OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 6 września 2012 r.(1)
Sprawa C‑75/11
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Austrii
Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – Swoboda przemieszczania się obywateli Unii – Swoboda świadczenia usług – Branża transportowa – Dyrektywa 2004/38/WE – Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Wykluczenie zniżek cen za korzystanie z lokalnego transportu publicznego przez studentów, których rodzice nie otrzymują dodatku rodzinnego zgodnie z prawem krajowym
I – Wprowadzenie
1. Czy państwa członkowskie mają prawo uzależnić przyznanie zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego od warunków, których co do zasady nie spełniają studenci pochodzący z innych państw członkowskich? W niniejszej sprawie należy udzielić odpowiedzi na to pytanie.
2. Różne regiony austriackie i właściwe ministerstwo federalne uzgodniły z lokalnymi przedsiębiorstwami przewozowymi zniżki cen za korzystanie z transportu publicznego przez studentów. Zniżki udzielane są jedynie studentom, których rodzice pobierają austriacki dodatek rodzinny z tytułu studiów. Dodatek ten otrzymują jedynie rodzice zamieszkujący w Austrii.
3. Komisja jest zdania, że powyższy warunek dotyczący udzielania zniżek cen stanowi dyskryminację sprzeczną z art. 18 TFUE, 20 TFUE i 21 TFUE oraz z art. 24 dyrektywy 2004/38(2) w sprawie swobodnego przemieszczania się i pobytu. Studenci pochodzący z innych państw członkowskich studiujący w austriackich szkołach wyższych co do zasady nie są w stanie spełnić tego warunku.
4. Na swoją obronę Austria podnosi zasadniczo argument, że zniżka jedynie uzupełnia dodatek rodzinny i jej przyznanie jest w związku z tym zgodne z rozporządzeniem nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego(3). Co więcej, studenci pochodzący z innych państw członkowskich otrzymują pomoc ze strony państw pochodzenia i z tego względu ich sytuacja nie jest porównywalna z sytuacją studentów krajowych. Wreszcie art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 przyznaje możliwość wykluczenia pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów w odniesieniu do studentów z innych państw członkowskich.
II – Ramy prawne
A – Dyrektywa 2004/38
5. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 określa zakres stosowania tej dyrektywy:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami […]”.
6. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy wszyscy obywatele Unii „posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli:
[…]
c) są zapisani do instytucji prywatnej lub publicznej uznanej lub finansowanej przez przyjmujące państwo członkowskie na podstawie przepisów prawnych lub praktyki administracyjnej, zasadniczo w celu odbycia studiów, włącznie z kształceniem zawodowym;
są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim i zapewnią odpowiednią władzę krajową, za pomocą oświadczenia lub innego równoważnego środka według własnego wyboru, że posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie ich pobytu; […]”.
7. Artykuł 24 dyrektywy 2004/38 reguluje kwestię równości traktowania obywateli Unii zamieszkujących w innych państwach członkowskich:
„1. Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie. […]
2. W drodze odstępstwa od ust. 1 przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b), ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób niebędących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny”.
B – Rozporządzenie nr 1408/71
8. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1408/71 rozporządzenie to stosuje się do świadczeń rodzinnych.
9. Artykuł 1 lit. u) pkt i) zawiera następującą definicję świadczeń rodzinnych:
„wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne zaspokajające koszty utrzymania rodziny na mocy ustawodawstwa określonego w art. 4 ust. 1 lit. h) […]”.
10. Artykuł 13 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1408/71 określa, że osoby, do których rozporządzenie znajduje zastosowanie, podlegają ustawodawstwu wyłącznie jednego państwa członkowskiego.
11. Artykuł 73 rozporządzenia nr 1408/71 dotyczy przyznawania świadczeń rodzinnych członkom rodziny, którzy zamieszkują w innych państwach członkowskich:
„Pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI”.
12. W załączniku VI do rozporządzenia nr 1408/71 brak jest jakiegokolwiek przepisu, który miałby znaczenie w niniejszej sprawie.
III – Okoliczności faktyczne, postępowanie przed sądem krajowym i żądania stron
13. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczy zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego udzielanych studentom na podstawie umów prywatnoprawnych zawartych między właściwym federalnym ministerstwem i regionalnymi organami administracji (krajów związkowych lub gmin), a zainteresowanymi przedsiębiorstwami transportowymi. W zależności od kraju związkowego umowy te prowadzą do różnych cen za korzystanie z transportu publicznego przez studentów oraz do różnych wysokości zniżek.
14. W zakresie, w jakim właściwe ministerstwo federalne współdziała w procesie zawierania takiej umowy, dąży ono do uzależnienia zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego od przyznania austriackiego dodatku rodzinnego zgodnie z Familienlastenausgleichsgesetz z 1967 r. (ustawy w sprawie wyrównania wydatków rodzinnych poprzez zasiłki). Świadczenie to wypłacane jest nie bezpośrednio studentom, lecz rodzicom sprawującym opiekę i zobowiązanym do utrzymania oraz alimentacji, jeśli objęci są oni austriackim systemem zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z wywodami Austrii takie uzależnienie udzielania zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego od otrzymywania dodatku rodzinnego przewidziane jest w krajach związkowych Wiedniu, Górnej Austrii, Burgenland i Styrii oraz w mieście Innsbrucku.
15. W opinii Komisji stanowiło to niedozwoloną dyskryminację studentów pochodzących z innych państw członkowskich i zgodnie z art. 258 TFUE w 2009 r. Komisja wezwała Austrię do przedstawienia uwag. W dniu 28 stycznia 2010 r. Komisja w celu dalszej kontynuacji postępowania wydała uzasadnioną opinię, w której wyznaczyła ostateczny dwumiesięczny termin na zaniechanie zarzucanego uchybienia.
16. Ze względu na to, że odpowiedzi udzielone przez Austrię nie zadowoliły Komisji, w dniu 21 lutego 2011 r. wniosła ona przedmiotową skargę.
17. Komisja wnosi o:
– stwierdzenie, że udzielając zniżki cen za korzystanie z transportu publicznego zasadniczo wyłącznie studentom, którym przyznano austriacki dodatek rodzinny, Republika Austrii naruszyła zobowiązania, które ciążą na niej na mocy przepisów art. 18 TFUE, 20 TFUE i 21 TFUE w związku z art. 24 dyrektywy 2004/38;
– obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania.
18. Republika Austrii wnosi o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
19. Strony wypowiedziały się pisemnie w sprawie.
IV – Ocena prawna
20. Zanim możliwe będzie zbadanie wystąpienia dyskryminacji (w tym zakresie poniżej w pkt C), należy w pierwszej kolejności uściślić przedmiot skargi (w tym zakresie poniżej w pkt A) oraz mające zastosowanie zakazy dyskryminacji (w tym zakresie poniżej w pkt B).
A – W zakresie przedmiotu skargi
21. W swoich żądaniach Komisja ogólnie kwestionuje udzielenie przez Austrię zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego co do zasady jedynie tym studentom, na rzecz których przyznany jest austriacki dodatek rodzinny.
22. Jednakże z uzasadnienia skargi wynika, że chodzi tu jedynie o kraje związkowe Wiedeń, Górną Austrię, Burgenland i Styrię oraz miasto Innsbruck. Sytuacja prawna w Dolnej Austrii jest niejasna – czyli w niewystarczającym stopniu wyjaśniona – zaś w pozostałych regionach nie udziela się zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego, które zależałyby od przyznania dodatku rodzinnego.
23. Austria podnosi wprawdzie, że obecnie także w Innsbrucku udzielenie zniżek cen nie zależy już od powyższego warunku, jednakże w okresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, zaskarżony środek jeszcze obowiązywał.
24. Ponadto Komisja nie kwestionuje tego, że zniżek cen nie udziela się studentom pochodzącym z państw trzecich lub innym studentom austriackim. Komisja koncentruje się jedynie na sytuacji studentów, których rodzice ze względu na zamieszkanie w innym państwie członkowskim nie otrzymują austriackiego dodatku rodzinnego.
25. Z powyższego wynika, że przedmiot postępowania ogranicza się do sytuacji, w której studentom, których rodzice nie otrzymują austriackiego dodatku rodzinnego ze względu na zamieszkanie w innym państwie członkowskim, w krajach związkowych Wiedniu, Austrii Górnej, Burgenland, Styrii i w mieście Innsbrucku nie udziela się zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego odpowiadających zniżkom udzielanym studentom, na rzecz których przyznaje się dodatek rodzinny.
B – W przedmiocie znajdujących zastosowanie zakazów dyskryminacji
26. W pierwszej kolejności należy sprecyzować, czy zakazy dyskryminacji powołane przez Komisję rzeczywiście znajdują zastosowanie.
27. Na poparcie swojej skargi Komisja powołuje ogólny zakaz dyskryminacji wynikający z art. 18 TFUE w związku ze swobodą przemieszczania się obywateli Unii zgodnie z art. 20 TFUE i 21 TFUE oraz art. 24 dyrektywy 2004/38 w sprawie swobodnego przemieszczania się i pobytu.
28. Warunkiem możliwości stosowania ogólnego zakazu dyskryminacji wynikającego z art. 18 TFUE jest to, aby studenci pochodzący z innych państw członkowskich i korzystający z lokalnego transportu publicznego w Austrii byli objęci zakresem stosowania prawa Unii ze względu na wykonywanie przez nich prawa do swobodnego przemieszczania się jako obywatele Unii zgodnie z art. 21 TFUE.
29. Jednakże zastosowaniu zakazu dyskryminacji w związku z ogólną swobodą przemieszczania się obywateli Unii w odniesieniu do selektywnych zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego mogłoby sprzeciwiać się to, że środek austriacki dotyczy korzystania z usług transportowych. Wątpliwa jest bowiem możliwość jednoczesnego stosowania swobody przemieszczania się obywateli Unii wraz ze swobodą świadczenia usług (w tym zakresie poniżej w pkt 1). Ponadto w odniesieniu do środków dotyczących transportu znajdują zastosowanie szczególne postanowienia traktatu zawarte w tytule dotyczącym transportu. W konsekwencji należy zbadać, czy stosowanie ogólnej swobody przemieszczania się prowadziłoby do obejścia tych postanowień szczególnych (w tym zakresie poniżej w pkt 2). W końcu należy w zwięzły sposób poruszyć kwestię stosunku między ogólnym zakazem dyskryminacji a art. 24 dyrektywy 2004/38 (w tym zakresie poniżej w pkt 3).
1. W przedmiocie swobody świadczenia usług
30. W kilku wcześniejszych wyrokach Trybunał rozstrzygnął, wtedy jeszcze bez bliższego uzasadnienia, że określone środki naruszają zarówno szczególną swobodę podstawową, jak i ogólny zakaz dyskryminacji(4). Natomiast obecnie Trybunał słusznie sprecyzował powyższe orzecznictwo w ten sposób, że art. 18 TFUE, który określa ogólny zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, może być stosowany samodzielnie wyłącznie w sytuacjach podlegających prawu Unii, w odniesieniu do których traktat nie zawiera szczególnych przepisów o zakazie dyskryminacji(5). Zatem w przypadku gdy zastosowanie znajduje swoboda świadczenia usług, nie stosuje się art. 18 TFUE(6).
31. Powyższy wniosek powinien znaleźć zastosowanie co do zasady również w przypadku stosowania ogólnego zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w związku ze swobodą przemieszczania się obywateli Unii zgodnie art. 21 TFUE. Wprawdzie Trybunał wypowiedział się nieco ostrożniej w przedmiocie stosunku między tą swobodą a szczególnymi swobodami podstawowymi, stwierdzając stale, że nie ma on obowiązku rozstrzygania o wykładni art. 21 TFUE(7). Jednakże takie stanowisko również uwidacznia szczególny charakter swobód podstawowych jako lex specialis.
32. Nic innego nie można wywieść z orzecznictwa w przedmiocie stosunku między swobodą przepływu kapitału a pozostałymi swobodami podstawowymi. W tym zakresie Trybunał rozstrzygnął, że nie ma konieczności orzekania w przedmiocie swobody przepływu kapitału, jeżeli stwierdzi on, że dany środek naruszył swobodę przepływu pracowników, swobodę przedsiębiorczości oraz przysługującej obywatelom Unii swobodę przemieszczania się(8). W tych przypadkach swobodę przemieszczania się należało stosować jednocześnie wraz z oboma wymienionymi swobodami podstawowymi, bowiem jej zakresem objęte były również osoby, które nie przeprowadziły się do danego państwa w celu wykonywania działalności gospodarczej(9). Niemniej jednak Trybunał nie zrezygnował w ten sposób z koncepcji szczególnego charakteru. Kryterium rozgraniczenia swobody przepływu kapitału od pozostałych swobód stanowi raczej przedmiot danego środka krajowego(10). Gdy Trybunał zrezygnował z badania swobody przepływu kapitału przy jednoczesnym zastosowaniu swobody przemieszczania się obywateli Unii, sprawa dotyczyła raczej zasadniczo swobody przemieszczania się, aniżeli inwestycji kapitałowych.
33. W rezultacie nie należy stosować ogólnego zakazu dyskryminacji wynikającego z art. 18 TFUE w związku ze swobodą przemieszczania się zgodnie z art. 21 TFUE w przypadku, gdy zniżka cen za korzystanie z transportu publicznego objęta jest zakresem stosowania swobody świadczenia usług.
34. Z powyższego wynika, iż należy zbadać, czy zastosowanie znajduje swoboda świadczenia usług zgodnie z art. 56 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten jest źródłem uprawnień nie tylko dla samego usługodawcy, lecz także dla odbiorcy jego usług(11). W konsekwencji obywatele Unii, którzy przemieszczają się do innych państw członkowskich, nie mogą być dyskryminowani ze względu na ich obywatelstwo w odniesieniu do cen danych usług(12).
35. Jednakże swoboda świadczenia usług nie dotyczy sytuacji obywatela państwa członkowskiego, który przemieszcza się na terytorium innego państwa członkowskiego i tam ustanawia swoje główne miejsce zamieszkania w celu świadczenia lub korzystania w nim z usług przez czas nieograniczony(13). Trybunał oparł się przy tym na założeniu, że art. 56 TFUE nie znajduje zastosowania do działalności pozbawionej wszelkiego elementu zagranicznego(14).
36. Studenci przemieszczają się do innego państwa członkowskiego co do zasady na dłuższy okres. Prawdą jest, że czas trwania pobytu w celu studiów nie jest nieokreślony, lecz ograniczony do okresu trwania studiów, tym bardziej w ramach programów wymiany studenckiej. Powstaje kwestia, czy stanowi to wystarczający element zagraniczny dla możliwości skorzystania ze swobody świadczenia usług.
37. W niniejszym przypadku kryterium rozróżnienia jest jednak właśnie to, czy rodzice osoby studiującej otrzymują dodatek rodzinny, co z kolei prowadzi do rozróżnienia, czy zamieszkują oni w kraju, czy też za granicą. Zatem uregulowanie stanowiące ewentualnie podstawę pośredniej dyskryminacji implikuje przyjęcie elementu zagranicznego. W tym zakresie niniejsza sprawa jest porównywalna z wyrokami w przedmiocie podatkowego uwzględnienia kosztów studiów magisterskich(15) lub czesnego(16) poniesionych w państwach pochodzenia, w których zastosowano swobodę świadczenia usług.
38. Zatem z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie zasadniczo stosuje się swobodę świadczenia usług i wykluczone jest badanie ogólnego zakazu dyskryminacji w związku ze swobodą przemieszczania się obywateli Unii.
2. W przedmiocie polityki transportowej
39. Jednakże przedmiotem sprawy przed sądem krajowym jest dostęp do usług transportowych. Zgodnie z art. 58 ust. 1 TFUE swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczącego transportu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oznacza to, że nie stosuje się tu swobody świadczenia usług(17). Zastosowanie zasad tej swobody powinno być raczej realizowane poprzez wdrożenie wspólnej polityki przewozowej(18).
40. Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wszelkie rodzaje transportu podlegają zasadom ogólnym traktatu(19), a w szczególności swobodom podstawowym innym, niż swoboda świadczenia usług(20). Zatem powinno stosować się ogólny zakaz dyskryminacji w związku ze swobodą przemieszczania się obywateli Unii.
41. Powyższy wniosek nie jest sprzeczny z rozważaniami dotyczącymi szczególnego charakteru swobody świadczenia usług. Taki szczególny charakter może być uwzględniony jedynie w przypadku stosowania swobody świadczenia usług. W sytuacji gdy nie znajduje ona zastosowania, nie może też ona sprzeciwiać się stosowaniu innych przepisów. Prowadziłoby to bowiem w branży transportowej do pozbawienia obywateli Unii ochrony wynikającej z obywatelstwa Unii, pomimo tego że traktat nie przewiduje odstępstwa od stosowania tej ochrony i nie znajduje tu zastosowania co do zasady bardziej szczególna ochrona swobody świadczenia usług.
42. Również wyrok w sprawie Neukirchinger nie sprzeciwia się badaniu ogólnego zakazu dyskryminacji w związku ze swobodą przemieszczania się, choć w wyroku tym Trybunał nie dokonał analizy tej swobody. W ramach stwierdzenia, że przewóz balonem mieści się w zakresie stosowania prawa Unii, Trybunał nie nawiązał do pobytu w innym państwie członkowskim – czyli do swobody przemieszczania się usługodawcy – lecz raczej do mających zastosowanie środków polityki transportowej(21). Tłumaczy się to jednak tym, że pobyt w innym państwie członkowskim ma jedynie drugorzędne znaczenie w porównaniu z ofertą skorzystania z usług transportowych w tym państwie. Oferta skorzystania i skorzystanie z usług transportowych są tylko w pewnym stopniu porównywalne.
43. Zatem w niniejszym przypadku swoboda przemieszczania się obywateli Unii może prowadzić do stosowania prawa Unii, mimo że dane środki austriackie dotyczą dostępu do usług transportowych.
3. W przedmiocie art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w sprawie swobodnego przemieszczania się i pobytu
44. Artykuł 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie sprzeciwia się stosowaniu ogólnego zakazu dyskryminacji zgodnie z art. 18 TFUE w związku ze swobodą przemieszczania się obywateli Unii zgodnie z art. 21 TFUE, lecz jedynie precyzuje jej skutki prawne(22). Mając powyższe na względzie, uznałam już, że zakazy dyskryminacji zawarte w art. 18 TFUE oraz w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy stosować jednocześnie(23).
C – W przedmiocie badania dyskryminacji
45. Komisja podnosi, że uzależnienie zniżek cen od przyznania austriackiego dodatku rodzinnego w sposób pośredni dyskryminuje studentów z innych państw członkowskich.
1. W przedmiocie ogólnego zakazu dyskryminacji zgodnie z art. 18 TFUE
46. Jak przyznała Komisja, już w wyroku w sprawie Bressol i in. Trybunał stwierdził, że studenci mogą powoływać się na ustanowione przez art. 18 TFUE i 21 TFUE prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państwa członkowskiego bez bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na swoją przynależność państwową(24).
47. W opinii Komisji Austria w sposób pośredni dyskryminuje studentów pochodzących z innych państw członkowskich. O ile środek przyjęty przez państwo członkowskie nie jest obiektywnie uzasadniony i nie jest proporcjonalny do realizowanego celu, należy uznać go za pośrednio dyskryminujący, gdy ze swej natury dotyka on bardziej obywateli innych państw członkowskich niż obywateli danego państwa członkowskiego i w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji(25).
48. Rodzice studentów pochodzących z Austrii co do zasady otrzymują austriackie dodatki rodzinne, natomiast rodzice studentów pochodzących z zagranicy co do zasady ich nie otrzymują. Stanowi to pośrednią dyskryminację ze względu na pochodzenie.
49. Austria odpiera ten zarzut, twierdząc, że po pierwsze, zniżka cen za korzystanie z transportu publicznego stanowi świadczenie rodzinne zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/71 (w tym zakresie poniżej w pkt a), a po drugie, sytuacja studentów pochodzących z zagranicy różni się od sytuacji studentów krajowych (w tym zakresie poniżej w pkt b). Po trzecie, art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w sprawie swobodnego przemieszczania się i pobytu pozwala na uzależnienie zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego od przyznania dodatku rodzinnego (w tym zakresie poniżej w pkt c). Zdaniem Austrii powyższe argumenty mogą uzasadniać przedmiotową dyskryminację.
a) W przedmiocie kwalifikacji jako świadczenia rodzinnego
50. Polemika stron w przedmiocie zakwalifikowania zniżki ceny za korzystanie z transportu publicznego jako świadczenia rodzinnego dotyczy rozporządzenia nr 1408/71, jak i zastępującego je rozporządzenia (WE) nr 883/2004(26).
51. W tym zakresie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w zakresie powyższych wywodów znaczenie ma wyłącznie rozporządzenie nr 1408/71. Zgodnie z art. 91 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 stosuje się je dopiero od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego (WE) nr 987/2009(27), czyli od dnia 1 maja 2010 r. Chwilą mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest jednak upływ terminu ustalonego przez Komisję w jej uzasadnionej opinii, a konkretnie dzień 28 marca 2010 r.
52. Argumenty przedstawione przez Austrię interpretuję w ten sposób, że uregulowania dotyczące podziału odpowiedzialności zawarte w rozporządzeniu nr 1408/71 mają na celu również określenie, którym studentom udzielone będą zniżki cen. Rozporządzenie to określa bowiem, jakiemu ustawodawstwu podlegają osoby objęte jego zakresem stosowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 zdanie pierwsze stosuje się co do zasady ustawodawstwo jednego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie, których ustawodawstwo nie znajduje zastosowania, nie są zobowiązane do przyznawania rzeczonych świadczeń zgodnie z rozporządzeniem(28).
53. Niemniej jednak okoliczność, że uregulowanie krajowe może być zgodne z rozporządzeniem nr 1408/71, nie skutkuje tym, że owo uregulowanie znajduje się poza zakresem stosowania postanowień TFUE(29). Zatem to, że zniżka cen może stanowić dodatek rodzinny w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71, może mieć jedynie pośrednio znaczenie w ramach badania zakazu dyskryminacji. W tym zakresie istotne mogą być argumenty przemawiające za przyjęciem dodatku rodzinnego.
54. Istotą argumentacji Austrii jest to, że poprzez podział odpowiedzialności w rozporządzeniu nr 1408/71 prawodawca unijny sprawiedliwie podzielił między państwa członkowskie ciężar pomocy udzielanej rodzinom. Z tego względu na Austrii nie spoczywa obowiązek ponoszenia tego ciężaru w stosunku do studentów pochodzących z innych państw członkowskich. Zniżka cen za korzystanie z transportu publicznego stanowi część świadczeń służących odciążeniu rodzin, gdyż studenci będący beneficjentami są nadal utrzymywani przez swoich rodziców. Ze względu na udzieloną zniżkę cen rodzice mogą zredukować ponoszone koszty utrzymania. Zniżka uzupełnia zatem właściwy dodatek rodzinny, którego celem jest również odciążenie rodziców w zakresie utrzymania studentów.
55. Jednakże okoliczność, że dane świadczenie jest w stanie pośrednio odciążyć rodziny, nie jest wystarczające dla uzasadnienia pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Musi być przynajmniej zapewnione, aby świadczenie to docierało do wszystkich rodzin, które zgodnie z przepisami dotyczącymi podziału odpowiedzialności w rozporządzeniu nr 1408/71 posiadają prawo do dodatków rodzinnych. Natomiast nie jest tak w przypadku zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego.
56. W tym względzie nie jest nawet wiadomo, czy zniżki cen za korzystanie z transportu publicznego rzeczywiście pośrednio odciążają wszystkie rodziny, które otrzymują dodatki rodzinne na rzecz dzieci studiujących na uniwersytetach austriackich. Przyjmując nawet, że zniżki przyznawane są na całym terytorium Austrii, to wątpliwe jest, aby wszystkim studentom oferowane były odpowiednie połączenia komunikacji lokalnej. Z odciążenia nie korzystają osoby, które są zdane na inne środki transportu. Nie wiadomo również, czy zniżki odciążają w porównywalnym stopniu wszystkie zainteresowane rodziny.
57. Przede wszystkim jednak obrane kryterium rozróżniające faktycznie stawia w niekorzystnej sytuacji tych studentów, którzy wykonują przysługującą im ze względu na obywatelstwo Unii swobodę studiowania w innych państwach członkowskich. Zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 w ramach zakresu odpowiedzialności Austrii dodatek rodzinny powinien być przyznawany co do zasady również rodzinom utrzymującym studentów, którzy nie studiują w Austrii. Jednakże jest to wykluczone w przypadku zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego. Z tego względu studenci pochodzący z Austrii i studiujący za granicą wraz z ich rodzinami są dyskryminowani w stosunku do studentów pozostających w kraju.
58. W końcu także w przypadku studentów pochodzących z innych państw członkowskich okazuje się, że uzależniona od przyznania dodatków rodzinnych zniżka cen, która ma na celu odciążenie rodzin w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71, zasadniczo nie jest w stanie objąć wszystkich rodzin, którym przysługuje rzeczone prawo. Studenci ci bądź ich rodzice w przypadku podjęcia studiów w Austrii praktycznie nie mogą skorzystać z tego odciążenia, nawet gdyby państwa ich pochodzenia przyznawały analogiczne dodatki rodzinne.
59. Zatem uzależnienie udzielenia zniżki od przyznania zasiłku rodzinnego ma charakter formalny. Nie może ono prowadzić do zakwalifikowania zniżki jako dodatku rodzinnego, który należałoby zapewnić wyłącznie na podstawie przepisów dotyczących podziału odpowiedzialności zawartych w rozporządzeniu nr 1408/71.
60. Ponadto dyskryminacja studentów, których rodzice nie otrzymują austriackiego dodatku rodzinnego z tego względu, że zamieszkują oni w innym państwie członkowskim, jest nieproporcjonalna do odciążenia rodzin poprzez w tak małym stopniu przydatne świadczenie. Również z tego względu świadczenie to nie może uzasadniać pośredniej dyskryminacji tych studentów.
b) W przedmiocie porównywalności
61. Ponadto Austria stoi na stanowisku, że w celu wykazania istnienia dyskryminacji ze względu na przynależność państwową na Komisji spoczywa obowiązek wzięcia pod uwagę pomocy dla studentów i podatkowego uwzględnienia dzieci studiujących w innych państwach członkowskich. Niektóre państwa członkowskie przyznają bardziej szczodrą pomoc niż Austria, z której studenci mogą korzystać także w przypadku studiów w Austrii. Zatem w takiej sytuacji nie można wykluczyć, że studenci pochodzący z innych państw członkowskich mogą łatwiej niż studenci austriaccy pozyskać w Austrii środki utrzymania łącznie z kosztami korzystania z transportu publicznego.
62. Powyższej argumentacji nie można przyjąć w zakresie, w jakim opiera się ona na sytuacji niedostatku studentów lub ich rodzin. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Austrię warunkiem przyznania zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego oraz austriackiego dodatku rodzinnego, od którego ona zależy, zasadniczo nie jest bowiem niedostatek. Wprawdzie dodatek rodzinny nie jest przyznawany w przypadkach, w których studenci uzyskują własne dochody przewyższające określone limity. Niemniej jednak sytuacja niedostatku rodziny nie wchodzi w zakres oceny przy udzielaniu dodatku rodzinnego oraz zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego(30).
63. Rzeczone kryterium byłoby w każdym razie nieodpowiednie dla wykluczenia podwójnego uprzywilejowania studentów pochodzących z zagranicy. W ramach udzielania zniżek Austria nie uwzględnia rodzajów świadczeń otrzymywanych przez studentów pochodzących z innych państw członkowskich.
64. W konsekwencji uzależnienie przyznania zniżki od austriackiego dodatku rodzinnego nie może być uzasadnione tym, że studenci pochodzący z innych państw członkowskich otrzymują ewentualnie bardziej szczodrą pomoc świadczoną przez państwo pochodzenia.
c) W przedmiocie art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w sprawie swobody przemieszczania się i pobytu
65. W końcu Austria powołuje się na art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Zgodnie z tym przepisem równe traktowanie studentów pochodzących z innych państw członkowskich w państwie przyjmującym przed nabyciem prawa stałego pobytu nie uzasadnia prawa do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich.
66. Austria podnosi, że zniżka cen stanowi pomoc dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, ponieważ świadczenie to przyznaje się na rzecz studentów. Zniżkę cen należałoby uznać za stypendium, gdyż jest ona bezzwrotna.
67. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż leżąca u podstaw art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 ocena prawodawcy, niezależnie od spełnienia warunków stosowania art. 24 ust. 1(31), może uzasadniać dyskryminację w rozumieniu art. 18 TFUE(32).
68. Ponadto możliwe byłoby dokonanie szerokiej wykładni pojęcia pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów w ten sposób, że pomoc ta obejmowałaby każde świadczenie na rzecz studentów. Jednakże, jak słusznie zauważa Komisja, przyjmując art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, prawodawca opowiedział się za dopuszczeniem odstępstwa od prawa do równego traktowania w myśl art. 24 ust. 1 jedynie w przypadku pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich. Obowiązuje to również w przypadku, gdy art. 24 ust. 2 powoływany jest w ramach stosowania art. 18 TFUE.
69. Brak też powodu, dla którego należałoby dokonać szerokiej wykładni art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Przeciwnie, przepis ten zezwala na ograniczenie prawa do równego traktowania określonego w art. 18 TFUE, art. 21 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Zatem każde odstępstwo podlega ścisłej wykładni.
70. Objęcie pojęciem „stypendium” także zniżek cen nazbyt rozszerzałoby to pojęcie. Okoliczność, że w art. 24 ust. 2 pojęcie to znajduje się w bezpośrednim związku z pożyczkami studenckimi, ukazuje, że prawodawca zmierzał do objęcia tym przepisem nie każdego dowolnego świadczenia na rzecz studentów, lecz świadczeń o ograniczonym zakresie, mających na celu pokrycie kosztów związanych z kształceniem uniwersyteckim. Ponadto z orzecznictwa wynika, że pomocy w zakresie opłat za studia nie uznaje się za pomoc dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów zgodnie z art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. W odniesieniu bowiem do owej formy pomocy obowiązuje ogólny zakaz dyskryminacji, niezależnie od dotychczasowej długości okresu pobytu(33). Zatem pojęcie „stypendium” należy interpretować zawężająco i nie podlega rozszerzeniu na zniżki cen za korzystanie z transportu publicznego.
71. Ponadto należy zauważyć, że przyznanie zniżki cen za korzystanie z transportu publicznego zgodnie z prawem austriackim jest niezależne od tego, czy dani studenci nabyli prawo stałego pobytu. W związku z tym nie jest wykluczone, że studenci, którzy posiadaliby prawo do pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, nie mieliby prawa do zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego.
d) W przedmiocie koniecznej integracji w państwie przyjmującym
72. Celem uzupełnienia pragnę jeszcze pokrótce nawiązać do ewentualnej argumentacji służącej obronie, której Austria jednak nie poruszyła, w związku z czym Trybunał nie może jej uwzględnić.
73. Trybunał stwierdził, że istnienie pewnego powiązania pomiędzy społeczeństwem danego państwa członkowskiego a beneficjentem świadczenia może stanowić obiektywny wzgląd interesu ogólnego, który może uzasadniać naruszenie swobody przemieszczania się obywateli Unii powstałe w związku z wymogami przyznania takiego świadczenia(34).
74. Powyższe kryterium opiera się na względzie, że państwa członkowskie mają wprawdzie obowiązek wykazania się określonym stopniem solidarności finansowej z obywatelami innych państw członkowskich w zakresie organizacji i stosowania ich systemu pomocy społecznej, niemniej jednak zezwala się każdemu z państw członkowskich na czuwanie nad tym, aby przyznawanie pomocy przeznaczonej na pokrycie kosztów utrzymania studentów pochodzących z innych państw członkowskich nie stało się nadmiernym obciążeniem, które mogłoby odbić się na całkowitym poziomie pomocy, jaka może zostać przyznana przez to państwo(35).
75. Niemniej jednak należy również uwzględnić przesłanki proporcjonalności. Dany środek jest proporcjonalny, jeśli jest właściwy do osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia(36). W szczególności przesłanki miejsca zamieszkania i miejsca stałego pobytu muszą być proporcjonalne do celu realizowanego przez uregulowanie krajowe(37).
76. Z tego względu nie można określać stopnia integracji uogólniająco w odniesieniu do wszystkich rodzajów świadczeń, lecz należy dokonać rozróżnienia pod względem zakresu świadczeń. Podczas gdy wymóg zamieszkiwania przez studentów przez okres pięciu lat w danym państwie jest proporcjonalny dla przyznania stypendium na pokrycie kosztów utrzymania(38), to w odniesieniu do przyznania nieodpłatnej winiety rocznej dla osób niepełnosprawnych dopuszczalne są jedynie mniej restrykcyjne warunki. Trybunał podkreślił w tym zakresie proporcjonalność uregulowania, które ogranicza przyznanie nieodpłatnej winiety rocznej do osób niepełnosprawnych mających miejsce zamieszkania lub miejsce stałego pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego, i które nie musiały spełniać warunku minimalnego okresu pobytu, włączając w to również osoby, które przyjeżdżają regularnie do tego państwa ze względów natury zawodowej lub osobistej(39).
77. W odniesieniu do niniejszej sprawy należy w tym względzie stwierdzić, że już wykazanie immatrykulacji na austriackim uniwersytecie musi być wystarczające dla przyznania studentom prawa do równego traktowania w odniesieniu do udzielenia zniżek cen za korzystanie z lokalnego transportu publicznego. Ponadto taki wniosek potwierdza wykładnię art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w sprawie swobodnego przemieszczania się i pobytu, zgodnie z którą udzielenie studentom zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego nie zależy od spełnienia warunku posiadania prawa stałego pobytu(40).
78. W związku z tym w niniejszej sprawie nie wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy studenci, którzy odwiedzają dane państwo członkowskie tylko sporadycznie, na przykład w celach turystycznych lub w ramach wycieczki, mogą być wykluczeni z takiego rodzaju zniżek cen.
e) Wniosek częściowy
79. Jak wynika z powyższych rozważań, omawiane uzależnienie udzielenia zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego od przyznania dodatku rodzinnego narusza art. 18 TFUE.
2. W przedmiocie art. 24 dyrektywy 2004/38 w sprawie swobody przemieszczania się i pobytu
80. Powyższe rozważania w przedmiocie art. 18 TFUE znajdują zastosowanie co do zasady również do art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Zgodnie z tym przepisem wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym, są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie.
81. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2004/38 studenci posiadają prawo pobytu, jeżeli objęci są ubezpieczeniem zdrowotnym i posiadają wystarczające środki utrzymania. W przypadku spełnienia tych przesłanek studenci zamieszkują w Austrii zgodnie z tą dyrektywą i zgodnie z art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 są oni traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego.
82. Jednakże mimo to nie są im udzielane zniżki cen za korzystanie z transportu publicznego w przypadku, gdy ich rodzice nie otrzymują austriackiego dodatku rodzinnego. Jak wynika z powyższych rozważań, stanowi to pośrednią dyskryminację ze względu na przynależność państwową, która też nie jest uzasadniona w myśl art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
83. Zatem naruszony jest art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
V – W przedmiocie kosztów
84. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Uzasadnienie przedstawione przez Komisję zostało w pełni uwzględnione, niemniej jednak żądania Komisji dotyczyły szerszego zakresu merytorycznego aniżeli samo uzasadnienie. W związku z tym obie strony powinny pokryć swoje koszty postępowania.
VI – Wnioski
85. Proponuję Trybunałowi orzec, jak następuje:
1. Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 18 TFUE w związku z art. 20 TFUE i 21 TFUE poprzez to, że studentom, których rodzice nie otrzymują austriackiego dodatku rodzinnego ze względu na to, że zamieszkują oni w innym państwie członkowskim, w krajach związkowych Wiedniu, Górnej Austrii, Burgenland i Styrii oraz w mieście Innsbrucku nie udziela się zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego odpowiadających zniżkom udzielanym studentom, na rzecz których przyznaje się dodatek rodzinny
2. Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 24 dyrektywy 2004/38 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich poprzez to, że studentom spełniającym wymogi określone w art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2004/38, których rodzice nie otrzymują austriackiego dodatku rodzinnego ze względu na to, że zamieszkują oni w innym państwie członkowskim, w krajach związkowych Wiedniu, Górnej Austrii, Burgenland i Styrii oraz w mieście Innsbrucku nie udziela się zniżek cen za korzystanie z transportu publicznego odpowiadających zniżkom udzielanym studentom, na rzecz których przyznaje się dodatek rodzinny.
3. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
4. Komisja i Republika Austrii pokrywają własne koszty.