CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. YVES BOT
présentées le 10 mai 2016 (1)
Affaire C‑182/15
Aleksei Petruhhin
[demande de décision préjudicielle
formée par l’Augstākā tiesa (Cour suprême, Lettonie)]
« Renvoi préjudiciel – Citoyenneté de l’Union européenne – Article 18, premier alinéa, et article 21, paragraphe 1, TFUE – Demande d’extradition d’un ressortissant d’un État membre se trouvant sur le territoire d’un autre État membre vers la Russie – Refus d’un État membre d’extrader ses propres ressortissants – Différence de traitement en raison de la nationalité – Justification – Lutte contre l’impunité – Vérification des garanties prévues à l’article 19, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne »
1. L’extradition peut être définie comme une procédure d’entraide répressive internationale par laquelle un État demande à un autre État de lui remettre une personne se trouvant sur le territoire du second en vue de la poursuivre, de la juger ou, si elle a déjà été condamnée, de lui faire exécuter sa peine.
2. La présente affaire a trait à une demande d’extradition adressée par la Fédération de Russie à la République de Lettonie concernant un ressortissant estonien ayant été arrêté sur le territoire de cet État membre.
3. Il est demandé, en substance, à la Cour de dire pour droit si la protection contre l’extradition dont bénéficient les ressortissants lettons en vertu de leur droit national et d’un accord bilatéral conclu avec la Fédération de Russie doit, en vertu des règles du traité FUE relatives à la citoyenneté de l’Union, être étendue aux ressortissants d’autres États membres.
4. Un certain nombre d’États membres, parmi lesquels la République de Lettonie, prévoient, dans leur droit national ainsi que dans les conventions internationales auxquelles ils sont parties, le principe selon lequel ils refusent d’extrader leurs ressortissants. Dès lors qu’une demande d’extradition est adressée à un État membre et que cette demande concerne un citoyen de l’Union non ressortissant de cet État, un tel principe instaure une différence de traitement entre les ressortissants dudit État et ceux des autres États membres. Nous considérons, cependant, qu’une telle différence de traitement n’est pas constitutive d’une discrimination en raison de la nationalité contraire à l’article 18, premier alinéa, TFUE, dès lors qu’il est démontré que ces deux catégories de ressortissants ne se trouvent pas dans une situation comparable au regard de l’objectif consistant à lutter contre l’impunité des personnes soupçonnées d’avoir commis une infraction dans un État tiers.
I – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
5. L’article 19 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (2), intitulé « Protection en cas d’éloignement, d’expulsion et d’extradition », dispose, à son paragraphe 2 :
« Nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants. »
B – Le droit letton
6. La Constitution lettone prévoit, à son article 98, troisième phrase :
« Un citoyen letton ne peut être extradé vers un État étranger, sauf dans les cas prévus dans des traités internationaux ratifiés par la Saeima (Parlement), à la condition que l’extradition ne viole pas les droits fondamentaux de la personne garantis par la Constitution. »
7. En vertu de l’article 4 du Krimināllikums (loi pénale, ci-après la « loi pénale lettone ») :
« 1. Les citoyens et les non-citoyens lettons [(3)] ainsi que les étrangers titulaires d’un permis de séjour permanent en Lettonie doivent être tenus pour responsables, sur le territoire letton au titre de la présente loi, d’un acte commis sur le territoire d’un autre État ou en dehors de tout territoire national, que cet acte soit ou non considéré comme une infraction et passible de sanctions à l’endroit où il a été commis.
[...]
3. Les étrangers non titulaires d’un permis de séjour permanent en Lettonie ayant commis, sur le territoire d’un autre État, des infractions graves ou très graves dirigées contre les intérêts de la République de Lettonie ou de ses habitants doivent, indépendamment de la législation de l’État sur le territoire duquel l’infraction a été commise, être tenus pour pénalement responsables au titre de la présente loi s’ils n’ont pas été tenus pour pénalement responsables ou traduits en justice en application de la législation de l’État du lieu où l’infraction a été commise.
4. Les étrangers non titulaires d’un permis de séjour permanent en Lettonie ayant commis une infraction sur le territoire d’un autre État ou en dehors de tout territoire national doivent, indépendamment de la législation de l’État sur le territoire duquel l’infraction a été commise, être tenus pour responsables au titre de la présente loi dans les cas prévus par les accords internationaux liant la République de Lettonie s’ils n’ont pas été tenus pour pénalement responsables de ladite infraction ou traduits en justice en raison de celle-ci sur le territoire d’un autre État. »
8. La section 66 du Kriminālprocesa likums (code de procédure pénale, ci-après le « code de procédure pénale letton »), intitulée « Extradition d’une personne vers un État étranger », dispose, à son article 696, paragraphes 1 et 2 :
« 1. Une personne qui se trouve sur le territoire de la République de Lettonie peut être extradée à des fins de poursuites pénales, de jugement ou d’exécution d’une condamnation, si une demande de détention provisoire ou une demande d’extradition de cette personne formée par un État étranger a été reçue et que les faits sont qualifiés d’infraction par la loi lettone et celle de l’État étranger.
2. Une personne peut être extradée à des fins de poursuites pénales ou de jugement pour un fait dont la commission est punie d’une peine de privation de liberté dont le maximum n’est pas inférieur à un an ou d’une peine plus sévère, à moins qu’un traité international n’en dispose autrement. »
9. L’article 697, paragraphe 2, du code de procédure pénale letton est rédigé comme suit :
« L’extradition n’est pas autorisée si :
1) l’intéressé est un citoyen letton ;
2) la demande d’extradition de l’intéressé est liée à l’objectif d’engager contre cette personne des poursuites pénales ou de la punir en raison de sa race, de son appartenance religieuse, de sa nationalité, de ses convictions politiques, ou s’il existe des motifs de penser que les droits de cette personne peuvent être violés pour les raisons susmentionnées ;
[...]
7) la personne risque d’être torturée à l’étranger. »
10. L’accord du 3 février 1993 entre la République de Lettonie et la Fédération de Russie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires en matière civile, familiale et pénale, dispose, à ses articles 1er et 62 :
« Article 1er. Protection juridique
1. En matière de droits personnels et patrimoniaux, les ressortissants de l’une des parties contractantes qui se trouvent sur le territoire de l’autre partie contractante y bénéficient de la même protection juridique que les ressortissants de l’autre partie contractante.
2. Les ressortissants de l’une des parties contractantes ont le droit d’accéder librement et sans entraves aux tribunaux, au parquet, aux offices notariaux [...] et autres institutions de l’autre partie contractante compétentes en matière civile, familiale et pénale, ils peuvent y comparaître, présenter des demandes, engager des recours et procéder à d’autres actes de procédure dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux.
[...]
Article 62. Refus de l’extradition
1. L’extradition n’a pas lieu si :
1) la personne qui fait l’objet d’une demande d’extradition est un ressortissant de la partie contractante à qui la demande est adressée, ou si cette personne a obtenu dans cet État le statut de réfugié.
[...] »
11. L’accord entre la République de Lettonie, la République d’Estonie et la République de Lituanie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires, signé à Tallinn le 11 novembre 1992, prévoit, à son article 1er, paragraphe 1 :
« En matière de droits personnels et patrimoniaux, les ressortissants de l’une des parties contractantes qui se trouvent sur le territoire d’une autre partie contractante y bénéficient de la même protection juridique que les ressortissants de cette autre partie contractante. »
II – Les faits du litige au principal et les questions préjudicielles
12. M. Aleksei Petruhhin, ressortissant estonien, a fait l’objet d’un avis prioritaire de recherche publié sur le site Internet d’Interpol, le 22 juillet 2010.
13. M. Petruhhin a été arrêté le 30 septembre 2014 dans la ville de Bauska (Lettonie), puis a été placé en détention provisoire.
14. Le 21 octobre 2014, les autorités lettones ont été saisies d’une demande d’extradition émanant du procureur général de la Fédération de Russie. Il ressort de cette demande que des poursuites pénales ont été ouvertes à l’encontre de M. Petruhhin par une décision du 9 février 2009 et que ce dernier devait être placé en détention à titre de mesure de sûreté. Selon cette décision, M. Petruhhin est accusé de tentative de commercialisation d’une grande quantité de stupéfiants en association avec d’autres malfaiteurs. Selon la législation russe, cette infraction est passible d’une peine de privation de liberté de 8 à 20 ans.
15. Le parquet général de la République de Lettonie a autorisé l’extradition de M. Petruhhin vers la Russie. Toutefois, le 4 décembre 2014, M. Petruhhin a demandé l’annulation de la décision d’extradition aux motifs que, en vertu de l’article 1er de l’accord entre la République de Lettonie, la République d’Estonie et la République de Lituanie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires, il avait, en Lettonie, les mêmes droits qu’un ressortissant letton et que, par conséquent, la République de Lettonie était tenue de le protéger contre une extradition non fondée.
16. L’Augstākā tiesa (Cour suprême, Lettonie) souligne que ni le droit letton ni aucun accord international signé par la République de Lettonie, notamment avec la Fédération de Russie et avec les autres pays baltes, ne prévoient de limitation à l’extradition d’un ressortissant estonien vers la Russie. Aux termes de l’article 62 de l’accord du 3 février 1993 entre la République de Lettonie et la Fédération de Russie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires en matière civile, familiale et pénale, la protection contre une telle extradition n’est prévue qu’à l’égard des ressortissants lettons.
17. La juridiction de renvoi relève, en outre, que, si la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (4), autorise entre les États membres la remise de leurs ressortissants respectifs, il n’est, en revanche, pas prévu, entre les États membres, de mécanisme de consultation permettant de recevoir le consentement de l’État membre dont une personne a la nationalité à l’extradition de cette personne vers un État tiers.
18. Il découle, selon la juridiction de renvoi, des considérations qui précèdent que la protection accordée par un État membre à ses propres ressortissants contre l’extradition vers un État tiers ne déploie ses effets que sur le territoire de cet État membre. Elle est d’avis que cela est pourtant contraire à ce qui fait l’essence de la citoyenneté de l’Union, à savoir le droit à une protection équivalente. Elle souligne que cette situation engendre pour les citoyens de l’Union une incertitude quant à la liberté de se déplacer au sein de l’Union européenne.
19. La juridiction de renvoi émet l’opinion selon laquelle, en vertu du droit de l’Union, en cas de demande d’extradition d’un ressortissant d’un État membre vers un État tiers, l’État membre saisi d’une telle demande devrait garantir le même niveau de protection aux citoyens de l’Union qu’à ses propres ressortissants.
20. Éprouvant, néanmoins, des doutes sur l’interprétation à retenir du droit de l’Union, l’Augstākā tiesa (Cour suprême) a décidé, le 26 mars 2015, tout en annulant la mise en détention de M. Petruhhin, de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 18, premier alinéa, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE doivent-ils être interprétés en ce sens que, aux fins de l’application d’un accord d’extradition conclu entre un État membre et un État tiers, le citoyen de tout État membre de l’Union doit bénéficier du même niveau de protection que celui dont bénéficient les propres citoyens de l’État membre saisi en cas d’extradition vers un État qui n’est pas un État membre de l’Union ?
2) En pareil cas, la juridiction de l’État membre saisi d’une demande d’extradition est-elle tenue d’appliquer les conditions fixées pour l’extradition par l’État membre de la nationalité ou de la résidence permanente [de l’intéressé] ?
3) Dans l’hypothèse où une extradition devrait avoir lieu sans qu’ait été pris en considération un niveau de protection particulier, qui est prévu pour les citoyens de l’État saisi, cet État est-il tenu de procéder à la vérification des garanties prévues à l’article 19 de la Charte, à savoir que nul ne doit être extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants ? Cette vérification peut-elle se limiter à constater que l’État cocontractant demandeur est partie à la convention sur l’interdiction de la torture ou convient-il d’examiner concrètement la situation en tenant compte de l’évaluation de cet État par le Conseil de l’Europe ? »
III – Notre analyse
A – Observations liminaires
1. Sur l’application éventuelle de l’article 1er, paragraphe 1, de l’accord entre la République de Lettonie, la République d’Estonie et la République de Lituanie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires, aux fins de résoudre le litige au principal
21. Dans le recours qu’il a introduit contre la décision du parquet général de la République de Lettonie qui autorise son extradition, M. Petruhhin s’appuie, notamment, sur l’article 1er, paragraphe 1, de l’accord entre la République de Lettonie, la République d’Estonie et la République de Lituanie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires. Il fait valoir, sur le fondement de cette disposition, qu’il devrait bénéficier, de la part de la République de Lettonie, de la même protection que celle que cet État membre assure à ses ressortissants en cas de poursuites pénales. Il s’ensuit que ledit État membre aurait l’obligation de défendre M. Petruhhin contre une demande d’extradition injustifiée et que ce dernier serait en droit de s’attendre à ce que la République de Lettonie mette tout en œuvre pour obtenir les preuves qui établissent sa culpabilité ou son innocence. Or, il ressort, selon lui, de la position prise par le parquet général de la République de Lettonie que rien ne sera fait pour vérifier au maximum et le plus précisément possible les infractions qui lui sont reprochées sur le territoire russe.
22. Lors de l’audience, le gouvernement letton a été interrogé sur le point de savoir si l’article 1er, paragraphe 1, de l’accord entre la République de Lettonie, la République d’Estonie et la République de Lituanie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires, pourrait être interprété comme conférant aux ressortissants estoniens et lituaniens la même protection contre l’extradition que celle dont bénéficient les ressortissants lettons. Le gouvernement letton a indiqué, à cet égard, que, jusqu’à présent, la jurisprudence lettone n’a pas interprété cette disposition comme octroyant des garanties supplémentaires pour les ressortissants estoniens et lituaniens de ne pas être extradés par la République de Lettonie.
23. Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si elle peut trouver une solution au litige au principal en interprétant l’article 1er, paragraphe 1, de l’accord entre la République de Lettonie, la République d’Estonie et la République de Lituanie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires. Il lui revient, en particulier, d’examiner si l’expression « droits personnels », figurant à cette disposition, couvre le droit de bénéficier d’une protection juridique contre l’extradition.
2. Sur la recevabilité du renvoi préjudiciel
24. Lors de l’audience, le gouvernement letton a laissé entendre que M. Petruhhin ne se trouverait plus sur son territoire, mais qu’il serait, après l’annulation de sa mise en détention intervenue le 26 mars 2015, retourné en Estonie. Les gouvernements des États membres qui se sont exprimés à l’occasion de cette audience en ont déduit que le présent renvoi préjudiciel devrait être déclaré irrecevable.
25. À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (5).
26. Dans le cadre de cette coopération, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (6).
27. Il s’ensuit que les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa propre responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le rejet par la Cour d’une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (7).
28. Ainsi, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il ressort à la fois des termes et de l’économie de l’article 267 TFUE que la procédure préjudicielle présuppose qu’un litige soit effectivement pendant devant les juridictions nationales, dans le cadre duquel elles sont appelées à rendre une décision susceptible de prendre en considération l’arrêt préjudiciel (8).
29. Tel est le cas dans le cadre de la présente affaire. En effet, le gouvernement letton a confirmé, lors de l’audience, que la juridiction de renvoi est toujours saisie d’un litige pendant devant elle. Quelle que soit l’incertitude quant au lieu où se trouve actuellement M. Petruhhin, la juridiction de renvoi doit donc se prononcer sur la légalité de la décision prise par le parquet général de la République de Lettonie d’extrader ce dernier. En vertu de l’article 707 du code de procédure pénale letton, la juridiction de renvoi peut décider que soit la décision du procureur est maintenue, soit elle est annulée et l’extradition ne doit pas être autorisée, soit la demande d’extradition est soumise à un examen complémentaire. Dans la perspective de la décision que doit prendre la juridiction de renvoi, une réponse de la Cour aux questions préjudicielles posées par cette dernière garde toute son utilité. À l’instar d’une condamnation suivie d’une fuite de la personne condamnée, une telle décision pourra ensuite être exécutée à tout moment, le cas échéant après une nouvelle arrestation de M. Petruhhin sur le territoire letton.
30. Au vu de ces éléments, nous considérons donc que le présent renvoi préjudiciel est recevable.
B – Sur les première et deuxième questions
31. Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour de dire pour droit si l’article 18, premier alinéa, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’un ressortissant d’un État membre qui se trouve sur le territoire d’un autre État membre et qui fait l’objet d’une demande d’extradition par un État tiers doit bénéficier de la même règle que celle qui protège les ressortissants de cet autre État membre contre l’extradition.
32. Il convient, au préalable, de vérifier si la situation de M. Petruhhin relève du champ d’application du droit de l’Union, et en particulier des dispositions du traité FUE relatives à la citoyenneté de l’Union.
33. Tous les gouvernements ayant soumis des observations à la Cour, à l’exception de celui du Royaume-Uni, font valoir que les règles relatives à l’extradition, dans une situation où l’Union n’a pas conclu d’accord en cette matière avec un État tiers, relèvent de la compétence des États membres et se situent hors du champ d’application du droit de l’Union.
34. Nous ne partageons pas cet avis. Nous adhérons, en revanche, à la position exprimée par le gouvernement du Royaume-Uni lors de l’audience, à savoir que l’article 18, premier alinéa, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE sont applicables dans la mesure où M. Petruhhin a exercé son droit de libre circulation ou de résidence au titre du droit de l’Union et qu’il a donc, en principe, le droit à un traitement identique à celui que reçoivent les ressortissants de l’État membre d’accueil.
35. Il convient, en effet, de souligner que, en tant que ressortissant estonien, M. Petruhhin jouit du statut de citoyen de l’Union aux termes de l’article 20, paragraphe 1, TFUE et peut donc se prévaloir tant à l’égard de son État membre d’origine qu’à l’égard de l’État membre dans lequel il se rend des droits afférents à un tel statut.
36. Ainsi que la Cour l’a jugé à maintes reprises, le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres permettant à ceux qui, parmi ces derniers, se trouvent dans la même situation d’obtenir, dans le domaine d’application ratione materiae du traité FUE, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique (9).
37. La citoyenneté de l’Union, prévue à l’article 20 TFUE, n’ayant pas pour objectif d’étendre le champ d’application matériel du traité FUE à des situations internes n’ayant aucun rattachement au droit de l’Union (10), il convient d’identifier si de tels éléments de rattachement existent.
38. Sur ce point, les gouvernements des États membres ont réitéré, dans le cadre de la présente procédure, la position classique dans ce type de cas de figure, à savoir qu’il faudrait, pour que les règles du traité FUE relatives à la citoyenneté de l’Union soient applicables, que les faits du litige au principal se rapportent à une matière régie par le droit de l’Union, et qu’il ne serait pas suffisant que le citoyen de l’Union concerné ait exercé sa liberté de circulation.
39. Il importe, cependant, d’insister sur le fait qu’il résulte d’une jurisprudence constante que, parmi les situations relevant du domaine d’application du droit de l’Union, figurent celles relatives à l’exercice des libertés fondamentales garanties par le traité FUE, notamment celles relevant de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres telle que conférée par l’article 21 TFUE (11). Ainsi, dans des matières relevant de la compétence des États membres, un élément pertinent de rattachement au droit de l’Union peut être constitué par l’exercice par un ressortissant d’un État membre de son droit de circuler et de séjourner sur le territoire d’un autre État membre (12). En revanche, lorsque la Cour est confrontée à une situation dans laquelle, d’une part, la matière en cause relève de la compétence des États membres et, d’autre part, la personne invoquant le droit de l’Union n’a pas fait usage de son droit à la libre circulation prévu à l’article 21 TFUE, elle se déclarera incompétente pour statuer sur le renvoi préjudiciel dont elle est saisie (13).
40. Or, il est constant que M. Petruhhin, qui a été arrêté en Lettonie, a fait usage de sa liberté de circuler et de séjourner dans un autre État membre, garantie par l’article 21, paragraphe 1, TFUE.
41. Il convient également de préciser que, à défaut de règles du droit de l’Union en matière d’extradition de ressortissants des États membres vers la Russie (14), ces États restent compétents pour adopter de telles règles et pour conclure avec la Fédération de Russie des conventions en la matière.
42. Cela étant, les États membres sont tenus d’exercer cette compétence dans le respect du droit de l’Union, et notamment des dispositions du traité FUE relatives à la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres telle que conférée par l’article 21, paragraphe 1, TFUE à tout citoyen de l’Union. Il s’agit là de l’application, en matière d’extradition, d’une jurisprudence constante selon laquelle les États membres sont tenus, dans l’exercice de leurs compétences, au respect du droit de l’Union, et en particulier des dispositions du traité FUE concernant la liberté de circulation et de séjour sur le territoire de l’Union reconnue à tout citoyen (15).
43. Ainsi, même dans des domaines relevant de la compétence des États membres, dès lors qu’une situation donnée présente un lien de rattachement suffisant avec le droit de l’Union, ce qui est le cas d’un citoyen de l’Union ayant exercé sa liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres, ces États sont tenus de justifier par des raisons objectives une différence de traitement entre leurs ressortissants et ceux des autres États membres (16).
44. Il convient, à présent, d’examiner si la règle selon laquelle la République de Lettonie n’extrade pas ses propres ressortissants constitue une discrimination en raison de la nationalité contraire à l’article 18, premier alinéa, TFUE.
45. M. Petruhhin a été arrêté en Lettonie et y a été placé en détention provisoire jusqu’au 26 mars 2015. Une demande d’extradition du procureur général de la Fédération de Russie a été reçue le 21 octobre 2014 par le parquet général de la République de Lettonie. Ce sont donc les dispositions du droit letton ainsi que celles qui découlent de l’accord du 3 février 1993 entre la République de Lettonie et la Fédération de Russie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires en matière civile, familiale et pénale, qui sont d’application.
46. Dans le cadre de la présente affaire, la règle selon laquelle les ressortissants lettons ne peuvent pas être extradés depuis la Lettonie vers un État tiers figure à l’article 98, troisième phrase, de la Constitution lettone, à l’article 697, paragraphe 2, point 1, du code de procédure pénale letton ainsi qu’à l’article 62, paragraphe 1, point 1, de l’accord du 3 février 1993 entre la République de Lettonie et la Fédération de Russie, relatif à l’assistance judiciaire et aux relations judiciaires en matière civile, familiale et pénale.
47. Dans la mesure où, en vertu de cette règle, seuls les ressortissants lettons bénéficient de cette protection contre l’extradition, il en résulte une différence de traitement par rapport aux ressortissants des autres États membres qui se trouvent sur le territoire letton et qui font l’objet d’une demande d’extradition de la part d’un État tiers.
48. M. Petruhhin ayant exercé sa liberté de circuler et de séjourner sur ce territoire telle que conférée par l’article 21, paragraphe 1, TFUE, c’est au regard de l’article 18, premier alinéa, TFUE qu’il convient d’examiner si la règle selon laquelle la République de Lettonie n’extrade pas ses propres ressortissants vers la Russie est compatible avec le principe interdisant toute discrimination exercée en raison de la nationalité.
49. Il convient, à cet égard, de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que le principe de non-discrimination exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale. Un tel traitement ne pourrait être justifié que s’il se fondait sur des considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi (17).
50. Il y a donc lieu de comparer, dans un contexte tel que celui du litige au principal, la situation des citoyens de l’Union non-ressortissants lettons qui séjournent en Lettonie avec celle des ressortissants lettons.
51. Le principe de non-extradition des ressortissants nationaux constitue un principe traditionnel du droit de l’extradition. Il tire ses origines de la souveraineté des États sur leurs ressortissants, des obligations réciproques qui les lient et du manque de confiance dans les systèmes juridiques des autres États. Ainsi, parmi les motifs qui sont invoqués comme justification de ce principe figure, notamment, le devoir de l’État de protéger ses ressortissants contre l’application d’un système pénal étranger, dont ils ne connaissent pas la procédure ni la langue et dans le cadre duquel ils peuvent difficilement se défendre (18).
52. Examinés au regard du droit de l’Union et de l’égalité de traitement que celui-ci postule, les fondements du principe de non-extradition des nationaux apparaissent relativement fragiles. Il en va ainsi du devoir de protection qu’un État membre devrait avoir à l’égard de ses ressortissants. Nous ne voyons pas pourquoi un tel devoir ne devrait pas s’étendre aux ressortissants des autres États membres. L’article 20, paragraphe 2, sous c), TFUE milite d’ailleurs en ce sens, dans la mesure où il prévoit que les citoyens de l’Union ont « le droit de bénéficier, sur le territoire d’un pays tiers où l’État membre dont ils sont ressortissants n’est pas représenté, de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ».
53. Il en va également ainsi de l’argument selon lequel le principe de non-extradition des nationaux reposerait sur la méfiance des États à l’égard des systèmes judiciaires étrangers. Il a pu être observé à juste titre sur ce point que « [c]ette méfiance constitue sans doute l’un des fondements essentiels de ce qui façonne la manière dont l’extradition est pratiquée – et surtout refusée – de nos jours. Mais si elle peut justifier qu’un État ne réponde pas favorablement à une demande d’extradition, elle explique difficilement pourquoi ce refus ne serait opposé qu’à la demande d’extradition d’un national à raison de sa nationalité. Si la méfiance justifie un refus d’extradition, il la justifie à l’égard de tous, pas seulement à l’égard des nationaux » (19).
54. Si les fondements de la règle selon laquelle un État n’extrade pas ses propres ressortissants sont donc sujets à caution lorsqu’ils sont évalués au regard du principe de non-discrimination en raison de la nationalité, il existe cependant, selon nous, une raison objective de distinguer la situation dans laquelle se trouvent les ressortissants de l’État membre requis et celle dans laquelle se trouvent les ressortissants des autres États membres au regard d’une demande d’extradition formulée par un État tiers.
55. En effet, il y a lieu de comparer, dans un contexte tel que celui du litige au principal, la situation des citoyens de l’Union non-ressortissants lettons qui séjournent en Lettonie avec celle des ressortissants lettons par rapport à l’objectif qui a été mis en exergue par plusieurs États membres ainsi que par la Commission européenne dans le cadre de la présente procédure, à savoir l’objectif visant à lutter contre l’impunité des personnes soupçonnées d’avoir commis une infraction. Un tel objectif présente assurément un caractère légitime en droit de l’Union (20).
56. Nous observons, sur ce point, que l’extradition est une procédure permettant la poursuite d’une infraction ou l’exécution d’une peine. Autrement dit, il s’agit d’une procédure qui vise intrinsèquement à lutter contre l’impunité d’une personne se trouvant sur un territoire autre que celui sur lequel une infraction a été commise (21).
57. Au regard d’un tel objectif, la situation dans laquelle se trouvent les deux catégories de citoyens de l’Union préalablement mentionnées ne pourrait être considérée comme étant comparable que si toutes deux pouvaient faire l’objet en Lettonie de poursuites pénales pour des infractions commises dans un État tiers.
58. En d’autres termes, l’examen de la comparabilité des situations dans lesquelles se trouvent les ressortissants de l’État membre requis et ceux des autres États membres implique de vérifier si, conformément à l’adage aut dedere aut judicare (extrader ou poursuivre), les citoyens de l’Union qui ne seraient pas extradés vers un État tiers pourraient faire l’objet de poursuites pénales dans l’État membre requis pour des infractions commises dans cet État tiers. Il s’agit donc de vérifier si le principe traditionnel en droit international de l’extradition selon lequel l’État requis qui refuse d’extrader ses ressortissants doit être en mesure de poursuivre ces derniers est respecté en l’espèce.
59. Hugo Grotius définissait le principe aut dedere aut punire (extrader ou punir) de la façon suivante : « [l]orsqu’il en est requis, un État doit soit punir le coupable comme il le mérite, soit le remettre entre les mains de l’État requérant » (22). Le terme « punir » est désormais remplacé par le terme « poursuivre » comme seconde branche de l’alternative à l’extradition afin de tenir compte de la présomption d’innocence dont bénéficient les personnes suspectées d’avoir commis une infraction.
60. L’adage aut dedere aut judicare trouve une expression dans de nombreuses conventions bilatérales ou multilatérales d’extradition (23). L’obligation d’extrader ou de poursuivre trouve par exemple une expression à l’article 6 de la convention européenne d’extradition, signée à Paris le 13 décembre 1957. L’article 6, paragraphe 1, sous a), de cette convention prévoit ainsi que « [t]oute Partie contractante aura la faculté de refuser l’extradition de ses ressortissants ». L’article 6, paragraphe 2, de ladite convention complète cette disposition dans la mesure où il dispose que, « [s]i la Partie requise n’extrade pas son ressortissant, elle devra, sur la demande de la Partie requérante, soumettre l’affaire aux autorités compétentes afin que des poursuites judiciaires puissent être exercées s’il y a lieu ».
61. Comme l’indique le rapport final des Nations unies de 2014, intitulé « Obligation d’extrader ou de poursuivre (aut dedere aut judicare) », ces conventions reposent sur l’engagement général mutuel des États parties de remettre toute personne contre laquelle les autorités compétentes de l’État requérant ont engagé des poursuites ou qui est recherchée pour l’exécution d’une condamnation ou d’une mesure de sûreté. Cette obligation d’extrader connaît toutefois un certain nombre d’exceptions, en particulier lorsque l’individu dont l’extradition est demandée est un national de l’État requis. Afin d’éviter l’impunité, lesdites conventions imposent à l’État requis le second terme de l’alternative, à savoir l’obligation de poursuivre l’auteur de l’infraction s’il refuse de l’extrader (24).
62. Ainsi, en vertu de l’obligation d’extrader ou de poursuivre, si l’État requis ne donne pas suite à une demande d’extradition, il est tenu de poursuivre (25) le suspect afin d’assurer l’effectivité de la coopération internationale entre les États et d’éviter que celui-ci reste impuni.
63. Or, c’est précisément au regard de ce dernier élément que, dans le contexte de la présente affaire, les ressortissants lettons et les ressortissants des autres États membres ne se trouvent pas dans une situation comparable.
64. Le risque d’impunité de la personne concernée par une demande d’extradition peut exister si l’État membre requis n’a pas prévu dans son droit interne de compétence juridictionnelle lui permettant de juger un ressortissant d’un autre État membre soupçonné d’avoir commis une infraction sur le territoire d’un État tiers.
65. À cet égard, nous relevons, comme la Commission, que, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la loi pénale lettone, « [l]es citoyens et les non-citoyens lettons [(26)] ainsi que les étrangers titulaires d’un permis de séjour permanent en Lettonie doivent être tenus pour responsables, sur le territoire letton au titre de la présente loi, d’un acte commis sur le territoire d’un autre État ou en dehors de tout territoire national, que cet acte soit ou non considéré comme une infraction et passible de sanctions à l’endroit où il a été commis ».
66. Il découle de cette disposition que les ressortissants lettons ayant commis une infraction dans un État tiers peuvent faire l’objet de poursuites pénales en Lettonie. Tel est également le cas s’agissant d’étrangers titulaires d’un permis de séjour permanent sur le territoire letton.
67. En revanche, s’agissant des étrangers non titulaires d’un tel permis, l’exercice par les juridictions pénales lettones de leur compétence à l’égard d’infractions commises sur le territoire d’un autre État est limité, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, de la loi pénale lettone, aux cas d’« infractions graves ou très graves dirigées contre les intérêts de la République de Lettonie ou de ses habitants ».
68. Il semble donc résulter de ces dispositions de la loi pénale lettone qu’un ressortissant d’un État membre autre que la République de Lettonie, tel que M. Petruhhin, dont il est constant qu’il ne dispose pas d’un permis de séjour permanent sur le territoire letton, ne peut pas faire l’objet de poursuites pénales en Lettonie pour une infraction qu’il est soupçonné d’avoir commis en Russie. Il s’ensuit que, au regard de l’objectif visant à éviter l’impunité des personnes soupçonnées d’avoir commis une infraction dans un État tiers, ce ressortissant ne se trouve pas dans une situation comparable à celle des ressortissants lettons.
69. Dès lors, la différence de traitement entre les citoyens de l’Union non-ressortissants lettons qui séjournent en Lettonie et les ressortissants lettons ne constitue pas une discrimination prohibée par l’article 18, premier alinéa, TFUE, dans la mesure où elle est justifiée par l’objectif visant à lutter contre l’impunité des personnes soupçonnées d’avoir commis une infraction dans un État tiers.
70. Par conséquent, dans des circonstances telles que celles du litige au principal, l’article 18, premier alinéa, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils n’exigent pas qu’un ressortissant d’un État membre qui se trouve sur le territoire d’un autre État membre et qui fait l’objet d’une demande d’extradition par un État tiers bénéficie de la même règle que celle qui protège les ressortissants de cet autre État membre contre l’extradition.
C – Sur la troisième question
71. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour de dire pour droit, d’une part, si un État membre qui décide d’extrader un citoyen de l’Union vers un État tiers est tenu de procéder à la vérification des garanties prévues à l’article 19, paragraphe 2, de la Charte et, d’autre part, en quoi doit consister cette vérification.
72. Il résulte du dossier dont la Cour dispose que cette question paraît trouver son origine dans les allégations de M. Petruhhin selon lesquelles il pourrait être menacé de torture s’il était extradé vers la Russie.
73. Selon l’article 19, paragraphe 2, de la Charte, « [n]ul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants ».
74. Les explications relatives à la charte des droits fondamentaux (27) indiquent que cette disposition « incorpore la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 3 de la [convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (28)] » (29).
75. Dès lors que la situation d’un ressortissant d’un État membre qui, comme c’est le cas de M. Petruhhin, a fait usage de sa liberté de circuler et de séjourner sur le territoire d’un autre État membre entre, comme nous l’avons vu précédemment, dans le champ d’application du droit de l’Union, nous sommes d’avis que l’article 19, paragraphe 2, de la Charte est susceptible de s’appliquer dans une telle situation.
76. Ainsi, une juridiction d’un État membre qui est saisi d’une demande relative à l’extradition d’un ressortissant d’un autre État membre ayant fait usage des droits conférés par l’article 21, paragraphe 1, TFUE est tenue de procéder à la vérification des garanties prévues à l’article 19, paragraphe 2, de la Charte.
77. Quant au point de savoir en quoi doit consister cette vérification, il convient, conformément aux explications afférentes à l’article 19, paragraphe 2, de la Charte, de se reporter à la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 3 de la CEDH.
78. Il résulte d’une jurisprudence constante de cette Cour que la protection contre les traitements prohibés par l’article 3 de la CEDH est absolue et que, partant, l’éloignement d’une personne du territoire par un État contractant peut soulever un problème au regard de cette disposition, et donc engager la responsabilité de l’État en cause au titre de la CEDH, lorsqu’il y a des motifs sérieux et avérés de croire que l’intéressé, s’il est éloigné vers le pays de destination, y courra un risque réel d’être soumis à un traitement contraire à ladite disposition (30). Dans ce cas, l’article 3 de la CEDH « implique l’obligation de ne pas éloigner la personne en question vers ce pays, fût-ce un État tiers » (31). La Cour européenne des droits de l’homme précise qu’elle « ne fait pas de distinction selon la base légale de l’éloignement ; qu’il s’agisse d’une expulsion ou d’une extradition, la Cour adopte le même raisonnement » (32).
79. Lorsque la Cour européenne des droits de l’homme examine le point de savoir si un requérant serait exposé à un risque réel de mauvais traitements dans le pays tiers de destination, elle apprécie « d’une part la situation générale en matière de droits de l’homme dans le pays et d’autre part les éléments propres au cas du requérant. Lorsque l’État d’accueil a fourni des assurances, celles-ci constituent un facteur pertinent supplémentaire dont elle tient compte » (33). Au-delà de la situation générale dans le pays de destination, le risque réel de subir des traitements prohibés par l’article 3 de la CEDH doit donc être individualisé.
80. Afin de déterminer s’il y a des motifs sérieux et avérés de croire à un risque réel de traitements incompatibles avec l’article 3 de la CEDH, la Cour européenne des droits de l’homme s’appuie sur l’ensemble des éléments qui lui sont fournis ou, au besoin, qu’elle se procure d’office (34). En ce qui concerne la situation générale dans un pays, elle a souvent attaché de l’importance aux informations contenues dans les rapports récents provenant d’associations internationales indépendantes de défense des droits de l’homme telles qu’Amnesty International ou de sources gouvernementales (35).
81. Outre cette description de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, et dans la lignée de celle-ci, il convient également de tenir compte de ce que la Cour a récemment jugé dans son arrêt du 5 avril 2016, Aranyosi et Căldăraru (C‑404/15 et C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198), dans le cadre de l’application de la décision-cadre 2002/584, telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299.
82. En effet, la Cour a notamment jugé dans cet arrêt, à propos de l’article 4 de la Charte, que, « afin d’assurer le respect de [cet article] dans le cas individuel de la personne qui fait l’objet du mandat d’arrêt européen, l’autorité judiciaire d’exécution, qui est confrontée à des éléments objectifs, fiables, précis et dûment actualisés témoignant de l’existence de [défaillances soit systémiques ou généralisées, soit touchant certains groupes de personnes], est tenue de vérifier si, dans les circonstances de l’espèce, il existe des motifs sérieux et avérés de croire que, à la suite de sa remise à l’État membre d’émission, cette personne courra un risque réel d’être soumise dans cet État membre à un traitement inhumain ou dégradant, au sens [dudit] article » (36).
83. La méthodologie ainsi définie par la Cour nous paraît pouvoir être transposée à la situation dans laquelle, à la suite d’une demande d’extradition d’un citoyen de l’Union émanant d’un État tiers, l’autorité judiciaire de l’État membre requis vérifie si les garanties prévues à l’article 19, paragraphe 2, de la Charte sont respectées.
IV – Conclusion
84. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons de répondre de la manière suivante aux questions posées par l’Augstākā tiesa (Cour suprême, Lettonie) :
Dans des circonstances telles que celles du litige au principal, l’article 18, premier alinéa, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils n’exigent pas qu’un ressortissant d’un État membre qui se trouve sur le territoire d’un autre État membre et qui fait l’objet d’une demande d’extradition par un État tiers bénéficie de la même règle que celle qui protège les ressortissants de cet autre État membre contre l’extradition.
Afin d’assurer le respect de l’article 19, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dans le cas individuel d’un citoyen de l’Union qui fait l’objet d’une demande d’extradition, l’autorité judiciaire de l’État membre requis, qui est confrontée à des éléments objectifs, fiables, précis et dûment actualisés témoignant de l’existence de défaillances soit systémiques ou généralisées, soit touchant certains groupes de personnes, est tenue de vérifier si, dans les circonstances de l’espèce, il existe des motifs sérieux et avérés de croire que, à la suite de son extradition vers l’État tiers requérant, ce citoyen de l’Union courra un risque réel d’être soumis dans cet État à un traitement inhumain ou dégradant, au sens de cette disposition.