EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
1. märts 2016(*)
Eelotsusetaotlus – Genfis 28. juulil 1951 allakirjutatud pagulasseisundi konventsioon – Artiklid 23 ja 26 – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala –Direktiiv 2011/95/EL – Nõuded rahvusvahelise kaitse sisule – Täiendava kaitse seisund – Artikkel 29 – Sotsiaalhoolekanne – Saamise tingimused – Artikkel 33 – Vaba liikumine vastuvõtva liikmesriigi territooriumil – Mõiste – Piirang – Kohustus elada kindlaksmääratud kohas – Erinev kohtlemine – Olukordade sarnasus – Eelarvekulude tasakaalustatud jaotus haldusüksuste vahel – Sisserände‑ ja integratsioonipoliitikaga seotud põhjused
Liidetud kohtuasjades C‑443/14 ja C‑444/14,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Bundesverwaltungsgerichti (kõrgeim halduskohus, Saksamaa) 19. augusti 2014. aasta otsustega esitatud eelotsusetaotlused, mis saabusid Euroopa Kohtusse 25. septembril 2014, menetlustes
Kreis Warendorf
versus
Ibrahim Alo (C‑443/14)
ja
Amira Osso
versus
Region Hannover (C‑444/14),
menetluses osales:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (C‑443/14 ja C‑444/14),
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, kodade presidendid M. Ilešič, L. Bay Larsen (ettekandja), T. von Danwitz, C. Toader, D. Šváby, F. Biltgen ja C. Lycourgos, kohtunikud A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal ja K. Jürimäe,
kohtujurist: P. Cruz Villalón,
kohtusekretär: ametnik K. Malacek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 14. juuli 2015. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Kreis Warendorf, esindaja: L. Tepe,
– I. Alo, esindaja: Rechtsanwalt S. Bulut,
– A. Osso, esindajad: Rechtsanwältin S. Ziesemer ja Rechtsanwältin K.‑S. Janutta,
– Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja J. Möller,
– Kreeka valitsus, esindaja: M. Michelogiannaki,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Condou-Durande ja W. Bogensberger,
olles 6. oktoobri 2015. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlused puudutavad seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT L 337, lk 9), artikleid 29 ja 33.
2 Taotlused on esitatud kahes kohtuvaidluses, mille pooled kohtuasjas C‑443/14 on Kreis Warendorf (Warendorfi maakond) ja I. Alo ning kohtuasjas C‑444/14, A. Osso ja Region Hannover (Hannoveri piirkond) ning mis puudutavad elukohanõuet, mis on I. Alo ja A. Osso elamisloas ette nähtud.
Õiguslik raamistik
Genfi konventsioon
3 Genfis 28. juulil 1951 allakirjutatud pagulasseisundi konventsioon (Recueil des traités des Nations unies, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954); [RT II 1997, 6, 26]) jõustus 22. aprillil 1954. Seda on täiendatud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga, mis jõustus 4. oktoobril 1967 (edaspidi „Genfi konventsioon“).
4 Konventsiooni artiklis 23 „Riiklik toetus“ on sätestatud:
„Osalisriik annab tema territooriumil seaduslikult viibivale pagulasele samasugust riiklikku toetust ja abi nagu oma kodanikule.“
5 Konventsiooni artiklis 26 „Liikumisvabadus“ on ette nähtud:
„Osalisriik annab oma territooriumil seaduslikult viibivale pagulasele samasuguse õiguse valida tema territooriumil elukohta ja vabalt liikuda kooskõlas reeglitega, mis kehtivad teiste välismaalaste kohta samadel asjaoludel.“
Liidu õigus
6 Direktiivi 2011/95 põhjendused 3, 4, 6, 8, 9, 16, 23, 24, 33 ja 39 on sõnastatud järgmiselt:
„(3) Oma erakorralisel kohtumisel Tamperes 15. ja 16. oktoobril 1999 otsustas Euroopa Ülemkogu püüelda sellise Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise poole, mis põhineb […] Genfi […] konventsiooni […] täielikul kohaldamisel […]
(4) Genfi konventsioon […] moodusta[b] pagulaste kaitse rahvusvahelise õigusraamistiku nurgakivi.
[…]
(6) Tampere kohtumise järeldustes nähakse ette ka see, et pagulasseisundit reguleerivaid eeskirju tuleks täiendada täiendava kaitse vorme käsitlevate meetmetega, pakkudes asjakohast seisundit igale sellist kaitset vajavale isikule.
[…]
(8) Euroopa Ülemkogu märkis 15. ja 16. oktoobril 2008. aastal vastu võetud Euroopa sisserände‑ ja varjupaigapaktis, et liikmesriigiti esineb endiselt kaitse andmises ja kõnealuse kaitse vormides märkimisväärseid erinevusi, ning kutsus üles tegema uusi algatusi Haagi programmiga ette nähtud Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise lõpuleviimiseks ja seega parema kaitse pakkumiseks.
(9) Stockholmi programmis kordas Euroopa Ülemkogu pühendumust eesmärgile luua hiljemalt 2012. aastaks kaitse ja solidaarsuse ühine ala, mis põhineb ühisel varjupaigamenetlusel ning rahvusvahelise kaitse saajate ühetaolisel seisundil kooskõlas [ELTL] artikliga 78.
[…]
(16) Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ning järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid. […]
[…]
(23) Tuleks sätestada pagulasseisundi määratlemise ja sisu nõuded, millest liikmesriikide pädevad siseriiklikud asutused juhinduksid Genfi konventsiooni kohaldamisel.
(24) On vaja kehtestada ühised kriteeriumid varjupaigataotlejate tunnustamiseks pagulastena Genfi konventsiooni artikli 1 tähenduses.
[…]
(33) Samuti tuleks sätestada täiendava kaitse seisundi määratluse ja sisu nõuded. Täiendav kaitse peaks lisanduma Genfi konventsioonis sätestatud pagulaste kaitsele.
[…]
(39) Vastates Stockholmi programmis esitatud üleskutsele kehtestada pagulastele ja täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavatele isikutele ühetaoline seisund, välja arvatud vajalike ja objektiivselt õigustatud erandite puhul, peaks täiendava kaitse saaja seisundiga kaasnema samad õigused ja hüved, mis on käesoleva direktiivi kohaselt pagulastel, ning nende suhtes tuleks kohaldada samu kriteeriumidele vastavuse tingimusi.“
7 Direktiivi VII peatükis – mis käsitleb rahvusvahelise kaitse sisu – sisalduva artikli 20 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Käesolev peatükk ei piira Genfi konventsioonis sätestatud õigusi.
2. Käesolevat peatükki kohaldatakse nii pagulaste kui ka täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute suhtes, kui ei ole märgitud teisiti.“
8 Direktiivi artikkel 29 „Sotsiaalhoolekanne“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid tagavad, et rahvusvahelise kaitse saajad saavad sellise kaitse andnud liikmesriigis vajalikku sotsiaalabi, nagu seda antakse kõnealuse liikmesriigi kodanikele.
2. Erandina lõikes 1 sätestatud üldreeglist võivad liikmesriigid piirata täiendava kaitse seisundi saajatele antavat sotsiaalabi põhihüvedega, mida sellisel juhul antakse kodanikega samas ulatuses ja samadel hüvede saamise tingimustel.“
9 Direktiivi artiklis 32 on ette nähtud:
„1. Liikmesriigid tagavad rahvusvahelise kaitse saajatele juurdepääsu majutusvõimalustele teiste nende territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikega samaväärsetel tingimustel.
2. Võimaldades rahvusvahelise kaitse saajate hajutamist riigis, püüavad liikmesriigid kohaldada põhimõtteid, mille eesmärk on vältida rahvusvahelise kaitse saajate diskrimineerimist ja tagada võrdsed võimalused majutusvõimalustele juurdepääsuks.“
10 Direktiivi 2011/95 artiklis 33 „Liikumisvabadus liikmesriigi piires“ on sätestatud:
„Liikmesriigid annavad rahvusvahelise kaitse saajatele oma territooriumil liikumisvabaduse teiste nende territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikega samadel tingimustel ja samade kitsendustega.“
Saksa õigus
11 30. juuli 2004. aasta seaduse välismaalaste liitvabariigi territooriumil viibimise, töötamise ja integratsiooni kohta (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) (BGBl. 2004 I, lk 1950) põhikohtuasjades kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „AufenthG“) §‑s 12 on sätestatud:
„(1) Elamisluba antakse liitvabariigi territooriumil viibimiseks. Vastavalt Schengeni konventsiooni sätetele annab see õiguse konventsiooniosaliste territooriumil viibimiseks.
(2) Viisat ja elamisluba võidakse väljastada ja pikendada teatavatel tingimustel. Neid võib teatavate nõuetega, eeskätt territoriaalse piiranguga siduda ka tagantjärele.“
12 AufenthG‑d käsitlevates haldusnormides (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG), mis kehtestati 26. oktoobril 2009, on ette nähtud:
„12.2.5.2.1 Elukohta piirav nõue on eriti sobiv vahend, et hoida piirkondliku seotuse kaudu ära teatud liidumaade ja omavalitsusüksuste eelarvele välisriikide kodanikest sotsiaaltoetuse saajate tõttu tekkiv ebaproportsionaalne koormus. Samuti võivad asjaomased nõuded aidata vältida sotsiaalabist sõltuvate välismaalaste koondumist teatud piirkondadesse ja sellega seoses tekkida võivaid sotsiaalseid probleeme ning nende kahjulikku mõju välismaalaste integreerumisele. Kõnealused meetmed on põhjendatud ka selleks, et siduda integratsiooni seisukohast erivajadustega välismaalasi teatava elukohaga, et nad saaksid seal kasutada pakutavaid integratsioonivõimalusi.
12.2.5.2.2 Seda arvestades kehtestatakse ja jäetakse jõusse elukohta piiravad nõuded AufenthG 2. peatüki 5. jaotise kohast elamisluba või § 23 lõike 2 kohast elamisluba omavatele isikutele, kes saavad sotsiaalseadustiku [(Sozialgesetzbuch)] II või XII osa või varjupaigataotlejate toetuste seaduse [(Asylbewerberleistungsgesetz)] alusel makstavaid toetusi.“
13 Eelotsusetaotluses sisalduvate andmete kohaselt kehtivad need haldusnormid ainult välismaalastele, kellele on elamisluba antud humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel. Eelotsusetaotlusest nähtub samuti, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu praktika kohaselt ei ole lubatud pagulasseisundiga kolmandate riikide kodanikele kehtestada elukohanõuet ainuüksi eesmärgil tagada riiklike sotsiaaltoetuste maksmisest tuleneva koormuse sobiv jaotus.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
14 I. Alo ja A. Osso on Süüria kodanikud. Esimene neist saabus Saksamaale 1998. ja teine 2001. aastal ning mõlemad esitasid seal tulutult varjupaigataotluse. Seejärel elasid nad selles liikmesriigis ajutiste lubade alusel. Nad said alates varjupaigamenetluse alustamisest sotsiaalabi.
15 Pärast uute varjupaigataotluste esitamist said nad liitvabariigi migratsiooni‑ ja pagulasametilt (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) täiendava kaitse seisundi.
16 Elamislubadele, mis Warendorfi maakonna 12. oktoobri 2012. aasta otsusega anti I. Alole ja Hannoveri piirkonna 5. aprilli 2012. aasta otsusega A. Ossole, lisati kohustus esimesel asuda elama Ahleni linna (Saksamaa) ja teisel Hannoveri piirkonda, välja arvatud Alam-Saksi liidumaa pealinn. Oma otsustes tuginesid asutused AufenthG‑d käsitlevate haldusnormide punktidele 12.2.5.2.1 ja 12.2.5.2.2.
17 I. Alo ja A. Osso vaidlustavad mõlemas põhikohtuasjas elukohanõude, mis neile on kehtestatud. Nende kaebused jäeti esimeses kohtuastmes rahuldamata.
18 Apellatsioonkaebus, mille I. Alo esitas Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalenile (Nordrhein-Westfaleni liidumaa kõrgem halduskohus), rahuldati. Kõnealune kohus tühistas elukohanõude ja asus peamiselt seisukohale, et Warendorfi maakonna otsus on vastuolus nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (ELT L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/07, lk 96), artikli 28 lõikega 1 koostoimes artikliga 32, mis vastavad direktiivi 2011/95 artikli 29 lõikele 1 ja artiklile 33.
19 Seevastu Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Alam-Saksi liidumaa kõrgem halduskohus) jättis A. Osso apellatsioonkaebuse rahuldamata. Nimetatud kohus leidis nimelt, et vaidlustatud otsus on kohaldatavate õigusaktidega kooskõlas, kuna A. Osso saab teatud sotsiaaltoetusi. Lisaks oli kohus seisukohal, et see otsus ei ole vastuolus rahvusvahelise õiguse ega liidu õigusega.
20 Warendorfi maakond esitas seejärel Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfaleni (Nordrhein-Westfaleni liidumaa kõrgem halduskohus) ja A. Osso Niedersächsisches Oberverwaltungsgerichti (Alam-Saksi liidumaa kõrgem halduskohus) otsuse peale Bundesverwaltungsgerichtile (kõrgeim halduskohus) kassatsioonkaebuse.
21 Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht (kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on kohtuasjades C‑443/14 ja C‑444/14 sõnastatud identselt:
„1. Kas kohustust asuda elama liikmesriigi territoriaalselt piiratud alal (omavalitsusüksus, maakond, piirkond) on käsitatav direktiivi 2011/95 artikli 33 tähenduses liikumisvabaduse piiranguna, kui välismaalane võib muus osas liikmesriigi territooriumil vabalt liikuda ja viibida?
2. Kas täiendava kaitse seisundi saanud isikutele kehtestatud elukohanõue on kooskõlas direktiivi 2011/95 artikliga 33 ja/või artikliga 29, kui seda põhjendatakse sooviga tagada liikmesriigi territooriumil riiklike sotsiaaltoetuste maksmisest tuleneva koormuse sobiv jaotus erinevate pädevate asutuste vahel?
3. Kas täiendava kaitse seisundi saanud isikutele kehtestatud elukohanõue on kooskõlas direktiivi 2011/95 artikliga 33 ja/või artikliga 29, kui seda põhjendatakse sisserände‑ ja integratsioonipoliitikast tulenevate põhjustega, milleks on näiteks eesmärk hoida ära suure arvu välismaalaste teatavatesse omavalitsusüksustesse või maakondadesse elama asumisest tulenevaid sotsiaalseid probleeme? Kas sellega seoses piisab sisserände‑ ja integratsioonipoliitikaga seotud abstraktsetest põhjustest või tuleb määratleda konkreetsed põhjused?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
22 Mõlema põhikohtuasja esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2011/95 artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et täiendava kaitse seisundi saajale kehtestatud elukohanõue, mis on kõne all põhikohtuasjades, kujutab endast piirangut selle artikliga tagatud liikumisvabadusele, isegi kui see meede ei keela kõnealusel isikul vabalt liikuda selle liikmesriigi territooriumil, kes talle kaitse andis, ega viibida ajutiselt sellel territooriumil väljaspool elukohanõudega määratud paika.
23 Vastavalt direktiivi 2011/95 artiklile 33 annavad liikmesriigid rahvusvahelise kaitse saajatele oma territooriumil liikumisvabaduse teiste nende territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikega samadel tingimustel ja samade kitsendustega.
24 Selle artikli sõnastus ei võimalda iseenesest kindlaks teha, kas see tähendab üksnes, et rahvusvahelise kaitse saajatel peab olema võimalik vabalt liikuda selle liikmesriigi territooriumil, kes neile kaitse andis, või tähendab see samuti, et kaitse saajatel peab olema võimalik sellel territooriumil elukohta valida.
25 Asjaolust, et direktiivi 2011/95 artikli 33 pealkiri on „Liikumisvabadus“, ei piisa selle artikli sõnastusest tuleneva ebaselguse kõrvaldamiseks. Nimelt, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 34 märkis, ei kasutata seda mõistet liidu õiguses ühetähenduslikult, kuna selle õiguse teatud sätetes on selgelt vahet tehtud liikumisvabadusel ja vabadusel valida endale elukoht, samas kui teistes sätetes on mõistet „liikumisvabadus“ kasutatud tähenduses, mis hõlmab ka õigust valida endale elukoht.
26 Lisaks, kuigi direktiivi 2011/95 saksakeelses versioonis võib artikli 33 pealkirja „Freizügigkeit innerhalb eines Mitgliedstaats“ mõista nii, et selles on ette nähtud, et selles artiklis sätestatud liikumisvabadus hõlmab õigust valida endale elukoht, ei kinnita sellist tõlgendust mõned teised selle direktiivi keeleversioonid, täpsemalt hispaania‑, taani‑, inglis‑, prantsus‑ ja itaaliakeelne versioon.
27 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa aga liidu õigusnormi ühes keeleversioonis kasutatud sõnastus olla selle sätte tõlgendamise ainus alus ja sellele keeleversioonile ei saa tõlgendamisel anda eelist teiste keeleversioonide ees. Liidu õigusnorme tuleb nimelt tõlgendada ja kohaldada ühetaoliselt, arvestades kõigis liidu keeltes koostatud versioone. Kui liidu õigusakti keeleversioonides on erinevusi, tuleb sätte tõlgendamisel lähtuda selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osa säte on (kohtuotsus GSV, C‑74/13, EU:C:2014:243, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
28 Sellega seoses on oluline märkida, et direktiivi 2011/95 põhjendustest 4, 23 ja 24 ilmneb, et Genfi konventsioon kujutab endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi ning et pagulasseisundi andmise tingimusi ja selle seisundi sisu käsitlevad direktiivi sätted on vastu võetud selleks, et aidata liikmesriikide pädevatel asutustel konventsiooni kohaldada, tuginedes ühistele mõistetele ja kriteeriumidele (vt analoogia alusel kohtuotsus Abed El Karem El Kott jt, C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 42).
29 Direktiivi sätteid tuleb seega tõlgendada selle üldist ülesehitust ja eesmärki arvestades ning kooskõlas Genfi konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 viidatud asjakohaste lepingutega. Nagu nähtub direktiivi 2011/95 põhjendusest 16, tuleb tõlgendamisel järgida ka Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud õigusi (vt analoogia alusel kohtuotsus Abed El Karem El Kott jt, C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 43 ning seal viidatud kohtupraktika).
30 Lisaks tuleneb direktiivi 2011/95 põhjendusest 3, et juhindudes Euroopa Ülemkogu Tampere kohtumise järeldustest, otsustas liidu seadusandja tagada, et Euroopa varjupaigasüsteem, mille loomisele direktiiv kaasa aitab, põhineb Genfi konventsiooni täielikul kohaldamisel.
31 Need kaalutlused – niivõrd, kuivõrd need puudutavad Genfi konventsiooni – on üldjuhul asjakohased üksnes seoses pagulasseisundi andmise tingimuste ja selle seisundi sisuga, kuna konventsioonis ette nähtud süsteem on kohaldatav ainult pagulastele, mitte täiendava kaitse seisundi saajatele, kuna selle kaitse eesmärk on nähtuvalt direktiivi 2011/95 põhjendustest 6 ja 33 täiendada konventsioonis sätestatud pagulaste kaitset (vt selle kohta kohtuotsused Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, punkt 33, ja N., C‑604/12, EU:C:2014:302, punkt 31).
32 Direktiivi 2011/95 põhjendustes 8, 9 ja 39 on siiski märgitud, et liidu seadusandja soovis Stockholmi programmis esitatud üleskutsele vastates kehtestada ühetaolise seisundi, mis oleks kõigil rahvusvahelise kaitse saajatel, ning et ta otsustas seetõttu anda täiendava kaitse seisundi saajatele samad õigused ja hüved kui pagulastele, välja arvatud vajalike ja objektiivselt põhjendatud erandite korral.
33 Direktiivi VII peatükk, mis käsitleb rahvusvahelise kaitse sisu, on seega vastavalt artikli 20 lõikele 2 kohaldatav nii pagulaste kui ka täiendava kaitse saajate suhtes, kui ei ole sätestatud teisiti.
34 Kuigi selle peatüki teatud artiklites on sätestatud teisiti, tuleb tõdeda, et seda ei ole tehtud direktiivi 2011/95 artiklis 33. Selles artiklis on vastupidi täpsustatud, et selles ette nähtud „liikumisvabadus“ on tagatud „rahvusvahelise kaitse saajatele“, mis tähendab, et pagulaste ja täiendava kaitse seisundi saajatele kehtib selles suhtes sama kord.
35 Genfi konventsiooni artiklis 26, mis tagab pagulastele liikumisvabaduse, on sõnaselgelt ette nähtud, et see vabadus hõlmab mitte ainult õigust pagulasseisundi andnud riigi territooriumil vabalt liikuda, vaid ka õiguse valida sellel territooriumil endale elukoht. Millestki ei nähtu, et liidu seadusandja oleks otsustanud direktiivi 2011/95 üle võtta ainult esimese nendest õigustest, aga mitte teist.
36 Neil asjaoludel tähendaks see, kui direktiivi artiklit 33 tõlgendataks nii, et see ei anna täiendava kaitse seisundi saajatele õigust valida kaitse andnud liikmesriigi territooriumil endale elukoht, et see õigus on tagatud ainult pagulastele, ja tooks seega hoolimata direktiivis sellekohase sõnaselge sätte puudumisest kaasa käesoleva kohtuotsuse punktides 32 ja 33 kirjeldatud eesmärgiga vastuolus oleva vahetegemise ühelt poolt pagulastele ja teiselt poolt täiendava kaitse seisundi saajatele tagatud kaitse sisus.
37 Järelikult tuleb direktiivi artiklit 33 tõlgendada nii, et sellega on liikmesriikidele pandud kohustus võimaldada rahvusvahelise kaitse saajatel ühtlasi nii kaitse andnud liikmesriigi territooriumil vabalt liikuda kui ka endale sellel territooriumil vabalt elukoht valida.
38 Direktiivi 2011/95 artikli 32 lõikes 2 tehtud täpsustus, mille kohaselt on lubatud siseriiklik tegevus, mis seisneb rahvusvahelise kaitse saajate hajutamises riigis, ei sea seda järeldust kahtluse alla.
39 Kõnealust täpsustust tuleb artikli eesmärki silmas pidades nimelt mõista nii, et sellega soovitakse üksnes võimaldada liikmesriikidel kasutada sellist tegevust majutusvõimaluste tagamise poliitika raames.
40 Eespool toodut arvestades tuleb mõlema põhikohtuasja esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2011/95 artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et täiendava kaitse seisundi saajale kehtestatud elukohanõue, mis on kõne all põhikohtuasjades, kujutab endast piirangut selle artikliga tagatud liikumisvabadusele, isegi kui see meede ei keela kõnealusel isikul vabalt liikuda selle liikmesriigi territooriumil, kes talle kaitse andis, ega viibida ajutiselt sellel territooriumil väljaspool elukohanõudega määratud paika.
Teine küsimus
41 Mõlema põhikohtuasja teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2011/95 artikleid 29 ja 33 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus teatud spetsiifilisi sotsiaaltoetusi saavale täiendava kaitse seisundi saajale põhikohtuasjades käsitletava elukohanõude kehtestamine eesmärgiga tagada sotsiaaltoetuste maksmisest tuleneva koormuse sobiv jaotus erinevate pädevate asutuste vahel.
42 Mis puudutab direktiivi artiklit 33, siis kuigi esimesele küsimusele antud vastusest tuleneb, et põhikohtuasjades käsitletava elukohanõude kehtestamine kujutab endast selle artikliga tagatud liikumisvabaduse piirangut, tuleb siiski märkida, et kõnealuse artikli kohaselt on selle vabaduse teatud kitsendamine lubatud.
43 Direktiivi 2011/95 artiklis 33 on siiski täpsustatud, et rahvusvahelise kaitse saajate õigust vabalt liikuda peab saama teostada kaitse andnud liikmesriigi territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikega samadel tingimustel ja samade kitsendustega.
44 Genfi konventsiooni artiklis 26, mis käesoleva kohtuotsuse punktides 28–37 esitatud kaalutlusi arvestades on täiendava kaitse seisundi saajate vaba liikumise ulatuse kindlakstegemisel asjakohane, on omakorda ette nähtud, et liikumisvabadus antakse pagulastele eeldusel, et nad teostavad seda kooskõlas reeglitega, mis kehtivad üldiselt välismaalaste suhtes samadel asjaoludel.
45 Sellest järeldub, et direktiivi 2011/95 artikli 33 kohaselt ei või täiendava kaitse seisundi saajatele nende elukoha valimisel üldjuhul kohaldada piiravamat korda kui see, mida kohaldatakse muudele kaitse andnud liikmesriigis seaduslikult elavatele kolmandate riikide kodanikele.
46 Eelotsusetaotlusest nähtub aga, et elukohanõue kehtestatakse – eesmärgiga tagada spetsiifiliste sotsiaaltoetuste (edaspidi „sotsiaalabi“) maksmisest tuleneva koormuse sobiv jaotus erinevate pädevate asutuste vahel – nendele kolmandate riikide kodanikele, kellele esiteks on elamisluba antud humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, välja arvatud pagulased, ja kes teiseks saavad sotsiaalabi.
47 Põhikohtuasjades käsitletavates siseriiklikes õigusnormides on seega täiendava kaitse seisundi saajatele kehtestatud piiravam kord kui see, mis üldiselt on kohaldatav pagulastele ja kolmandate riikide kodanikele, kes elavad Saksamaa territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel.
48 Mis puudutab direktiivi 2011/95 artiklit 29, siis tuleb märkida, et selle artikli lõikes 1 on sätestatud üldnorm, mille kohaselt rahvusvahelise kaitse saajad saavad kaitse andnud liikmesriigis samasugust sotsiaalabi, nagu on ette nähtud selle liikmesriigi kodanikele. See õigusnorm tähendab eelkõige, et sotsiaalabi kättesaadavus kaitse saajatele ei tohi sõltuda selliste tingimuste täitmisest, mida ei ole kehtestatud kaitse andnud liikmesriigi kodanikele.
49 Direktiivi artikli 29 lõikes 2 on ette nähtud, et liikmesriigid võivad sellest normist kõrvale kalduda, piirates täiendava kaitse seisundi saajatele antavat sotsiaalabi põhihüvedega. Sellest sättest tuleneb siiski selgelt, et kui liikmesriik otsustab kõnealusest normist kõrvale kalduda, tuleb põhihüvesid anda liikmesriigi kodanikega samadel hüvede saamise tingimustel.
50 Sellest järeldub, et mõlemal direktiivi 2011/95 artiklis 29 viidatud juhul peavad kaitse andnud liikmesriigi pakutava sotsiaalabi täiendava kaitse seisundi saajatele andmise tingimused olema samad, mis kehtivad kõnealuse liikmesriigi kodanikele abi andmise suhtes.
51 Genfi konventsiooni artikkel 23, mis käesoleva kohtuotsuse punktides 28–37 sisalduvaid kaalutlusi arvestades on direktiivi 2011/95 artikli 29 lõike 1 tõlgendamisel asjakohane, kinnitab seda analüüsi, kuna selles on täpsustatud, et osalisriigid annavad nende territooriumil seaduslikult elavatele pagulastele samasugust riiklikku toetust ja abi nagu oma kodanikele.
52 Käesoleva kohtuotsuse punktis 46 esitatud kaalutlustest tuleneb aga, et põhikohtuasjades käsitletavad elukohanõuded kehtestatakse täiendava kaitse seisundi saajatele niipea, kui nad saavad sotsiaalabi.
53 Vastupidi Saksa kodanikele, kelle suhtes niisugust elukohanõuet ei kohaldata, võib täiendava kaitse seisundi saaja seega saada sotsiaalabi üksnes juhul, kui ta on valmis selleks, et talle kehtestatakse elukohanõue.
54 Samas võib siseriiklikes õigusnormides õiguspäraselt olla ette nähtud, et täiendava kaitse seisundi saajatele kehtestatakse elukohanõue, kehtestamata sellist meedet pagulastele, nendele kolmandate riikide kodanikele, kes seaduslikult elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ja kõnealuse liikmesriigi kodanikele, kui need kategooriad ei ole kõnealuste õigusnormidega taotletava eesmärgi seisukohast objektiivselt sarnases olukorras.
55 Sellega seoses on siiski oluline märkida, et sotsiaaltoetuste andmine teatud isikule tähendab neid toetusi maksva asutuse jaoks koormust, olenemata sellest, kas selle isiku näol on tegemist täiendava kaitse seisundi saaja, pagulase, kolmanda riigi kodanikuga, kes elab Saksamaa territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, või Saksa kodanikuga. Selliseid toetusi saavate isikute liikumine või nende ebavõrdne koondumine asjaomase liikmesriigi territooriumil võib seega tähendada, et koormus jaguneb pädevate asutuste vahel ebasobivalt, ilma et sellega seoses oleks eriti oluline, kas need isikud on täiendava kaitse seisundi saajad.
56 Eeltoodust järeldub, et mõlema põhikohtuasja teisele küsimusele tuleb vastata, et direktiivi 2011/95 artikleid 29 ja 33 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus teatud spetsiifilisi sotsiaaltoetusi saavale täiendava kaitse seisundi saajale põhikohtuasjades käsitletava elukohanõude kehtestamine eesmärgiga tagada sotsiaaltoetuste maksmisest tuleneva koormuse sobiv jaotus erinevate pädevate asutuste vahel, kui kohaldatavates siseriiklikes õigusnormides ei ole ette nähtud niisuguse meetme kehtestamist pagulastele, kolmandate riikide kodanikele, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ega selle liikmesriigi kodanikele, kes saavad nimetatud toetusi.
Kolmas küsimus
57 Mõlema põhikohtuasja kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2011/95 artiklit 29 ja/või 33 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus spetsiifilisi sotsiaaltoetusi saavale täiendava kaitse seisundi saajale põhikohtuasjades käsitletava elukohanõude kehtestamine eesmärgiga hõlbustada kolmandate riikide kodanike integreerumist kaitse andnud liikmesriiki.
58 Eelotsusetaotlusest nähtub, et eelmises punktis nimetatud eesmärgi varjus on Saksa õiguses ette nähtud elukohanõude eesmärk esiteks vältida sotsiaalabi saavate kolmandate riikide kodanike koondumist teatud piirkondadesse ja sellega seoses tekkida võivaid sotsiaalseid probleeme ning nende kahjulikku mõju nende isikute integreerumisele ja teiseks siduda kolmandate riikide kodanikke, kes on integratsiooni seisukohast erivajadustega, konkreetse elukohaga, et nad saaksid seal kasutada pakutavaid integratsioonivõimalusi.
59 Sellega seoses tuleb tõdeda, et direktiivi 2011/95 artikkel 29 ei ole kolmanda küsimuse analüüsimisel asjakohane, kuna täiendava kaitse seisundi saajad ja Saksa kodanikud ei ole kolmandate riikide kodanike integreerumise hõlbustamise eesmärgi seisukohast sarnases olukorras.
60 Mis puudutab direktiivi artiklit 33, siis nähtub käesoleva kohtuotsuse punktides 12 ja 13 märgitust, et põhikohtuasjas käsitletavate siseriiklike õigusnormidega on sotsiaalabi saavatele täiendava kaitse seisundi saajatele ette nähtud kohtlemine, mis erineb sellest, mis üldiselt on kohaldatav kolmandate riikide kodanikele, kes elavad Saksamaa territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ja Saksa kodanikele.
61 Käesoleva kohtuotsuse punktis 54 esitatud kaalutlustest ilmneb aga, et direktiivi 2011/95 artikliga 33 on sotsiaalabi saavale täiendava kaitse seisundi saajale selliste õigusnormidega elukohanõude kehtestamine vastuolus üksnes juhul, kui täiendava kaitse seisundi saajad on kõnealuste õigusnormidega taotletava eesmärgi seisukohast objektiivselt sarnases olukorras kolmandate riikide kodanikega, kes elavad Saksamaa territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel.
62 Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas asjaolu, et sotsiaalabi saav kolmanda riigi kodanik on rahvusvahelise – käesoleval juhul täiendava – kaitse saaja, tähendab, et tal esineb rohkem integreerumisraskusi kui mõnel teisel kolmanda riigi kodanikul, kes elab Saksamaal seaduslikult ja saab sotsiaalabi.
63 See võib olla nii eelkõige juhul, kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu mainitud siseriikliku õigusnormi tõttu, mille kohaselt kolmandate riikide selliste kodanike riigis viibimise suhtes, kes elavad Saksamaa territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, kehtib üldiselt tingimus, et nad peavad suutma ennast ise elatada, võivad need kodanikud sotsiaalabi saada alles pärast teatud kestusega katkematut seaduslikku viibimist vastuvõtva liikmesriigi territooriumil. Sellise riigis viibimise korral võib nimelt eeldada, et asjaomased kolmandate riikide kodanikud on liikmesriiki piisavalt integreerunud, mistõttu ei ole nad rahvusvahelise kaitse saajatega kolmandate riikide kodanike integreerumise hõlbustamise eesmärgi seisukohast sarnases olukorras.
64 Eeltoodust järeldub, et mõlema põhikohtuasja kolmandale küsimusele tuleb vastata, et direktiivi 2011/95 artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus spetsiifilisi sotsiaaltoetusi saavale täiendava kaitse seisundi saajale põhikohtuasjades käsitletava elukohanõude kehtestamine eesmärgiga hõlbustada kolmandate riikide kodanike integreerumist kaitse andnud liikmesriiki, kui kohaldatavates siseriiklikes õigusnormides ei ole ette nähtud niisuguse meetme kehtestamist sotsiaaltoetusi saavatele kolmandate riikide kodanikele, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, kui täiendava kaitse seisundi saajad ei ole selle eesmärgi seisukohast objektiivselt sarnases olukorras kolmandate riikide kodanikega, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ning seda peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima.
Kohtukulud
65 Kuna põhikohtuasjade poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et täiendava kaitse seisundi saajale kehtestatud elukohanõue, mis on kõne all põhikohtuasjades, kujutab endast piirangut selle artikliga tagatud liikumisvabadusele, isegi kui see meede ei keela kõnealusel isikul vabalt liikuda selle liikmesriigi territooriumil, kes talle kaitse andis, ega viibida ajutiselt sellel territooriumil väljaspool elukohanõudega määratud paika.
2. Direktiivi 2011/95 artikleid 29 ja 33 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus teatud spetsiifilisi sotsiaaltoetusi saavale täiendava kaitse seisundi saajale põhikohtuasjades käsitletava elukohanõude kehtestamine eesmärgiga tagada sotsiaaltoetuste maksmisest tuleneva koormuse sobiv jaotus erinevate pädevate asutuste vahel, kui kohaldatavates siseriiklikes õigusnormides ei ole ette nähtud niisuguse meetme kehtestamist pagulastele, kolmandate riikide kodanikele, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ega selle liikmesriigi kodanikele, kes saavad nimetatud toetusi.
3. Direktiivi 2011/95 artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus spetsiifilisi sotsiaaltoetusi saavale täiendava kaitse seisundi saajale põhikohtuasjades käsitletava elukohanõude kehtestamine eesmärgiga hõlbustada kolmandate riikide kodanike integreerumist kaitse andnud liikmesriiki, kui kohaldatavates siseriiklikes õigusnormides ei ole ette nähtud niisuguse meetme kehtestamist sotsiaaltoetusi saavatele kolmandate riikide kodanikele, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, kui täiendava kaitse seisundi saajad ei ole selle eesmärgi seisukohast objektiivselt sarnases olukorras kolmandate riikide kodanikega, kes elavad asjaomase liikmesriigi territooriumil seaduslikult muudel põhjustel kui humaansetel või poliitilistel kaalutlustel või rahvusvahelise õiguse alusel, ning seda peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima.
Allkirjad