidetele kaaluti elektroonilise identifitseerimise mõju lammaste ja kitsede heaolule nõuetekohaselt uurimisprojektides, mis olid läbi viidud enne määruse nr 21/2004 vastuvõtmist. Näiteks IDEA projektis uuriti, millised olid „pärast elektroonilise tunnuse paigaldamist esinenud vigastuste ja surmajuhtumite” peamised põhjused, ja anti seadusandjale kasulikku teavet selle kohta, kuidas eri tüüpi seadmed võivad avaldada mõju loomade tervisele.(48) Peale selle võeti rakendusetapis arvesse ka loomade heaoluga seotud kaalutlusi.(49)
82. Kuigi elektroonilised kõrvamärgid võivad mõnikord tõesti loomade kõrvu vigastada, saab sama öelda tavapäraste, nt direktiiviga 92/102 ette nähtud kõrvamärkide kohta. Tuleb möönda, et elektrooniliste kõrvamärkide kohta saadaval olevate andmete kohaselt näib see probleem tekkivat nende puhul mõnevõrra sagedamini, sest need on raskemad. Siiski ei näi nende kahe seadmetüübi vaheline erinevus, millele H. Schaible tugineb, olevat nii oluline, et seada küsimärgi alla süsteemile loomade heaolu seisukohast antud üldine hinnang.(50) Peale selle saab eeldada, et olukord igal juhul paraneb, kui transpondrite suurus ja kaal edaspidi tehnika arenedes vähenevad ja põllumajanduspersonal omandab paremaid kogemusi nende seadmete paigaldamisel ja kasutamisel.
83. Lõpuks tõkestab uus süsteem – võimaldades täpsemalt identifitseerida neid loomi, kes on omavahel haiguspuhangute ajal kokku puutunud – kindlasti taudide levikut ja võimaldab seega ära hoida sellest tulenevaid nakatunud loomade kannatusi. Sellest perspektiivist näib, et vaidlusalused kohustused aitavad kaasa loomade heaolu kaitsele.
84. Liiati ei ole H. Schaible argumendid seoses ülemääraste kulude ja tööjõukuluga, mida vaidlusalused kohustused loomapidajatele väidetavalt põhjustavad, kuigi veenvad.
85. Nagu komisjon ja nõukogu on oma seisukohtades rõhutanud, käsitleti neid aspekte üksikasjalikes uuringutes ning liikmesriikide ja teiste huvitatud poolte vahelistes põhjalikes aruteludes. Näiteks avaldas Teadusuuringute Ühiskeskus 2009. aastal aruande „Väikemäletsejaliste elektroonilise identifitseerimise majanduslik analüüs”. Selles uuringus analüüsiti kõiki kulusid seoses turul saadaval olevate eri elektrooniliste seadmetega nii varustuse ostmise kui ka igapäevase kasutamise (nt märgistamis‑ ja lugemistoimingud, personali väljaõpe) seisukohast. Uuriti mitut võimalikku moodust iga looma elektroonilise identifitseerimise kohustuse rakendamiseks. Mõistlike kompromisside leidmiseks võrreldi kokkuhoidu ja eeliseid, mis iga võimalusega kaasnevad.(51)
86. Ka alaline toiduahela ja loomatervishoiu komitee(52) viis 2010. aastal läbi neid aspekte käsitleva uuringu, mille jaoks liikmesriigid esitasid andmeid kulude kohta.
87. Sellepärast näib mulle, et samuti oli liidu seadusandja põhjalikult kaalunud kogu asjakohast teavet nende aspektide kohta, sealhulgas eri võimalustele antud hinnanguid, ning oli sellele vastavalt lõpliku otsuse tegemisel täiesti teadlik kaalul olnud eri huvidest. Minu arvates ei saa liidu seadusandjale ette heita tema otsust, et selles kontekstis tuleb pidada tervishoidu olulisemaks kui majanduslikke kaalutlusi.(53)
88. Minu sellekohast järeldust toetavad veelgi kolm lisanduvat kaalutlust.
89. Esiteks võttis liidu seadusandja, lisaks põhieesmärgile, milleks on võidelda episootiliste haigustega, arvesse ka seda, et vaidlusaluste kohustustega võib kaasneda mitmesugust muud majanduslikku ja majandusvälist kasu ühiskonnale, näiteks seoses põllumajandusettevõtte haldamise, tõuaretuse, ametliku kontrolli ja toiduohutusega.(54) Nagu on märgitud Teadusuuringute Ühiskeskuse 2009. aasta aruandes, on uus loomade identifitseerimise ja registreerimise süsteem käsitatav „mitte ainult kulutegurina, kuna selle mitmeotstarbeline kasutamine loob ka kasu – mitte üksnes põllumajandusettevõtte tasandil, vaid ka ametliku kontrolli ja tootmisahela järgmise etapi, nt loomaturgude, tapamajade ja vahest ka tarbijate jaoks […]. [T]äielikult rakendatuna võib see [ka] vähendada […] haiguste likvideerimise meetmetega seotud kulusid.”(55)
90. Teiseks on liidu seadusandja samal ajal võtnud mitmeid meetmeid eesmärgiga leevendada koormust, mida vaidlusalused kohustused loomapidajatele põhjustavad.
91. Kõigepealt nähti määrusega nr 21/2004 ette, et uus süsteem rakendatakse järk-järgult. Nii kehtis mitme selle määrusega sisse seatud meetme suhtes üleminekuperiood, et anda loomapidajatele (aga ka liikmesriikide ametiasutustele) piisavalt aega uute nõuetega kohanemiseks ja vajalike investeeringute kavandamiseks. Muu hulgas lükati liidu tasandil üldise elektroonilise identifitseerimise kohustuse kehtestamise lõpptähtpäev, mis algselt oli määratud 1. jaanuarile 2008, hiljem edasi 31. detsembrile 2009.(56) Ka loomapidajate kohustus pidada põllumajandusettevõtte registrit(57) ja esitada dokumendid liikumise kohta(58) muutusid täielikult kohaldatavaks alles 9. juulil 2005.
92. Liiati lubab määrus nr 21/2004 teha erandeid, kui ilmneb, et uute meetmete mõju on ebaproportsionaalne või kui lisanduvaid riske peetakse tähtsusetuks. Muu hulgas puudutavad need erandid ka vaidlusaluseid kohustusi: kohustust iga loom identifitseerida,(59) kohustust kasutada elektroonilisi tunnuseid(60) ja kohustust pidada põllumajandusettevõtte registrit.(61)
93. Kolmandaks on liidu seadusandja veelgi leevendanud loomapidajatele tekkivaid lisakulusid, lubades liikmesriikidel ja piirkondadel anda neile vajaduse korral rahalist abi liidu vahenditest. Sellega kooskõlas muudeti nõukogu 17. mai 1999. aasta määrust (EÜ) nr 1257/99 Euroopa Põllumajanduse Arendus‑ ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta(62) pisut aega enne seda, kui võeti vastu uued loomade identifitseerimise reeglid.(63) Nimelt on sellesse määrusesse lisatud artikli 21b lõikes 1 sätestatud, et „[t]ehtud kulutuste ja saamatajäänud tulu osaliseks katmiseks ettenähtud ajutisi toetusi võib maksta põllumajandustootjatele, kes peavad rakendama ühenduse õigusaktidel põhinevaid ja hiljuti siseriiklikesse õigusaktidesse inkorporeeritud rangeid nõudeid”. See säte on kohaldatav muu hulgas loomapidajatele, kellele vaidlusalused kohustused mõju avaldavad. On oluline, et nõukogu 20. septembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta,(64) millega tunnistati kehtetuks määrus nr 1257/99 ja mis on praegu kehtiv, artiklis 31 on säilitatud selle reegli põhisisu. Pealegi lubab määruse nr 1698/2005 artikli 20 punkt a mitmesuguseid põllumajandussektori konkurentsivõime edendamiseks mõeldud meetmeid, sealhulgas „teadmiste suurendamisele ja inimpotentsiaali parandamisele suunatud” meetmeid „kutseõppe- ja teavitamismeetme[te], sealhulgas teaduslike teadmiste ja uudsete tavade levitami[s]e” kaudu.
94. Nendel kaalutlustel arvan, et liidu seadusandja võttis nõuetekohaselt arvesse kõiki huve, millele vaidlusalused kohustused mõju avaldavad, sealhulgas loomade heaolu puudutavaid huve ja selliste isikute rahalisi huve nagu loomapidajad, kes on kohustatud uute reeglite täitmiseks kandma lisakulusid. Sellepärast ei usu ma, et liidu seadusandja tegi nende huvide kaalumisel ja tasakaalustamisel vigu.
4. Järeldus proportsionaalsuse põhimõtte väidetava rikkumise kohta
95. Kokkuvõttes asun proportsionaalsuse küsimuses seisukohale, et vaidlusalused kohustused ei riku proportsionaalsuse põhimõtet. Need on näidatud eesmärgi saavutamiseks asjakohased ega ulatu kaugemale sellest, mida on vaja selle eesmärgi saavutamiseks. Pealegi ei viita miski sellele, nagu oleks liidu seadusandja teinud vea, veel vähem ilmse vea vaidlusaluste kohustuste eeliste ja puuduste kaalumisel kõikide asjassepuutuvate huvide suhtes.
96. Nendel põhjustel usun, et vaidlusalused kohustused on õigustatud ja seega ei riku loomapidajate ettevõtlusvabadust.
C. Võrdsuse põhimõtte rikkumine
97. Teine käesolevas menetluses üles tõstetud peamine õigusküsimus puudutab seda, kas vaidlusalused kohustused on võrdsuse põhimõttega kooskõlas.
98. Kõigepealt tasub meenutada, et võrdsuse põhimõte – liidu õiguse üldpõhimõte, mis on nüüd sätestatud harta artiklis 20 – nõuab, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud.(65) Selle kohta on Euroopa Kohus märkinud, et erinev kohtlemine on õigustatud, kui see põhineb objektiivsel ja mõistlikul kriteeriumil.(66)
99. Niivõrd, kui H. Schaible palub Euroopa Kohtul kontrollida liidu seadusandja kaalutlusõiguse teostamist valdkonnas, kuhu kuulub poliitiliste ja majanduslike valikute tegemine, on Euroopa Kohtu pädevus õiguspärasuse kontrollimisel igal juhul piiratud, nagu eespool kirjeldatud. Euroopa Kohus on selgitanud, et niisugusel juhul ei saa ta asendada liidu seadusandja hinnangut enda omaga ja saab seetõttu ainult uurida, kas liidu seadusandja antud hinnang sisaldas selget viga või kujutas endast võimu kuritarvitamist või kas liidu seadusandja tõepoolest ületas selgelt oma seadusandliku kaalutlusõiguse piire.(67)
100. Uurin H. Schaible argumente võrdse kohtlemise põhimõtte kohta nendest põhimõtetest lähtudes. Sisuliselt on esitatud kaks argumenti. Esiteks rõhutab H. Schaible, et kohustust iga loom elektrooniliselt identifitseerida ei ole pandud veise‑ ega seapidajatele, ehkki ka veised ja sead on vastuvõtlikud paljudele nakkushaigustele. Teiseks kritiseerib H. Schaible määruse nr 21/2004 artikli 9 lõikes 3 sätestatud erandit (edaspidi „vaidlusalune erand”), mis lubab väiksema lammaste ja kitsede üldarvuga liikmesriikidel muuta elektroonilise identifitseerimise süsteemi vabatahtlikuks. H. Schaible väitel võib see anda koguni 14 liikmesriigis asuvatele loomapidajatele konkurentsieelise võrreldes loomapidajatega teistes liikmesriikides, kus lambaid või kitsi on rohkem.
101. Teistel põhjustel väidab ka Poola valitsus, et määruse nr 21/2004 artikli 9 lõige 3 on kehtetu. See valitsus ei pea õigustatuks, et vaidlusaluse erandi kohaldamisala piirdub „ühendusesisese kaubandusega hõlmamata” loomadega.
102. Ma ei saa ühegagi neist argumentidest nõustuda.
103. H. Schaible esimese argumendi osas ei usu ma, et võrdlusest veiste ja sigade suhtes kohaldatavate reeglitega saaks teha sisuka järelduse.
104. Minu arvates saab vaevalt vastu vaielda sellele, et nende, eri liiki loomade aretamise, transportimise ja kaubastamise olusid ei saa igakülgselt sarnastada, kuna iga nimetatud loomaliigi puhul on erisusi.(68) Pealegi on need loomad tundlikud erisugustele haigustele ja eri liiki loomade suhtes ette nähtud riskiprofiilid võivad olla erinevad.(69)
105. Need erinevused õigustavad iga loomaliigi suhtes erinevat õigusraamistikku.(70) Seega on vaieldamatu asjaolu, et liidu seadusandja lähtus oma valikus objektiivsest ja mõistlikust kriteeriumist.
106. Igal juhul, nagu nõukogu on õigesti osutanud, on Euroopa Kohus järjepidevalt märkinud, et kui liidu seadusandja kutsutakse ümber struktureerima ja looma keerukat süsteemi, on tal õigus teha seda astmeliselt(71) ja omandatud kogemusi arvestades edasi liikuda.(72)
107. See kohtupraktika näib mulle käesolevas asjas väga oluline. See ei tähenda siiski, et liidu seadusandjalt ei nõuta teataval määral järjepidevust ja ühetaolisust, kui ta võtab teatavas ajavahemikus meetmeid niisuguste olukordade reguleerimiseks, millel on teatavaid ühisjooni, nagu võib olla ka eri põllumajandusloomade identifitseerimise puhul.
108. Lõpuks ei ole ma veendunud, et suurema lammaste ja kitsede üldarvuga liikmesriikides asuvaid loomapidajaid diskrimineeritaks. H. Schaible argumente arvestades tuleb kindlaks teha, kas vaidlusalune erand seab mõne põllumajandusettevõtja teistega võrreldes ebasoodsamasse olukorda nii, et sellist erinevat kohtlemist ei õigusta olulised objektiivsed erinevused.(73)
109. On selge, et vaidlusaluse erandi tõttu koheldakse loomapidajaid erimoodi olenevalt sellest, mis liikmesriigis nad asuvad. Ma siiski ei pea seda lubamatuks diskrimineerimiseks. Minu seisukoht rajaneb kahel alusel: vaidlusaluse erandi kohaldamist tingivale kriteeriumile ei saa ette heita objektiivsuse või mõistlikkuse puudumist; samuti ei aseta see mõnda loomapidajat konkurentidega võrreldes oluliselt ebasoodsamasse konkurentsiolukorda.
110. Esimese aspekti osas ei saa eitada, et vaidlusalust erandit kasutada võimaldav kriteerium – loomade üldarv riigis – on täiesti objektiivne. See, kas liikmesriigid sellele kriteeriumile vastavad või mitte, ei olene nende absoluutsest suurusest. Pealegi võib olukord mõnes liikmesriigis aja jooksul muutuda, sest sealne loomade üldarv igal juhul varieerub. Nii võivad liikmesriigid, mis ühel hetkel kuuluvad vaidlusaluse erandi kohaldamisalasse, olla tulevikus, kui olulised asjaolud muutuvad, siiski kohustatud elektroonilise identifitseerimise sisse seadma.
111. Ka ei näi see kriteerium ebamõistlik. Isegi kui võib kahetseda, et määruses nr 21/2004 ei ole selgitatud, miks liidu seadusandja asus seisukohale, et elektroonilise identifitseerimissüsteemi kasutusele võtmine „ei pruugi […] olla õigustatud” liikmesriikides, kus lambaid ja kitsi on suhteliselt vähe,(74) näivad Prantsuse ja Poola valitsuse ning nõukogu poolt käesolevas menetluses antud selgitused mulle veenvad.
112. Nagu H. Schaible märkis, nõuab täiesti toimiva elektroonilise identifitseerimissüsteemi loomine märkimisväärset investeeringut nii loomapidajatelt kui ka riikide valitsustelt. Liikmesriikides, kus loomade üldarv on väike ja loomapidajal harilikult vähe loomi, võib selline investeering olla liigne. Eriti peab see paika, kui lähtuda kulude-tulude analüüsist. Haiguspuhangu korral oleks sellises liikmesriigis haiguse likvideerimise (nt hulgitapmise või vaktsineerimise) ja kahju kannatanud ettevõtjatele vajadusel makstavate hüvitiste kulud väga tõenäoliselt väiksemad investeeringust, mida on vaja niisuguse süsteemi sisseseadmiseks. Sel juhul võib olla mõistlikum säilitada status quo või vähemalt heaks kiita uute reeglite tasakaalustatum ja järkjärgulisem sisseseadmine.
113. Samuti on selge, et kui põllumajandusettevõtted on enamikus väikesed ja loomi vähe, on ka hoolimata elektroonilise identifitseerimissüsteemi puudumisest võimalik suhteliselt kiiresti ja usaldusväärselt andmeid koguda, kui pädevad asutused seda kiireloomuliselt nõuavad. See, et iga looma koodi tuleb vaadelda ja seejärel see käsitsi asjakohastesse dokumentidesse märkida, tõenäoliselt ei põhjusta tarbetuid viivitusi. Ent olukord ei oleks samasugune, kui seda tuleks teha suure loomapopulatsiooniga arvukates põllumajandusettevõtetes.
114. Nendel asjaoludel ei pea ma ebamõistlikuks, et kvalifitseeruvatele liikmesriikidele jäeti vabadus otsustada, kas asjakohasem on seada sisse uus lammaste ja kitsede elektroonilise identifitseerimise süsteem või kasutada vaidlusalust erandit.
115. Muidugi mõista peab see põhjenduskäik paika ainult niivõrd, kui mõne liikmesriigi vabastamine sellest kohustusest ei vii ohu suurenemiseni siseturul. Olen siiski seisukohal, et käesoleval juhul ei ole see nii. Tegelikult võimaldab vaidlusalune erand liikmesriigil muuta elektroonilise identifitseerimise vabatahtlikuks üksnes „ühendusesisese kaubandusega hõlmamata” loomade suhtes. Seega tuleb iga loom, kes viiakse üle riigipiiri ja võib seeläbi kokku puutuda teistes liikmesriikides asuvate loomadega, igal juhul identifitseerida, olenemata sellest, kas looma päritoluriik on otsustanud vaidlusalust erandit kasutada või mitte.
116. Sel teel jääb võimalik suurenenud nakkusoht harilikult ainult nende liikmesriikide piiresse, kes on otsustanud vaidlusalust erandit kasutada. Need liikmesriigid nõustuvad sellega, et nad (ja nende territooriumil asuvad loomapidajad) võivad haiguspuhangu korral kannatada tõsisemaid majanduslikke tagajärgi.
117. Vaidlusaluse erandi kohaldatavust tingiv kriteerium tagab ka selle – ja siinkohal jõuan ma eespool punktis 112 viidatud teise aspekti juurde –, et konkurentsi eri liikmesriikides asuvate loomapidajate vahel oluliselt ei moonutata. Tegelikult peavad kõik loomapidajad, kes soovivad müüa oma lambaid ja kitsi väljaspool oma asukohamaa territooriumi, järgima samu reegleid. See tähendab, et ühendusesiseses kaubanduses tegutsevate loomapidajate vahelist konkurentsi ei moonutata. Pealegi ei saa vaidlusaluse erandi rakendanud liikmesriigis asuv loomapidaja oma võimalikku kulueelist üheski teises liikmesriigis ära kasutada.
118. Ainus stsenaarium, mille puhul ma tegelikult näen ebasoodsamat konkureerimispositsiooni, puudutab erandit mitte rakendanud liikmesriikides asuvaid loomapidajaid, kes ekspordivad kariloomi vaidlusaluse erandi rakendanud liikmesriikidesse. Sel juhul võib kohalikel loomapidajatel tõesti olla kulueelis eksportivas riigis asuvate konkurentide ees. Kui kohtuistungil nõukogult ja komisjonilt selle kohta küsiti, ei eitanud kumbki seda asjaolu. Aga arvestades, et vaidlusalust erandit kohaldavates liikmesriikides on põllumajandusettevõtetes karjad harilikult väiksemad ning et eksportijad kalduvad olema suuremad ja seega saama kasu mastaabisäästudest, on moonutused kohalikel turgudel tõenäoliselt tühised. Igal juhul näib mulle, et see piiratud määral erinev kohtlemine on eespool näidatud põhjustel õigustatud.
119. Lõpuks käsitlen Poola valitsuse argumenti määruse nr 21/2004 artikli 9 lõike 3 kohaldamisala kohta. Piisab, kui märkida, et vaidlusalune erand on kriitiliselt tähtis nii selleks, et üldine oht tervisele Euroopa Liidus asjatult ei suureneks, kui ka selleks, et konkurentsi siseturul oluliselt ei moonutataks. Seetõttu on selge, et Poola valitsuse etteheide on selles osas põhjendamatu.
120. Kokkuvõttes olen arvamusel, et vaidlusalune erand on kohaldatav olukordades, mis objektiivselt erinevad üldreegli kohaldamisalasse kuuluvatest. Järelikult tuleb väited, et võrdse kohtlemise põhimõtet on rikutud, tagasi lükata.
D. Lõppsõna de lege ferenda
121. Kuigi minu õigusanalüüsis ei ilmnenud asjaolusid, mis toetaksid järeldust, et vaidlusalused kohustused on õigusvastased, on see analüüs siiski näidanud, et vaidlusaluse erandi kohaldamine praktikas võib takistada määruse põhjapaneva eesmärgi täielikku saavutamist, aga ka süsteemi üldise õigluse tagamist.
122. Selles osas, mis puudutab määruse põhjapaneva eesmärgi saavutamist, pean jällegi rõhutama, et määrus nr 21/2004 võeti vastu tõhusamaks võitluseks episootiliste haigustega, et hõlbustada siseturu väljakujundamist selles majandussektoris. Siiski on vaidlusaluse erandi tagajärjel takistatud mõnd liiki loomade vaba ringlus Euroopa Liidus ning samuti on piiratud uue loomade identifitseerimise ja registreerimise süsteemi tõhusus nendes liikmesriikides, mis vaidlusalust erandit kohaldavad. Peale selle ei saa välistada teatavat edasikanduvat mõju ülejäänud Euroopa Liidule.
123. Nagu H. Schaible õigesti märgib, ei pruugi episootilise haiguse kontrollimatu leviku oht väikese loomade üldarvuga liikmesriikides olla tingimata väiksem kui suure loomade üldarvuga liikmesriikides. Kuna taudid levivad peamiselt loomade kokkupuutes, näib mulle, et tõsise ja kiire nakatumise oht oleneb mitmest mõjurist, nagu tehingute arv ja transport; see, kas loomi müüakse suurtes või väikestes partiides; ja see, kas loomapartiisid segatakse omavahel või neid sisuliselt ei muudeta. Veel olulisem on, et arvestades liidu liikmesriikide geograafilist varieeruvust, loeb – kui üldse miski, siis – loomade tihedus riigis, mitte nende sealne absoluutarv.
124. Ka siis, kui hõlmatus ühendusesisesesse kaubandusse on seatud vaidlusaluse erandi tingimuseks eesmärgiga tagada, et elektrooniliselt identifitseerimata loomadest tulenev suurem oht piirduks omamaise turuga, ei saa välistada, et erandolukordades ei pruugi sellest piisata vettpidava süsteemi loomiseks. Tegelikult võib see, et elektrooniliselt identifitseeritud loomade kohta on saadaval teistsugused andmed kui tavapäraste kõrvamärkidega identifitseeritud loomade kohta, haiguspuhangu korral viivitada või takistada ametiasutuste tööd loomade kindlakstegemisel ja andmete võrdlemisel, et tuvastada kõik loomade piiriülese liikumise riskijuhud.
125. Liiati jääb teatav riskimäär alati, kui – pettuse või pelgalt eksituse tõttu – võidakse piiriüleselt kaubelda elektrooniliselt identifitseerimata loomadega. Lõppude lõpuks müüakse lambaid ja kitsi sageli suurtes karjades ning alati ei pruugi olla lihtne tagada, et karja kõik loomad selles suhtes nõuetele vastavad.
126. Identifitseerimissüsteemi üldise õigluse kohta pean paraku sedastama, et määruses nr 21/2004 ette nähtud elektroonilise identifitseerimise süsteem ei kujuta endast täiuslikku lahendust. Nagu olen juba märkinud, võivad mõned loomapidajad saada vaidlusaluse erandi kaudu oma koduturgudel kulueelise teistes liikmesriikides asuvate konkurentide ees. Samuti on mõeldav, et vaidlusalune erand võib kaudselt põhjustada majanduslikke tagasilööke nendele loomapidajatele, kes peavad kasutama elektroonilist identifitseerimist. Ka siis, kui need loomapidajad ei ekspordi kariloomi vaidlusalust erandit kohaldavatesse liikmesriikidesse, on ikkagi võimalik, et tootmisahela järgmistes etappides võivad nende loomadest pärit saadused (nagu liha, vill või piim) konkureerida saadustega riikidest, kus vaidlusalust erandit kohaldatakse. Võib julgesti eeldada, et suuremate liikmesriikide loomapidajate kantavad suuremad kulud võivad teatavas ulatuses mõjutada turustatavate lõpptoodete hinda ja seega mõnevõrra kahandada nende toodete konkurentsivõimet.
127. Vaidlusalusest erandist tulenev eristus võib olla käesolevas olukorras õigustatud, kuid see ei pruugi tulevikus samamoodi paika pidada. Tegelikult, nagu mitu käesoleva menetluse osalist on märkinud, muutub määrusega nr 21/2004 nõutav tehnoloogia tänu tehnika kiirele arengule ja mastaabisäästudele järjest ökonoomsemaks. Seetõttu võib vaidlusaluse erandi ratio endastmõistetavus järjest väheneda.
128. Selles suhtes on oluline märkida, et tegelikult sisaldab määrus nr 21/2004 sätet, mis võimaldab komisjonil muuta vaidlusaluse erandi osas loomade üldarvusid.(75) Eespool kirjeldatud kaalutlusi arvestades kaldun arvama, et lõpuks peab liidu seadusandja siiski mõtlema vaidlusaluse erandi kaotamisele. See edendaks minu arvates veelgi võitlust episootiliste haigustega, parendaks lammaste ja kitsede vaba ringlust Euroopa Liidu piires ning tagaks asjaoludest olenemata võrdsed võimalused kõikidele loomapidajatele Euroopa Liidus.
IV. Ettepanek
129. Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Stuttgarti (Saksamaa) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Eelotsuse küsimuse kaalumisel ei ole ilmnenud asjaolusid, mis mõjutaksid järgmiste kohustuste kehtivust:
– nõukogu 17. detsembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 21/2004, millega kehtestatakse lammaste ja kitsede identifitseerimise ja registreerimise süsteem ja muudetakse määrust (EÜ) nr 1782/2003 ning direktiive 92/102/EMÜ ja 64/432/EMÜ, artikli 3 lõikest 1 ja artikli 4 lõikest 2 tulenev loomapidajate kohustus loomad individuaalselt identifitseerida,
– määruse nr 21/2004 artikli 9 lõike 3 esimesest lõigust tulenev loomapidajate kohustus loomad ükshaaval elektrooniliselt identifitseerida, või
– määruse (EÜ) nr 21/2004 artikli 5 lõikest 1 koostoimes sama määruse lisa B jao punktiga 2 tulenev loomapidajate kohustus pidada põllumajandusettevõtte registrit C.