PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. február 21.(1)
C‑648/11. sz. ügy
MA,
BT,
DA
kontra
Secretary of State for the Home Department
(a Court of Appeal [England & Wales, Civil Division, Egyesült Királyság] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„343/2003/EK (»Dublin II«‑)rendelet – Harmadik állam kísérő nélküli kiskorú állampolgárai által benyújtott menedékjog iránti kérelem vizsgálatáért felelős tagállam meghatározása – Több menedékjog iránti kérelem – A kiskorú mindenekfölött álló érdeke”
1. A harmadik országokból származó, az Unió területén jogszerűen tartózkodó családtaggal nem rendelkező, kísérő nélküli három kiskorú által benyújtott menedékjog iránti kérelmek vizsgálatáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó eljárás keretében a Court of Appeal a Bíróság elé terjeszti azt a mindeddig nem tárgyalt kérdést, amely a „Dublin II”‑rendelet(2) 6. cikke második bekezdésének értelmezésére irányul.
2. A 343/2003 rendeletben a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására előírt szempontok ugyanis bizonyos átfedéseket eredményezhetnek, amelyeket, amint arra a jelen ügy is rámutat, a rendelet rendelkezéseinek szövege alapján nem könnyű feloldani, erre tekintettel szinte kijelenthető, hogy nincs a jelen esetre irányadó szabályozás.
3. Az előterjesztett kérdés azon értelmezési nehézségeit ismerve, amelyek a jelen eljárásban részt vevő felek ellentétes álláspontjaiban egyértelműen megmutatkoztak, javaslom a 343/2003 rendelet 6. cikke második bekezdésének egységes értelmezését, a kiskorú mindenekfölötti érdekének elsődleges szempontja (az Európai Unió Alapjogi Chartája 24. cikkének (2) bekezdése, a továbbiakban: Alapjogi Charta), valamint a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős állam meghatározására vonatkozó, a rendelet által megállapított egyértelmű és gyors eljárás célkitűzése alapján.
I – Jogi háttér
A – Az Európai Unió Alapjogi Chartája
4. Az Európai Unió Alapjogi Chartája 24. cikkének (2) bekezdése értelmében „a hatóságok és a magánintézmények gyermekekkel kapcsolatos tevékenységében a gyermek mindenekfölött álló érdekének kell az elsődleges szempontnak lennie”.
B – A 343/2003 rendelet
5. A „Dublin II”‑rendelet (3), (4) és (15) preambulumbekezdése a következők szerint rendelkezik:
„(3) A tamperei következtetések […] megállapították, hogy ennek a rendszernek rövid időn belül világos és alkalmazható módszer kialakítására is ki kell terjednie annak a tagállamnak a meghatározása céljából, amely felelős egy menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért.
(4) E módszernek mind a tagállamok, mind az érintett személyek vonatkozásában tárgyilagos és méltányos szempontokon kell alapulnia. Lehetővé kell tennie különösen a felelős tagállam gyors meghatározását, hogy garantálják a menekültstátus [helyesen: menekült jogállás] meghatározására vonatkozó eljáráshoz való hatékony hozzáférést, és ne veszélyeztessék a menedékjog iránti kérelmekben a gyors döntéshozatalt.
[…]
(15) Ez a rendelet tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájában foglalt elveket. A rendelet biztosítani kívánja különösen a 18. cikkben biztosított menedékhez való jog teljes tiszteletben tartását.”
6. A rendelet 1. cikke értelmében a rendelet „megállapítja egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételeket és eljárási szabályokat”.
7. A rendelet 2. cikke az eljárásra vonatkozóan a következő releváns meghatározásokat tartalmazza, és úgy rendelkezik, hogy e rendelet alkalmazásában:
„c) »menedékjog iránti kérelem«: harmadik ország állampolgára […] által benyújtott olyan kérelem, amely a genfi egyezmény alapján valamely tagállam általi nemzetközi védelmet igénylő kérelemként értelmezhető. […]
d) »kérelmező« vagy »menedékkérő«: harmadik ország olyan állampolgára, […] akinek menedékjog iránti kérelme tárgyában még nem hoztak jogerős határozatot;
[…]
(h) »kísérő nélküli kiskorú«: az a 18. életévét be nem töltött, nem házas személy, aki jogszabály vagy szokás alapján felügyeletéért felelős nagykorú személy kísérete nélkül érkezik a tagállamok területére, vagy a belépését követően marad felügyelet nélkül, mindaddig, amíg ilyen személy felügyelete alá nem kerül”.
8. Az említett rendelet 3. cikke értelmében:
„(1) A tagállamok megvizsgálják harmadik országok minden olyan állampolgárának kérelmét, aki egy tagállam határán vagy területén menedékjogot kér. A kérelmet az a tagállam köteles megvizsgálni, amely a III. fejezetben előírt feltételek szerint felelős [helyesen: A kérelmet egyetlen tagállam vizsgálja meg, mégpedig az, amely a III. fejezetben előírt feltételek szerint felelős].
(2) Az (1) bekezdéstől eltérve minden tagállam megvizsgálhatja a harmadik ország állampolgára által hozzá benyújtott menedékjog iránti kérelmet akkor is, ha annak megvizsgálásáért az e rendeletben megállapított feltételek szerint nem felelős. Ebben az esetben ez a tagállam válik e rendelet értelmében felelős tagállammá, vállalva a felelősséggel együtt járó kötelezettségeket. Ez a tagállam szükség esetén tájékoztatja a korábbi felelős tagállamot, a felelős tagállam meghatározására vonatkozó eljárást lefolytató tagállamot, vagy azt a tagállamot, amelyet a kérelmező átvételével vagy visszavételével kapcsolatban kerestek meg.
[…]”
9. A rendelet 4. cikkének (1) bekezdése szerint „a felelős tagállam […] meghatározására vonatkozó eljárás azonnal kezdetét veszi, amint a menedékjog iránti kérelmet először benyújtják a tagállamhoz”.
10. A rendelet III. része (5–14. cikk) „A feltételek rangsora” cím alatt sorolja fel a fent hivatkozott 3. cikk (1) bekezdése értelmében vett „felelős tagállam” meghatározásának feltételeit:
„5. cikk
(1) A felelős tagállam meghatározásának feltételeit az e fejezetben megállapított sorrendben kell alkalmazni.
(2) A feltételek szerinti felelős tagállam meghatározása során azt a helyzetet kell alapul venni, amikor a menedékkérő először nyújtotta be kérelmét egy tagállamhoz.
6. cikk
Amennyiben a menedékkérő kísérő nélküli kiskorú, a kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam az, ahol a menedékkérő családtagja jogszerűen tartózkodik, feltéve, hogy ez szolgálja leginkább a kiskorú érdekeit.
Családtag hiányában az a tagállam felelős a kérelem megvizsgálásáért, ahol a kiskorú benyújtotta menedékjog iránti kérelmét.
[…]
13. cikk
Amennyiben az e rendeletben felsorolt feltételek alapján egyetlen tagállam sem határozható meg felelősként a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért, az első olyan tagállam felelős a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért, amelynél a menedékjog iránti kérelmet benyújtották.”
11. A rendelet „humanitárius záradék” címet viselő IV. fejezetének egyetlen rendelkezése a 15. cikk, amelynek (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben a menedékkérő kísérő nélküli kiskorú, akinek másik tagállamban róla gondoskodni képes hozzátartozója van, vagy hozzátartozói vannak, a tagállamok, ha lehetséges, egyesítik a kiskorút hozzátartozójával vagy hozzátartozóival, kivéve ha ez nem szolgálja a kiskorú érdekeit.”
C – Az 1560/2003/EK rendelet (végrehajtási rendelet)
12. A 343/2003 rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2003. szeptember 2‑i 1560/2003/EK bizottsági rendelet(3) 12. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Amennyiben egy olyan határozat, amellyel a kísérő nélküli kiskorút olyan hozzátartozójára bízzák, aki nem az édesanyja, édesapja vagy törvényes gyámja, valószínűsíthetően különös nehézségekhez vezet majd, különösen akkor, ha az érintett felnőtt tartózkodási helye kívül esik annak a tagállamnak a joghatóságán, ahol a kiskorú menedékjog iránti kérelmet nyújtott be, lehetővé kell tenni a tagállamok illetékes hatóságai, különösen a kiskorúak védelméért felelős hatóságok vagy bíróságok közötti együttműködést, és meg kell tenni a szükséges lépéseket annak biztosítására, hogy ezek a hatóságok a tények teljes ismeretében eldönthessék, hogy az érintett felnőtt vagy felnőttek alkalmasak‑e a kiskorú gondozására az érdekeit legjobban képviselő módon.
E célból figyelembe kell venni a polgári ügyekben jelenleg rendelkezésre álló igazságügyi együttműködés lehetőségeit.
(2) Az a tény, hogy egy kiskorú elhelyezési eljárásának időtartama a 343/2003/EK rendelet 18. cikkének (1) és (6) bekezdésében és 19. cikkének (4) bekezdésében meghatározott határidők betartásának elmulasztásához vezethet, nem akadályozza szükségszerűen azt, hogy folytassák a felelős tagállam meghatározásának eljárását, vagy az átadást lebonyolítsák.”
II – A tényállás
13. A jelen eljárásban egyesített három ügy két eritreai (MA és BT) és egy (kurd származású) iraki (DA) állampolgár kiskorút érint.
14. Tekintettel arra, hogy mindegyikük az Egyesült Királyságban kért menedékjogot, a brit hatóságok megállapították, hogy valamennyi esetben más tagállamban, így Olaszországban (MA és BT), illetve Hollandiában (DA) már korábban benyújtottak menedékjog iránti kérelmet. Elviekben és a 343/2003 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében foglaltak alapján a kiskorúak fent megjelölt megfelelő tagállamba történő átadásáról döntöttek.
15. Mindazonáltal a brit hatóságok – vagy az átadás előtt (MA és DA), vagy az átadást követően (BT) – a 343/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében biztosított lehetőséggel élve úgy döntöttek, hogy ők maguk megvizsgálják a menedékjog iránti kérelmeket. Következésképpen az Olaszországnak átadott BT visszatérhetett az Egyesült Királyságba.
16. MA‑t és BT‑t felhívták az átadásra vonatkozó eredeti határozatokkal szemben a brit bíróságok előtt indított keresetek visszavonására, azonban ezt mindketten megtagadták. DA esetében azonban nem állapítható meg, hogy kapott volna ilyen felhívást.
17. Az Administrative Court 2010. december 21‑i határozatával elutasította az átadásra vonatkozó határozatok ellen a kiskorúak által benyújtott kereseteket, mivel úgy ítélte meg, hogy a jelen ügyre a 343/2003 rendelet 6. cikkét kell alkalmazni.
18. A Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) előtti fellebbezési eljárásban e bíróság úgy döntött, hogy a jelen kérelmet a Bíróság elé terjeszti.
III – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
19. A kérelem egyetlen kérdést fogalmaz meg, amely a következőképpen szól:
„Az egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2003. február 18‑i 343/2003/EK rendelet (HL L 50., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 109. o.) 6. cikkének második bekezdése alapján mely tagállam felelős a menedékjog iránti kérelem elbírálásáért, amennyiben az olyan, kísérő nélküli kiskorú menedékkérő, akinek nincs más tagállamban jogszerűen tartózkodó családtagja, több tagállamban nyújtott be menedékjog iránti kérelmet?”
20. A Court of Appeal kétsége alapvetően arra vonatkozik, hogy „a kiskorú mindenek felett álló érdeke” – amely a 343/2003 rendelet 6. cikke szerint meghatározó annak megállapítása során, hogy az az állam felelős, amelyben a menedékkérő családtagja jogszerűen tartózkodik – szintén alkalmazandó feltétel‑e ilyen családtag hiányában. Ha ez így van, nem feltétlenül azon állam lenne felelős, ahol a kiskorú először nyújtotta be a menedékjog iránti kérelmet. Véleményem szerint azonban a 343/2003 rendelet 6. cikke második bekezdésének szövege arra engedne következtetni, hogy a második esetben a kiskorú érdeke nem releváns.
21. Mindezek ellenére felvetődne a kérdés, hogy az említett érdek alkalmazható‑e fakultatív módon, mivel a 343/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése alapján minden tagállam megvizsgálhatja a harmadik ország állampolgára által hozzá benyújtott menedékjog iránti kérelmet akkor is, ha annak megvizsgálásáért az e rendeletben megállapított feltételek szerint nem felelős. Ez esetben a kiskorú érdeke lenne éppen az a szempont, amelyet az állam a kérelem megvizsgálásáért való felelősség megállapítása során figyelembe vesz.
IV – A Bíróság előtti eljárás
22. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2011. december 19‑én érkezett a Bírósághoz.
23. A 2012. február 7‑i végzéssel a Bíróság elutasította a gyorsított eljárás iránti kérelmet.
24. Az alapeljárás felperesei, az Advise on Individual Rights in Europe (a továbbiakban: AIRE Centre) mint az alapeljárásban beavatkozó fél, a belga, brit, cseh, görög, magyar, holland, svéd és svájci kormány, valamint a Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.
25. A 2012. november 5‑i tárgyaláson az alapeljárás felperesei, az AIRE Centre, a brit, holland és svéd kormány, valamint a Bizottság jelent meg és adta elő szóban is észrevételeit.
V – Érvek
26. A belga kormány először is úgy véli, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés nem releváns az alapeljárás szempontjából, mivel az Egyesült Királyság végül megvizsgálta a menedékjog iránti kérelmeket, ezért a Court of Appeal által felvetett kétség csak tudományos és elméleti szempontból jelentős.
27. A kérdés érdemét illetően az alapeljárás felperesei, az AIRE Centre, a görög kormány és a Bizottság is egyetért abban, hogy a „Dublin II”‑rendelet 6. cikkének második bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az eset körülményei között a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam az, ahol utoljára nyújtották be a kérelmet, azaz ahol a kiskorú tartózkodik, feltéve mindenesetre, hogy ez szolgálja leginkább a kiskorú érdekeit.
28. Ezen értelmezés többé‑kevésbé, az esettől függően, olyan különböző érveken alapszik, amelyek a következőképpen foglalhatók össze.
29. Egyrészt a hivatkozott megjelentek álláspontja szerint a „Dublin II”‑rendelet keletkezése és rendszere alapján a jogalkotó a nagykorúaktól eltérő bánásmódban kívánta részesíteni a kiskorúakat, anélkül hogy meghatározó lenne az a körülmény, hogy csak a 6. cikk első bekezdése említi a kiskorú érdekének elvét, mivel az Alapjogi Charta 24. cikkének (2) bekezdése szerint a tagállamoknak minden esetben tiszteletben kell tartaniuk ezt az elvet.
30. Másrészt arra hivatkoznak, hogy az eljárásokhoz való hatékony hozzáférésre és a kiskorúak védelmére vonatkozó célnak elsőbbséget kell élveznie a több kérelem benyújtásának megelőzéséhez fűződő céllal szemben. Véleményük szerint e következtetést az a tény is alátámasztja, hogy a kísérő nélküli kiskorúak a rendelet 6–13. cikkében megállapított feltételek sorrendjében az első helyen szerepelnek.
31. Másrészt megítélésük szerint, ha nem szeretnénk, hogy a 6. cikk második bekezdése feleslegessé váljon, a 13. cikk kisegítő jellegű rendelkezéséhez képest a 6. értelmezésének valami többletet kell nyújtania.
32. Végezetül azt állítják, hogy mind a 6. cikk második bekezdésének szövegét, mind a rendelet rendszerét úgy kell értelmezni, hogy a „benyújtotta” kifejezést „utoljára benyújtotta”, és nem „először benyújtotta” értelemben kell érteni, hangsúlyozva, hogy amikor a jogalkotó az első kérelemre kívánt hivatkozni, akkor azt a rendelet 5. cikkének (2) bekezdéséhez hasonlóan kifejezetten úgy említette.
33. A brit, cseh, magyar, holland, svéd és svájci kormány, valamint másodlagosan a belga kormány úgy véli, hogy az a felelős tagállam, ahol az első menedékjog iránti kérelmet benyújtották.
34. A fenti tagállamok által hivatkozott érvek nagyon sokfélék, amelyek a következőképpen foglalhatók össze.
35. Egyrészt kiemelik, hogy mivel a rendelet azon tagállamnak tulajdonít jelentőséget, ahol az első kérelmet benyújtották, a jogalkotónak pontosan meg kellene határozni minden más olyan esetet, amelyben a legutolsó kérelem lenne releváns.
36. Másrészt azt állítják, hogy a rendelet 5. és 6. cikkének együttes értelmezése szintén megerősíti, hogy mindkét rendelkezés kizárólag az először benyújtott kérelemre vonatkozhat. Továbbá, mivel a rendelet 3. cikkének (1) bekezdése és 4. cikkének (1) bekezdése egyetlen államot jelöl meg felelősnek, az, hogy az eljárás az első kérelem benyújtásának időpontjától megindul nem egyeztethető össze azzal, hogy a más tagállamban később benyújtott kérelem előnyben részesül az elsővel szemben.
37. Végezetül ezen államok véleménye szerint, semmi nem támasztja alá, hogy a rendelet – a 6. cikk első bekezdésében kifejezett említett kivételen túl – kivételt kívánt volna képezni a kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozó általános szabályozás alól. A 6. cikk második bekezdése szerinti kiskorúak számára biztosított védelmet a rendelet 7–14. cikkében foglalt azon elv alóli kivétel biztosítja, amely szerint az a tagállam felelős, amelynek a legfontosabb szerepe volt abban, hogy a menedékkérő az Unió területére beléphetett.
38. Következésképpen az említett kormányok egyetértenek abban, hogy az általuk adott értelmezés mind a kiskorúak, mind az államok érdekében elősegíti azon célkitűzés megvalósítását, hogy kialakuljon a felelős állam meghatározására irányuló „világos és alkalmazható módszer”, és lehetővé váljon „különösen a felelős tagállam gyors meghatározás[a] annak érdekében, hogy garantálják a menekültstátus meghatározására irányuló eljáráshoz való hatékony hozzáférést, és ne veszélyeztessék a menedékjog iránti kérelmek ügyében a gyors döntéshozatalt”. Ellenkezőleg, amennyiben az utolsó kereset benyújtásának helye lenne a meghatározó szempont, lehetetlen lenne tárgyilagosan és egységesen kizárólag egy felelős államot megállapítani, az egyfajta „forum shoppinghoz” vezetne, és a kísérő nélküli kiskorúakat arra ösztönözné, hogy a tagállamok között mozogva, egymást követően nyújtsanak be kérelmeket.
39. Végezetül a belga, cseh, magyar, svéd és svájci kormány megállapítja, hogy a tagállamok a rendelet 6. cikke értelmének torzítása nélkül is alkalmazhatják a 3. cikk (2) bekezdését, meghatározott feltételek között akár kötelező jelleggel is.
VI – Értékelés
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatóságáról
40. Ahogy arra fent is utaltam, a belga kormány vitatja a jelen kérelem elfogadhatóságát, azt hipotetikus jellegűnek tartja, mivel az Egyesült Királyság már magára vállalta a felelős tagállam szerepét a 343/2003 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése alapján. Most annak meghatározása, hogy a rendelet 6. cikke értelmében vett felelős tagállam volt‑e, vagy sem, a belga kormány szerint tudományos és elméleti jellegű kérdés, azonban nincs jelentősége a Court of Appeal előtt folyó ügy megoldása szempontjából, e tekintetben csak az számít, hogy az Egyesült Királyság felelős állammá vált, noha kezdetben ezt elutasította.
41. Véleményem szerint a kérelem elfogadható.
42. Kétségtelen, hogy a 343/2003 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése alapján a brit kormány által az átadásra vonatkozóan hozott első határozatokat újabbak követték, amelyeket a rendelet 3. cikkének (2) bekezdése alapján fogadtak el, és amelyek hatályon kívül helyezték az eredeti határozatokat. Ennek következtében végül a 343/2003 rendelet értelmében vett felelős állam az Egyesült Királyság lett, vállalva a felelősséggel együtt járó kötelezettségeket.
43. A fentiekből következik, hogy valójában ugyanazt az eredményt érték el, mint amelyhez a 343/2003 rendelet alkalmazása vezetett volna, ha annak 3. cikke (1) bekezdését a jelen eljárásban a brit kormány által adott értelmezéstől eltérő módon értelmezték volna, és amelynek az uniós joggal való összeegyeztethetősége tekintetében a Bírósághoz fordultak. Röviden összefoglalva, a jelen ügyben elért eredmény olyan határozat következménye volt, amely a 343/2003 rendelet 3. cikke (1) bekezdéséből eredő választás lehetőségén alapuló, mérlegelési jogkörben, szabadon hozott határozat volt, miközben a rendelet 6. cikkének rendelkezése alapján kötelező lett volna.
44. A jelen eljárásban vitatott kérdés éppen arra irányul, hogy az uniós jog alapján úgy kell‑e értelmezni a 343/2003 rendeletet, hogy az Egyesült Királyság által hozott határozat nem mérlegelésen alapult, hanem kötelező volt. Az a tény, hogy a jelen ügyben elfogadott megoldás ténylegesen megegyezik azzal a határozattal, amelyet azon álláspont alapján hoztak volna, hogy az Egyesült Királyság eltérő döntést nem hozhatna, nem csökkenti a vitatott érdemi kérdés jelentőségét, mivel ennek tárgya pontosan a brit hatóságok határozata jogszabályi alapjának helyesbítése, a gyakorlati és anyagi jellegű következményeken túl.
45. Mindenesetre, és bárhogyan is legyen, az a tény, hogy a 343/2003 rendelet értelmében vett felelős állam végül az Egyesült Királyság lett, nem jelenti azt, hogy az alapeljárás bírósága által felvetett kérdésnek csak elméleti vagy tudományos szempontból lenne jelentősége, mivel a Court of Appeal előtt még függőben vannak az azon kormányhatározatokkal szemben benyújtott keresetek, amelyek kezdetben elutasították az Egyesült Királyságnak a vitatott, menedékjog iránti kérelmek megvizsgálásáért való felelősségét. Függetlenül attól, hogy az e kereseteknek való helyt adás bizonyosan nem befolyásolná hátrányosan a rendelet 3. cikkének (2) bekezdése alapján később hozott határozatok hatályát, az első határozatok jogszerűségének vizsgálata kétségkívül elkerülhetetlen az egyik kiskorú – pontosabban azon kiskorú, akit átadtak Olaszországnak (BT) – által benyújtott azon kártérítési kérelem elbírálásához, amely a határozatok okán elszenvedett károk helyreállítására irányul.
46. Mivel e kártérítési kérelem a jelen pillanatban is fennáll, amint azt a Court of Appeal megerősíti, nem esetleges vagy hipotetikus kérdésről van szó, mint a Mohammad Imran‑ügyben(4) 2011. június 10‑én hozott végzés esetében, hanem „valamely jogvita tényleges megoldásának szükségességéről”(5).
B – Az ügy érdeméről
47. A Court of Appeal azt kérdezi a Bíróságtól, hogy a 343/2003 rendelet 6. cikkének második bekezdése alapján, és ugyanazon személy által egymást követően benyújtott menedékjog iránti kérelmek esetén, mely tagállam felelős azok vizsgálatáért, ha a menedékkérő harmadik állam kísérő nélküli kiskorú állampolgára, akinek nincs valamely tagállamban jogszerűen tartózkodó családtagja.
48. A nemzeti bíróság elé terjesztett ügyekben ugyanis mindhárom érintett kiskorú egymást követően két kérelmet nyújtott be: az elsőt az Egyesült Királyságtól eltérő tagállamban, az ezt követőt pedig az Egyesült Királyságban.
49. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés alapján a 343/2003 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének rendelkezéséből kell kiindulni, amely két alapvető megállapítást tesz. Egyrészt megállapítja, hogy a menedékjog iránti kérelmet „egyetlen tagállam vizsgálja meg”. Másrészt előírja, hogy ez az a tagállam, „amely [e rendelet] III. fejezet[é]ben előírt feltételek szerint felelős”. Ezzel arra kíván utalni, hogy az itt felvetett kérdés nagyon sajátosan annak – a kérelem érdemi vizsgálatát megelőző – meghatározására irányul, hogy mely tagállamnak kell a menedékjog iránti kérelmet vizsgálni.
50. A fentiekhez hozzá kell tenni, hogy a 343/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése jelentős, az (1) bekezdés rendelkezései alóli kivételt határoz meg, amellyel a Bíróság már foglalkozott, és amint azt láttuk, a jelen alapeljárásban már alkalmazták. A 3. cikk (2) bekezdése értelmében ugyanis a 3. cikk (1) bekezdésének rendelkezései akkor alkalmazhatók, amikor az a tagállam, amelyhez a menedékjog iránti kérelmet benyújtották, nem alkalmazza a 343/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése szerinti „szuverenitási záradékot”, amelynek értelmében „minden tagállam megvizsgálhatja a harmadik ország állampolgára által hozzá benyújtott menedékjog iránti kérelmet akkor is, ha annak megvizsgálásáért az e rendeletben megállapított feltételek szerint nem felelős”.(6)
51. Ugyanezen rendelkezés alapján, e szuverenitási jogosultság gyakorlása által válik az „e rendelet értelmében felelős tagállammá”, vállalva „a felelősséggel együtt járó kötelezettségeket”. Mindez annak ellenére történik, hogy van egy „korábbi felelős tagállam” vagy egy „felelős tagállam meghatározására vonatkozó eljárást lefolytató” tagállam, esetleg végül egy olyan tagállam, „amelyet a kérelmező átvételével vagy visszavételével kapcsolatban kerestek meg”. Azon tagállamnak, amely a „szuverenitási záradék” értelmében saját döntése alapján felelős tagállammá válik, a többi tagállam felé csak tájékoztatási kötelezettsége van a prima facie mérlegelési jogkörben hozott döntésével kapcsolatban, jóllehet, amint az ismert, a hivatkozott N. S.‑ügyben hozott ítéletben(7) megállapított ítélkezési gyakorlat a tagállamok szabadságát korlátozó elvet vezetett be, ha fennáll az alapvető jogok rendszeres megsértésének komoly veszélye olyan helyzetekben, amelyek azonban eltérnek az itt tárgyalt esetektől.
52. Már ennél a pontnál meg kell azonban jegyezni, hogy a 343/2003 rendelet 6. cikkének második bekezdése kapcsán felmerült értelmezési kérdés véleményem szerint a hivatkozott N. S.‑ügyben hozott ítélet értelmében nem vezethet vissza vagy vihet át ugyanezen rendelet 3. cikkének (2) bekezdése hatályához. A jelen esetben nem arról van szó, hogy fennáll a viszonylag valószínű veszélye annak, hogy rendszeresen megsértik az alapvető jogokat az érintett személy visszaadását követően, hanem sokkal általánosabban a 6. cikk központi értelmezési problémájáról van szó, azaz a kiskorú által benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálására köteles tagállam meghatározására irányadó szabályról.
53. Egyébként záró rendelkezésként, amennyiben egyetlen tagállam sem határozható meg felelősként „az e rendeletben felsorolt feltételek alapján […] az első olyan tagállam felelős a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért, amelynél a menedékjog iránti kérelmet benyújtották” (a 343/2003 rendelet 13. cikke).
54. Meg kell jegyezni, hogy a rendelet rendszere egyrészt a „szuverenitási záradék”, másrészt egy kisegítő rendelkezés köré szerveződik. A két rendelkezés között számos lehetséges megoldás található, amely a rendelet III. fejezetében kifejezetten megállapított meghatározási feltételekből következik.
55. Hangsúlyozni kell, hogy a rendelet 5. cikkének (1) bekezdése értelmében e feltételeket a III. fejezetben szereplő sorrendben kell alkalmazni, ahogy arra a címe kifejezetten utal („feltételek rangsora”).
56. Másrészt a szóban forgó feltételek alkalmazásakor „azt a helyzetet kell alapul venni, amikor a menedékkérő először nyújtotta be kérelmét egy tagállamhoz” (a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése).(8) Az először benyújtott kérelem tehát irányadó a rendeletben előírt feltételek alkalmazása szempontjából releváns helyzet megállapításához. Azt azonban nem határozza meg, hogy a kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam az, amelyhez először nyújtják be a kérelmet. E rendelkezés kizárólag a III. fejezetben foglalt követelmények alkalmazási feltételeit állapítja meg, nem pedig a feltételek alkalmazásának eredményét vetíti előre.
57. A III. fejezetben előírt első „feltétel” a 6. cikkben megállapított, a valóságban egy konkrét esetre vonatkozó feltétel, vagyis az, hogy a menedékkérő egyszerűen kísérő nélküli kiskorú legyen. Az 5. cikk (1) bekezdése értelmében, ahogy azt már láttuk, az említett esetre alkalmazandó feltételnek kell először teljesülnie, amelyre azonnal kitérek.
58. Először is meg kell állapítani, hogy mivel a 6. cikk az egyetlen olyan rendelkezés, amely kifejezetten a kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozik, úgy vélem, hogy e cikkben kell megtalálni azokat a feltételeket, amelyek a kísérő nélküli kiskorúak által benyújtott kérelmek megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározásakor irányadók. A III. fejezet többi rendelkezésében megállapított feltételek ugyanis olyan tényállásokra és jogi helyzetekre vonatkoznak, amelyek bármely menedékkérőt érinthetnek. Tehát a kiskorúakra is. Márpedig, bár a 6. cikk sajátos feltételt állapít meg a kísérő nélküli kiskorúak tekintetében, úgy vélem, hogy függetlenül attól, hogy az említett kiskorúak más rendelkezésben leírt helyzetek által is érintettek lehetnek, az egyetlen releváns körülmény e tekintetben pontosan az, amelyet a cikk „kísérő nélküli kiskorúként” határoz meg. Ahogy azt az alapeljárás felpereseinek jogi képviselője a tárgyaláson kiemelte, a rendelet 6. cikke a kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozó egyfajta „különös kódex”, amely választ ad valamennyi őket érintő helyzetre.
59. A jelen eljárásban a megjelentek között kialakult viták jó része arra a kérdésre összpontosult, hogy a 6. cikk második bekezdésében említett kérelem a kísérő nélküli kiskorú által esetlegesen benyújtott kérelmek közül az elsőre vagy az utolsóra utal. Véleményem szerint azonban a rendelkezés önmagában a kérelemre vonatkozik, anélkül hogy több kérelem benyújtását bármilyen módon részletezné vagy feltételezné. E megállapításra lehet következtetni a jogszabály szövegéből („[…] az a tagállam felelős a kérelem megvizsgálásáért, ahol a kiskorú benyújtotta menedékjog iránti kérelmét”)(9), és annak szerkezetéből.
60. A 6. cikk ugyanis alapvetően egyszerűbben írja le a helyzetet: kísérő nélküli kiskorú, aki menedékjog iránti kérelmet nyújt be valamely tagállamban. Az említett tagállamnak a 343/2003 rendelet alapján meg kell határoznia, hogy mely tagállam felelős a kérelem vizsgálatáért. A „szuverenitási záradék” (a rendelet 3. cikkének (2) bekezdése) esetleges alkalmazásától eltekintve, a kérelemmel érintett államnak meg kell győződnie arról, hogy kiskorúnak van‑e valamely tagállamban jogszerűen tartózkodó családtagja. Ha igen, akkor a 6. cikk első bekezdése értelmében a kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam az, ahol a kiskorú kérelmező családtagja lakik, noha e rendelkezést egy fontos óvintézkedés kíséri, miszerint ennek azt feltételezve kell így lennie, „hogy ez szolgálja leginkább a[z] érdekeit”. Ellenkező esetben, azaz ha nem igazolódik ilyen családtag létezése, akkor az a tagállam felelős, ahol a kiskorú „benyújtotta [a kérelmet]”; vagyis ugyanaz a tagállam, amely meghatározza, hogy mely tagállam felelős, amelynek eljárását így a védzáradék írja elő.
61. A főszabály tehát az, hogy azt kivéve, ha a kiskorú mindenek felett álló érdekével ellentétes, a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért az a tagállam felelős, ahol a kísérő nélküli kiskorú családtagjai jogszerűen tartózkodnak. Kisegítő jelleggel a kérelmét a benyújtás helye szerinti tagállam vizsgálja meg akár azért, mert a kiskorúnak nincs másik tagállamban családtagja, akár azért, mert ha van is, mégsem szolgálja az érdekét az, hogy a tartózkodási helyük szerinti tagállam legyen jogosult a menedékjog iránti kérelem megvizsgálására.
62. E rendszer alapján van egy főszabály (a családtagok tartózkodási helye szerinti tagállam joghatósága), annak kivétele (amely a kiskorú mindenekfölött álló érdekén alapul), ennek hiányában pedig egy kisegítő rendelkezés (a kérelem benyújtási helye szerinti tagállam joghatósága).
63. Nyilvánvalóan nagyon eltérő a helyzet akkor, amikor – a jelen ügyhöz hasonlóan – a kísérő nélküli kiskorú több tagállamban nyújtott be egymást követően kérelmeket. Ez esetben, ha más tagállamban (vagy tagállamokban) vannak családtagok, ez megoldhatja a lehetséges alternatívákat oly módon, hogy a kiskorú érdekének megfelelően az egyikre ruházza a felelősséget, ha az említett érdek nem zárja ki éppen e megoldást. Márpedig amennyiben a kiskorú érdeke megakadályozza, hogy a családtagok tartózkodási helye szerinti tagállam legyen felelős, és amennyiben az Unió területén egyszerűen nincs családtagja, felvetődik a vitás kérdés, azaz annak meghatározása, hogy a menedékjog iránti kérelemmel érintett tagállamok közül mely tagállam felelős annak vizsgálatáért. A kérdés végeredményben az, hogy mely tagállam dönt arról, hogy melyik tagállam bírálja el a menedékjog iránti kérelmet.
64. Ilyen értelemben a rendelet rendszertani értelmezése – megerősítve az Alapjogi Chartában foglaltaknak megfelelő értelmezéssel – arra enged következtetni, hogy a kiskorú mindenekfölött álló érdekének feltétele nemcsak annak meghatározásához fontos, hogy egyetlen menedékjog iránti kérelem esetén az a tagállam felelős‑e, ahol a kiskorú valamely családtagja jogszerűen tartózkodik, vagy az a tagállam, amely – mivel ott nyújtották be a kérelmet – meghatározza, hogy mely tagállam felelős. A továbbiakban kifejtett indokok miatt a kiskorú mindenekfölött álló érdeke szintén meghatározó annak elbírálása során, hogy mely tagállam felelős azok közül, amelyekhez menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be.
65. A 343/2003 rendelet 6. cikke szövegszerűen nem rendelkezik a jelen eljárásban vitatott helyzetről. Amint már említettem, a rendelkezés azon a feltevésen alapszik, hogy csak egyetlen menedékjog iránti kérelemről van szó. Úgy vélem, hogy ilyen feltételek mellett korlátlan ideig elhúzódhat azon a vita, hogy a rendelkezés szövege meghatározza‑e, hogy az első vagy az utolsó kérelemről van‑e szó.
66. Mindemellett megítélésem szerint szükséges a 6. cikk olyan egységes értelmezésére irányuló erőfeszítés, amelyben a 343/2003 rendelet rendszere önmagában egyesül különösen az Alapjogi Chartából eredő tételekkel, ezáltal kifejezetten visszatükröződik a 24. cikk (2) bekezdésében a kiskorú mindenekfölött álló érdekére hivatkozás.
67. Ezzel kapcsolatban a 343/2003 rendelet értelmezésének a kiskorú mindenekfölött álló érdekén kell alapulnia, amely a rendeletben a legkülönbözőbb módokon jelenik meg, és ebből következően több menedékjog iránti kérelem esetén elvileg az utolsó helyen benyújtott kérelem előnyben részesítésével kell dönteni, mivel az érdek leginkább ott vizsgálható.
68. Mielőtt folytatnánk, tisztázni kell egy félreértést. A 343/2003 rendelet folyamatban levő módosítási eljárása során úgy tűnik, hogy jelenleg az Európai Parlament nem kívánja bevezetni az utolsó kérelemre való egyértelmű hivatkozást,(10) és ezt a jelen eljárásban néhány résztvevő úgy értelmezte, hogy e tekintetben nem változik a rendszer, ezért ebből a szempontból nem releváns az utolsó kérelem. Mindazonáltal nem hiszem, hogy nagyobb jelentőséget kell tulajdonítani e körülménynek.
69. Figyelembe véve továbbá a felelős tagállam egyértelmű és gyors meghatározásának célkitűzését, pontosan úgy vélem, hogy a kérdéses jogosultság azon tagállamot illeti, amely kedvezőbb helyzetben van a kiskorú mindenekfölött álló érdekének megítélésére, ennek következtében, amint azt alább kifejtem, általában e tagállam az, ahol a kiskorú tartózkodik, amely rendszerint az a tagállam, ahol a menedékjog iránti utolsó kérelmet benyújtotta. Mivel a felelősség megállapítása közvetlenül nem az utolsó kérelemre vonatkozó feltételhez, hanem a kiskorú érdekéhez kapcsolódik (amely közvetve elvezet, noha nem elkerülhetetlenül, az utolsó kérelemhez), a javaslatom gond nélkül összeegyeztethető azzal az elképzeléssel, hogy nem indokolt a 6. cikkben szerepeltetni az azon tagállamra való feltétlen hivatkozást, amelyben utoljára nyújtották be a menedékjog iránti kérelmet.
70. Folytatva a gondolatmenetet, emlékeztetni kell először arra, hogy maga a 343/2003 rendelet is kifejezetten kimondja, hogy tiszteletben tartja az alapvető jogokat és az Európai Unió Alapjogi Chartájában foglalt elveket, különös hivatkozva a menedékhez való jogra ((15) premabulumbekezdés).(11) E nyilatkozaton túl kétségtelen, hogy az Alapjogi Charta az EUSZ 6. cikk (1) bekezdésében elismert minősített jogi kötőerővel előírja, hogy „a hatóságok és a magánintézmények gyermekekkel kapcsolatos tevékenységében a gyermek mindenekfölött álló érdekének kell az elsődleges szempontnak lenni” (az Alapjogi Charta 24. cikkének (2) bekezdése).(12)
71. Másrészt, az Alapjogi Charta 51. cikkének (1) bekezdése alapján e rendelkezés kötelezi a tagállamokat, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Azt, hogy – a jelen ügyhöz hasonlóan – a nemzeti hatóságok az uniós jogot alkalmazzák, a Bíróság által a hivatkozott N. S.‑ügyben 2011. december 21‑én hozott ítélet minden kétséget kizáróan megállapította, megerősítve, hogy a 343/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése, amennyiben „a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozóan az említett rendeletben megállapított eljárási szabályok részét képezi, […] a közös európai menekültügyi rendszernek csupán egyik elemét alkotja[, ezért az ezen rendelkezés által biztosított] mérlegelési jogkört gyakorló tagállamot olyannak kell tekinteni, mint amely a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az Unió jogát hajtja végre” (67. pont). Ugyanezt el lehet mondani – ugyanazon okok alapján – a 343/2003 rendelet 6. cikkéről.
72. Következésképpen a kiskorú mindenekfölött álló érdekének az elsődleges uniós jog rendelkezése szerint „elsődleges szempontnak” kell lennie az uniós jog, és a jelen vitában a 343/2003 rendelet alkalmazói, az Unió területén jogszerűen tartózkodó családtaggal nem rendelkező, kísérő nélküli kiskorú által benyújtott menedékjog iránti kérelemért felelős tagállam meghatározására felkért nemzeti hatóságok számára.
73. Tekintettel erre, és függetlenül a 343/2003 rendelet szövegétől, amennyiben a nemzeti hatóságnak egyidejűleg több esetlegesen felelős tagállam között kell választania az említett rendelet feltételei alapján a kísérő nélküli kiskorú által benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálása céljából, az uniós jog előírja, hogy mindig a kiskorú mindenekfölött álló érdeke alapján kell kiválasztani e tagállamok közül valamelyiket.
74. Ugyanakkor ennél a pontnál egy megjegyzést kell tenni. Annak meghatározása során, hogy minden egyes egyedi eset körülményei között mi a kiskorú mindenekfölött álló érdeke, és annak mérlegelésére, hogy mely döntés szolgálja legjobban ezen érdek érvényesülését, elengedhetetlen a kiskorú közreműködése.(13) Ilyen értelemben a kiskorú tartózkodási helyének meghatározására vonatkozó adat különös figyelmet érdemel annak elbírálásakor, hogy mely állam felelős a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért, mivel a kiskorú érdekeinek megfelelő védelméhez főszabály szerint elengedhetetlen, hogy bármely őt érintő döntést olyan hatóság hozzon meg, amely közvetlenül meg tudja vizsgálni a körülményeit.
75. Kétségkívül mindig abba a tagállamba kellene visszaküldeni a kiskorú kérelmezőt, amelyben az első kérelmét benyújtotta. Mindazonáltal úgy vélem, hogy sem időbeli indokok miatt, sem a kiskorúakat illető jobb bánásmódra tekintettel nem kellene utaztatni a menedékkérőket, amennyiben ez nem elkerülhetetlen. Emlékeztetni kell e tekintetben arra, hogy a 343/2003 rendelet (4) preambulumbekezdése hangsúlyozza, hogy a felelős tagállam meghatározására vonatkozó eljárásnak „[l]ehetővé kell tennie különösen a felelős tagállam gyors meghatározását, hogy garantálják a menekültstátus meghatározására vonatkozó eljáráshoz való hatékony hozzáférést, és ne veszélyeztessék a menedékjog iránti kérelmekben a gyors döntéshozatalt”.
76. El kell nyilvánvalóan ismerni, hogy a javasolt megoldás egyfajta „forum shopping” nem kívánatos hatását váltja ki, ahogy azt a jelen eljárásban több résztvevő is említette. E lehetséges kockázatot, amelyet nem lehet és nem is kell pillanatnyilag számszerűsíteni, azonban kellőképpen igazolja az, hogy csak így kaphatja meg a szükséges figyelmet a kiskorú mindenekfölött álló érdeke, amelynek, ahogy fent már említettem, „elsődleges szempontnak” kell lennie az Alapjogi Charta 24. cikkének (2) bekezdése szerint.
77. Kizárólag azon tagállam hatóságai vizsgálhatják a kiskorút és hallgathatják meg az érdekeivel kapcsolatos észrevételeit, ahol a kiskorú a menedékjog iránti kérelméről való döntéshozatal idején tartózkodik.(14) Általában e tagállam az, ahol a legutolsó kérelmet benyújtották, jóllehet egyéb esetet sem szabad kizárni; ebből következően vizsgálni kell az egyes esetek sajátosságait, és az illetékes nemzeti bíróság csak a tények teljes ismeretében hozhat döntést.
78. Mindenesetre a javaslatom értelmében azon tagállam felelősségét megállapító szabály alól, ahol utoljára nyújtottak be a kérelmet, kivétel is tehető, amennyiben a kiskorú mindenekfölött álló érdekét ez szolgálja. Bár a 343/2003 rendelet 6. cikkének első bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kiskorú családtagjainak tartózkodási helye szerinti tagállam felelőssége alól kivétel tehető, amennyiben a kiskorú mindenekfölött álló érdeke ezt szolgálja, több kérelem esetén ezt úgy kell értelmezni, hogy az utolsó kérelem szerinti tagállam felelőssége alól is kivétel képezhető, ha a hivatkozott érdek ezt kívánja. Másképpen fogalmazva, az utolsó kérelemmel kapcsolatos feltétel csak akkor igazolható, ha elvileg ez szolgálja leginkább a kiskorú mindenekfölött álló érdekét oly módon, hogy adott esetben ez az elvi megállapítás nem állja meg a helyét, mivel éppen a kiskorú érdeke az, amely a kivételt igényli.
79. Végeredményben, illetve a 343/2003 rendelet 6. cikkének és az Alapjogi Charta 24. cikke (2) bekezdésének egységes értelmezéséből levezethető alapelvként azt javaslom a Bíróságnak, hogy a kiskorú mindenekfölött álló érdekének elsődleges szempontként való jobb érvényesülése érdekében főszabályként az a tagállam legyen felelős a különböző tagállamokban előterjesztett menedékjog iránti kérelem elbírálásáért, ahol az utolsót benyújtották.
VII – Végkövetkeztetések
80. A fentiekben kifejtettek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következő választ adja:
„Az egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2003. február 18‑i 343/2003/EK rendelet (HL L 50., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 109. o.) keretében, amennyiben az olyan, kísérő nélküli kiskorú menedékkérő, akinek nincs más tagállamban jogszerűen tartózkodó családtagja, több tagállamban nyújtott be menedékjog iránti kérelmet, főszabály szerint a 6. cikk második bekezdésének értelmében véve az a tagállam felelős a menedékjog iránti kérelem vizsgálatáért, ahol az utolsó kérelmet benyújtották, tekintettel a kiskorú mindenekfölött álló érdekére, és kivéve, ha ezen érdek eltérő megoldást kívánna.”