ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
z 9. júna 2011 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernica o biotopoch – Nedostatočnosť opatrení prijatých na ochranu druhu Cricetus cricetus (škrečok poľný) – Poškodenie biotopov“
Vo veci C‑383/09,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 25. septembra 2009,
Európska komisia, v zastúpení: O. Beynet a D. Recchia, splnomocnené zástupkyne, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Francúzskej republike, v zastúpení: G. de Bergues a S. Menez, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory J.‑C. Bonichot, sudcovia K. Schiemann, L. Bay Larsen (spravodajca), A. Prechal a E. Jarašiūnas,
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomník: C. Strömholm, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 21. októbra 2010,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 20. januára 2011,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Európska komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Francúzska republika si tým, že nevytvorila program opatrení umožňujúci prísnu ochranu druhu Cricetus cricetus (škrečok poľný), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, s. 7; Mim. vyd. 03/012, s. 284), zmenenej a doplnenej smernicou Rady 2006/105/ES z 20. novembra 2006 (Ú. v. EÚ L 363, s. 368, ďalej len „smernica o biotopoch“).
Právny rámec
2 Hlavným cieľom smernice o biotopoch, ako je uvedené v treťom odôvodnení, je podpora udržiavania biologickej rôznorodosti.
3 Článok 1 písm. a) až i) uvedenej smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
a) ochrana znamená súbor opatrení vyžadovaných na zachovanie alebo obnovu prirodzených biotopov a populácií druhov divokej fauny a flóry v priaznivom stave, ako je definovaný v písm. e) a písm. i);
…
g) druh európskeho významu znamená druh, ktorý je v rámci územia uvedeného v článku 2:
i) ohrozený, s výnimkou tých druhov, ktorých územie prirodzeného pohybu je zanedbateľné na tomto území a ktoré nie sú ohrozené ani zraniteľné v západnom palearktickom regióne, alebo
ii) zraniteľný, t. j. je pravdepodobné, že sa v blízkej budúcnosti presunú do ohrozenej kategórie, ak budú ďalej pôsobiť príčinné faktory, alebo
iii) vzácny, t. j. s malými populáciami, ktoré nie sú v súčasnosti ohrozené alebo zraniteľné, ale podliehajú riziku. Tieto druhy sa nachádzajú na obmedzených geografických územiach alebo sa riedko vyskytujú na území väčšom, alebo
iv) endemický a vyžadujúci mimoriadnu pozornosť z dôvodu špecifického charakteru ich prirodzeného biotopu a/alebo potenciálneho dosahu ich využívania na prirodzený biotop a/alebo potenciálneho dosahu ich využívania na stav ochrany.
Takéto druhy sú uvedené alebo môžu byť uvedené v prílohe II a/alebo prílohe IV alebo V;
…
i) stav ochrany druhov znamená súhrn vplyvov pôsobiacich na príslušné druhy, ktoré môžu ovplyvniť jeho dlhodobé rozdelenie a prebytok [početnosť – neoficiálny preklad] ich populácií v rámci územia uvedeného v článku 2;
Stav ochrany sa bude považovať za „priaznivý“, keď:
– údaje o dynamike populácie príslušného druhu indikujú, že sa tento druh sám dlhodobo udržuje vo svojom prirodzenom biotope ako životaschopný komponent, a
– územie prirodzeného pohybu tohto druhu sa ani nezmenšuje, ani sa pravdepodobne v dohľadnej budúcnosti nezmenší a
– existuje a pravdepodobne bude ďalej existovať dostatočne veľký prirodzený biotop na dlhodobé udržanie ich populácií.“
4 Článok 2 ods. 2 smernice o biotopoch upresňuje, že sa prijmú opatrenia podľa tejto smernice, aby sa prirodzené biotopy a druhy divokej fauny a flóry európskeho významu zachovali v priaznivom stave ochrany alebo do takéhoto stavu obnovili.
5 Škrečok poľný (Cricetus cricetus) patrí medzi druhy uvedené v prílohe IV písm. a) smernice o biotopoch. Táto príloha sa týka najmä živočíšnych druhov, „o ktoré má Spoločenstvo záujem a ktoré vyžadujú prísnu ochranu“.
6 Článok 12 ods. 1 smernice o biotopoch stanovuje:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany živočíšnych druhov uvedených v prílohe IV písm. a) v prostredí ich prirodzeného pohybu a zakážu:
a) všetky formy úmyselného odchytávania alebo usmrcovania vzoriek týchto druhov vo voľnej prírode;
b) úmyselné rušenie týchto druhov najmä počas obdobia párenia [rozmnožovania – neoficiálny preklad], odchovu mláďat, hibernácie a sťahovania;
c) úmyselné ničenie alebo zbieranie vajec vo voľnej prírode;
d) poškodzovanie alebo ničenie miest na párenie [rozmnožovanie – neoficiálny preklad], alebo miest na oddych.“
Skutkové okolnosti a konanie pred podaním žaloby
7 Komisiu na stav ochrany škrečka poľného v Alsasku upozornila sťažnosť, o ktorej informovala francúzske orgány na stretnutí konanom 15. januára 2007.
8 Francúzske orgány predložili v tejto súvislosti svoje pripomienky listami z 15. februára a 14. septembra 2007, ktorými informovali Komisiu o opatreniach prijatých v rámci Akčného plánu na ochranu dotknutého druhu na roky 2007 – 2011.
9 Výzvou z 23. októbra 2007 Komisia poukázala na skutočnosť, že z výsledných údajov sčítania škrečka poľného vyplýva, že v krátkom čase hrozí úplné vyhynutie tohto druhu, a vyzvala Francúzsku republiku, aby v tejto súvislosti predložila svoje pripomienky.
10 Listami z 24. decembra 2007 a 11. marca 2008 francúzske orgány podali vysvetlenia o ochranných opatreniach, ktoré už prijali na ochranu uvedeného druhu.
11 Listom z 5. júna 2008 Komisia zaslala Francúzskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom tvrdí, že tento členský štát si tým, že neprijal program opatrení umožňujúci prísnu ochranu škrečka poľného, nesplnil svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch. V dôsledku toho Komisia vyzvala Francúzsku republiku na prijatie opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s uvedeným odôvodneným stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.
12 Francúzska republika odpovedala na odôvodnené stanovisko a poukázala na geografické danosti, pre ktoré sú možnosti ochrany škrečka poľného obmedzené, ale aj uviedla, že v roku 2008 v jednej časti alsaskej oblasti sa zaznamenalo zastavenie úbytku tohto druhu. Okrem iného tento členský štát informoval Komisiu o napredovaní opatrení v rámci akčného plánu na ochranu tohto druhu na roky 2007 až 2011.
13 Keďže Komisia považovala spôsoby ochrany na zachovanie uvedeného druhu, ako ich vykonáva Francúzska republika, naďalej za nedostatočné, podala túto žalobu.
O žalobe
Argumentácia účastníkov konania
14 Komisia tvrdí, že škrečkovi poľnému v Alsasku hrozí vyhynutie. Z výsledných údajov sčítania možno totiž pozorovať silný úbytok tohto druhu v rokoch 2001 až 2007. Toto zhoršenie je spôsobené urbanizáciou a vývojom poľnohospodárskych praktík.
15 Opatrenia prijaté Francúzskou republikou sú nedostatočné a nezabraňujú poškodzovaniu miest na rozmnožovanie a oddych uvedeného druhu. Jeden z podstatných dôvodov tejto nedostatočnosti, ktorý sa týka opatrení urbanizácie, ako aj poľnohospodárskych opatrení, spočíva v úzkom vymedzení územia, najmä takzvaných prioritných akčných oblastí (zones d’action prioritaire, ďalej len „ZAP“) a „opätovne osídľovanej oblasti“, ktoré je predmetom týchto opatrení. Okrem toho sú tieto opatrenia samy osebe nedostatočné. Cieľ, aby sa v ZAP nachádzalo 22 % plodín priaznivých pre škrečka poľného, sa z troch existujúcich ZAP dosiahol iba v jedinej. Ďalej akčný program na obmedzovanie znečisťovania dusičnanmi v rokoch 2008 až 2010 je nedostatočný. Napokon možnosti urbanizácie v „opätovne osídľovanej oblasti“ nie sú dostatočne obmedzené.
16 Francúzska republika tvrdí, že opatrenia, ktoré prijala, predstavujú koherentný celok primeraný a vhodný na dosiahnutie cieľa prísnej ochrany škrečka poľného v súlade s požiadavkami smernice o biotopoch. Najmä prostredníctvom akčného plánu na roky 2007 až 2011 sa podarilo presne definovať osobitný priestor pre tento druh a určiť tri rôzne akčné oblasti, t. j. tri ZAP, v ktorých sa upúšťa od akýchkoľvek zmien využívania pôdy s výnimkou tých, ktoré súvisia s poľnohospodárstvom, ďalej „opätovne osídľovanú oblasť“, v ktorej sa pri každom projekte na rozlohe jedného hektára a viac vyžaduje preskúmanie jeho neškodnosti na daný druh osobitnou štúdiou, a historické územie prirodzeného výskytu, v ktorom musia všetky obce pri novej dokumentácii o územnom plánovaní zabezpečiť osobitnú štúdiu venovanú problematike škrečka poľného.
17 Francúzska republika uvádza, že od uskutočňovania uvedeného akčného plánu možno pozorovať vývoj v množstve daného druhu v hlavných oblastiach, ktorý nasvedčuje tomu, že pokles počtu jedincov sa zastavil a že dokonca ide o ľahký nárast. Predsa však musí uplynúť niekoľko rokov, aby sa mohol s dostatočnou istotou vyhodnotiť vplyv opatrení prijatých francúzskymi orgánmi na stav zachovania populácie tohto druhu. V každom prípade Komisia nepreukázala, že by sa v ZAP prirodzené prostredie tohto druhu po roku 2007 ďalej poškodzovalo, ani nepreukázala, že znečisťovanie dusičnanmi je voči tomuto druhu škodlivé. Napokon Francúzska republika tvrdí, že pri „opätovne osídľovanej oblasti“ je okrem povinnosti preskúmať každý projekt so zreteľom na jeho dopad na jedincov, na miesta na rozmnožovanie alebo na oddych škrečka poľného ešte potrebné vypracovať osobitnú štúdiu pre každý projekt týkajúci sa plochy viac ako jedného hektára s cieľom preskúmať škody, ktoré by mohli byť spôsobené uvedenému druhu týmto projektom.
Posúdenie Súdnym dvorom
18 Treba pripomenúť, že podľa článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch členské štáty musia prijať potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany živočíšnych druhov uvedených v prílohe IV písm. a) tejto smernice v prostredí ich prirodzeného pohybu a zakázať poškodzovanie alebo ničenie miest na rozmnožovanie alebo miest na oddych.
19 Prebratie uvedeného ustanovenia zaväzuje členské štáty nielen prijať ucelený legislatívny rámec, ale aj vykonať konkrétne a osobitné opatrenia na ochranu (rozsudok z 11. januára 2007, Komisia/Írsko, C‑183/05, Zb. s. I‑137, bod 29).
20 Systém prísnej ochrany predpokladá tiež prijatie koherentných a koordinovaných opatrení preventívnej povahy (rozsudky zo 16. marca 2006, Komisia/Grécko, C‑518/04, bod 16, a Komisia/Írsko, už citovaný, bod 30).
21 Taký systém prísnej ochrany má účinne zabrániť poškodzovaniu alebo ničeniu miest na rozmnožovanie alebo na oddych živočíšnych druhov uvedených v prílohe IV písm. a) smernice o biotopoch (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. januára 2002, Komisia/Grécko, C‑103/00, Zb. s. I‑1147, bod 39).
22 Je však potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa má existencia nesplnenia povinnosti hodnotiť vo vzťahu k situácii konkrétneho členského štátu ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a že Súdny dvor nemôže brať do úvahy neskoršie zmeny (pozri najmä rozsudky z 30. januára 2002, Komisia/Grécko, už citovaný, bod 23, a z 19. mája 2009, Komisia/Taliansko, C‑531/06, Zb. s. I‑4103, bod 98).
23 Je nesporné, že lehota dvoch mesiacov stanovená Komisiou v odôvodnenom stanovisku na prijatie potrebných opatrení umožňujúca Francúzskej republike dosiahnuť súlad s uvedeným odôvodneným stanoviskom uplynula 5. augusta 2008.
24 V tejto súvislosti z dokumentov v spise vyplýva, že v rokoch 2001 až 2007 počet nôr škrečka poľného v „hlavných zónach“, ktoré slúžia ako referenčný ukazovateľ na sledovanie populácie tohto druhu, klesol z 1 160 na menej ako 180. Okrem toho podľa výsledných údajov sčítania, ktoré zabezpečoval Office national de la chasse et de la faune sauvage (Národný úrad pre poľovníctvo a voľne žijúcich živočíchov) a ktoré Francúzska republika nespochybnila, nijaká populácia uvedeného druhu v Alsasku nedosiahla minimálnu hranicu životaschopnej populácie, ktorá sa odhaduje asi na 1 500 jedincov žijúcich v súvislej oblasti s priaznivými pôdnymi podmienkami s rozlohou 600 hektárov.
25 Štátny tajomník pre ekológiu v liste z 28. augusta 2009 adresovanom prefektovi regiónu Alsasko (ďalej len „list z 28. augusta 2009“) uviedol, že „napriek uplatneniu opatrení stanovených v pláne na obnovu stavu [škrečka poľného] (2007 – 2011) a vzájomným záväzkom dotknutých subjektov na ochranu tohto druhu sú dosiahnuté biologické výsledky na ochranu tohto druhu vo Francúzsku do dnešného dňa nedostatočné“, a preto „je nevyhnutné, aby sa právna úprava v prospech škrečka poľného zreteľne a rýchlo vylepšila na dosiahnutie biologických výsledkov preukazujúcich v krátkom čase obnovu druhu“.
26 Francúzska republika pripustila, že rozvoj pestovania kukurice, ktoré ide na úkor biologickej rôznorodosti, nie je priaznivý pre škrečka poľného, lebo tento druh je závislý od umelo vysiatych trávnatých plôch najmä lucernou siatou, a predstavuje jeden z dôležitých faktorov spôsobujúcich pokles populácie tohto druhu. Je nesporné, že dokonca ani v posledných rokoch v Alsasku, čo je jediný región, kde sa tento druh vyskytuje, nebol tento rozvoj úplne zastavený.
27 Medzi opatrenia na nápravu danej situácie patrí najmä vytvorenie troch ZAP, ktoré sú oblasťami, kde sa upustilo od akýchkoľvek iných zmien využívania pôdy ako zmien, ktoré súvisia s poľnohospodárstvom, a kde bol vytýčený cieľ stanovujúci pestovať 22 % plodín priaznivých pre škrečka poľného, teda 2 % lucerny a 20 % obilia na účely dosiahnuť životaschopnú populáciu s počtom asi 1 200 až 1 500 jedincov na oblasť.
28 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa vedeckých údajov na určenie cieľa stanovujúceho 22 % priaznivých plodín v ZAP, ktoré Francúzska republika pripojila k spisu, „v rámci štúdie, ktorú uskutočnil Office national de la chasse et de la faune sauvage v roku 1997 sa na dvanástich štvorcových vzorkách s rozlohou 25 ha na sprašovom území…, sa zistilo, že tri štvorce, na ktorých sa pestovalo viac ako 2 až 4 % lucerny, ako aj 20 až 30 % obilia, vykazovali najpočetnejšiu populáciu škrečka poľného. Nárast počtu nôr sa zaznamenal na jar a v lete, z čoho je možné vyvodzovať priaznivé prostredie na zachovanie a rozmnožovanie druhu. Tak to však nebolo v prípade zostávajúcich deviatich štvorcov, v ktorých sa lucerna nachádzala iba v zanedbateľnej miere alebo vôbec a obilniny predstavovali len menšinu“.
29 Komisia síce nepopiera, že tzv. agroenvironmentálne opatrenia prijaté na dosiahnutie cieľa stanovujúceho 22 % plodín priaznivých pre predmetný druh spočívajúce najmä vo finančnej podpore poľnohospodárov na uprednostnenie sejby lucerny a ozimín, sú spôsobilé usmerniť poľnohospodárske praktiky v priaznivom zmysle pre tento druh, avšak zo spisu vyplýva, že k 5. augustu 2008 tento cieľ 22 % obilnín priaznivých pre daný druh sa dosiahol len v jednej z troch ZAP, ktoré predstavujú len 2 % všetkých plôch priaznivých pre škrečka poľného.
30 V tejto súvislosti je potrebné ďalej pripomenúť, že francúzske orgány si boli vedomé nedostatočnosti týchto opatrení, pretože, po prvé, štátny tajomník pre ekológiu v liste z 28. augusta 2009 žiadal prefekta regiónu Alsasko, aby vypracoval na september 2009 návrh na zmenu obvodov ZAP, najmä na pokrytie úsekov v blízkosti ZAP, kde sa škrečok poľný vyskytuje.
31 Po druhé, pokiaľ ide o „opätovne osídľovanú oblasť“, francúzske orgány v liste adresovanom Komisii po oznámení odôvodneného stanoviska uviedli, že dynamika prispôsobenia sa poľnohospodárskych praktík prispievajúcich k pozitívnej stabilizácii stavu škrečka poľného v obciach, v ktorých sa v minulosti často vyskytoval, sa rozšírila a posilnila predovšetkým vykonaním agroenvironmentálnych územných opatrení, aby sa v priebehu roka 2011 dosiahla úroveň 22 % plodín priaznivých pre uvedený druh na celom priestore, kde tento druh žije.
32 Francúzska republika tiež uznala, že rozvoj urbanizácie a s tým súvisiacej infraštruktúry spôsobujú zánik a rozdrobenosť poľnohospodárskej pôdy a predstavuje ďalší určujúci faktor spôsobujúci pokles populácie škrečka poľného.
33 Pokiaľ ide o opatrenia prijaté týmto členským štátom v oblasti urbanizmu s cieľom skončiť poškodzovanie alebo ničenie miest na rozmnožovanie alebo na oddych uvedeného druhu, treba konštatovať, po prvé, že zákaz akejkoľvek novej urbanizácie v ZAP dokonca za predpokladu, že má skutočne záväzný charakter, sa týka, ako bolo uvedené v bode 29 tohto rozsudku, len 2 % celkovej plochy priaznivej pre škrečka poľného.
34 Treba pripomenúť, po druhé, že síce v „opätovne osídľovanej oblasti“, ktorá podľa Francúzskej republiky pokrýva 49 % plôch priaznivých pre uvedený druh, musí každý urbanistický projekt na rozlohe jedného hektára a viac prostredníctvom osobitnej štúdie preukázať, že nie je škodlivý pre tento druh, a pokiaľ sa o tom nepredloží dôkaz, môže sa realizovať len pod podmienkou, že mu bude udelená ministerská výnimka, predsa však dokumenty v spise neumožnili vyvrátiť tvrdenie Komisie, podľa ktorého jednak podmienky udelenia výnimky nie sú presne stanovené a jednak sa nevyžaduje nijaké kompenzačné opatrenie v prípade udelenia výnimky.
35 Po tretie je nesporné, že urbanistické projekty na rozlohe väčšej ako jeden hektár k 5. augusta 2008 nepodliehali nijakej formalite umožňujúcej overiť, že projekt nebude mať vplyv na zachovanie predmetného druhu. Okrem toho z listu z 28. augusta 2009 vyplýva, že štátny tajomník pre ekológiu žiadal prefekta regiónu Alsasko vytvoriť úpravu, ktorá umožní dôkladné posúdenie týchto projektov a preskúmanie na účely potvrdenia, že nemajú taký vplyv. Rovnako napísal, že treba pripomenúť, že výskyt uvedeného škrečka v zábere týchto projektov „odôvodňuje vyhnutie sa alebo žiadosť o výnimku“, a to bez ohľadu na plochu projektu.
36 Okrem toho sa v tomto liste uvádzalo, že sa dokončuje dodatočné rozhodnutie týkajúce sa podmienok na podanie žiadosti o výnimku z prísnej ochrany škrečka poľného, ktoré preberá znenie rámcovej dohody o správe osobitnej oblasti tohto druhu a má byť uverejnené v priebehu septembra roku 2009.
37 Z vyššie uvedeného vyplýva, že vykonané opatrenia ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku neboli dostatočné na účinné zabránenie poškodzovaniu alebo ničeniu miest na rozmnožovanie alebo na oddych škrečka poľného.
38 Pokiaľ ide o údajný nedostatočný charakter akčného programu na roky 2008 až 2010 týkajúceho sa znečisťovania dusičnanmi, Komisia v každom prípade dostatočne právne nepreukázala existenciu súvislosti medzi používaním dusičnanov v poľnohospodárstve a poškodzovaním alebo ničením miest na rozmnožovanie alebo miest na oddych uvedeného druhu.
39 So zreteľom na uvedené treba žalobe Komisie vyhovieť s výhradou toho, čo je uvedené v predchádzajúcom bode tohto rozsudku.
40 Preto je potrebné konštatovať, že Francúzska republika si tým, že nevytvorila program opatrení umožňujúcich prísnu ochranu druhu škrečka poľného, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch.
O trovách
41 Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Francúzsku republiku na náhradu trov konania a Francúzska republika nemala úspech v podstatnej časti svojich dôvodov, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Francúzska republika si tým, že nevytvorila program opatrení umožňujúcich prísnu ochranu druhu Cricetus cricetus (škrečok poľný), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 ods. 1 písm. d) smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, zmenenej a doplnenej smernicou Rady 2006/105/ES z 20. novembra 2006.
2. Francúzska republika je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy