OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 12 czerwca 2014 r.(1)
Sprawa C‑491/13
Mohamed Ali Ben Alaya
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (Niemcy)]
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2004/114/WE – Warunki przyjęcia obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów – Odmowa przyjęcia osoby spełniającej warunki określone w dyrektywie 2004/114/WE – Uregulowania państwa członkowskiego przyznające uznanie administracyjne
1. Zgodnie ze swoją strategią mającą na celu propagowanie Unii Europejskiej jako światowego centrum doskonalenia w zakresie badań, studiów i szkoleń Unia wypracowała pewne instrumenty normatywne, które – zgodne także z jej polityką imigracyjną – mają na celu wspieranie przyjmowania i mobilności na terytorium Unii obywateli państw trzecich odbywających studia i prowadzących badania(2).
2. Owa strategia jest realizowana w kontekście aktualnej konkurencji na poziomie światowym między krajami rozwiniętymi, które stawiają sobie za cel zainteresowanie naukowców i studentów zagranicznych swoimi systemami edukacji(3). Zdolność przyciągnięcia takich osób stanowi bowiem określony walor o charakterze politycznym i gospodarczym. Po pierwsze, naukowcy i studenci stanowią zasób wykwalifikowanego lub potencjalnie wykwalifikowanego kapitału ludzkiego, który jest postrzegany jako istotny dla wzrostu gospodarczego, rozwoju i innowacji. Po drugie, przyciągnięcie naukowców i studentów zagranicznych – oraz przepływ wiedzy z tego wynikający – może w istotny sposób przyczynić się do rozwoju systemów edukacyjnych i badawczych, przekładającego się na znaczne korzyści ekonomiczne(4).
3. W następstwie pytania prejudycjalnego przedstawionego w niniejszej sprawie przez Verwaltungsgericht Berlin Trybunał powinien określić zakres jednego z instrumentów normatywnych, w które jest wyposażona Unia, aby osiągnąć owe cele, to jest dyrektywy Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie(5). W niniejszej sprawie Trybunał będzie jednak musiał zestawić wagę dążenia do osiągnięcia powyższych uzasadnionych celów z ryzykiem związanym z nadużywaniem owego instrumentu normatywnego do osiągnięcia celów z nim niezwiązanych.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
4. Motywy 6, 8, 14, 15 i 17 dyrektywy 2004/114 stanowią:
„(6) Jednym z celów działania [Unii] w dziedzinie edukacji jest promowanie Europy jako całości jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego. Wspieranie gotowości obywateli państw trzecich do przyjazdu na terytorium [Unii] w celu odbywania studiów jest kluczowym elementem tej strategii. Zbliżenie ustawodawstw krajowych państw członkowskich w zakresie warunków wjazdu i pobytu jest jej częścią.
[…]
(8) Termin »przyjmowanie« obejmuje wjazd i pobyt obywateli państw trzecich w celach określonych w niniejszej dyrektywie.
[…]
(14) Odmowa przyjęcia danej osoby w celach określonych w niniejszej dyrektywie może nastąpić z uzasadnionych powodów. W szczególności można odmówić przyjęcia danego obywatela państwa trzeciego, jeżeli, na podstawie oceny okoliczności państwo członkowskie uzna, że taki obywatel stanowi potencjalne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Zagrożenie porządku publicznego może obejmować skazanie za popełnienie poważnego przestępstwa. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego obejmuje także przypadki, gdy obywatel państwa trzeciego należy lub należał do organizacji wspierającej terroryzm, wspiera lub wspierał taką organizację, bądź ma lub miał poglądy ekstremistyczne.
(15) W przypadku wątpliwości co do powodów złożenia wniosku o przyjęcie państwa członkowskie powinny być uprawnione do żądania przedstawienia wszelkich dowodów niezbędnych do dokonania oceny jego spójności, w szczególności na podstawie kierunku studiów wybranego przez wnioskodawcę, w celu przeciwdziałania nadużywaniu i niewłaściwemu stosowaniu procedury określonej w niniejszej dyrektywie.
[…]
(17) Aby zezwolić na pierwszy wjazd na ich terytorium, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wydania czasowego dokumentu pobytowego lub wizy, jeżeli dane państwo wydaje dokumenty pobytowe wyłącznie na swoim terytorium. […]”.
5. Artykuł 1 dyrektywy 2004/114, zatytułowany „Przedmiot” stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest określenie:
a) warunków przyjmowania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich na okres przekraczający trzy miesiące w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie;
b) zasad dotyczących procedur przyjmowania obywateli państw trzecich w tych celach na terytorium państw członkowskich”.
6. Artykuł 2 lit. a), b) i g) dyrektywy 2004/114 do celów tej dyrektywy zawiera następujące definicje:
„a) »obywatel państwa trzeciego« oznacza każdą osobę, która nie jest obywatelem Unii Europejskiej w rozumieniu art. 17 ust. 1 traktatu;
b) »student« oznacza obywatela państwa trzeciego przyjętego do instytucji szkolnictwa wyższego i przyjętego na terytorium państwa członkowskiego w celu odbywania studiów w pełnym wymiarze, traktowanych jako jego główne zajęcie, prowadzących do zdobycia wyższego wykształcenia uznawanego przez państwo członkowskie, w tym uzyskania dyplomów, świadectw lub stopnia doktora w instytucjach szkolnictwa wyższego, co może obejmować kursy przygotowawcze przed podjęciem takich studiów zgodnie z jego ustawodawstwem krajowym;
[…]
g) »dokument pobytowy« oznacza zezwolenie wydane przez organy państwa członkowskiego pozwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa, zgodnie z przepisami art. 1 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1030/2002[(6)]”.
7. Artykuł 3 dyrektywy 2004/114 jest zatytułowany „Zakres” i określa w ust. 1, że stosuje się ją „wobec obywateli państw trzecich, którzy ubiegają się o przyjęcie na terytorium państwa członkowskiego w celu odbywania studiów. Państwa członkowskie mogą również podjąć decyzję o stosowaniu niniejszej dyrektywy wobec obywateli państw trzecich ubiegających się o przyjęcie w celach udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie”.
8. Rozdział II dyrektywy 2004/114 jest zatytułowany „Warunki przyjęcia” i obejmuje art. 5–11. Zgodnie z art. 5 dyrektywy 2004/114 zatytułowanym „Zasada” „[p]rzyjęcie obywatela państwa trzeciego na mocy niniejszej dyrektywy następuje [zależy od] weryfikacji dokumentów potwierdzających, że osoba ta spełnia warunki określone w art. [6] oraz w jednym z art. 7–11 odnoszącym się do odpowiedniej kategorii [w zależności od tego, do jakiej kategorii obywatel ten należy]”.
9. Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2004/114 ustanawia ogólne warunki przyjęcia i stanowi, co następuje:
„Obywatel państwa trzeciego wnioskujący o przyjęcie w celach określonych w art. [7–11] powinien:
a) przedstawić ważny dokument podróży określony w przepisach krajowych. Państwa członkowskie mogą wymagać, aby okres ważności dokumentu podróży obejmował co najmniej okres planowanego pobytu;
b) jeśli zgodnie z prawem krajowym przyjmującego państwa członkowskiego osoba ta jest małoletnia, powinna przedstawić zgodę rodziców na planowany pobyt;
c) posiadać ubezpieczenie na wypadek choroby w zakresie wszystkich ryzyk zwyczajowo objętych ubezpieczeniem obywateli danego państwa członkowskiego;
d) nie być uznany za osobę stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego;
e) przedstawić na żądanie państwa członkowskiego dowód wniesienia opłaty za rozpatrzenie wniosku zgodnie z art. 20”.
10. Artykuły 7–11 dyrektywy 2004/114 dotyczą szczególnych warunków przyjęcia stosowanych w odniesieniu do studentów, młodzieży szkolnej, stażystów niepobierających wynagrodzenia i wolontariuszy. Artykuł 7 owej dyrektywy określa szczególne warunki dotyczące studentów. Ów artykuł stanowi w ust. 1:
„Poza warunkami ogólnymi określonymi w art. [6], obywatel państwa trzeciego, składający wniosek o przyjęcie w celu odbywania studiów powinien:
a) być przyjęty przez instytucj[ę] szkolnictwa wyższego w celu odbycia studiów;
b) przedstawić żądane przez państwo członkowskie dowody wskazujące, że w czasie swojego pobytu będzie posiadać wystarczające środki na pokrycie kosztów utrzymania, studiów i podróży powrotnej. Państwa członkowskie ogłaszają wysokość minimalnej kwoty miesięcznej wymaganej do celu niniejszego przepisu, bez uszczerbku dla indywidualnego badania każdego przypadku;
c) przedstawić na żądanie państwa członkowskiego dowód wystarczającej znajomości języka, w którym będzie odbywał studia;
d) przedstawić na żądanie państwa członkowskiego dowód wniesienia opłat pobieranych przez instytucję edukacyjną”.
11. Rozdział III dyrektywy 2004/114 zatytułowany „Dokumenty pobytowe” zawiera przepisy dotyczące dokumentu pobytowego wydawanego każdej z kategorii osób wskazanych przez tę dyrektywę. Zgodnie z art. 12 rzeczonej dyrektywy zatytułowanym „Dokument pobytowy wydawany studentom”:
„1. Dokument pobytowy wydaje się studentowi na okres co najmniej roku z możliwością odnowienia, jeśli student wciąż spełnia warunki określone w art. 6 i 7. W przypadku gdy czas trwania studiów jest krótszy niż rok, dokument jest ważny przez czas trwania studiów.
2. Bez uszczerbku dla przepisów art. 16, można odmówić odnowienia dokumentu pobytowego lub go cofnąć, w przypadku gdy posiadacz:
a) nie przestrzega ograniczeń dostępu do działalności zarobkowej zgodnie z art. 17;
b) nie czyni zadowalających postępów w studiach zgodnie z ustawodawstwem krajowym lub praktyką administracyjną”.
12. Zgodnie z art. 16 dyrektywy 2004/114 zatytułowanym „Cofnięcie lub odmowa odnowienia dokumentów pobytowych”:
„1. Państwa członkowskie mogą cofnąć lub odmówić odnowienia dokumentu pobytowego wydanego na podstawie niniejszej dyrektywy, jeśli dokument ten został uzyskany w oszukańczy sposób lub jeśli okaże się, że jego posiadacz nie spełniał lub przestał spełniać warunki wjazdu i pobytu określone w art. 6 oraz jednym z art. 7–11 odnoszącym się do odpowiedniej kategorii.
2. Państwa członkowskie mogą cofnąć lub odmówić odnowienia dokumentu pobytowego ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne”.
B – Prawo krajowe
13. Paragraf 6 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (ustawy o pobycie, działalności zarobkowej i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym, zwanej dalej „AufenthG”)(7) zatytułowany „Wiza” w ust. 3 stanowi:
„Pobyty długoterminowe wymagają wizy o ważności terytorialnej obejmującej terytorium federalne (wiza krajowa), która musi zostać wydana przed wjazdem na terytorium federalne. Wiza ta jest wydawana zgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie dokumentu pobytowego, niebieskiej karty UE, zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej i zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE […]”.
14. Paragraf 16 ust. 1 AufenthG zatytułowany „Studia, kursy językowe, kształcenie” stanowi:
„Cudzoziemcowi można przyznać dokument pobytowy w celu podjęcia studiów w państwowej instytucji szkolnictwa wyższego lub instytucji uznanej przez państwo lub w porównywalnej instytucji edukacyjnej. Cel pobytu związanego z kształceniem się na studiach obejmuje kursy językowe przygotowujące do studiów oraz uczęszczanie do szkoły przygotowującej do studiów uniwersyteckich dla studentów zagranicznych (przygotowanie do studiów uniwersyteckich). Dokument pobytowy w celu podjęcia studiów może być przyznany wyłącznie wtedy, gdy cudzoziemiec został przyjęty przez instytucję szkolnictwa wyższego; wystarczające jest przyjęcie warunkowe. Nie wymaga się żadnego dowodu znajomości języka, w którym prowadzone jest nauczanie, jeśli znajomość języka została już wzięta pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyjęcia lub jeśli określono, że powinna zostać nabyta w ramach przygotowania do studiów. Przy pierwszym przyznaniu i w wypadku przedłużenia okres ważności dokumentu pobytowego wydawanego w celu podjęcia studiów wynosi przynajmniej rok i nie może przekraczać dwóch lat dla studiów i przygotowania do studiów; może on być przedłużony, w wypadku gdy zamierzony cel kształcenia nie został jeszcze osiągnięty i może jeszcze zostać osiągnięty w odpowiednim czasie”.
II – Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
15. M.A. Ben Alaya jest obywatelem tunezyjskim urodzonym w 1989 r. w Niemczech, gdzie zamieszkują jego rodzice. W 1995 r. opuścił Niemcy, aby zamieszkać w Tunezji, gdzie kształcił się aż do uzyskania matury w 2010 r.
16. Po maturze M.A. Ben Alaya zapisał się na uniwersytet w Tunisie w celu podjęcia studiów informatycznych. Równolegle zaczął starać się o podjęcie studiów w Niemczech. Został kilkakrotnie przyjęty na studia na Technische Universität Dortmund na wydziale matematycznym.
17. M.A. Ben Alaya kilkakrotnie składał do właściwych organów niemieckich wniosek o przyznanie wizy studenckiej. Jego wnioski były jednak zawsze oddalane. Ostatnia decyzja odmawiająca przyznania mu wizy została wydana w dniu 22 lipca 2011 r. przez ambasadę Republiki Federalnej Niemiec w Tunisie i została utrzymana w mocy w dniu 23 września 2011 r. W owej decyzji organ niemiecki oddalił wniosek o wydanie wizy, opierając się w istocie na wątpliwościach odnoszących się do motywacji M.A. Ben Alai do podjęcia studiów w Niemczech. Wskazał on w szczególności, że z przedmiotów istotnych dla studiów, które zamierzał podjąć, M.A. Ben Alaya uzyskał wyłącznie niedostateczne oceny. W świetle owej okoliczności rzeczony organ wyraził wątpliwości w odniesieniu do zdolności podjęcia przez M.A. Ben Alayę studiów w języku dla niego obcym lub nauczenia się języka niemieckiego w odpowiednim terminie przed rozpoczęciem studiów. Uznał on także, że nie można dopatrzeć się u M.A. Ben Alai poważnego zamiaru zmierzenia się z trudnościami związanymi ze studiami wyższymi za granicą i że trudno dostrzec, w jaki sposób studia wyższe w Niemczech pozwoliłyby mu zrealizować jego dążenie, aby pracować jako nauczyciel matematyki w Tunezji.
18. M.A. Ben Alaya, który kwestionuje sposób przedstawienia jego wyników w nauce przez niemiecki organ konsularny, wniósł przeciwko wspomnianym decyzjom odmownym skargę o stwierdzenie nieważności do Verwaltungsgericht Berlin.
19. Rzeczony sąd odsyłający wskazuje, że aby wjechać na terytorium Niemiec w celu podjęcia studiów, M.A. Ben Alaya potrzebuje wizy krajowej, której warunki przyznania są uregulowane w § 16 ust. 1 AufenthG. Jednak według interpretacji sądu niemieckiego zgodnie z brzmieniem tego przepisu administracji przysługują uprawnienia dyskrecjonalne w tym względzie, ponieważ ma ona możliwość – a nie obowiązek – przyznania wizy w celu podjęcia studiów na warunkach wskazanych we wspomnianym artykule.
20. Sąd odsyłający powziął wątpliwość w odniesieniu do zgodności owej interpretacji z dyrektywą 2004/114. Owa wątpliwość sądu odnosi się w szczególności do kwestii, czy – w wypadku gdy są spełnione warunki przyjęcia określone w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114, tak jak w wypadku M.A. Ben Alai – dyrektywa ta uprawnia do uzyskania wizy studenckiej na podstawie art. 12, nie przyznając administracji krajowej uznania administracyjnego.
21. W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywa Rady [2004/114] stanowi podstawę roszczenia [– wynikającego z ograniczonej swobody organu administracji –] o wydanie wizy studenckiej i następnie dokumentu pobytowego zgodnie z art. 12 [dyrektywy 2004/114], jeżeli spełnione są »warunki przyjęcia«, czyli przesłanki określone w art. 6 i 7 wspomnianej dyrektywy, i nie zachodzi podstawa odmowy przyjęcia, o której mowa w art. 6 ust. 1 lit. d) [dyrektywy 2004/114]?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem
22. Postanowienie odsyłające wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 13 września 2013 r. Rządy niemiecki, belgijski, estoński, grecki, polski i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Europejska przedłożyły uwagi na piśmie.
IV – Analiza prawna
23. Poprzez swoje pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy właściwe organy państwa członkowskiego mogą odmówić wydania obywatelowi państwa trzeciego wizy studenckiej i zgodnie z art. 12 dyrektywy 2004/114 dokumentu pobytowego jej odpowiadającego, w wypadku gdy obywatel ten spełnia warunki przyjęcia wskazane w art. 6 i 7 tejże dyrektywy i gdy nie istnieje podstawa odmowy przyjęcia określona w art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114. Sąd odsyłający dąży także do ustalenia, czy wspomnianemu organowi krajowemu przysługuje pewien zakres uznania administracyjnego przy rozpatrywaniu wniosku o przyjęcie.
24. Z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd krajowy skłania się ku interpretacji dyrektywy 2004/114, zgodnie z którą przyznaje ona roszczenie o przyjęcie obywatelowi państwa trzeciego, gdy spełnia on warunki przyjęcia w niej określone, bez możliwości skorzystania przez organ państwa członkowskiego z uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do owej decyzji. Według sądu odsyłającego za taką interpretacją przemawia treść niektórych przepisów dyrektywy 2004/114, jej zamierzone cele oraz okoliczność, iż rzeczona dyrektywa według sądu odsyłającego leży u podstaw częściowej harmonizacji systemu przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbycia studiów.
25. Interwenienci przedstawili Trybunałowi rozbieżne stanowiska. O ile Komisja popiera bowiem w istocie stanowisko przedstawione przez sąd odsyłający, o tyle wszystkie rządy, które przedłożyły uwagi na piśmie Trybunałowi, podnoszą natomiast, że organy państw członkowskich muszą dysponować szerokim zakresem uznania administracyjnego, aby orzekać w przedmiocie przyjęcia obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów.
26. W niniejszej sprawie przed Trybunałem pojawia się więc kwestia interpretacji dyrektywy 2004/114, która powinna doprowadzić Trybunał do określenia, czy owa dyrektywa ustanawia wyczerpującą listę kryteriów przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów na terytorium Unii, czy też ogranicza się ona do ustalenia minimalnych warunków, tak że państwa członkowskie mogą swobodnie jednostronnie dodawać kryteria przyjęcia w celu odbywania studiów inne niż kryteria określone w dyrektywie 2004/114. Pytanie prejudycjalne wskazuje także na problem zakresu uprawnień dyskrecjonalnych ewentualnie przyznanych organom państw członkowskich w ramach analizy, którą przeprowadzają one, aby orzec w przedmiocie przyjęcia obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów.
27. Aby odpowiedzieć na pytania sformułowane we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawionym przez sąd odsyłający, uważam za konieczne dokonanie całościowej wykładni dyrektywy 2004/114, obejmującej zarówno badanie językowej treści jej odpowiednich przepisów, jak i wykładnię systemową, kontekstualną i celowościową.
A – Wykładnia językowa
28. Sąd odsyłający uważa, że niektóre sądy niemieckie, popierane przez państwa członkowskie występujące przed Trybunałem w charakterze interwenientów, dokonując interpretacji – zgodnie z którą dyrektywa 2004/114 ujednolica wyłącznie minimalne warunki, które muszą być spełnione przez obywatela państwa trzeciego, aby mógł on zostać przyjęty w państwie członkowskim w celu odbycia studiów – nie biorą wystarczająco pod uwagę treści niektórych przepisów rzeczonej dyrektywy. Sąd odsyłający odnosi się w szczególności do art. 5 i 12 dyrektywy 2004/114.
29. Na wstępie można wskazać, że – jak zauważa to Komisja – treść art. 1 dyrektywy 2004/114, jakkolwiek niczego nie rozstrzyga, wspiera raczej tezę podnoszoną przez sąd odsyłający. Zgodnie z tym przepisem bowiem rzeczona dyrektywa ma na celu określenie warunków [fr.: „les conditions” – kursywą podkreślono, że chodzi o rodzajnik określony – uwaga tłumacza] przyjmowania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich w celu w szczególności odbywania studiów(8). Otóż z punktu widzenia językowego podzielam opinię Komisji, zgodnie z którą sformułowanie tego rodzaju mogłoby wspierać tezę, zgodnie z którą dyrektywa 2004/114 określa wszystkie warunki przyjęcia studentów, a nie jedynie niektóre warunki spośród innych, które mogłyby zostać swobodnie dodane przez państwa członkowskie. Jednak nie można bez wątpienia zadowolić się takim stwierdzeniem.
30. Pierwszym artykułem dyrektywy 2004/114, do którego odnosi się sąd odsyłający, jest art. 5 zatytułowany „Zasada”, który otwiera rozdział II dyrektywy 2004/114 dotyczący warunków przyjęcia dla celów tej dyrektywy. Rzeczony sąd wywodzi ze sformułowania tego artykułu, że przyjęcie w celu odbywania studiów nie jest wyłącznie zwykłą możliwością, lecz prawem obywatela państwa trzeciego, który spełnia warunki określone w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114.
31. Jednak, o ile można się powołać na treść wersji niemieckiej owego przepisu, aby wesprzeć tezę sądu odsyłającego, o tyle sformułowanie tegoż przepisu w innych wersjach językowych pozostawia według mnie miejsce na niejasność(9). Moim zdaniem pewne zaś jedynie jest to – jeśli oprzeć się na wykładni językowej rozpatrywanego przepisu – że poszanowanie warunków określonych w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114 jest obowiązkowe i niezbędne dla celów przyjęcia obywatela państwa trzeciego jako studenta. Jednak sformułowanie owego przepisu nie pozwala na zajęcie definitywnego stanowiska w kwestii, czy rzeczone wymogi stanowią minimalne warunki, do których można dodać inne warunki, czy też są one jedynymi warunkami, które muszą być spełnione przez obywatela państwa trzeciego wnoszącego o przyjęcie w celu odbycia studiów.
32. Sąd odsyłający odnosi się następnie do art. 12 dyrektywy 2004/114. Z owego przepisu wynika, że dokument pobytowy wydaje się studentowi, który spełnia warunki określone w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114 na okres co najmniej roku. Otóż, jak podnosi to Komisja, użycie trybu orzekającego czasownika „być” [w wersji polskiej „wydawać” – uwaga tłumacza] przemawia za interpretacją owego przepisu, zgodnie z którą, w wypadku gdy rzeczone warunki są spełnione, należy wydać dokument pobytowy. Sformułowanie owego artykułu wydaje się więc przemawiać na korzyść tezy, zgodnie z którą dyrektywa 2004/114 ustanawia wszystkie warunki przyjęcia w celu odbywania studiów. Jeśli bowiem prawodawca Unii chciałby pozostawić pewien zakres uznania administracyjnego w odniesieniu do wydania tego dokumentu, użyłby – jak czyni to zresztą prawodawca niemiecki – zwrotu „może zostać wydany”.
33. Jednak również ów przepis nie jest pozbawiony niejasności. Jak twierdzi rząd niemiecki, może on bowiem być także interpretowany w ten sposób, że ogranicza się on do uregulowania okresu, na jaki wydaje się ewentualny dokument pobytowy, nie regulując kwestii, czy należy wydać rzeczony dokument. Ponadto zgodnie z drugą częścią zdania pierwszego tegoż przepisu dokument pobytowy wydaje się z możliwością odnowienia, jeśli jego posiadacz wciąż spełnia warunki określone w art. 6 i 7. Użycie terminu „z możliwością odnowienia” mogłoby wskazywać, że zezwolenie na pobyt może być odnowione, jeśli owe warunki są nadal przestrzegane, co mogłoby oznaczać, iż nawet w takim wypadku odnowienie nie byłoby automatyczne, lecz mogłoby nie zostać dokonane, nawet gdyby rzeczone warunki były spełnione.
34. W tym względzie należy wspomnieć także o argumencie rządu belgijskiego, zgodnie z którym art. 12 dyrektywy 2004/114 nie stosuje się nawet do obywatela państwa trzeciego, który wniósł o zezwolenie na pobyt w celu odbywania studiów i którego wniosek jest jeszcze rozpatrywany, ponieważ nie można go zakwalifikować jako „studenta” w rozumieniu definicji umieszczonej w art. 2 lit. b) dyrektywy 2004/114(10). W konsekwencji według tego rządu, gdyby przyjąć, że ów przepis ustanawia obowiązek obciążający państwa członkowskie, ów obowiązek polega wyłącznie na wydaniu zezwolenia na pobyt obywatelom państw trzecich, którzy zostali już przyjęci w celu odbywania studiów.
35. Podsumowując, uważam, że treść przepisów dyrektywy 2004/114 charakteryzuje się pewną niejasnością, która skutkuje tym, iż jej wykładnia językowa nie dostarcza informacji, które pozwoliłyby określić definitywnie, czy rzeczona dyrektywa ogranicza się do ustalenia minimalnych warunków, które musi spełnić obywatel państwa trzeciego, aby został przyjęty w celu odbywania studiów na terytorium Unii, czy też określa ona warunki wyczerpująco. Aby odpowiedzieć na pytanie prejudycjalne postawione przez sąd odsyłający, należy więc dokonać wykładni systemowej i kontekstualnej oraz wykładni celowościowej rzeczonej dyrektywy.
B – Wykładnia systemowa i kontekstualna
36. Dyrektywa 2004/114 stanowiła trzeci instrument prawodawczy przyjęty przez Unię w dziedzinie legalnej migracji w wyniku traktatu z Amsterdamu i konkluzji Rady Europejskiej z Tampere(11). Omawiana dyrektywa, przyjęta na podstawie art. 63 akapit pierwszy pkt 3 lit. a) WE i art. 63 akapit pierwszy pkt 4 WE, wpisuje się jednak odtąd w ramy powierzonej Unii przez art. 79 TFUE misji rozwoju wspólnej polityki imigracyjnej mającej na celu zapewnienie skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi, sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwach członkowskich, a także zapobieganie nielegalnej imigracji.
37. Zgodnie z art. 21 dyrektywa 2004/114 stanowiła przedmiot przeglądu Komisji w odniesieniu do jej stosowania(12). Ów przegląd uwidocznił kilka słabych punktów, które skłoniły Komisję do zastanowienia się, czy obywatele państw trzecich są sprawiedliwie traktowani w ramach owego instrumentu normatywnego(13). W wyniku stwierdzenia owych słabych punktów dyrektywa 2004/114 stanowi aktualnie przedmiot projektu nowelizacji, który ma na celu uściślenie i rozszerzenie jej zakresu(14).
38. To zatem w tym kontekście należy dokonać wykładni systematyki dyrektywy 2004/114.
39. W tym względzie należy na wstępie wskazać, iż z art. 3 dyrektywy 2004/114 wynika, że ów instrument normatywny określa przepisy obowiązujące państwa członkowskie wyłącznie w odniesieniu do studentów, pozostawiając państwom członkowskim możliwość stosowania przepisów rzeczonej dyrektywy do innych kategorii osób przez nią wskazanych(15). Zaś, jak wskazuje sąd odsyłający, owo rozróżnienie między przepisami dotyczącymi studentów, które zobowiązują państwa członkowskie, a przepisami dotyczącymi innych kategorii, których transpozycja jest pozostawiona uznaniu państw członkowskich, stanowi przesłankę świadczącą o poszukiwaniu pewnego poziomu harmonizacji wiążącego w odniesieniu do systemu przyjmowania studentów, co jest spójne z celem dyrektywy 2004/114, by ułatwiać ich przyjęcie(16).
40. Ponadto art. 4 ust. 2 dyrektywy 2004/114 ustanawia możliwość przyjęcia lub utrzymania przez państwa członkowskie przepisów bardziej korzystnych dla osób, których dyrektywa dotyczy, a więc z pewnością dla studentów. Otóż moim zdaniem ów przepis nie jest zgodny z możliwością zaostrzenia przez państwa członkowskie warunków przyjęcia w odniesieniu do tych kategorii osób. Innymi słowy, możliwe jest uznanie, że o ile zgodnie z dyrektywą 2004/114 państwa członkowskie posiadają swobodę ustanowienia przepisów bardziej korzystnych dla wskazanych kategorii, o tyle a contrario nie przewidziano, aby mogły one wprowadzać mniej korzystne przepisy, w szczególności w odniesieniu do przyjmowania, dodając warunki, które nie zostały określone w dyrektywie 2004/114. Przepisy art. 3 i 4 owej dyrektywy zdają się zresztą wskazywać na pewne „uprzywilejowanie” kategorii studentów, co znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej owej dyrektywy(17).
41. Jeśli chodzi w szczególności o system przyjmowania ustanowiony dyrektywą 2004/114, należy stwierdzić, że określa ona przepis podstawowy, to jest wyżej wymieniony art. 5, następnie w art. 6 ogólne warunki mające zastosowanie w odniesieniu do wszystkich kategorii objętych ową dyrektywą i wreszcie w art. 7–11 serię szczegółowych warunków w odniesieniu do każdej ze wskazanych kategorii. Jednak – odmiennie niż inne instrumenty normatywne w dziedzinie imigracji(18) – wspomniana dyrektywa nie zawiera artykułu ustalającego wykaz podstaw, na których wniosek o zezwolenie na wjazd i pobyt na terytorium państwa członkowskiego w celach określonych przez tę dyrektywę może zostać oddalony(19).
42. Czy ów brak należy jednak interpretować jako wskazujący na wolę zezwolenia organom państw członkowskich na odmawianie przyjęcia w celu odbywania studiów – na podstawie bezwarunkowych uprawnień dyskrecjonalnych – obywatelowi państwa trzeciego, który wniósł o takie przyjęcie, nawet jeśli spełnia on wszystkie warunki określone w dyrektywie 2004/114?
43. Nie jestem o tym przekonany.
44. W tym względzie z prac przygotowawczych nad dyrektywą 2004/114 wynika, że główną wątpliwość, która – w chwili przedstawienia projektu dyrektywy – była postrzegana jako mogąca zrównoważyć wyraźną wolę faworyzowania wjazdu obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów poprzez przyjęcie owej dyrektywy, stanowiła ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego(20). Owa kwestia – do której należy dodać ochronę zdrowia publicznego – została „skodyfikowana” poprzez określenie, wśród ogólnych warunków przyjęcia, (negatywnego) warunku przyjęcia wskazanego w art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114. Wątpliwość ta została także wymieniona w motywie 14 wspomnianej dyrektywy, w którym wyszczególniono wypadki, w których obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
45. Do owej wątpliwości doszła w ramach procesu legislacyjnego(21) wyraźna wola uniknięcia tego, aby procedura ustanowiona przez dyrektywę 2004/114 mogła być nadużywana lub używana w sposób oszukańczy. Ta dodatkowa kwestia, która wyraźnie jest związana z celem uniemożliwienia nadużywania instrumentów normatywnych w dziedzinie zgodnej z prawem migracji dla celów niezgodnej z prawem imigracji, nie została jednak odzwierciedlona w treści artykułów dyrektywy 2004/114. Została ona natomiast wyrażona w jej motywie 15, zgodnie z którym w przypadku wątpliwości co do powodów złożenia wniosku o przyjęcie państwa członkowskie mogą żądać „przedstawienia wszelkich dowodów niezbędnych do dokonania oceny jego spójności, w szczególności na podstawie kierunku studiów wybranego przez wnioskodawcę, w celu przeciwdziałania nadużywaniu i niewłaściwemu stosowaniu procedury określonej [we wspomnianej] dyrektywie”.
46. Moim zdaniem to z tej podwójnej perspektywy należy rozumieć pierwsze zdanie motywu 14 dyrektywy 2004/114, zgodnie z którym „[o]dmowa przyjęcia danej osoby w celach określonych w [owej] dyrektywie może nastąpić z uzasadnionych powodów”. To zdanie, które ma na celu uzupełnienie w pewien sposób braku precyzyjnych wskazówek w treści artykułów rzeczonej dyrektywy w odniesieniu do możliwości odmowy przyjęcia, musi moim zdaniem być rozumiane poprzez odniesienie się do dwóch rodzajów wątpliwości wskazanych następnie w samym motywie 14 oraz w motywie 15. To bowiem owe dwa rodzaje wątpliwości – po pierwsze, tę skodyfikowaną w art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114, i po drugie, tę związaną z ryzykiem nadużywania procedury określonej przez samą dyrektywę w celu powoływania się na nią, aby uzyskać dostęp do terytorium Unii dla celów innych niż studia – uznano za wystarczająco poważne, aby stanowiły przeciwwagę celu dyrektywy 2004/114 polegającego na wspieraniu przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, z czego wynikają korzystne dla Unii jako całości skutki.
47. W tym względzie należy jeszcze wskazać, że z projektu dyrektywy Komisji wynika, iż fakt, że dokument pobytowy wydawany w celu odbywania studiów może być ważny przez okres roku i może zostać odebrany lub nie zostać odnowiony w wypadkach określonych w art. 16 dyrektywy 2004/114, był uważany za gwarancję sprawowania surowej kontroli a posteriori przez organy państw członkowskich(22).
48. Z powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że organy państw członkowskich są uprawnione do odmówienia przyjęcia obywatela państwa trzeciego, albo w wypadku gdy warunki określone przez dyrektywę 2004/114 w celu przyjmowania studentów nie są spełnione, albo w wypadku gdy z analizy akt sprawy i z wszelkich istotnych okoliczności wynika, że istnieją precyzyjne i konkretne dowody na nadużywanie lub oszukańcze używanie procedury ustanowionej w dyrektywie 2004/114. Natomiast nie są one uprawnione do odmówienia przyjęcia z innych powodów.
49. W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o wykładnię warunków określonych w dyrektywie 2004/114 w celu przyjmowania studentów, uważam, że państwa członkowskie podczas rozpatrywania wniosków o przyjęcie muszą dysponować uznaniem administracyjnym przy ich ocenie. Jednak owo uznanie administracyjne odnosi się do warunków określonych w art. 6 i 7 wspomnianej dyrektywy oraz do oceny istotnych okoliczności faktycznych w celu określenia, czy warunki wskazane w rzeczonych artykułach dyrektywy zostały spełnione dla celów przyjmowania obywateli państw trzecich jako studentów(23). Jednak owo uznanie administracyjne nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia do dodawania warunków przyjęcia, które nie zostały określone w dyrektywie 2004/114.
50. Po drugie, jeśli chodzi o ewentualne nadużywanie lub oszukańcze używanie procedury określonej w dyrektywie 2004/114, należy przypomnieć, że w każdym razie zgodnie z orzecznictwem Trybunału zakres stosowania przepisów prawa Unii nie może być rozumiany tak szeroko, by rozciągać się na zachowania stanowiące nadużycie i że udowodnienie istnienia takiego zachowania wymaga z jednej strony wykazania wszystkich obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych w uregulowaniu prawa Unii cel, jakiemu służy to uregulowanie, nie został osiągnięty, a z drugiej strony – wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania prawa Unii poprzez sztuczne stworzenie przesłanek wymaganych dla jej uzyskania(24).
51. Wymóg dokonania analizy akt sprawy mającej na celu sprawdzenie, czy nie doszło do ewentualnego nadużycia lub oszukańczego użycia procedury określonej w dyrektywie 2004/114 wyłącza automatyzm przyjmowania – które obejmuje wjazd i pobyt obywateli państw trzecich w celach określonych we wspomnianej dyrektywie(25) – nawet w wypadkach, gdy wszystkie warunki przyjęcia, które są w niej określone, są spełnione, co daje odpowiedź na zastrzeżenia przedstawione przez państwa członkowskie w ich uwagach przedłożonych Trybunałowi. Jednak ta analiza akt sprawy musi być dokonywana w ramach jasnych zasad i nie może pozostawiać miejsca na arbitralność.
52. Jeśli chodzi w szczególności o ocenę wyników w nauce, która według treści postanowienia odsyłającego stanowiła decydujący element, który uzasadniał oddalenie wniosku skarżącego w postępowaniu głównym, to o ile ocena ta może stanowić jeden z elementów, które można wziąć pod uwagę w celu oceny spójności wniosku o przyjęcie, o tyle nie może ona moim zdaniem stanowić sama w sobie podstawy odmowy przyjęcia.
53. Należy bowiem przypomnieć, że po pierwsze, zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/114 pierwszym szczególnym warunkiem przyjęcia stosowanym w odniesieniu do studentów jest przyjęcie przez instytucję szkolnictwa wyższego w celu odbycia studiów. Zaś nawet jeśli państwa członkowskie zachowują pewien zakres swobody uznania zarówno przy określaniu pojęcia „instytucji” – jak wynika to z definicji tego pojęcia umieszczonej w art. 2 lit. e) dyrektywy 2004/114 – jak i przy określaniu warunków przyjęcia do takiej instytucji, to jednak zwyczajowo do właściwości instytucji szkolnictwa wyższego, a nie do właściwości personelu dyplomatycznego, należy ocena zdolności przyszłego studenta do ukończenia studiów, co nie stanowi w żaden sposób przeszkody w tym, aby państwa członkowskie wprowadziły do swoich uregulowań krajowych przepisy zobowiązujące owe instytucje do uzależniania przyjęcia obywateli państw trzecich od zbadania i od wykazania spełnienia wymogów o charakterze edukacyjnym określonego stopnia(26).
54. Po drugie, art. 12 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/114 określa wyraźnie możliwość odmowy odnowienia, lub nawet cofnięcia, dokumentu pobytowego, w wypadku gdy jego posiadacz czyni niewystarczające postępy w nauce. Ów przepis pozwala na wyciągnięcie a posteriori konsekwencji z ewentualnych nadużyć procedury określonej przez rzeczoną dyrektywę, w wypadku gdy przyjęta osoba chciała zostać przyjęta na terytorium Unii, ale nie w celu rzeczywistego odbycia studiów.
C – Wykładnia celowościowa
55. Zaproponowana interpretacja dyrektywy 2004/114 znajduje moim zdaniem potwierdzenie w wykładni celowościowej tego instrumentu normatywnego.
56. W tym względzie Trybunał miał już okazję wskazać, że – jak wynika to zresztą z motywu 6 dyrektywy 2004/114 – u podstaw przyjęcia owej dyrektywy leży wola wspierania gotowości obywateli państw trzecich do przyjazdu na terytorium Unii w celu odbywania studiów w ramach strategii mającej na celu promowanie Europy jako całości jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego(27), co zresztą posiada także aspekt zewnętrzny w zakresie, w jakim przyczynia się do rozpowszechniania wartości takich jak prawa człowieka, demokracja i państwo prawa, do których Unia przykłada wagę(28).
57. Dyrektywa 2004/114 miała bowiem w zamyśle służyć temu, by zbliżanie ustawodawstw krajowych państw członkowskich regulujących warunki wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów przyczyniło się do realizacji owych celów wspierających przyjmowanie obywateli państw trzecich(29).
58. Tymczasem interpretacja dyrektywy 2004/114, która pozwoliłaby organom państw członkowskich na odmowę – na podstawie bezwarunkowych uprawnień dyskrecjonalnych – przyjęcia obywatela państwa trzeciego w celu odbywania studiów, który złożył wniosek w tym celu, nawet jeśli spełnia on wszystkie warunki określone w samej tej dyrektywie, nie nadużywając przy tym procedury przez nią określonej, zniweczyłaby skuteczność (effet utile) rzeczonej dyrektywy i stanowiłaby przeszkodę w dążeniu do osiągnięcia właściwych jej celów.
V – Wnioski
59. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie zadane przez Verwaltungsgericht Berlin:
Artykuły 6, 7 i 12 dyrektywy Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy państwa członkowskiego mogą odmówić przyjęcia obywatela państwa trzeciego w celu odbywania studiów w wyniku rozpoznania odpowiedniego wniosku przedłożonego im przez tę osobę wyłącznie w wypadku, gdy wspomniany obywatel nie spełnia warunków określonych w tej dyrektywie lub gdy istnieją precyzyjne i konkretne dowody, z których wynika nadużywanie lub oszukańcze używanie procedury ustanowionej we wspomnianej dyrektywie.