DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
7. juli 2011 (*)
»Forbindelser udadtil – associeringsaftaler – nationale retsforskrifter, hvorefter bulgarske statsborgere inden Republikken Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union var udelukket fra optagelse på listen over advokatfuldmægtige – sådanne retsforskrifters forenelighed med forbuddet i associeringsaftalen mellem EF og Bulgarien mod enhver form for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet for så vidt angår arbejdsvilkår«
I sag C-101/10,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (Østrig) ved afgørelse af 18. januar 2010, indgået til Domstolen den 23. februar 2010, i sagen:
Gentcho Pavlov
Gregor Famira
mod
Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, og dommerne L. Bay Larsen (refererende dommer), C. Toader, A. Prechal og E. Jarašiūnas,
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: fuldmægtig K. Malacek,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. januar 2011,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Gentcho Pavlov og Gregor Famira ved Rechtsanwälte R. Keisler og S. Werinos
– den østrigske regering ved E. Riedl og G. Holley, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved F. Erlbacher og G. Braun, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 17. marts 2011,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 38, stk. 1, første led, i Europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Bulgarien på den anden side, som blev indgået og godkendt på Fællesskabernes vegne ved Rådets og Kommissionens afgørelse 94/908/EKSF, EF, Euratom af 19. december 1994 (EFT L 358, s. 1, herefter »associeringsaftalen med Republikken Bulgarien«).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Gentcho Pavlov, der er bulgarsk statsborger, og Gregor Famira, der er advokat i Wien, på den ene side, og Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien (advokatsamfundet i Wien), på den anden side, vedrørende dennes afvisning af en anmodning dels om optagelse af Gentcho Pavlov på listen over advokatfuldmægtige, dels om udstedelse af et fuldmagtsbevis til ham.
Retsforskrifter
EU-retten
Associeringsaftalen med Republikken Bulgarien
3 Artikel 7, stk. 1, i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien bestemmer, at »[a]ssocieringen omfatter en overgangsperiode på højst ti år opdelt i to på hinanden følgende etaper, der hver i princippet varer fem år. Første etape påbegyndes, når aftalen træder i kraft«. Associeringsaftalen trådte i kraft den 1. februar 1995.
4 Artikel 38, stk. 1, i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien, som er indeholdt i kapitel I om arbejdskraftens bevægelighed i aftalens afsnit IV, der har overskriften »Arbejdskraftens bevægelighed, etablering, tjenesteydelser«, fastsætter:
»På de betingelser og efter de retningslinjer, der gælder i hver af medlemsstaterne:
– behandles arbejdstagere af bulgarsk nationalitet, som er lovligt beskæftiget på en medlemsstats område, på lige fod med medlemsstatens egne statsborgere uden nogen i nationaliteten begrundet forskelsbehandling for så vidt angår arbejdsvilkår, aflønning eller afskedigelse
[…]«
5 Associeringsaftalens artikel 42, stk. 1, bestemmer:
»Under hensyntagen til arbejdsmarkedssituationen i medlemsstaten og til dens gældende lovgivning og regler vedrørende arbejdstagernes mobilitet:
– bør de bestående muligheder for adgang til beskæftigelse for bulgarske arbejdstagere, som medlemsstaterne indrømmer i henhold til bilaterale aftaler, opretholdes og om muligt forbedres
– overvejer de øvrige medlemsstater velvilligt muligheden for at indgå lignende aftaler.«
6 Associeringsaftalens artikel 45, stk. 1, som er indeholdt i afsnit IV, kapitel II, der har overskriften »Etablering«, bestemmer:
»Hver medlemsstat indrømmer fra tidspunktet for denne aftales ikrafttræden i forbindelse med bulgarske virksomheders og statsborgeres etablering en behandling, der ikke er mindre gunstig end den, den indrømmer sine egne virksomheder og statsborgere, og det samme gør sig gældende for bulgarske virksomheder og statsborgere etableret på dens område for så vidt angår deres udøvelse af virksomhed, dog med undtagelse af de anliggender, der er omhandlet i bilag XVa.«
7 Associeringsaftalens artikel 47, som er indeholdt i nævnte kapitel II, bestemmer:
»For at lette fællesskabsstatsborgeres og bulgarske statsborgeres adgang til at optage og udøve reguleret erhvervsvirksomhed i henholdsvis Bulgarien og Fællesskabet undersøger Associeringsrådet, hvilke skridt der skal tages for at sikre gensidig anerkendelse af kvalifikationsbeviser. Det kan træffe alle nødvendige foranstaltninger med henblik herpå.«
8 Associeringsaftalens artikel 59, stk. 1, som er indeholdt i afsnit IV, kapitel IV, der har overskriften »Almindelige bestemmelser«, foreskriver:
»For så vidt angår afsnit IV er intet i aftalen til hinder for, at parterne anvender deres love og forskrifter vedrørende indrejse og ophold, arbejde, arbejdsvilkår, fysiske personers etablering samt udveksling af tjenesteydelser, forudsat at de ikke anvender dem på en sådan måde, at fordelene for en af parterne i henhold til en særlig bestemmelse i aftalen reduceres til nul eller begrænses. […]«
Nationale bestemmelser
9 Bestemmelserne om advokatvirksomhed og adgang til dette erhverv findes henholdsvis i lov om advokateksamen (Rechtsanwaltsprüfungsgesetz, BGBl. 556/1985, i den affattelse, der er offentliggjort i BGBl. 71/1999, som finder anvendelse i nærværende tvist, herefter »RAPG«) og i den østrigske lov om advokatvirksomhed (Österreichische Rechtsanwaltsordnung, RBGl. 96/1868, i den affattelse, der er offentliggjort i BGBl. 128/2004, som finder anvendelse i hovedsagen, herefter »RAO«).
RAPG
10 De for hovedsagen relevante bestemmelser i RAPG er affattet som følger:
Ȥ 1
Advokateksamen skal godtgøre, at eksaminanden har de kompetencer og kundskaber, der kræves for at udøve advokathvervet, navnlig dennes færdigheder i forbindelse med påtagelse og udførelse af de offentlige og private forretninger, som overdrages en advokat, samt dennes egnethed til at affatte dokumenter og responsa og behørigt at fremstille retlige og faktiske omstændigheder skriftligt og mundtligt.
§ 2
1) Advokateksamen kan aflægges efter erhvervelse af den juridiske doktorgrad [»Doktorat der Rechte«] eller for så vidt angår personer, der har aflagt den juridiske embedseksamen i henhold til forbundslov af 2. marts 1978 […] om jurastudiet, efter erhvervelse af den juridiske magistergrad og udførelse af tre års praksis, heraf mindst ni måneder ved domstolene og mindst to år hos en advokat.
[…]«
RAO
11 De for hovedsagen relevante bestemmelser i RAO er affattet som følger:
Ȥ 1
1) Udøvelse af advokatvirksomhed i [Østrig] kræver ikke officiel udnævnelse, men alene, at det godtgøres, at følgende betingelser er opfyldt, samt optagelse i registeret over advokater (§§ 5 og 5a).
[…]
2) Betingelserne er følgende:
a) østrigsk statsborgerskab
[…]
d) praktisk uddannelse af den lovbestemte karakter og varighed
e) bestået advokateksamen
[…]
3) Statsborgerskab i en medlemsstat af Den Europæiske Union eller i en stat, der er part i EØS-aftalen, eller i Det Schweiziske Forbund sidestilles med østrigsk statsborgerskab.
§ 2
1) Den praktiske uddannelse, der kræves for at udøve virksomhed som advokat, skal omfatte juridisk virksomhed ved domstolene samt hos en advokat; […] Praktikperioder hos en advokat medregnes alene, såfremt der er tale om en hovedbeskæftigelse, der ikke påvirkes negativt af anden erhvervsbeskæftigelse […]
2) Den i stk. 1 omhandlede praktikperiode er af fem års varighed, heraf mindst ni måneder ved en domstol og mindst tre år hos en advokat i Østrig.
[…]
§ 15
1) Såfremt advokatbistand er obligatorisk i henhold til lov, kan advokaten ved alle retter og myndigheder ligeledes lade sig repræsentere af en fuldt mødeberettiget advokatfuldmægtig, som er beskæftiget hos ham på hans ansvar; advokatfuldmægtigen kan ikke lovligt underskrive andragender til retter og myndigheder.
2) En advokatfuldmægtig har fuld møderet, når han har bestået advokateksamen. […]
3) Såfremt advokatbistand ikke er obligatorisk i henhold til lov, kan advokaten også give møde ved en anden advokatfuldmægtig i hans tjeneste og på hans ansvar for alle retter og myndigheder; advokatfuldmægtigen kan ikke lovligt underskrive andragender til retter og myndigheder.
4) Ausschuss der Rechtsanwaltskammer udsteder fuldmagtsbevis til advokatfuldmægtige, der er i praktik hos en advokat, til godtgørelse af den pågældendes fulde møderet i henhold til stk. 2 [»große Legitimationsurkunde«] eller dennes repræsentationsbeføjelse i henhold til stk. 3 [»kleine Legitimationsurkunde«].
[…]
§ 30
1) Optagelse på listen over advokatfuldmægtige kræver, at der ved praktikperiodens begyndelse hos en advokat foretages anmeldelse heraf til Ausschuss [der Rechtsanwaltskammer], vedlagt bevis for østrigsk statsborgerskab og for, at de foreskrevne betingelser er opfyldt ved praktikperiodens begyndelse; praktikperioden regnes først fra datoen for modtagelsen af anmeldelsen.
[…]
4) I tilfælde af nægtelse af optagelse på listen over advokatfuldmægtige, sletning fra denne liste samt afslag på at bekræfte praktikperioden som advokatfuldmægtig har de berørte ret til at indbringe klage for Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission [øverste disciplinærkommission for advokater] […]
5) Statsborgerskab i en medlemsstat af Den Europæiske Union eller i en stat, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, eller i Det Schweiziske Forbund sidestilles med østrigsk statsborgerskab.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12 Gentcho Pavlov afsluttede sit jurastudium i Wien i 2002. Siden 2004 har han været ansat hos Gregor Famira, der er en advokat etableret i Wien. Gentcho Pavlov har østrigsk opholds- og etableringstilladelse i henhold til østrigsk ret, hvorefter det er ham tilladt at tage arbejde og som er gældende på hele det østrigske område. Gregor Famira er indehaver af en tilladelse udstedt af arbejdsformidlingen, som tillader ham at ansætte Gentcho Pavlov som advokatfuldmægtig i perioden fra den 1. januar til den 31. december 2004.
13 Den 2. januar 2004 indgav Gregor Famira og Gentcho Pavlov anmodning om sidstnævntes optagelse på listen over advokatfuldmægtige. De anmodede samtidig om, at Gentcho Pavlov fik tildelt et fuldmagtsbevis (»kleine Legitimationsurkunde«) i henhold til RAO’s § 15, stk. 3.
14 Ved afgørelse af 6. april 2004 afviste Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wiens anden afdeling nævnte anmodning under henvisning til, at Gentcho Pavlov ikke opfyldte nationalitetsbetingelsen i RAO’s § 30, stk. 1 og 5. Den klage, der blev indgivet til prøvelse af denne afgørelse, blev afvist af nævnte Ausschuss’ plenum den 15. juni 2004.
15 Ved afgørelse af 1. august 2006 afviste Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission den klage, der blev indbragt af Gentcho Pavlov og Gregor Famira til prøvelse af afgørelsen af 15. juni 2004, og fastslog herved, at advokaterhvervet er et lovreguleret erhverv, og at denne regulering ligeledes omfatter advokatfuldmægtige. Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission fastslog, at forskelsbehandling i henhold til associeringsaftalen med Republikken Bulgarien kun er forbudt for så vidt angår arbejdsvilkår, men at de stater, der er parter i aftalen, bevarer deres mulighed for at indføre begrænsninger vedrørende adgangen til lovregulerede erhverv.
16 Den 8. oktober 2007 ophævede Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstolen) afgørelsen af 1. august 2006 og hjemviste sagen til Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission under henvisning til, at Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission ikke havde anmodet Den Europæiske Unions Domstol om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af de relevante bestemmelser i nævnte associeringsaftale og derved havde krænket sagsøgernes forfatningssikrede ret til en retslig prøvelse.
17 Ved afgørelse af 17. april 2008 ophævede Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wiens afgørelser af 6. april og 15. juni 2004, henset til den ændrede retsstilling, som følge af Republikken Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union, som trådte i kraft den 1. januar 2007. Idet Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission fastslog, at betingelserne i RAO’s § 30, stk. 1 og 5, siden denne dato havde været opfyldt, hjemviste den sagen til nævnte Ausschuss med henblik på, at denne på ny skulle træffe afgørelse efter en supplerende behandling.
18 Den 2. juli 2009 ophævede Verfassungsgerichtshof afgørelsen af 17. april 2008 med den begrundelse, at Republikken Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union ikke havde ændret den omstændighed, at årene 2004-2006 var af væsentlig betydning for Gentcho Pavlov, idet han for det første først kan aflægge advokateksamen efter en praktikperiode hos en advokat i mindst to år, og idet det for det andet med henblik på optagelse på listen over advokater er nødvendigt at kunne godtgøre at have gennemført en praktikperiode på mindst tre år hos en advokat. For at kunne træffe afgørelse om spørgsmålet vedrørende årene 2004-2006 er det således nødvendigt i overensstemmelse med Verfassungsgerichtshofs afgørelse af 8. oktober 2007 at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af artikel 38 i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien.
19 På denne baggrund har Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skulle artikel 38, stk. 1, i [associeringsaftalen med Republikken Bulgarien] i tiden fra den 2. januar 2004 til den 31. december 2006 anvendes direkte under en sag om optagelse af en bulgarsk statsborger på listen over advokatfuldmægtige?
Såfremt spørgsmål 1) besvares bekræftende:
2) Var artikel 38, stk. 1, i [associeringsaftalen med Republikken Bulgarien] til hinder for anvendelse af § 30, stk. 1 og stk. 5, i [RAO], hvorefter bl.a. godtgørelse af østrigsk statsborgerskab eller statsborgerskab, der må sidestilles hermed, er en betingelse for optagelse på listen over advokatfuldmægtige, på den den 2. januar 2004 indgivne begæring fra en bulgarsk statsborger, der er ansat hos en østrigsk advokat, om optagelse på den østrigske liste over advokatfuldmægtige samt om meddelelse af fuldmagtsbevis i henhold til § 15, stk. 3, i [RAO], og til hinder for afslaget på begæringen, som uanset at de øvrige betingelser er opfyldt, og at der er meddelt etablerings- og arbejdstilladelse i Østrig, alene er begrundet i nationalitet?«
Om de præjudicielle spørgsmål
20 Med de to spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 38, stk. 1, første led, i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien inden Bulgariens tiltrædelse af Unionen var til hinder for retsforskrifter i en medlemsstat som dem, der findes i RAO’s § 30, stk. 1 og 5, hvorefter en bulgarsk statsborger som følge af en nationalitetsbetingelse, der er fastsat i nævnte retsforskrifter, ikke kan optages på listen over advokatfuldmægtige og som følge heraf heller ikke kan meddeles fuldmagtsbevis.
21 Det fremgår af ordlyden af artikel 38, stk. 1, første led, i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien, at bestemmelsens forbud er til hinder for enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som den pågældende, der allerede er lovligt beskæftiget, kunne være genstand for med hensyn til arbejdsvilkår, aflønning eller afskedigelse.
22 Gentcho Pavlov har herved gjort gældende, at optagelse på listen over advokatfuldmægtige vedrører dette erhvervs arbejdsvilkår, og at afvisningen af optagelse på denne liste på grundlag af nationalitet, der blev meddelt ham i henhold til RAO’s § 30, stk. 1 og 5, følgelig udgør en forskelsbehandling, der er forbudt ifølge artikel 38, stk. 1, første led, i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien.
23 Det fremgår af de oplysninger, som den forelæggende ret har tilstillet Domstolen, at der med henblik på adgangen til den praktiske uddannelse i henhold til den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning kræves optagelse på listen over advokatfuldmægtige, og at denne optagelse dermed udgør en betingelse for ansættelse som advokatfuldmægtig. Den pågældende kan inden sin optagelse på nævnte liste kun lovligt arbejde som jurist, men ikke som advokatfuldmægtig.
24 Det bemærkes, at udøvelsen af den virksomhed, som en advokatfuldmægtig udfører, om end den kan indgå som led i et ansættelsesforhold, således som det er tilfældet i hovedsagen, ligeledes udgør den praktiske del af den uddannelse, der er nødvendig for at få adgang til det lovregulerede advokaterhverv (jf. i denne retning dom af 13.11.2003, sag C-313/01, Morgenbesser, Sml. I, s. 13467, præmis 51).
25 Heraf kan konkluderes, at nævnte optagelse på listen over advokatfuldmægtige således udgør en betingelse for at få adgang til det i hovedsagen omhandlede lovregulerede advokaterhverv.
26 Det skal derfor undersøges, om forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i artikel 38, stk. 1, første led, i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien omfatter bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede om adgang til det lovregulerede advokaterhverv.
27 Det bemærkes, at associeringsaftalen med Republikken Bulgarien ikke indeholder nogen oplysninger, der gør det muligt at udlede af aftalens artikel 38, stk. 1, første led, eller af andre af aftalens bestemmelser, at de kontraherende parters hensigt var at ophæve enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet for så vidt angår bulgarske statsborgeres adgang til lovregulerede erhverv. Herved må endvidere den omstændighed tages i betragtning, at denne bestemmelse er indsat i nævnte aftales afsnit IV, kapitel I, der har overskriften »Arbejdskraftens bevægelighed«, hvorimod samme aftale nævner lovregulerede erhverv i artikel 47, der er indeholdt i aftalens kapitel II om etablering, og som vedrører adgang til lovregulerede erhverv uden i denne forbindelse at fastsætte en forpligtelse til ikke at forskelsbehandle på grundlag af nationalitet.
28 Heraf følger, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 38, stk. 1, første led, i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien skal fortolkes således, at det ikke omfatter nationale bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede om adgang til det lovregulerede advokaterhverv. Optagelse på listen over advokatfuldmægtige, der som anført i denne doms præmis 25 udgør en betingelse for at få adgang til det lovregulerede advokaterhverv, kan dermed ikke anses for et arbejdsvilkår i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i nævnte artikel 38, stk. 1, første led.
29 Hvad angår den opholds- og arbejdstilladelse, som Gentcho Pavlov har hævdet skulle give ham adgang til beskæftigelse som advokatfuldmægtig, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, om disse tilladelser, der er udstedt af myndighederne i værtsmedlemsstaten, i henhold til national lovgivning udgør afgørelser, der har en sådan rækkevidde, og som i sig selv giver adgang til advokaterhvervet.
30 Det følger af ovenstående betragtninger, at de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, skal besvares med, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 38, stk. 1, første led, i associeringsaftalen med Republikken Bulgarien skal fortolkes således, at det inden Bulgariens tiltrædelse af Unionen ikke var til hinder for retsforskrifter i en medlemsstat som dem, der findes i RAO’s § 30, stk. 1 og 5, i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagen, hvorefter en bulgarsk statsborger som følge af en nationalitetsbetingelse, der er fastsat i nævnte retsforskrifter, ikke kan optages på listen over advokatfuldmægtige og som følge heraf heller ikke kan meddeles fuldmagtsbevis.
Sagens omkostninger
31 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
Princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 38, stk. 1, første led, i Europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Bulgarien på den anden side, som blev indgået og godkendt på Fællesskabernes vegne ved Rådets og Kommissionens afgørelse 94/908/EKSF, EF, Euratom af 19. december 1994, skal fortolkes således, at det inden Republikken Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union ikke var til hinder for retsforskrifter i en medlemsstat som dem, der findes i § 30, stk. 1 og 5, i den østrigske lov om advokatvirksomhed (Österreichische Rechtsanwaltsordnung) i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagen, hvorefter en bulgarsk statsborger som følge af en nationalitetsbetingelse, der er fastsat i nævnte retsforskrifter, ikke kan optages på listen over advokatfuldmægtige og som følge heraf heller ikke kan meddeles fuldmagtsbevis.
Underskrifter