SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 13. junija 2013(1)
Zadeva C‑291/12
Michael Schwarz
proti
Stadt Bochum
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nemčija))
„Območje svobode, varnosti in pravice – Standardi za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice – Člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 444/2009 – Pravica do varstva osebnih podatkov“
Kazalo
I – Uvod
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
B – Nemško pravo
III – Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
IV – Postopek pred Sodiščem
V – Pravna analiza
A – Domnevna nezadostnost pravne podlage
1. Vsebina in cilj Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena
2. Ustreznost člena 62(2)(a) ES kot pravne podlage Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena
B – Domnevna kršitev obveznosti posvetovanja s Parlamentom
C – Domnevna kršitev temeljne pravice do varstva osebnih podatkov
1. Uvodne opombe o mestu temeljnih pravic v kontekstu Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena
2. Obveznost iz člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, pomeni poseganje v temeljno pravico do varstva osebnih podatkov, ki je predpisana z zakonom in sledi cilju splošnega interesa, ki ga priznava Unija
3. Sorazmernost poseganja v pravico
a) Omejitev lahko uresničuje cilj splošnega interesa, ki ga priznava Unija
b) Člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, je potreben za uresničevanje cilja splošnega interesa, ki ga priznava Unija
c) Sklepne ugotovitve
VI – Predlog
I – Uvod
1. „Uporaba biometričnih podatkov v informacijskih sistemih je zmeraj pomembna izbira, zlasti ko sistem zadeva tako ogromno število posameznikov. […] Biometrični podatki nepreklicno spremenijo odnos med telesom in identiteto s tem, da značilnosti človeškega telesa prilagodijo v ,strojno čitljivo obliko‘ in za nadaljnjo uporabo. Tudi če človeško oko ne zna prebrati biometričnih značilnosti, jih je z ustreznimi orodji mogoče prebrati in uporabiti kadar koli in kjer koli se oseba nahaja.“
2. To opozorilo Evropskega nadzornika za varstvo podatkov(2) posebej odmeva, saj je Sodišče zdaj zaprošeno, naj odloči o veljavnosti – predvsem z vidika temeljne pravice do varstva osebnih podatkov, kot je določena z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) – obveznosti, ki je državam članicam naložena z Uredbo Sveta (ES) št. 2252/2004 z dne 13. decembra 2004 o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice(3), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 444/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. maja 2009(4) (v nadaljevanju: Uredba št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena), da svojim državljanom izdajo potne liste le, če se jim odvzameta prstna odtisa, katerih podoba se poleg tega shrani v potnem listu.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
3. Člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004 določa, da imajo „[p]otni listi in potovalni dokumenti […] pomnilniški medij, ki vsebuje podobo obraza. Države članice vključijo tudi prstne odtise v interoperabilni obliki. Podatki so zavarovani in pomnilniški medij ima zadostno zmogljivost in zmožnost zagotavljanja integritete, avtentičnosti in zaupnosti podatkov.“
4. Člen 1 Uredbe št. 444/2009 je spremenil člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004, ki zdaj določa:
„Potni listi in potovalni dokumenti imajo zelo varen pomnilniški medij, ki vsebuje podobo obraza. Države članice vključijo tudi dva ploska prstna odtisa v interoperabilni obliki. Podatki so zavarovani in pomnilniški medij ima zadostno zmogljivost in zmožnost zagotavljanja integritete, avtentičnosti in zaupnosti podatkov.“
B – Nemško pravo
5. Člen 4(3) Passgesetz (zakon o potnih listih) z dne 19. aprila 1986, kakor je bil nazadnje spremenjen z zakonom z dne 30. julija 2009(5), določa:
„Na podlagi Uredbe [št. 2252/2004] se potni listi, službeni potni listi in diplomatski potni listi opremijo s pomnilniškim medijem, na katerem se shranijo podoba, prstni odtisi, oznaka prsta, s katerega so bili ti odvzeti, podatki v zvezi s kakovostjo odtisa in v odstavku 2, stavek 2, navedeni podatki. Shranjeni podatki se zaščitijo pred nepooblaščenim branjem, spreminjanjem in brisanjem. Zbirka biometričnih podatkov iz stavka 1 se na zvezni ravni ne vzpostavi.“
III – Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
6. M. Schwarz, nemški državljan, je pristojne službe Stadt Bochum (mesto Bochum) zaprosil za izdajo potnega lista, pri čemer je odklonil obvezni odvzem prstnih odtisov. Ker so navedene službe menile, da potnega lista ni mogoče izdati brez obveznega odvzema prstnih odtisov, so 8. novembra 2007 zavrnile izdajo tega dokumenta na podlagi člena 4(3) zakona o potnih listinah z dne 19. aprila 1986, nazadnje spremenjenega z zakonom z dne 30. julija 2009.
7. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je po tej odločitvi vložila tožbo, da bi predložitveno sodišče Stadt Bochum odredilo, naj ji izda potni list brez odvzema prstnih odtisov. V zvezi s tem predvsem trdi, da člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004 – kakor je bila spremenjena – iz katerega izhaja obveznost držav članic, da odvzamejo prstna odtisa vsaki osebi, ki želi dobiti potni list, ni veljaven.
8. Predložitveno sodišče, ki deli negotovost tožeče stranke v postopku v glavni stvari, dvomi o tem, da je člen 62(2)(a) ES zadostna pravna podlaga za sprejetje člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena. Poleg tega se sprašuje, ali neobstoj posvetovanja z Evropskim parlamentom po tem, ko je Svet Evropske unije možnost odvzema prstnih odtisov, kot je bila predvidena v prvotnem osnutku uredbe, spremenil v obveznost, pomeni kršitev postopka, ki lahko vpliva na veljavnost navedenega člena 1. Nazadnje, predložitveno sodišče ugotavlja, da bi bil lahko drugi razlog za neveljavnost tega člena dejstvo, da krši temeljno pravico do varstva osebnih podatkov, ki izhaja iz člena 8 Evropske konvencije o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), in je določena v členu 8 Listine.
9. Verwaltungsgericht Gelsenkirchen je v navedenih okoliščinah prekinilo odločanje in s predložitvenim sklepom, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 12. junija 2012, Sodišču na podlagi člena 267 PDEU v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je člen 1(2) Uredbe [št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 444/2009,] veljaven?“
IV – Postopek pred Sodiščem
10. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, Stadt Bochum, nemška in poljska vlada, Parlament, Svet in Evropska komisija so Sodišču predložili pisna stališča.
11. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, nemška vlada, Parlament, Svet in Komisija so na obravnavi 13. marca 2013 podali ustna stališča.
V – Pravna analiza
12. Zaporedoma bom preučil tri zatrjevane razloge za neveljavnost, in sicer nezadostnost pravne podlage, obstoj kršitve postopka pri sprejetju Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, in zatrjevano kršitev člena 8 Listine.
A – Domnevna nezadostnost pravne podlage
13. Pravna podlaga Uredbe št. 2252/2004 in tudi Uredbe št. 444/2009 je člen 62(2)(a) ES, ki določa, da „Svet v skladu s postopkom iz člena 67 […] sprejme (2) ukrepe glede prehajanja zunanjih meja držav članic, ki določajo: […] (a) standarde in postopke, po katerih se morajo ravnati države članice pri izvajanju osebne kontrole na teh mejah“.
14. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari trdi, da člen 18(3) ES(6) na splošno institucijam prepoveduje sprejetje zakonodaje o potnih listih, ki jih imajo evropski državljani. V vsakem primeru naj zakonodaja o potnih listih, ki jih imajo državljani Unije, ne bi mogla veljavno temeljiti na navedenem členu 62, saj naj bi pojem „osebne kontrole na [zunanjih] mejah“ v smislu tega člena izključeval ukrepe, ki zadevajo samo državljane Unije. Poleg tega naj se potni listi, ki se izdajo državljanom Unije, ne bi uporabljali posebej za kontrole na njenih zunanjih mejah. Nazadnje, obveznost odvzema prstnih odtisov iz člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, naj ne bi izhajala s področja delovanja, opisanega v členu 62(2)(a) ES, ker naj ne bi spadala v pojem „standard[ov]“ ali „postopk[ov], po katerih se morajo ravnati države članice pri izvajanju osebne kontrole na [zunanjih] mejah“.
15. Takoj je treba zavrniti trditev, ki se nanaša na člen 18(3) ES, katerega učinek naj bi bila samo izključitev možnosti, da se določbe o potnih listih lahko sprejmejo na podlagi določb Pogodbe o evropskem državljanstvu in, natančneje, na podlagi člena 18(2) ES. Vendar iz člena 18(3) ES ni izhajala splošna prepoved za institucije, da sprejmejo kakršne koli predpise o potnih listih.
16. Izpodbijanje, ki se nanaša na izključno uporabo člena 62(2)(a) ES kot pravne podlage, je resnejše. Sodišče je res že odločalo o tožbi za razglasitev ničnosti, ki jo je proti Uredbi št. 2252/2004 vložilo Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska(7). V okviru te tožbe je Sodišče le zelo na splošno preletelo vprašanje pravne podlage.(8) Zdi se, da ni nikoli dvomilo o tem, da Uredba št. 2252/2004 temelji na pravilni pravni podlagi. Zato si vprašanje, ki je Sodišču jasno postavljeno v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe in se nanaša na veljavnost člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, zasluži temeljitejšo obravnavo v okviru teh sklepnih predlogov.
17. Da bi preverili, ali je člen 62(2)(a) ES ustrezna pravna podlaga za zadevni akt, je treba spomniti na večkratno trditev Sodišča, da mora v okviru sistema pristojnosti Evropske unije „izbira pravne podlage akta Skupnosti temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med temi pa sta zlasti cilj in vsebina akta“(9). Da bi se prepričali o tem, ali je člen 62(2)(a) ES zadostna pravna podlaga Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, je treba torej najprej opredeliti cilj in vsebino navedene uredbe, preden se preveri, ali je bilo tako vsebino in cilj mogoče ustrezno opredeliti v okviru uredbe, sprejete na podlagi take pravne podlage.
1. Vsebina in cilj Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena
18. Kar zadeva cilj, je iz naslova Uredbe št. 2252/2004 razvidno, da je njen namen določiti standarde za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih, ki jih izdajo države članice.
19. Cilj vključitve biometričnih podatkov, med katerimi sta prstna odtisa, v potne liste in hkratne uskladitve varnostnih značilnosti je povečanje zanesljivosti povezave med potnim listom in njegovim imetnikom ter boj proti ponarejanju in zlorabi(10) potnega lista, ta cilj pa je po mnenju Sodišča cilj Uredbe št. 2252/2004(11).
20. Poleg tega uskladitev standardov o biometričnih podatkih, vključenih v potne liste, zagotavlja usklajen pristop v Uniji v zvezi z navedenimi podatki, zlasti glede na pravila, ki veljajo za vizume, ki se izdajo državljanom tretjih držav,(12) tako da potni listi, izdani državljanom Unije, ne bi bili „varnostni mehanizmi, ki so manj izpopolnjeni od mehanizmov, ki so že predvideni s tehničnimi značilnostmi standardne oblike vizuma in enotne oblike dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav“(13).
21. Nazadnje, v uvodni izjavi 9 Uredbe št. 2252/2004 je omenjen „osnovn[i cilj], tj. uvedb[a] skupnih varnostnih standardov in [interoperabilnost] biometričnih identifikatorjev“, ki po mnenju zakonodajalca Unije zahteva določitev pravil za vse države članice, ki uveljavljajo Konvencijo o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985.(14) Zato je cilj Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, tudi „poenostavit[ev] kontrol na mejah“(15) z uskladitvijo skupnih varnostnih standardov.
22. Po mojem mnenju je bistveni cilj Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, mogoče dojeti le, če ga postavimo v širši kontekst sistema, v katerem je bila sprejeta, posebno pozornost pa je treba nameniti povezavam, ki jih ima s sistemom, ki izhaja iz Schengenskega sporazuma. Prav v uvodnih izjavah od 10 do 14 je opozorjeno, da je navedena uredba zasnovana kot razvoj določb schengenskega pravnega reda, kar je Sodišče sicer imelo priložnost potrditi.(16) Prav v okviru tega pravnega reda je bila natančneje določena politika integriranega upravljanja zunanjih meja držav članic, ki sodelujejo v sistemu, ki izhaja iz Schengenskega sporazuma, zlasti pa pravila o prestopu zunanjih meja. Cilj, ki si ga zakonodajalec prizadeva doseči v okviru Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, z usklajevanjem vsebine in tehničnih značilnosti potovalnih dokumentov, ki jih morajo državljani Unije imeti pri sebi ob prestopu zunanjih meja, očitno prispeva k širšemu cilju varovanja navedenih meja.
23. Z vidika vsebine Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, in popolnoma v skladu z njenim ciljem tako ta uredba vsebuje tri vrste določb. Prvič, določbe, ki se nanašajo na obveznost odvzema prstnih odtisov, izjeme od te obveznosti in primere, v katerih odvzem ni mogoč.(17) Drugič, določbe o splošni ureditvi za podatke, ki jih vsebujejo potni listi.(18) Druge določbe in priloga k navedeni uredbi so posvečene popolnoma tehničnim vidikom minimalnih varnostnih standardov, ki jih morajo države članice upoštevati pri izdaji potnih listov. Ne da bi poskušal biti izčrpen, bom tu omenil le tehnične zahteve v zvezi s pomnilniškim medijem, vrsto zapisovanja, postopkom odvzema, postopki za varnost podatkov, tehnikami tiskanja ter postopki branja in shranjevanja podatkov.(19) Uredba št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, tako „uskladi in izboljša minimalne varnostne standarde, ki jih morajo izpolnjevati potni listi […], ki jih izdajo države članice, in predvideva, da se v te [potne liste] vključi določeno število biometričnih podatkov, ki se nanašajo na imetnike teh dokumentov“(20).
2. Ustreznost člena 62(2)(a) ES kot pravne podlage Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena
24. Ali je bilo zgoraj opisane elemente mogoče sprejeti na podlagi člena 62(2)(a) ES? Menim, da je bilo to mogoče.
25. Prvič, namen elementov, usklajenih z Uredbo št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, je poenotiti vsebino in varnostne standarde za potne liste, ki jih države članice izdajo svojim državljanom. V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ni pravilno trditi, da se člen 62(2)(a) ES lahko uporabi kot pravna podlaga le za ukrepe, ki bi se nanašali na kontrole državljanov tretjih držav na zunanjih mejah. Besedilo navedenega člena 62 ne vsebuje take omejitve, ker omenja le „osebne kontrole“. Poleg tega iz schengenskega pravnega reda jasno izhaja, da temeljna mejna kontrola ob prestopu zunanjih meja Unije velja tudi za njene državljane.(21) Ta kontrola, kot tudi splošneje okrepitev jamstev v zvezi z zunanjimi mejami, je nujna posledica neobstoja kontrole na notranjih mejah Unije in hkrati nujni pogoj za popolno uživanje svobode gibanja na ozemlju Unije. Uredba št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, se torej res nanaša na „osebne kontrole na [zunanjih] mejah“ v smislu člena 62(2)(a) ES.(22)
26. Drugič, navedena uredba državam članicam nalaga obveznost, da izdajo potne liste, katerih vsebina in tehnične značilnosti so usklajene. Zakonodajalec Unije s tem zagotavlja, da se kontrola državljanov Unije na zunanjih mejah izvaja na isti podlagi in da nacionalni organi preverjajo istovetnost navedenih oseb na različnih mejnih prehodih na podlagi istih podatkov. Zato je pripomogla k še bolj integrirani politiki upravljanja teh meja.(23) Dejstvo, da ima policija na mejah Unije ob kontroli potnih listov državljanov Unije na voljo enotno zbirko zavarovanih podatkov, krepi raven varnosti kontrol in jih hkrati olajšuje.
27. Seveda obveznost odvzema dveh prstnih odtisov zahteva postopek, ki se opravi pred kontrolo. To ne preprečuje, da je očitno pogoj za izvajanje kontrole. Torej se mi zdi nekoliko površno trditi, da določb o podatkih, ki so vključeni v potne liste in jih je treba preveriti ob prestopu zunanjih meja Unije, ni mogoče sprejeti na pravni podlagi, ki se uporablja za kontrole. Razumski pristop k vsebini in razlagi člena 62(2)(a) ES zahteva priznanje, da obveznost odvzema dveh prstnih odtisov pod pogoji, določenimi v členu 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, spada v pojem „standard[ov] in postopk[ov], po katerih se morajo ravnati države članice pri izvajanju osebne kontrole na [zunanjih] mejah“, ker je nujni pogoj za izvajanje kontrole državljanov Unije na teh mejah.
28. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov mislim, da je člen 62(2)(a) ES ustrezna pravna podlaga za sprejetje Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena.
B – Domnevna kršitev obveznosti posvetovanja s Parlamentom
29. Svet je moral ukrepe, katerih pravna podlaga je člen 62(2)(a) ES, sprejeti v skladu s postopkom iz člena 67 ES. Ko je bila sprejeta Uredba št. 2252/2004, je navedeni postopek predvideval, da se je treba posvetovati s Parlamentom.(24) Tožeča stranka v postopku v glavni stvari trdi, da ta postopek ni bil upoštevan, ker je bilo posvetovanje s Parlamentom opravljeno v zvezi s predlogom uredbe, ki je določal le možnost, da države članice odvzamejo prstne odtise, medtem ko je bila ta možnost v končnem osnutku spremenjena v obveznost, ne da bi Parlament imel možnost o tem izraziti svoje mnenje.
30. Takoj je treba opozoriti, da se kršitev postopka, ki jo zatrjuje tožeča stranka v postopku v glavni stvari, nanaša na postopek, ki je pripeljal do sprejetja člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004. Vprašanje veljavnosti, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, pa se očitno nanaša na veljavnost člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena.(25) Ni sporno, da je bila ta sprejeta v skladu z možnostjo, ki jo daje člen 67(2) ES, po postopku iz člena 251 ES, to je po postopku soodločanja. Kršitev postopka, ki jo zatrjuje tožeča stranka v postopku v glavni stvari, torej ne more vplivati na veljavnost člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena.
31. Glede na navedeno in za razjasnitev tega vprašanja, moram vseeno navesti nekaj kratkih ugotovitev za dokaz, da člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004 – torej v izvirni različici – ni bil sprejet ob kršitvi postopka.
32. Prvič, iz ponavljajoče se sodne prakse Sodišča izhaja, da „obveznost posvetovanja s Parlamentom v zakonodajnem postopku v primerih, predvidenih s Pogodbo, pomeni, da se je treba znova posvetovati vsakič, ko končno sprejeto besedilo, upoštevano v celoti, v samem bistvu odstopa od besedila, v zvezi s katerim je bilo že opravljeno posvetovanje s Parlamentom“(26). Čeprav je res, da je predlog uredbe Sveta, ki ga je predstavila Komisija, določal le možnost, da države članice med podatke, shranjene v potnih listih, dodajo prstne odtise,(27) in da je bila ta možnost spremenjena v obveznost v končni različici uredbe, taka sprememba ne more pomeniti bistvene spremembe v smislu sodne prakse Sodišča, ki bi zahtevala novo posvetovanje s Parlamentom. Vprašanje, ali je odvzem neobvezen ali obvezen, torej ni bilo bistveno vprašanje, ki se je postavljalo, saj je Parlament vsekakor moral upoštevati možnost, da se lahko vse države članice odločijo za uporabo te možnosti.
33. Drugič, iz kronološkega pregleda, predloženega Sodišču, je razvidno, da je bil predlog uredbe Parlamentu posredovan 25. februarja 2004. Politično soglasje v Svetu, s katerim se je možnost odvzema prstnih odtisov spremenila v obveznost, je bilo doseženo 26. oktobra 2004. Svet je nov dokument skupaj z obvestilom poslal Parlamentu 24. novembra 2004. Parlament je mnenje(28) sprejel 2. decembra 2004 oziroma – res da – kmalu po tem, ko je bil navedeni dokument poslan, vendar napotitev na nove usmeritve Sveta v uvodu dokazuje, da je bil Parlament ob sprejetju mnenja v celoti seznanjen s to spremembo pristopa Sveta, na katero se sploh ni odzval. Parlament se sicer ni pritožil zaradi kršitve obveznosti posvetovanja in na obravnavi ni izpodbijal pojasnil o poteku postopka posvetovanja v zvezi z Uredbo št. 2252/2004.
34. Iz teh razlogov in čeprav sem še vedno prepričan, da vprašanje zakonitosti postopka sprejetja člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004 ni upoštevno za spor o glavni stvari, je treba sklepati, da posledica tega, da po tem, ko se je možnost odvzema prstnih odtisov za njihovo shranjevanje v potnih listih spremenila v obveznost, ni bilo opravljeno novo posvetovanje s Parlamentom, ni kršitev postopka pri navedenem sprejetju.
C – Domnevna kršitev temeljne pravice do varstva osebnih podatkov
35. Ker je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe navedeno le, da naj bi člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, kršil „pravico do prostega vstopa in izstopa, člen 17 Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah in različna načela enakosti in prepovedi diskriminacije“, ne da bi bili navedeni razlogi, iz katerih bi bilo treba veljavnost navedenega člena preučiti z vidika teh svoboščin in načel, in ne da bi bilo preverjeno, ali so upoštevni v okviru takega preizkusa, ter ker so zainteresirane osebe, ki so se udeležile postopka pred Sodiščem, skupaj s tožečo stranko v postopku v glavni stvari, svoja stališča osredotočile na kršitev temeljne pravice do varstva osebnih podatkov, se bo razlogovanje v nadaljevanju nanašalo izključno na preučitev veljavnosti člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004 – kakor je bila spremenjena – z vidika te temeljne pravice.
36. Člen 8(1) Listine določa pravico vsakogar „do varstva osebnih podatkov, ki se nanj nanašajo“. Prstni odtisi pa so očitno osebni podatki.(29) Odstavek 2 navedenega člena natančneje določa, da se morajo „[o]sebni podatki […] obdelovati pošteno, za določene namene in na podlagi privolitve prizadete osebe ali na drugi legitimni podlagi, določeni z zakonom. Vsakdo ima pravico do dostopa do podatkov, zbranih o njem, in pravico zahtevati, da se ti podatki popravijo“.
37. Vsaka omejitev te pravice mora upoštevati zahteve iz člena 52(1) Listine. Tako mora biti predpisana z zakonom, upoštevati bistveno vsebino zadevne pravice in načelo sorazmernosti, torej biti potrebna in dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali biti potrebna zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
38. Pred dejanskim preverjanjem veljavnosti člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004 – kakor je bila spremenjena – z vidika člena 8 Listine želim opozoriti, da vprašanje temeljnih pravic še zdaleč ni tuje navedeni uredbi. Nato bom poskusil dokazati, da je poseganje v temeljno pravico do varstva osebnih podatkov, ki ga pomeni obveznost odvzema in shranjevanja podobe dveh prstnih odtisov za njihovo branje, predpisana z zakonom in da sledi cilju splošnega interesa, ki ga priznava Unija. Nazadnje bom predstavil stališče do sorazmernosti tega poseganja.
1. Uvodne opombe o mestu temeljnih pravic v kontekstu Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena
39. V uvodu je treba opozoriti, da se na področju varstva podatkov, ki jih je treba obdelati pri izdaji potnih listov, uporablja Direktiva 95/46, kot je navedeno v uvodni izjavi 8 Uredbe št. 2252/2004. Direktiva 95/46, ki je omenjena v pojasnilih glede člena 8 Listine, določa več temeljnih načel, ki jih poleg tega nalaga tudi Evropsko sodišče za človekove pravice(30), kot so poštena in zakonita obdelava, zbiranje za določene, izrecne ter zakonite namene podatkov, ki so primerni, ustrezni in ne pretirani z vidika zasledovanih ciljev, pravilni, posodobljeni in netrajno shranjeni. Določa tudi načelo potrebe po privolitvi osebe, da se njeni podatki obravnavajo, in hkrati je v njej navedeno več izjem, kot sta izvajanje naloge, ki se opravlja v javnem interesu ali pri izvrševanju javne oblasti oziroma celo obdelava zaradi zakonitih interesov.(31) Drugi bistveni element je, da navedena direktiva določa pravico posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki, do dostopa do veliko informacij(32), pravico do ugovora pod nekaterimi pogoji(33) in pravico do pravnega sredstva(34).
40. Poleg tega člen 1a Uredbe št. 2252/2004, vstavljen z Uredbo št. 444/2009, izrecno določa, da za nacionalne postopke odvzema biometričnih podatkov velja obveznost upoštevanja „jamst[ev] iz [EKČP] ter [Konvencije] Združenih narodov o otrokovih pravicah“, in zahteva, da se s temi postopki zajamči dostojanstvo zadevnih oseb, če pride do težav pri odvzemu.
41. Jamstva, zagotovljena z Uredbo št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, je torej treba razlagati skupaj z jamstvi, ki jih zagotavlja Direktiva 95/46, ter sklicevanji v tej direktivi na EKČP in dostojanstvo oseb. Veljavnost člena 1(2) navedene uredbe je torej nujno treba preučiti ob upoštevanju teh bistvenih elementov.
2. Obveznost iz člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, pomeni poseganje v temeljno pravico do varstva osebnih podatkov, ki je predpisana z zakonom in sledi cilju splošnega interesa, ki ga priznava Unija
42. Po eni strani, obvezni odvzem, ki ga pristojni nacionalni organi opravijo pod pogoji, opisanimi v členu 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, njihovo zapisovanje in shranjevanje v potnih listih ter možnost, da mejna policija bere te podatke brez privolitve zadevne osebe, očitno pomenijo poseganje v pravico, priznano v členu 8 Listine. Prosilci namreč ne morejo nasprotovati odvzemu in shranjevanju svojih prstnih odtisov, razen če se odpovedo potnemu listu in posledično vsakršnemu potovanju v večino tretjih držav.
43. Po drugi strani je treba opozoriti, prvič, da je treba za poseganje, ki je posledica obveznega odvzema prstnih odtisov, šteti, da je „predpisano z zakonom“ v smislu člena 52(1) Listine, ker je ta odvzem izrecno predviden v členu 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, ki izpolnjuje med drugim tudi zahteve glede dostopnosti, jasnosti in predvidljivosti v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice.(35)
44. Drugič, kot sem že pojasnil zgoraj,(36) je bistveni splošni cilj Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, varovanje zunanjih meja z izvajanjem politike integriranega upravljanja teh meja. Poleg tega vključitev prstnih odtisov, shranjenih na zavarovanem mediju v potnem listu, povečuje zanesljivost povezave med imetnikom dokumenta in dokumentom ter s tem otežuje ponarejanje in zlorabo, torej nezakonito priseljevanje. Poleg tega je bil ukrep zakonodajalca še pomembnejši z vidika postopne vzpostavitve območja svobode, varnosti in pravice(37), in kot sem že navedel, zaradi neobstoja kontrole na notranjih mejah Unije.
45. Zdi se mi jasno, da vsi ti „podcilji“ pomagajo pri uresničevanju zgoraj navedenega splošnega cilja. Torej je treba ugotoviti, da si člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, z naložitvijo obveznega odvzema dveh prstnih odtisov, ki se zapišeta in shranita v potnih listih, prizadeva za cilj splošnega interesa, ki ga priznava Unija.
3. Sorazmernost poseganja v pravico
46. Omejitev temeljne pravice do varstva osebnih podatkov mora upoštevati tudi načelo sorazmernosti, to pomeni, da mora biti potrebna in dejansko ustrezati zasledovanemu cilju.
a) Omejitev lahko uresničuje cilj splošnega interesa, ki ga priznava Unija
47. V zvezi s tem se tožeča stranka v postopku v glavni stvari ne strinja, da je obvezni odvzem prstnih odtisov državljanom Unije, ki želijo dobiti potni list, sredstvo, s katerim je mogoče uresničiti zasledovani cilj, in dvomi, da dejansko prispeva k varovanju zunanjih meja. V bistvu trdi, da je izbrana biometrična metoda posebno nezadovoljiva in da je v vseh primerih njena koristnost omejena za državljane Unije, pri katerih odvzem ni mogoč zaradi bolezni, poškodbe ali celo opeklin. Navedena metoda naj ne bi mogla zagotoviti uresničevanja zasledovanega cilja zaradi temeljne krhkosti pomnilniškega čipa, katerega življenjska doba naj bi bila precej krajša od obdobja veljavnosti potnega lista. Nazadnje, stopnja napak te metode naj bi bila velika, zato naj ne bi bila dovolj varna za zagotavljanje absolutno zanesljive povezave med legitimnim imetnikom potnega lista in tem dokumentom.
48. Vseeno se ne zdi sporno, da dodajanje biometričnih podatkov v potni list ne pomeni le, da je ponarejanje navedenega potnega lista težje, ampak tudi to, da je postopek identifikacije legitimnega imetnika potnega lista zanesljivejši, ker imajo zdaj organi, pristojni za opravljanje kontrole na zunanjih mejah Unije, poleg podobe obraza na voljo dva biometrična podatka.(38) Prav tako je neizpodbitno, da so zadevni biometrični podatki, razen redkih izjem, podatki, s katerimi se individualizirajo in identificirajo osebe.
49. Kar zadeva trditev, ki se nanaša na zanesljivost metode, je pravilno trditi, da prepoznavanje s pomočjo primerjave prstnih odtisov ni stoodstotno zanesljiva metoda identifikacije, zato je njena stopnja napak večja od 0 %.(39) Poleg tega nihče ne bi upal trditi, da potnega lista, katerega tehnične značilnosti so opisane v Uredbi št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, ni mogoče ponarediti. Vseeno je jasno, da zakonodajalec Unije ni prekoračil svojih pristojnosti, ko si je prizadeval otežiti delo ponarejevalcev s tem, da je dodal biometrična podatka in povečal usklajenost varnostnih značilnosti. Povedano drugače, ker izbrana biometrična metoda ni zanesljiva in zato potni list ni dokument, ki ga sploh ne bi bilo mogoče ponarediti ali ki bi bil odporen proti vsem poskusom uničenja, to še ne pomeni, da ta metoda ne bi bila primerna za uresničevanje zasledovanega cilja, ker – kot moram opozoriti – do zdaj niso iznašli nobene zanesljive metode. Sicer je to nezanesljivost mogoče z nekaterih vidikov odtehtati z ohlapnejšo obveznostjo odvzema. Na primer, kadar odvzem prstnih odtisov ne bi bil zadovoljiv z vidika identifikacije, kar velja zlasti za otroke, je zakonodajalec Unije predvidel sistem izjem.(40)
b) Člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, je potreben za uresničevanje cilja splošnega interesa, ki ga priznava Unija
50. Tu je treba preveriti, ali so institucije določile „uravnoteženo razmerje med interesom Unije“(41), da utrdi varnost svojih zunanjih meja, in poseganjem v varstvo osebnih podatkov državljanov Unije, ki želijo dobiti potni list. Vendar „morajo biti odstopanja in omejitve varstva osebnih podatkov strogo omejeni na tisto, kar je nujno“(42), tako da ne sme obstajati nobena metoda, ki je enako učinkovita, ampak manj posega v pravico kot metoda, ki krši temeljne pravice do varstva osebnih podatkov.
51. V razpravi pred Sodiščem je bilo veliko časa namenjenega zlasti vprašanju utemeljenosti odločitve zakonodajalca za biometrično metodo primerjave prstnih odtisov. Po mnenju tožeče stranke v postopku v glavni stvari zakonodajalec – zlasti s statističnega vidika – ni razvil in predstavil razlogov, iz katerih je menil, da je treba ob sprejetju uredb št. 2252/2004 in št. 444/2009 državam članicam naložiti obveznost vključitve dveh prstnih odtisov v potne liste. Nazadnje, tožeča stranka v postopku v glavni stvari nasprotuje vsaki uporabi biometrične metode, razen podobe obraza, celo potrebi po tako natančni identifikaciji državljanov Unije na njenih zunanjih mejah.(43) Predvsem se je razburila zaradi možnosti, da se imetnikom brez njihove vednosti odvzamejo prstni odtisi, ki bi bili nazadnje slabo zavarovani podatki(44), ker je vsako dejanje v vsakdanjem življenju priložnost, da pustimo za seboj podobo svojih prstnih odtisov. Poleg tega naj nezadostna zavarovanost pomnilniškega čipa ne bi zagotavljala, da bi biometrične podatke brali samo pooblaščeni organi. Nazadnje, raven poseganja v temeljno pravico, ki jo zagotavlja člen 8 Listine, naj bi bila nedopustna iz teh razlogov: prizadela naj bi vse državljane Unije za desetletno obdobje oziroma za celotno obdobje veljavnosti potnega lista; vmešavanje naj bi se ponavljalo ob vsaki kontroli na zunanjih mejah; obstajalo naj bi resnično tveganje shranjevanja v datotekah biometričnih podatkov; preverjanje na podlagi prstnih odtisov bi lahko pripeljalo do zlorab in bi pomenilo tveganje stigmatizacije nekaterih kategorij oseb. M. Schwarz iz vseh teh razlogov meni, da poseganje v temeljno pravico ni povezano s težavami, do katerih dejansko prihaja ob kontrolah na zunanjih mejah Unije bodisi pri identificiranju državljanov Unije bodisi pri boju proti poskusom nezakonitega vstopa na ozemlje Unije s pomočjo ponarejenega potnega lista.
52. Čeprav je res, da obrazložitveni memorandum Uredbe št. 2252/2004 ne navaja posebej razlogov, iz katerih se je zakonodajalec odločil za vključitev podobe prstnih odtisov, je v njem vseeno jasno pojasnjena potreba po uskladitvi pristopa, sprejetega glede potnih listov državljanov Unije, v primerjavi s potovalnimi dokumenti, ki se izdajo državljanom tretjih držav.(45) Vendar je bila vključitev navedenih odtisov v zadnjenavedene potovalne dokumente že določena.(46) Poleg tega se obrazložitveni memorandum sklicuje tudi na rezultate dela Mednarodne organizacije za civilno letalstvo (ICAO), ki „se je tudi odločila za digitalno podobo kot glavni interoperabilni biometrični podatek za identifikacijo ter za prstne odtise in/ali podobo šarenice“(47). Vsekakor vsa mnenja o vprašanju vključitve biometričnih podatkov, ki niso podoba obraza, ki sta jih pripravila Evropski nadzornik za varstvo podatkov(48) oziroma delovna skupina iz člena 29(49), opozarjajo institucije na tveganja, ki jih pomeni uporaba biometrične metode v splošnem, vendar njihovi avtorji niso nikoli podvomili o izbiri podobe prstnih odtisov. Soglasno so opozorili, da po definiciji občutljiva narava biometričnih podatkov zahteva posebne nadzorne ukrepe, vendar niso nikoli trdili, da je izbira prstnih odtisov kot dodatnega biometričnega podatka za vključitev v potovalne dokumente neupoštevna. Nazadnje, ob upoštevanju dejstva, da načeloma vsak posameznik zlahka zagotovi podobo svojih prstnih odtisov in da so ti posebni, ker so njegovi, je zakonodajalec po mojem mnenju upravičeno lahko sklepal, da so prstni odtisi ustrezen biometrični identifikator, ki zagotavlja večjo zanesljivost povezave med potnim listom in njegovim imetnikom, in da hkrati otežujejo vsakršen poskus zlorabe ali ponaredbe.
53. Tako se zdi, da je treba predpostavko očitne napake zakonodajalca Unije – edino, ki jo je mogoče kaznovati, če ima kot v tem primeru „v tehnično kompleksnem okviru, ki se stalno razvija […] široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, zlasti glede presoje zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejme“(50) – zavrniti, zlasti ker Sodišče v takem kontekstu s svojo presojo ne more nadomestiti presoje zakonodajalca, ki mu je bila ta naloga podeljena s Pogodbo.
54. Kar zadeva obstoj alternativnih ukrepov, ki manj posegajo v temeljno pravico do varstva osebnih podatkov, uporabe podobe šarenice ni mogoče šteti za ukrep, ki manj posega v to pravico. Poleg tega pomeni več nevšečnosti, povezanih s stroški te metode – ki je patentirana – in nevarnostjo, ki jo za zdravje pomeni postopek slikanja šarenice, ali celo z upočasnitvijo kontrol na zunanjih mejah Unije, ki bi jo povzročilo preverjanje ujemanja šarenice.(51) Vključitev podobe obraza je seveda ukrep, ki manj posega v navedeno pravico, vendar zaradi spreminjanja fizične podobe, ki je ne more prikazati, ni tako zelo učinkovita, če morajo nadzorni organi potrditi istovetnost osebe in njeno legitimno povezavo s potnim listom, ki ga predloži.
55. V zvezi s trditvijo, ki se nanaša na možnost pobiranja podatkov s strani tretjih oseb ali tretjih držav(52), bom opozoril le na to, da se mi, kar zadeva prvi primer, tveganja ne zdijo nič manjša v primeru sistema, v katerem bi kontrola temeljila le na podobi obraza. Kar pa zadeva tretje države, se ne strinjam z mnenjem tožeče stranke v postopku v glavni stvari, da bi bil člen 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, razlog za izpostavljenost državljanov Unije tveganju zlorabe v teh državah. V zvezi s tem je dovolj ugotoviti, da Unija nima vpliva na določanje formalnosti, ki jih morajo izpolniti njeni državljani za vstop na ozemlje tretjih držav.
c) Sklepne ugotovitve
56. Število prstnih odtisov, katerih podoba se odvzame in shrani, je omejeno na dva. Obveznost odvzema velja le za državljane Unije, ki želijo potovati zunaj njenih notranjih meja. Te podatke je treba uporabljati za strogo določene namene: Uredba št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, tako določa, da se podatki uporabljajo „samo za preverjanje“ verodostojnosti potnega lista in identitete imetnika.(53) Podatki se shranjujejo le na zavarovanem pomnilniškem mediju v potnem listu, kar pomeni, da je državljan Unije načeloma edini imetnik podobe svojih prstnih odtisov. Navedena uredba, kakor je bila spremenjena, ne more – kar je bistveno – biti pravna podlaga za to, da države članice pripravijo bazo podatkov, v kateri so shranjene te informacije.(54) Tudi čas, v katerem se podoba prstnih odtisov hrani v potnem listu, je omejen, ker se ujema s časom veljavnosti potnega lista.
57. Vsekakor preverjanje ujemanja prstnih odtisov ni sistematično, temveč se izvaja naključno, na primer če kontrola, opravljena samo na podlagi podobe obraza in podatkov v potnem listu, ni odpravila dvoma o verodostojnosti potnega lista in/ali identiteti njegovega imetnika. Podatke – ki so zavarovani – odvzame usposobljeno in pooblaščeno osebje(55), berejo pa jih lahko samo pooblaščeni organi, ki imajo ustrezno opremo(56). Posameznik, čigar prstni odtisi so bili odvzeti in shranjeni, ima pravico do preverjanja, popravka ali izbrisa.(57) Nazadnje, da bi omejili nevšečnosti, do katerih lahko pride zaradi nepopolnosti in omejitev metode in tehnologije, je predvideno, da „[n]ezmožnost primerjanja sama po sebi ne vpliva na veljavnost potnega lista […] za namene prečkanja zunanjih meja“(58), vzpostavljen pa je tudi sistem izjem za otroke, mlajše od 12 let, osebe, pri katerih je jemanje prstnih odtisov fizično nemogoče, in celo za osebe, pri katerih odvzem odtisov začasno ni mogoč(59). Zakonodajalec Unije je s potrditvijo takih odstopanj oziroma izjem želel zaščititi dostojanstvo oseb.
58. Torej da, identificiranje s primerjavo prstnih odtisov je tehnika, ki ima svoje omejitve, in ne, ne morem reči, da je Uredba št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, vzpostavila sistem, ki omogoča absolutno izključitev vseh tveganj, tudi glede zlorabe in ponarejanja. Glede na navedeno ter ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev in sprejetih previdnostnih ukrepov menim, da je zakonodajalec sprejel vse potrebne ukrepe, da bi v čim večjem obsegu zagotovil pošteno in zakonito obdelavo osebnih podatkov, potrebnih za izdajo potnega lista. Ni mogoče zanikati, da je tako z zmernim ravnanjem določil uravnoteženo razmerje med zadevnimi interesi Unije.
59. Zato je treba očitno poseganje v temeljno pravico do varstva osebnih podatkov, ki se izvaja s členom 1(2) Uredbe št. 2252/2004, kakor je bila spremenjena, šteti za sorazmerno.
VI – Predlog
60. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je v predhodno odločanje predložilo Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, odgovori:
Preučitev zastavljenega vprašanja ni razkrila ničesar, kar bi lahko vplivalo na veljavnost člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004 z dne 13. decembra 2004 o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 444/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. maja 2009.