CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NIILO JÄÄSKINEN
presentadas el 13 de diciembre de 2012 (1)
Asunto C‑512/10
Comisión Europea
contra
República de Polonia
«Recurso por incumplimiento – Directiva 91/440/CEE – Desarrollo de ferrocarriles comunitarios – Directiva 2001/14/CE – Adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria – Artículo 6, apartado 3, y anexo II de la Directiva 91/440 – Artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 – Administrador de infraestructuras – Independencia organizativa y decisoria – Estructura de holding – Artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14 – Falta persistente de equilibrio financiero – Artículo 6, apartado 1, y artículo 7, apartados 3 y 4, de la Directiva 91/440 – Falta de incentivos al administrador de estructuras – Artículos 7, apartado 3, y 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14 – Cálculo del canon para el acceso mínimo»
I. Introducción
1. Mediante su recurso por incumplimiento, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, y del anexo II de la Directiva 91/440/CEE, (2) en su versión modificada por la Directiva 2007/58/CE (3) (en lo sucesivo, «Directiva 91/440»), de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14/CE (4) (en lo sucesivo, «Directiva 2001/14»), así como del artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14, del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14, en relación con el artículo 7, apartados 3 y 4, de la Directiva 91/440, y del artículo 7, apartado 3, y del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14. La República de Polonia ha solicitado la desestimación del recurso interpuesto por la Comisión.
2. El presente asunto forma parte de una serie de recursos por incumplimiento, (5) interpuestos por la Comisión en 2010 y 2011, en relación con la aplicación por los Estados miembros de las Directivas 91/440 y 2001/14, en particular en lo que respecta a la garantía del acceso equitativo y no discriminatorio de las empresas ferroviarias a la infraestructura, es decir, a la red ferroviaria. Estos recursos son inéditos, ya que ofrecen al Tribunal de Justicia la primera ocasión de examinar la liberalización de los ferrocarriles en la Unión Europea, y en especial de interpretar lo que se ha dado en llamar el «primer paquete ferroviario».
3. El 6 de septiembre de 2012 presenté mis conclusiones en el asunto que dio lugar a la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, y en los asuntos Comisión/Hungría, Comisión/España, Comisión/Austria y Comisión/Alemania, antes citados. Además de las presentes conclusiones, presento hoy mis conclusiones en los asuntos Comisión/República Checa, Comisión/Francia, Comisión/Eslovenia y Comisión/Luxemburgo, antes citados. En la medida en que el presente asunto se refiera a imputaciones análogas a las que ya tuve ocasión de analizar en las conclusiones antes citadas, me limitaré a citar los puntos pertinentes de las mismas, sin reiterar, no obstante, en su totalidad la argumentación que recogen.
II. Marco jurídico
A. Normativa de la Unión
1. Directiva 91/440
4. El artículo 6, apartados 1 a 3, de la Directiva 91/440 dispone:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se lleven y se publiquen por separado las cuentas de pérdidas y ganancias y los balances relativos, por una parte, a la explotación de servicios de transporte de empresas ferroviarias y, por otra, a la administración de la infraestructura ferroviaria. Las ayudas estatales que se abonen con destino a una de tales áreas de actividad no podrán transferirse a la otra.
Las contabilidades de estas dos áreas de actividad deberán reflejar esta prohibición.
2. Además, los Estados miembros podrán disponer que dicha separación suponga la existencia de divisiones orgánicas diferenciadas en el seno de una misma empresa, o que la gestión de la infraestructura corra a cargo de una entidad distinta.
3. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las funciones que determinan un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, enumeradas en el anexo II, se encomienden a entidades o empresas que no presten a su vez servicios de transporte ferroviario. Con independencia de las estructuras de organización, deberá demostrarse que se ha cumplido este objetivo.
No obstante, los Estados miembros podrán asignar a empresas ferroviarias o a cualquier otro organismo el cobro de los cánones y la responsabilidad de gestionar la infraestructura ferroviaria, tal como la inversión, el mantenimiento y la financiación.»
5. El anexo II de la Directiva 91/440 enumera las funciones esenciales mencionadas en el artículo 6, apartado 3:
– preparación y toma de decisiones relativas a la concesión de licencias de empresas ferroviarias, incluida la concesión de licencias individuales;
– toma de decisiones relacionadas con la adjudicación de franjas, incluidas tanto la definición y la evaluación de disponibilidad como la asignación de franjas para trenes concretos;
– toma de decisiones relacionadas con la percepción de cánones por uso de infraestructura;
– supervisión del cumplimiento de las obligaciones de servicio público que requiere la prestación de determinados servicios.
6. El artículo 7, apartados 3 y 4, de la Directiva 91/440 prevé lo siguiente:
«3. Los Estados miembros podrán además conceder al administrador de infraestructuras, respetando lo dispuesto en los artículos 73, 87 y 88 del Tratado, una financiación suficiente en función de los objetivos asignados, la magnitud y las necesidades financieras, especialmente para hacer frente a las nuevas inversiones.
4. En el marco de la política general que determine el Estado, el administrador de infraestructuras deberá elaborar un programa de actividad que incluirá planes de inversión y financiación. Dicho programa irá orientado a garantizar un uso y desarrollo óptimos y eficientes de la infraestructura, asegurando al mismo tiempo el equilibrio financiero, y preverá los medios necesarios para realizar tales objetivos.»
2. Directiva 2001/14
7. Según los considerandos undécimo y decimosexto de la Directiva 2001/14:
«Los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben permitir igualdad de acceso sin discriminación a todas las empresas y procurar, en la medida de lo posible, atender las necesidades de todos los usuarios y tipos de tráfico de manera justa y no discriminatoria.»
[…]
Los sistemas de tarifación y adjudicación de la capacidad deberían propiciar la competencia leal en la prestación de servicios ferroviarios.»
8. El artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva establece:
«Si en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones el administrador de infraestructuras no gozara de independencia respecto de cualquier empresa ferroviaria, las funciones descritas en el presente capítulo distintas de la recaudación de los cánones serán desempeñadas por un organismo de tarifación que goce de dicha independencia respecto de cualquier empresa ferroviaria.»
9. Según el artículo 6 de la Directiva 2001/14:
«1. Los Estados miembros establecerán las condiciones –incluido, si procede, el establecimiento de pagos anticipados– para que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período de tiempo razonable, la contabilidad del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio entre, por una parte, los cánones por utilización, los excedentes de otras actividades comerciales y la financiación estatal y, por otra, los gastos de infraestructura.
[…]
2. Sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso.
3. Los Estados miembros velarán por la observancia de lo dispuesto en el apartado 2, bien mediante un acuerdo contractual entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras que abarque un período no inferior a tres años y que prevea la financiación estatal, bien estableciendo medidas adecuadas de reglamentación previendo las facultades necesarias.
[…]»
10. El artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 dispone:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 y en el artículo 8, el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.»
11. Conforme al artículo 8, apartado 1, de la citada Directiva:
«Con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, los Estados miembros podrán, siempre que el mercado pueda aceptarlo, cobrar recargos basados en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios, sin dejar de garantizar una competitividad óptima, en particular, del tráfico internacional ferroviario de mercancías. El sistema de cánones respetará los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias.
No obstante, la cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado.»
12. Según el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14:
«Si en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones el administrador de infraestructuras no fuere independiente de cualquier empresa ferroviaria, las funciones mencionadas en el apartado 1 y que se describen en el presente capítulo serán ejercidas por un organismo adjudicador que en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones sea independiente de toda empresa ferroviaria.»
B. La normativa polaca
1. Ley de 8 de septiembre de 2000
13. El artículo 15 de la Ley de 8 de septiembre de 2000 sobre la venta, reestructuración y privatización de la empresa pública Polskie Koleje Państwowe (ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego «Polskie Koleje Państwowe», (6) en su versión modificada; en lo sucesivo, «Ley de 8 de septiembre de 2000») dispone:
«1. PKP SA crea una sociedad por acciones encargada de gestionar las líneas ferroviarias, que opera con el nombre “PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna”, y que se denominará en lo sucesivo “PLK SA”.
2. PLK SA, a partir del día de su inscripción en el registro mercantil, asumirá los derechos y obligaciones de PKP SA en el ámbito de la gestión de las líneas ferroviarias, de conformidad con la ley mencionada en el artículo 14, apartado 2, punto 2.
2 bis. Mientras PLK SA disfrute de créditos públicos para financiar sus inversiones en la infraestructura, las acciones de esta sociedad no devengarán dividendos.
3. La gestión de las líneas ferroviarias por PLK SA incluirá también las funciones previstas en el artículo 49, apartado 1, de la Ley de 27 de junio de 1997 sobre el transporte ferroviario, desempeñadas por los guardavías, integrados en la estructura organizativa de PLK SA.
4. PLK SA será el administrador de las líneas en el sentido previsto en el artículo 14, apartado 2, punto 2.
4 bis. PLK SA gestionará las líneas ferroviarias y las otras infraestructuras ferroviarias, que se definen en la Ley de 28 de marzo de 2003 sobre el transporte ferroviario (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym), (7) en su versión modificada (en lo sucesivo, “Ley sobre el transporte ferroviario”) con excepción de los inmuebles y construcciones destinados al transporte de pasajeros y mercancías así como los terrenos ocupados por dichos inmuebles y construcciones.
4 ter. La excepción prevista en el apartado 4 bis no abarca las construcciones situadas en terrenos que forman parte integrante de las líneas ferroviarias.
5. El Ministro de Transportes aprobará los estatutos de PLK SA y sus modificaciones.
6. La junta general de PLK SA nombrará a los miembros del consejo de vigilancia de PLK SA entre las personas propuestas al efecto por el Ministro de Transportes. El número de miembros del consejo de vigilancia de PLK SA se fijará en los estatutos.
7. Las partidas del presupuesto del Estado destinadas en un ejercicio determinado a la financiación de las líneas ferroviarias de interés nacional incrementarán el capital emitido por PLK SA; las acciones correspondientes a la ampliación del capital serán titularidad del Tesoro Público, representado por el Ministro de Transportes.
8. Las acciones de PLK SA poseídas por PKP SA y por el Tesoro Público no podrán ser vendidas, sin perjuicio del apartado 8 bis.
8 bis. Las acciones de PLK SA poseídas por PKP SA sólo podrán ser vendidas al Tesoro Público.
9. En caso de privatización o liquidación de PKP SA, las acciones de PLK SA poseídas por PKP SA serán recuperadas por el Tesoro Público, representado por el Ministro de Transportes. En caso de privatización de PKP SA se realizará una reducción del capital social de PKP SA mediante la anulación de un número de acciones con un importe equivalente al valor nominal de las acciones de PLK SA recuperadas por el Tesoro Público.»
2. Ley sobre el transporte ferroviario
14. El artículo 5, apartados 1 a 3, de la Ley de 28 de marzo de 2003 sobre el transporte ferroviario (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, (8) en su versión modificada; en lo sucesivo, «Ley sobre el transporte ferroviario») dispone:
«1. La administración de la infraestructura ferroviaria consiste en:
1) construir y mantener la infraestructura ferroviaria;
2) explotar los trenes en las líneas de ferrocarril;
3) mantener la infraestructura ferroviaria en un estado que garantice una explotación de los trenes con total seguridad;
4) facilitar franjas para la circulación de los trenes en las líneas ferroviarias y prestar los servicios conexos;
5) administrar los bienes inmuebles que forman parte de la infraestructura ferroviaria.
2. El administrador de infraestructuras –en lo sucesivo, “administrador”– gestionará la infraestructura ferroviaria y garantizará su desarrollo y modernización.
3. El administrador no estará facultado para explotar servicios de transporte ferroviario, con excepción de los servicios tecnológicos realizados para sus propias necesidades, sin perjuicio del apartado 4.»
15. Conforme al artículo 13, apartado 1, de dicha Ley:
«El presidente de la Oficina de transportes ferroviarios –en lo sucesivo, “Presidente de la OTF”– será competente en materia de regulación del transporte ferroviario para:
1) aprobar y coordinar los cánones de uso de las franjas concedidas, verificando su conformidad con las normas de fijación de los cánones;
[…]
3) supervisar que los administradores respeten la igualdad de trato de todos los transportistas ferroviarios, en particular en materia de tramitación de las solicitudes de adjudicación de franjas y fijación de cánones;
4) supervisar si el administrador ha fijado correctamente los cánones de base de uso de la infraestructura ferroviaria y los cánones suplementarios de prestaciones de servicios;
5) conocer de los recursos de los transportistas ferroviarios relativos:
[…]
b) a la adjudicación de franjas y a los cánones de uso de la infraestructura ferroviaria; […]».
16. El artículo 14, apartado 1, de la Ley sobre el transporte ferroviario prevé:
«El presidente de la OTF ordenará, mediante una decisión, la subsanación de cualquier irregularidad en el plazo fijado en caso de vulneración de las disposiciones relativas a las obligaciones de los administradores, de los transportistas ferroviarios y de los ramales ferroviarios, en materia de seguridad del transporte ferroviario [...].»
17. A tenor del artículo 33, apartados 1 a 8, de dicha Ley:
«1. El administrador fijará la cuantía de los cánones que se adeudan por el uso de la infraestructura por los transportistas ferroviarios.
2. El canon de base por el uso de la infraestructura ferroviaria se fijará teniendo en cuenta el coste, soportado por el administrador, directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
3. El canon de uso de la infraestructura ferroviaria está integrado por el canon de base y los cánones complementarios.
3 bis. En el canon de base, el administrador aplicará un canon distinto por:
1) el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria, que comprende los servicios previstos en la parte I, apartado 1, del anexo de la Ley;
2) el acceso a las instalaciones relacionadas con el mantenimiento de los trenes, que comprende los servicios previstos en la parte I, apartado 2, del anexo de la Ley.
4. El canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria se calculará como el producto de la circulación de los trenes y las tasas unitarias fijadas según la categoría de la línea ferroviaria y el tipo de tren, de forma independiente para el transporte de pasajeros y de mercancías.
4 bis. El administrador podrá aplicar una tasa unitaria mínima de canon de base para el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria. La tasa mínima se aplicará con modalidades equivalentes a todos los transportistas ferroviarios de pasajeros por el uso de la infraestructura ferroviaria relacionada con actividades efectuadas conforme al contrato de servicio público.
[…]
4 quater. El canon de base de acceso a los equipos relacionados con el mantenimiento de los trenes se calculará como el producto de los servicios solicitados y las tasas unitarias correspondientes, cuya cuantía varía en función del tipo de servicios que se mencionan en la parte I, apartado 2, del anexo de la Ley.
5. La tasa unitaria del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria será fijado por tren y por un kilómetro de recorrido.
5 bis. El administrador, para fijar las tasas unitarias del canon de base, deducirá de los gastos previstos de puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria a los transportistas ferroviarios la subvención prevista para la renovación y mantenimiento de la infraestructura procedente del presupuesto del Estado o de los entes locales y los recursos procedentes del Fondo ferroviario.
[…]
5 quater. El incremento de las tasas unitarias del canon de base para los transportes ferroviarios de pasajeros realizados en virtud de un contrato de servicio público, durante el período de validez de los horarios conforme al artículo 30, apartado 5, no podrá superar el índice de inflación previsto en el proyecto de ley presupuestaria del año pertinente.
6. El administrador estará obligado a publicar, conforme a las prácticas vigentes, la cuantía y los tipos de las tasas del canon de base y de los cánones suplementarios, diferenciando entre el transporte de pasajeros y el transporte de mercancías.
7. Las tasas unitarias del canon de base y de los cánones suplementarios, salvo los cánones de utilización de la electricidad de tracción, se transmitirán junto con el cálculo de su importe al presidente de la OTF.
8. El presidente de la OTF aprobará las tasas, en un plazo de 30 días a contar desde su recepción, o denegará la aprobación si aprecia una vulneración de las normas previstas en los apartados 2 a 6, en el artículo 34 o en el artículo 35.»
18. El artículo 38 bis, apartados 1 y 2, de la Ley sobre el transporte ferroviario dispone:
«1. El Ministro de Transportes podrá cofinanciar, con cargo a los presupuestos del Estado o al Fondo ferroviario, los gastos de renovación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria, con objeto de reducir los gastos y la cuantía de los cánones de uso, si el administrador pone a disposición la infraestructura conforme a los principios establecidos en la ley.
2. La función prevista en el apartado 1 se realizará sobre la base de un contrato celebrado entre el Ministro de Transportes y el administrador por un período igual o superior a tres años.»
3. La Ley relativa a la lucha contra la competencia desleal
19. El artículo 3 de la Ley de 16 de abril de 1993 relativa a la lucha contra la competencia desleal (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), (9) en su versión modificada, prevé:
«1. Todo acto contrario a la ley o a las buenas costumbres que amenace o perjudique los intereses de otro empresario o cliente constituirá un acto de competencia desleal.
2. Constituirán en particular actos de competencia desleal: […] la revelación de secretos comerciales, la inducción a la resolución o incumplimiento de un contrato, […] la calumnia o el elogio desleal, la obstaculización del acceso al mercado, la corrupción de una persona que ejerce funciones públicas […]».
4. Código de trabajo
20. El artículo 100 de la Ley de 26 de junio de 1974, del Código de trabajo (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy), (10) en su versión modificada, dispone:
«[…]
2. El empleado estará obligado en particular:
[…]
4) a velar por los intereses de la empresa, proteger sus bienes y respetar la confidencialidad de la información cuya divulgación podría ocasionar un perjuicio al empresario;
5) a respetar la confidencialidad, tal como se define en las disposiciones particulares;
[…]»
III. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
21. El 10 de mayo de 2007, los servicios de la Comisión remitieron un cuestionario a las autoridades polacas con objeto de verificar la transposición por la República de Polonia de las directivas del primer paquete ferroviario. Dichas autoridades respondieron el 5 de julio de 2007.
22. El 26 de junio de 2008, la Comisión, sobre la base de la información comunicada por la República de Polonia, remitió a este Estado miembro un escrito de requerimiento para que se atuviera a las directivas del primer paquete ferroviario. Las principales irregularidades detectadas se referían a la falta de independencia del organismo que ejerce las funciones esenciales conforme al anexo II de la Directiva 91/440 y la percepción de cánones de acceso a la infraestructura en el sentido del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, en relación con el artículo 30, apartado 3, de dicha Directiva. El 26 de agosto de 2008, la República de Polonia respondió al escrito de requerimiento de la Comisión.
23. El 9 de octubre de 2009, la Comisión remitió a la República de Polonia un dictamen motivado imputándole no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar la independencia del administrador de infraestructuras ferroviaria ante los transportistas ferroviarios, y para garantizar el respeto de las disposiciones del artículo 7, apartados 3 y 4, de la Directiva 91/440, del artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14, del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14, en relación con el artículo 7, apartados 3 y 4, de la Directiva 91/440, y de los artículos 7, apartado 3, y 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14. El 9 de diciembre de 2009, la República de Polonia respondió al dictamen motivado y negó las infracciones reprochadas por la Comisión.
24. En estas circunstancias, la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento el 26 de octubre de 2010.
25. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 2011, se admitió la intervención de la República Checa y de la República Italiana en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia.
26. La Comisión, la República de Polonia y la República Checa estuvieron representadas en la vista que se celebró el 20 de septiembre de 2012.
IV. Análisis del recurso por incumplimiento
A. Sobre la primera imputación basada en la falta de independencia del administrador de infraestructuras
1. Alegaciones de las partes
27. Según la Comisión, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 debe interpretarse en el sentido de que las funciones esenciales ejercidas por el administrador de infraestructuras deben ser desempeñadas por una entidad independiente de las empresas ferroviarias, no sólo desde el punto de vista jurídico, sino también en el plano económico. Cuando las funciones esenciales son ejercidas por una sociedad que depende de un holding al que pertenecen proveedores de servicios de transporte ferroviario, dicha sociedad forma parte de la misma «empresa» que los mencionados proveedores, salvo si se acredita que tal sociedad es libre para actuar con independencia de ellos.
28. Según la Comisión, el ejercicio de las funciones esenciales por una sociedad dependiente de un holding ferroviario puede ser conforme a las exigencias de independencia establecidas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, y en los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, siempre que existan mecanismos que garanticen una verdadera autonomía decisoria de dicha sociedad con respecto al holding, y siempre que el holding no tenga la posibilidad de controlar las decisiones de esa sociedad.
29. A este respecto, la Comisión indica que, en el anexo 5 del documento de trabajo SEC(2006) 530 de los servicios de la Comisión, adjunto al informe sobre la aplicación del primer paquete ferroviario [en lo sucesivo, «anexo 5 del documento de trabajo SEC(2006) 530»], (11) los criterios en virtud de los cuales apreciará la independencia de los administradores de la infraestructura integrados en holdings ferroviarios nacionales.
30. Ahora bien, la República de Polonia no ha establecido mecanismos eficaces para garantizar la independencia organizativa y decisoria del administrador de infraestructuras que desempeña las funciones esenciales.
31. La República de Polonia, por su parte, reprocha de modo general a la Comisión no haber realizado un análisis de las disposiciones del Derecho nacional ni haber demostrado que no garantizan una independencia suficiente para asegurar un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, conforme al objetivo perseguido por la Directiva 91/440.
32. La República de Polonia sostiene en particular que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, que no prohíbe a la entidad a la que se le han encomendado las funciones esenciales formar parte de un holding como el grupo PKP, exige únicamente alcanzar el objetivo de acceso equitativo y no discriminatorio. Pues bien, la Comisión no ha presentado ninguna alegación de hecho o de Derecho que indique que dicho objetivo no se ha alcanzado en la República de Polonia.
33. En cuanto a los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, la República de Polonia alega que esas disposiciones hacen referencia a la independencia jurídica, organizativa y decisoria del administrador, sin definir no obstante esos conceptos ni mencionar la independencia económica. Según este Estado miembro, tales conceptos han de interpretarse a la luz del objetivo de la citada Directiva, que ha sido plenamente alcanzado por la República de Polonia.
34. En lo que respecta al anexo 5 del documento de trabajo SEC(2006) 530, la República de Polonia observa que ese documento fue publicado muchos años después de la promulgación de la Directiva 91/440 y de la finalización del plazo para trasponerla, y tres años después del transcurso del plazo para trasponer la Directiva 2001/14.
35. Sobre la situación del administrador de infraestructuras, PLK SA, la República de Polonia se opone a la afirmación de la Comisión de que carece de independencia en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440.
36. En su escrito de formalización de la intervención, la República Italiana sostiene que el objetivo de garantizar que las funciones esenciales sean encomendadas a entidades o a empresas que no sean a su vez proveedores de servicios de transporte ferroviario se alcanza manifiestamente con el modelo organizativo de holding, ya que dichas funciones se atribuyen a una sociedad distinta, que desempeña únicamente una actividad de administración de la infraestructura y, en cuanto tal, no presta a su vez servicios de transporte ferroviario. Una vez satisfecha esta exigencia, los Estados miembros son libres ?en el marco de la facultad de apreciación que les reconoce la Directiva y conforme al principio de subsidiariedad– de autorizar a los grupos ferroviarios nacionales a estructurarse según las modalidades que consideren más oportunas, y por tanto también a adoptar estructuras de grupo encabezadas por un holding común.
37. En su escrito de contestación al escrito de formalización de la intervención de la República Italiana, la Comisión respondió que el hecho de confiar las funciones esenciales a entidades o a empresas que no presten a su vez servicios de transporte ferroviario no constituye, por sí mismo, el objetivo del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, sino que sirve para garantizar un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura. Separar desde el punto de vista jurídico únicamente al organismo que ejerce las funciones esenciales de las empresas ferroviarias, es decir crear, en el marco del holding, una sociedad separada de las empresas ferroviarias a la que se encomienda el desempeño de las funciones esenciales, no basta para garantizar un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura ferroviaria de todas las entidades afectadas no pertenecientes al holding. También en caso de holding, la creación de mecanismos que garanticen la independencia decisoria de ese organismo con respecto a otras sociedades del holding (empresas ferroviarias y su sociedad matriz) presenta una importancia capital.
2. Examen de la primera imputación
38. Como ya expuse en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Austria, (12) las disposiciones del artículo 6, apartado 3, y del anexo II de la Directiva 91/440, así como de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, que prevén una obligación de independencia del organismo encargado de las funciones esenciales, no pueden fundamentar una interpretación según la cual los Estados miembros que hayan optado por el modelo de la sociedad holding están obligados a adoptar medidas legislativas, reglamentarias o contractuales que se atengan a la interpretación seguida por la Comisión en el anexo 5 del documento de trabajo SEC(2006) 530.
39. Por consiguiente, en el marco de un recurso por incumplimiento relativo a una transposición errónea o incompleta de las citadas disposiciones de la Directiva 2001/14, no puede reprocharse a la República de Polonia no haber adoptado normas particulares:
– que prohíban a los miembros del consejo de administración o del consejo de vigilancia, a los miembros de los órganos de gobierno o a los colaboradores de PKP SA, de empresas que dependan de ésta o de empresas de transporte ferroviario, ejercer funciones en el consejo de administración o en el consejo de vigilancia de PLK SA, tanto durante el ejercicio de su cargo como durante un período suficientemente prolongado después de la finalización del mismo; lo mismo sucede con las personas que desempeñan funciones idénticas en PLK SA y que mantengan relaciones análogas con otras sociedades del grupo;
– que creen mecanismos propios para garantizar la independencia recíproca de las entidades que llevan a cabo el transporte ferroviario y la administración de la infraestructura;
– que prevean mecanismos de protección del acceso a los sistemas informáticos con objeto de asegurar la independencia de la entidad responsable de las funciones esenciales en el ejercicio de dichas funciones;
– que establezcan restricciones aplicables a las comunicaciones entre el personal de la entidad encargada de las funciones esenciales y las otras entidades bajo el control del holding.
40. Es preciso señalar que la imputación de la Comisión no se basa en una aplicación errónea de la Directiva 91/440 y de la Directiva 2001/14, sino en una transposición incompleta de dichas directivas del Derecho de la Unión. Además, la Comisión no ha aportado pruebas concretas que demuestren que la exigencia de independencia de la entidad encargada de las funciones esenciales no se ha respetado en la práctica.
41. La circunstancia de que actualmente ciertas personas ocupen al mismo tiempo cargos en los órganos de PKP SA y de los transportistas ferroviarios, sin que se dé esa situación en PLK SA, milita en mi opinión a favor de la posición de la República de Polonia, según la cual el Tesoro Público polaco vela por garantizar la independencia del administrador de infraestructuras en el marco de las decisiones de nombramiento para los órganos del grupo PKP. Procede añadir que el Tesoro Público posee el 100 % de las acciones de PKP SA, la sociedad matriz del grupo, y que el Ministro de Transportes presenta a la junta general de PLK SA la lista de sus candidatos para el consejo de vigilancia. Pues bien, estas modalidades de gobierno contradicen la sospecha según la cual PKP SA como sociedad matriz puede, mediante el control de la dirección de PLK SA, comprometer la independencia de la administración de la infraestructura.
42. Acerca de las alegaciones de la Comisión relativas a la inaplicabilidad y a la supuesta ineficacia, por una parte, de la Ley relativa a la lucha contra la competencia desleal dentro de los grupos de sociedades y, por otra parte, del artículo 100 del Código de trabajo para la protección de la independencia del administrador de infraestructuras, considero que la Comisión no ha conseguido demostrar que las explicaciones de la República de Polonia al respecto son erróneas.
43. Además, al igual que en el razonamiento que seguí en el asunto Comisión/Austria, antes citado, no me parece coherente, en el caso de autos, exigir a un Estado miembro, como ha hecho la Comisión, que adopte normas suplementarias si las entidades interesadas no cumplen, ex hypothesi, las obligaciones jurídicas existentes derivada de la legislación general adoptada por el Estado miembro para proteger la independencia de la filial. (13) Pues bien, un recurso por incumplimiento no puede basarse en la mera hipótesis de que los ejecutivos y la dirección del administrador de infraestructuras podrían incumplir las disposiciones legales, lo que generaría para el Estado miembro afectado la obligación de adoptar normas particulares más detalladas.
44. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la primera imputación de la Comisión.
B. Sobre la segunda imputación basada en una falta persistente de equilibrio financiero
1. Alegaciones de las partes
45. La Comisión critica a la República de Polonia por no haber adoptado las medidas adecuadas para garantizar que el administrador de infraestructuras, es decir, PLK SA, alcance el equilibrio financiero en tiempo útil. Esta omisión constituye por tanto un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14, en relación con el artículo 7, apartados 3 y 4, de la Directiva 91/440. La Comisión precisa a este respecto que de la respuesta del Gobierno polaco al dictamen motivado se desprende que los gastos y los ingresos sólo estuvieron equilibrados en 2012.
46. La República de Polonia sostiene que el equilibrio financiero del administrador de infraestructuras se ha alcanzado si se tiene en cuenta el resultado de explotación antes de la deducción de las amortizaciones. Ahora bien, del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 no resulta en absoluto que el equilibrio financiero deba alcanzarse incluyendo los costes de amortización, y en particular los de las líneas ferroviarias que se liquidan o se liquidarán en el futuro, de forma que los costes de su eventual renovación no se han tomado en consideración para la fijación de los cánones de acceso a la infraestructura.
2. Examen de la segunda imputación
47. Recordaré, en primer lugar, que la presente imputación de la Comisión se corresponde grosso modo con la misma problemática tratada en el marco de la segunda imputación en el asunto Comisión/Portugal. (14)
48. En dicho asunto la imputación de la Comisión se basaba, no obstante en una vulneración del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 91/440 y del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 resultante de la falta de adopción por la República Portuguesa de las medidas necesarias para cumplir las obligaciones previstas en dichos artículos. Estas disposiciones imponen a los Estados miembros la obligación de definir las condiciones adecuadas para garantizar el equilibrio de las cuentas del administrador de infraestructuras. Como expliqué en mis conclusiones presentadas en ese asunto, (15) las explicaciones proporcionadas por el Gobierno portugués en relación con la segunda imputación ponen de manifiesto que, pese a las obligaciones previstas en la legislación nacional a estos efectos, en el momento del vencimiento del plazo fijado en el dictamen motivado, la República Portuguesa no había adoptado las medidas necesarias para cumplir las obligaciones previstas en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 91/440/CEE y en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14/CE.
49. En cambio, en el presente asunto, la República de Polonia afirma haber facilitado al administrador de la infraestructura ferroviaria una financiación suficiente de una cuantía creciente, explicándose el desequilibrio contable detectado por la Comisión por los costes de amortización de las infraestructuras, en particular de las líneas objeto de liquidación. La República de Polonia defiende por tanto una interpretación del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14, según la cual esta disposición no obliga al Estado miembro a alcanzar un equilibrio de las cuentas de pérdidas y ganancias, sino únicamente a facilitar la financiación necesaria para equilibrar el resultado de explotación antes de la deducción de las amortizaciones.
50. Así pues, el núcleo del debate se centra en la interpretación de la mencionada disposición. En efecto, en primer lugar, la Comisión no niega que la República de Polonia haya facilitado financiación para mejorar la situación económica y financiera del administrador de infraestructuras y haya adoptado medidas a tal efecto. Sin embargo, la Comisión afirma que dicha financiación no ha sido suficiente en relación con las medidas destinadas a remediar de forma duradera las causas del desequilibrio financiero, tales como, por ejemplo, la supresión de la parte de los enlaces ferroviarios no rentables.
51. En segundo lugar, procede señalar que, en el marco de la refundición del primer paquete ferroviario, propuesta por la Comisión en 2010, (16) la Comisión prevé fusionar los apartados 3 y 4 del artículo 7 de la Directiva 91/440 en una nueva disposición recogida en el apartado 3 del artículo 8 del texto modificado. Además, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 será desplazado, con algunas modificaciones, al apartado 4 del artículo 8. (17)
52. El proyecto de artículo 8, apartado, 4, de la Directiva refundida, en su versión aprobada por el Parlamento en segunda lectura el 3 de julio de 2012, tiene el siguiente tenor:
«Los Estados miembros se asegurarán de que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período no superior a cinco años, la contabilidad de pérdidas y ganancias del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio entre, por una parte, los ingresos procedentes de los cánones por la utilización de infraestructuras, los excedentes de otras actividades comerciales, ingresos no reembolsables de origen privado y la financiación estatal incluidos, en su caso, los anticipos abonados por el Estado, y, por otra los gastos de infraestructura». (18)
53. Así resulta claramente que si la citada disposición entrara en vigor, sería la cuenta de pérdidas y ganancias la que debería alcanzar el equilibrio. En el estado actual del Derecho de la Unión, se trata de determinar si ya sucede así con arreglo a las Directivas 2001/14 y 91/440. Con independencia de la posición que se adopte a este respecto, el tenor de las disposiciones controvertidas no carece de ambigüedades.
54. Hago constar en primer lugar que, a diferencia de las directivas sobre contabilidad de la Unión (véase, por ejemplo, la Directiva 78/660/CEE), (19) que utilizan los términos «coût», «charge» o «frais» (pero nunca «dépenses»), el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 emplea la expresión (20) «gastos de infraestructura». Aunque se trata de una simple elección terminológica sin mayor importancia, pone de manifiesto en cualquier caso que la terminología contable utilizada en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 no respeta rigurosamente la nomenclatura unificada.
55. Además, el concepto de «pagos anticipados» (artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14), que en el texto refundido pasa a ser «anticipos abonados por el Estado» (artículo 8, apartado 4, del texto refundido de la Directiva), crea una incertidumbre acerca del alcance de la obligación que incumbe a los Estados miembros en virtud del artículo 6, apartado 1, por cuanto el equilibrio de la cuenta de pérdidas y ganancias no depende del momento de pago de la cantidad de que se trata. El abono de una subvención estatal ex ante o ex post no afecta por tanto al equilibrio de la cuenta de pérdidas y ganancias, puesto que la ayuda de que se trata ha de tenerse en cuenta en el ejercicio financiero para el que se concede, con independencia del momento en que se pague. (21) Por este motivo, la interpretación del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 propuesta por la República de Polonia, según la cual la obligación de equilibrar las cuentas no persigue proteger el equilibrio contable, sino la liquidez del administrador, no carece de fundamento.
56. No obstante, pese al valor de estos argumentos, considero que la obligación del Estado miembro de «establecer las condiciones adecuadas […] para que la contabilidad del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio» entre los ingresos y los gastos de infraestructura debe entenderse en el sentido de que se refiere a un equilibrio contable de la cuenta de pérdidas y ganancias.
57. Si se siguiera una interpretación distinta, la disposición de que se trata no tendría ámbito de aplicación propio con respecto a los apartados 3 y 4 del artículo 7 de la Directiva 91/440 que prevén, por una parte, una financiación estatal suficiente en función de los objetivos asignados, la magnitud y las necesidades financieras del administrador de infraestructuras, y por otra parte, el deber del administrador de infraestructuras de elaborar un plan de actividad que permita alcanzar el equilibrio financiero en el marco de la política general que determine el Estado. Así pues, resulta que estas últimas disposiciones tienen por objeto garantizar la liquidez del administrador de infraestructuras, mientras que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 persigue, pese a sus defectos de redacción, el equilibrio contable.
58. Procede señalar además que las amortizaciones corresponden a la pérdida de valor del capital como consecuencia del deterioro o la obsolescencia de la infraestructura, que se registra en la cuenta de pérdidas y ganancias a través de cargos contables anuales, con el fin de incrementar la financiación necesaria para las inversiones de sustitución una vez que termine el período de utilización de la infraestructura. Así, según el artículo 35, apartado 1, letra b), de la Directiva 78/660, «el precio de adquisición o el coste de producción de los elementos del activo inmovilizado cuya utilización esté limitada en el tiempo, deberá rebajarse con las correcciones de valor calculadas de forma que se amortice sistemáticamente el valor de esos elementos durante su período de utilización». El registro de las amortizaciones de los activos constituye una obligación contable sin la cual las cuentas anuales de una sociedad de capital, como PLK SA, no pueden ofrecer una imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la sociedad, conforme al artículo 2, apartado 3, de dicha Directiva.
59. Conviene añadir que la necesidad de amortizar el valor de los activos no depende de saber si la empresa tiene intención de renovar un elemento del activo inmovilizado o no. Hago constar que el hecho de que una empresa no pueda cubrir las amortizaciones con sus activos pone de manifiesto que sus actividades no tienen un fundamento viable y sólido a largo plazo, ya que no es capaz de financiar con sus propios ingresos las inversiones requeridas para sustituir sus activos materiales existentes cuando concluya su período de utilización económica. Pues bien, la imagen fiel de una empresa de ese tipo es la de una sociedad en desequilibrio financiero, aunque no tenga problemas de liquidez.
60. Por estos motivos, procede rechazar el argumento de la República de Polonia según el cual las cuentas del administrador de infraestructuras están equilibradas pese a que la cuenta de pérdidas y ganancias no presente un saldo al menos neutro, como consecuencia del efecto de las amortizaciones. Sin embargo, un desequilibrio de la cuenta de pérdidas y ganancias del administrador de infraestructuras no es suficiente, por sí solo, para concluir que el Estado miembro de que se trata no ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14. En efecto, para llegar a esa conclusión, habría que acreditar también, según el propio tenor de la citada disposición, que el desequilibrio contable se presente «circunstancias empresariales normales» y «a lo largo de un período de tiempo razonable».
61. La Comisión alega a este respecto que si el administrador de infraestructuras acumula pérdidas de un nivel equivalente al indicado por el Gobierno polaco en su respuesta al escrito de requerimiento, será imposible alcanzar el equilibrio financiero previsto en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14. Según la Comisión, el Estado miembro de que se trata no ha concedido al administrador de infraestructuras una financiación suficiente en función de los objetivos asignados, la magnitud y las necesidades financieras. Es oportuno recordar sobre este punto que de la respuesta del Gobierno polaco al dictamen motivado se desprende que el administrador registrará pérdidas hasta 2012.
62. Según los datos que figuran en el escrito de recurso, el déficit del administrador pasó del 2 % en 2006 al 10 % (según las previsiones) en 2009. Durante ese mismo período, la financiación estatal aumentó del 10,8 % al 19,3 % (según las previsiones), mientras que la cobertura de los costes por los ingresos derivados de los cánones de acceso a la infraestructura disminuyó simultáneamente del 79,4 % en 2006 al 64,4 % en 2009 (según las previsiones).
63. La República de Polonia aduce sin embargo que está previsto que en 2015, el Estado cubra los gastos relacionados con la infraestructura en un 37,5 %, lo que supondrá, según ese Estado miembro, una reducción significativa de las tasas de canon para los transportistas ferroviarios.
64. En su escrito de dúplica, la República de Polonia recuerda que presentó, en su respuesta al dictamen motivado, el plan gubernamental que prevé un aumento de la financiación del administrador de infraestructuras, que tiene por objetivo alcanzar el equilibrio presupuestario en 2012. Además, ese Estado miembro prevé alcanzar el equilibrio presupuestario también en la etapa de planificación de ingresos y gastos de PLK SA. Si bien indica que el resultado final dependerá de la evolución, la República de Polonia precisa que en 2009 se registró una caída del volumen del transporte ferroviario del 17 % con respecto al año anterior.
65. A este respecto, señalaré que el tenor del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 en vigor no incluye ninguna precisión sobre la aplicación del criterio del «período de tiempo razonable», el cual, según el citado texto refundido del primer paquete ferroviario, no podrá superar los cinco años. De los autos se desprende que la República de Polonia concedió la primera subvención de 340 millones de PLN a PLK SA en 2006, después de que el administrador iniciara sus actividades. La subvención estatal anual ascendió a 900 millones de PLN en 2010, alcanzando los 1.200 millones de PLN en 2012, año durante el cual debería alcanzarse el equilibrio financiero. Por último, en los años siguientes, la subvención deberá aumentar en 100 millones de PLN cada año.
66. Según la información que obra en los autos, la red ferroviaria polaca es muy densa, está en mal estado y, en gran medida, es poco rentable. Como ya he indicado, la administración independiente de la infraestructura ferroviaria comenzó recientemente, habiéndose concedido la primera subvención estatal en 2006. Al mismo tiempo, pese a la reiterada concesión de financiación por el Estado polaco al administrador de infraestructuras, los ingresos de este último han disminuido, en parte como consecuencia de la grave crisis económica que atraviesa la Unión Europea. La planificación financiera realizada por el Estado polaco prevé, no obstante, alcanzar el equilibrio presupuestario en 2012.
67. A la vista de estos elementos, y a diferencia de la situación de la República Portuguesa que fue objeto de mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Portugal, antes citado, no me parece posible afirmar que la República de Polonia no ha establecido las condiciones adecuadas para que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período de tiempo razonable, la contabilidad del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio entre los ingresos y los gastos de infraestructura.
68. Por las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la segunda imputación de la Comisión.
C. Sobre la tercera imputación basada en la inexistencia de medidas de incentivo para el administrador de infraestructuras
1. Alegaciones de las partes
69. La Comisión sostiene que la República de Polonia, al no establecer, de conformidad con el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14, un régimen de incentivos adecuado que promueva que el administrador reduzca los costes y los cánones de uso de la infraestructura, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de tales disposiciones. La Comisión alega, en particular, que el artículo 38 bis de la Ley sobre el transporte ferroviario no establece un régimen de incentivos adecuado que promueva que el administrador reduzca los costes de puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso.
70. Con carácter preliminar, la República de Polonia alega que la Directiva 2001/14 establece la obligación de los Estados miembros de adoptar medidas de incentivo con objeto de aumentar la eficacia de los administradores, sin definir no obstante la naturaleza de dichas medidas. La República de Polonia aduce sin embargo que el Ministro de Transportes polaco decide cada año con PKP SA, controlada en un 100 % por el Tesoro Público, atribuir gratificaciones a los miembros de los consejos de administración de las sociedades con el fin de incrementar la eficacia del administrador. La República de Polonia arguye asimismo que se utilizan otros instrumentos de gobierno empresarial respecto de PLK SA
71. La República Checa sostiene, por su parte, que la exigencia de medidas que incentiven la reducción de los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones constituye el objetivo final del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14, es decir, una situación que debe alcanzarse. Pues bien, como prevé expresamente esa disposición, es necesario establecer las condiciones previas para ello. Así, el Estado miembro, cuando pretende alcanzar este objetivo, debe velar por la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de la infraestructura.
72. Según la República Checa, en una situación en la que la infraestructura tiene un mantenimiento muy deficiente, esas condiciones no se cumplen. Por consiguiente, la celebración de un contrato entre el Estado y el administrador de infraestructuras relativo a la financiación de los costes de reparación o mantenimiento de la infraestructura es una medida que persigue alcanzar el objetivo final establecido en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14 y que debe considerarse suficiente habida cuenta de las condiciones concretas del estado de la infraestructura.
73. En su respuesta al escrito de formalización de la intervención de la República Checa, la Comisión afirma que tal interpretación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14 es errónea. Según la Comisión, este precepto no supedita la obligación de adoptar medidas de incentivo al estado de la infraestructura ferroviaria. En efecto, esa obligación que incumbe al Estado miembro existe por sí misma. Así pues, la celebración de un acuerdo entre el Estado y el administrador de infraestructuras acerca de la financiación de los gastos de reparación y mantenimiento de la infraestructura que no incluya medidas que incentiven al administrador a reducir los costes de puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso no cumple la obligación prevista en la citada disposición.
2. Examen de la tercera imputación
74. Procede recordar en primer lugar que la tercera imputación de la Comisión basada en la inexistencia de medidas que incentiven al administrador de infraestructuras a reducir los costes relativos al servicio de infraestructuras o la cuantía de los cánones de acceso es idéntica en sustancia a la tercera imputación del asunto Comisión/Alemania, antes citado. (22) Por este motivo, me remito al razonamiento jurídico seguido en dichas conclusiones.
75. Sin embargo, la normativa polaca y su aplicación presentan diferencias importantes con la situación existente en Alemania. Por consiguiente, mi conclusión según la cual procede desestimar la imputación formulada contra la República Federal de Alemania no es extrapolable automáticamente al caso de la República de Polonia.
76. Según el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14, sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso. En contra de lo que se aplica, en virtud del artículo 11 de dicha Directiva, a la mejora del funcionamiento de la red ferroviaria, el artículo 6, apartado 2, de la citada Directiva no exige que las medidas de incentivo constituyan un «sistema».
77. No obstante, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14 prevé dos posibilidades distintas de ejecución de la obligación prevista en el apartado 2 del mismo artículo. Debe ejecutarse bien mediante un acuerdo plurianual entre el administrador de infraestructuras y la autoridad competente y que prevea la financiación estatal, o bien mediante medidas adecuadas de reglamentación previendo las facultades necesarias.
78. Hago constar, en primer lugar, que el artículo 38 bis, apartados 1 y 2, de la Ley sobre el transporte ferroviario parece prever un marco legislativo adecuado para la ejecución de las obligaciones derivadas del artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14. En efecto, tales disposiciones definen la autoridad competente (a saber, el Ministro de Transportes), el instrumento disponible (a saber, la financiación estatal), el objetivo (a saber, la reducción de los gastos y de la cuantía de los cánones de uso) y la forma de las medidas de que se trata (a saber, un contrato plurianual).
79. Sin embargo, las disposiciones legislativas citadas no me parecen suficientes, por sí solas, para dar cumplimiento a las obligaciones previstas en el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14. En efecto, no se define en dichas disposiciones el mecanismo de incentivo que establece la relación causal entre los objetivos económicos que ha de alcanzar el administrador de infraestructuras y las medidas adoptadas por el Ministro de Transportes en materia de financiación de los gastos de renovación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria.
80. Además, es oportuno precisar que dichas disposiciones nacionales no establecen tampoco medidas reglamentarias apropiadas, que prevean las facultades necesarias para que el administrador de infraestructuras dé cuenta de su gestión a una autoridad competente, como el presidente de la OTF, de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14. Pues bien, no me parece que se discuta que el legislador polaco ha optado, en este contexto, por la celebración de un contrato plurianual.
81. La República de Polonia menciona en sus escritos varios ejemplos de medidas que considera incentivadoras para los miembros del consejo de administración y los directivos del administrador de infraestructuras, con el fin de incrementar la eficacia de éste. La República de Polonia se refiere también a instrumentos de gobierno empresarial y de financiación del administrador de infraestructuras.
82. No obstante, me parece incuestionable que la República de Polonia no sostiene que las medidas que describe en su escrito de contestación y en su escrito de dúplica, aun suponiendo que pudieran considerarse como medidas de incentivo, estén incluidas en un contrato plurianual en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14. A este respecto, conviene efectuar una comparación con el convenio de prestación de servicios y financiación (Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung; en lo sucesivo, «LuFV») celebrado entre la República Federal de Alemania y DB Netz, que define una serie de medidas que a mi juicio cumplen las exigencias previstas en el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14. (23)
83. Por último, en cuanto a las alegaciones de la República Checa, basta señalar que las obligaciones de los Estados miembros previstas en el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14 no dependen del estado de la infraestructura. Dicho esto, es evidente que la elección de las medidas de incentivo que se adopten y en particular los objetivos concretos perseguidos por el Estado miembro a través de esas medidas, dependen de las exigencias en materia de seguridad y del nivel de la calidad del servicio de la infraestructura. Así pues, en la aplicación del artículo 6, apartados 2 y 3, de dicha Directiva, los Estados miembros están obligados a tener en cuenta el estado de la infraestructura, lo que no les exonera en absoluto de la obligación de celebrar contratos plurianuales de financiación que contengan medidas de incentivo ni de establecer un marco reglamentario a estos efectos.
84. A la vista de las consideraciones que preceden, concluyo que procede estimar la tercera imputación de la Comisión.
D. Sobre la cuarta imputación basada en el cálculo del canon de acceso mínimo
1. Alegaciones de las partes
85. La Comisión arguye que la República de Polonia no ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, apartado 3, y 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14. La Comisión sostiene que el concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» en el sentido del artículo 7, apartado 3, de dicha Directiva se refiere al coste marginal. Este último concepto corresponde únicamente, a juicio de la Comisión, a los costes generados por la circulación efectiva de trenes, y no a los costes fijos que abarcan, además de los gastos relacionados con la explotación ferroviaria, los gastos generales de funcionamiento de la infraestructura que deben ser soportados aunque no circulen trenes.
86. Además, la Comisión alega que la República de Polonia reconoció en su respuesta al dictamen motivado que la cuantía de las tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura dependía de las obras previstas relativas a la explotación, del coste previsto para la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria en el marco del acceso mínimo y de la financiación prevista de las reparaciones y el mantenimiento de la infraestructura ferroviaria. Ahora bien, en opinión de la Comisión, estos factores no están relacionados directamente con los costes directos derivados de la explotación, sino que persiguen recuperar los gastos soportados por el administrador.
87. En lo que respecta a la posibilidad de percibir recargos sobre los cánones en virtud del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, la Comisión aduce que los Estados miembros están obligados, tal como se desprende de la lectura conjunta de los párrafos primero y segundo de esta disposición, a establecer un mecanismo de control que comprenda todos los segmentos del mercado de transportistas ferroviarios y sus capacidades de pago. Según la Comisión, la Directiva 2001/14 deja a los Estados miembros la tarea de instaurar un mecanismo que identifique la «resistencia del mercado» y de supervisar que no se excluyan ciertos sectores del mercado que, hasta el momento, podían pagar el canon de acceso mínimo a la infraestructura. Pues bien, la Ley polaca sobre el transporte ferroviario no establece mecanismos que permitan verificar que todos los segmentos del mercado que han de cubrir los costes directos tienen la capacidad de soportar un recargo de los cánones destinado a recuperar los gastos soportados por el administrador de infraestructuras (a saber, los costes no directos).
88. En primer lugar, en cuanto a la vulneración del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, la República de Polonia alega que la Ley sobre el transporte ferroviario fue modificada durante el procedimiento administrativo previo, conforme a las exigencias de la Comisión. En particular, el artículo 33 de la Ley sobre el transporte ferroviario dispone que el canon de base por el uso de la infraestructura ferroviaria se fijará teniendo en cuenta el coste que el administrador soporta directamente por los desplazamientos de trenes realizados por el transportista ferroviario.
89. La República de Polonia se opone además a la imputación de la Comisión según la cual, con arreglo a la legislación polaca, los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario corresponden a los costes globales de mantenimiento y a los costes globales de explotación. En respuesta a la alegación de la Comisión según la cual el concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» se refiere al «coste marginal», la República de Polonia afirma que carece de fundamento. La República de Polonia observa al respecto que, dado que la Directiva 2001/14 no ofrece una definición de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», los Estados miembros disponen de una cierta libertad para definir, respetando los objetivos de la Directiva, los elementos constitutivos y deducir de ellos la cuantía del canon de acceso.
90. En segundo lugar, en lo que respecta a la imputación basada en la vulneración del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, la República de Polonia sostiene que la Comisión no ha explicado la base sobre la cual, habida cuenta de las disposiciones vigentes en la República de Polonia, ha constatado que los costes que se tienen en cuenta para calcular el canon de acceso mínimo son incrementados en el índice de rentabilidad previsto en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14.
91. Por su parte, la República Checa aduce, sobre la imputación de la Comisión basada en una transposición defectuosa del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, que de esta disposición no se deduce en absoluto que únicamente los costes marginales pueden ser calificados de «coste[s] directamente imputable[s] a la explotación del servicio ferroviario». Según dicho Estado miembro, dado que ni la Directiva 2001/14 ni ninguna otra disposición del Derecho de la Unión enumera los costes que comprende ese concepto, el criterio determinante será únicamente la cuestión de si cabe demostrar que tales costes tienen una relación directa con la explotación del servicio ferroviario.
2. Examen de la cuarta imputación
92. Señalaré en primer lugar que ya he tenido ocasión de pronunciarme sobre la interpretación de la expresión «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/República Checa, C‑545/10. (24) Por consiguiente, en la respuesta a la presente imputación de la Comisión, me limitaré a remitirme a dichas conclusiones sin reiterar no obstante en su totalidad la argumentación que recogen.
93. En lo que se refiere a la interpretación del concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», propuse al Tribunal de Justicia que considerara que, habida cuenta de la imprecisión de la Directiva 2001/14, por una parte, y de la falta de definición precisa del concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», así como de una disposición del Derecho de la Unión que enumere con precisión los costes no comprendidos en dicho concepto, por otra parte, los Estados miembros disfrutan de un cierto margen de apreciación económica para la transposición y aplicación del concepto de que se trata. El Tribunal de Justicia no está en condiciones de ofrecer precisiones útiles a este respecto, por la naturaleza extremadamente técnica del problema y la existencia de distintos estudios de expertos que persiguen establecer una definición y una metodología comunes en la Unión Europea. En particular, en mi opinión es inútil intentar precisar el sentido jurídico de este concepto del Derecho de la Unión, puesto que se trata de un concepto de la ciencia económica cuya aplicación presenta dificultades prácticas considerables.
94. Sin embargo, aunque no me parece posible definir mediante una enumeración taxativa lo que está comprendido o no en el concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», no es menos cierto que las definiciones utilizadas para ello por los Estados miembros pueden, en ciertos casos, incluir costes que superan manifiestamente los límites del concepto utilizado por la Directiva 2001/14. Por tanto, en el marco de un recurso por incumplimiento es oportuno examinar si la normativa controvertida del Estado miembro permite incluir, en el cálculo de los cánones percibidos por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio ferroviario, elementos que no son imputables manifiestamente de forma directa a la explotación del servicio ferroviario.
95. Por tanto, en cuanto a la transposición de la exigencia prevista en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, de que la cuantía del canon se limite al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, la legislación polaca incluye a mi juicio todos los elementos necesarios para que el administrador de infraestructuras y la autoridad reguladora puedan fijar los cánones con arreglo a dicha exigencia.
96. Recordaré a este respecto que, a tenor del artículo 33 de la Ley sobre el transporte ferroviario, el canon de base por el uso de la infraestructura ferroviaria se fijará teniendo en cuenta el coste, soportado por el administrador, directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario (apartado 2); el canon de uso de la infraestructura ferroviaria está integrado por el canon de base y los cánones complementarios (apartado 3); en el canon de base, el administrador aplicará un canon distinto por el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria (25) (apartado 3 bis, punto 1); el canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria se calculará como el producto de la circulación de los trenes y las tasas unitarias fijadas según la categoría de la línea ferroviaria y el tipo de tren, de forma independiente para el transporte de pasajeros y de mercancías; el administrador podrá aplicar una tasa unitaria mínima de canon de base para el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria. La tasa mínima se aplicará con modalidades equivalentes a todos los transportistas ferroviarios de pasajeros por el uso de la infraestructura ferroviaria relacionada con actividades efectuadas conforme al contrato de servicio público (apartado 4 bis), (26) el canon de base de acceso a los equipos relacionados con el mantenimiento de los trenes se calculará como el producto de los servicios solicitados y las tasas unitarias correspondientes, cuya cuantía varía en función del tipo de servicios que se mencionan en la parte I, apartado 2, del anexo de la Ley sobre el transporte ferroviario (apartado 4 quater), y la tasa unitaria del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria será fijado por tren y por un kilómetro de recorrido (apartado 5).
97. Las normas legislativas son concretadas por disposiciones más detalladas que figuran en el Reglamento del Ministro de Infraestructuras relativo a las condiciones de acceso (en lo sucesivo, «Reglamento del Ministro»). (27) Las disposiciones previstas en los artículos 6 y 7 de dicho Reglamento establecen las modalidades de cálculo del canon de base previsto en el artículo 33, apartado 4, de la Ley sobre el transporte ferroviario y de las tasas unitarias del canon de base.
98. Además, según el artículo 8, apartado 1, puntos 1 a 4, del Reglamento del Ministro, el administrador de infraestructuras tendrá en cuenta, para calcular las tasas de puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria, los costes directos, que comprenden los gastos de mantenimiento, los costes de gestión del tráfico ferroviario y las amortizaciones. Asimismo, el administrador tomará también en consideración los costes indirectos de la actividad, que incluyen los gastos razonables del administrador de infraestructuras distintos de los costes antes mencionados, los gastos financieros relacionados con el reembolso de los préstamos contraídos para desarrollar y modernizar la infraestructura puesta a disposición y las obras de explotación que se establecen para las distintas categorías de líneas y trenes. Según el artículo 10 de dicho Reglamento, «la tasa mínima mencionada en el artículo 33, apartado 4 bis, de la Ley (sobre el transporte ferroviario), no podrá ser inferior al 75 % de la tasa fijada para una categoría de línea ferroviaria determinada y la totalidad de la masa bruta del tren».
99. Como ya indiqué en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/República Checa, antes citado, el enfoque de la Comisión se caracteriza por una interpretación demasiado restrictiva del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14. En efecto, los costes relacionados con la señalización, la gestión del tráfico, el mantenimiento y las reparaciones pueden variar, al menos parcialmente, en función del tráfico y, en consecuencia, pueden considerarse directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario.
100. Sin embargo, considero que la normativa polaca de rango inferior a la ley lleva necesariamente, a efectos de determinar el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, a tener en cuenta costes que manifiestamente no pueden considerarse imputables directamente a la explotación del servicio ferroviario.
101. Así por ejemplo, los costes de mantenimiento o de gestión del tráfico mencionados en el artículo 8 del Reglamento del Ministro sólo pueden considerarse en parte como directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, ya que incluyen costes de carácter fijo que el administrador debe soportar después de la puesta a disposición al tráfico de un ramal de la red ferroviaria, incluso si no hay circulación de trenes. En cuanto a los gastos financieros, también mencionados en dicha disposición, en mi opinión esa relación es totalmente inexistente. Procede añadir que el Reglamento del Ministro permite incluir las amortizaciones en el cálculo de los cánones de acceso, pero el Gobierno polaco afirmó, en el marco de la segunda imputación, que no sucedía así en la práctica. (28)
102. Así pues, habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, concluyo que cabe apreciar una vulneración del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, por la República de Polonia.
103. En cambio, no cabe acoger las imputaciones de la Comisión basadas en la vulneración del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14. En efecto, el Estado miembro de que se trata alegó que utilizó la posibilidad ofrecida por esa disposición, que permite percibir recargos de los cánones de acceso. Pues bien, considero que la Comisión no ha conseguido refutar esta alegación.
104. Además, la Directiva 2001/14 no exige a los Estados miembros que establezcan, mediante leyes o reglamentos, un método específico para medir la «resistencia del mercado». Es cierto que los Estados miembros deben adoptar un marco normativo adecuado para que el administrador de infraestructuras pueda, dentro de su autonomía de gestión, apreciar si el «mercado puede soportar» un recargo de los cánones con arreglo al artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva. No obstante, como ya indiqué en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania, la misma Directiva concede al administrador de infraestructuras, en materia de tarifación, una función que supone opciones que requieren un margen de apreciación, en particular en cuanto a la metodología que ha de aplicarse. (29)
105. Por estos motivos, considero que procede estimar la cuarta imputación de la Comisión en la medida en que la República de Polonia ha permitido incluir, en el cálculo de los cánones percibidos por la utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, costes que no pueden considerarse directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario en el sentido del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia desestimar por lo demás la cuarta imputación de la Comisión.
V. Costas
106. En virtud del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, (30) cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Dado que las pretensiones de la Comisión y de la República de Polonia han sido estimadas parcialmente, propongo que cada parte cargue con sus propias costas.
107. Conforme al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la República Checa y la República Italiana, cuya intervención en el presente litigio ha sido admitida, cargarán con sus propias costas.
VI. Conclusión
108. A la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
1) La República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben:
– en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, al no haber adoptado medidas que incentiven a los administradores de infraestructuras ferroviarias a reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso; y
– en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, al permitir incluir, en el cálculo de los cánones por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a las instalaciones, costes que no pueden considerarse directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La Comisión Europea, la República de Polonia, la República Checa y la República Italiana cargarán con sus propias costas.