CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 14 maart 2013 (1)
Zaak C‑509/11
ÖBB‑Personenverkehr AG
[verzoek van het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Verordening (EG) nr. 1371/2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer – Artikel 17 – Voorwaarden voor de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in geval van vertraging, gemiste aansluitingen en uitval – Uitsluiting van vergoeding voor vertragingen die het gevolg zijn van overmacht – Artikel 30 – Bevoegdheden van nationale instantie belast met de handhaving van verordening nr. 1371/2007 – Vraag of artikel 30 van verordening nr. 1371/2007 de nationale instantie de bevoegdheid verleent om spoorwegondernemingen te gelasten vergoedingsregelingen die niet in overeenstemming zijn met verordening nr. 1371/2007 te wijzigen – Rechtsgevolgen van verordeningen van de Unie – Beginsel van de nuttige werking – Begrip ‚rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU – Algemene beginselen van Unierecht – Rechten en plichten van bestuursorganen van een lidstaat om maatregelen te gelasten, vergeleken met die van rechterlijke instanties van een lidstaat”
I – Inleiding
1. Verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer(2) (hierna: „verordening nr. 1371/2007”) voorziet, onder meer, in uniforme regels voor de aansprakelijkheid van spoorwegondernemingen bij vertragingen, gemiste aansluitingen en uitvallen. De onderhavige zaak betreft een beroep van een spoorwegonderneming die stelt dat zij niet tot vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs is gehouden wanneer vertragingen, gemiste aansluitingen en uitvallen het gevolg zijn van overmacht.
2. Artikel 17 van verordening nr. 1371/2007, de centrale bepaling betreffende de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in de verordening, bepaalt niets met betrekking tot overmacht. Het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijkse administratieve appelrechter), vraagt zich evenwel af of een beperking van de omstandigheden waarin reizigers vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs kunnen vorderen wellicht langs andere weg kan worden bereikt. Het wijst erop dat buiten de macht van vervoersondernemingen gelegen omstandigheden hun aansprakelijkheid voor de vergoeding van schade beperken volgens, ten eerste, artikel 32, § 2, van de Uniforme Regelen betreffende de overeenkomst van internationaal spoorwegvervoer van reizigers (CIV), en ten tweede de bepalingen van drie andere verordeningen betreffende rechten van reizigers in andere vervoerssectoren, die naar analogie van toepassing zouden kunnen zijn, namelijk artikel 5, lid 3, van verordening (EG) nr. 261/2004(3), artikel 20, lid 4, van verordening (EU) nr. 1177/2010(4), en artikel 23, lid 2, van verordening (EU) nr. 181/2011(5).
3. Indien het overmachtargument niet kan worden aanvaard, komt een complexere vraag in het vizier, die bovendien relevant is voor de bredere context van het Europees bestuursrecht, namelijk de vraag naar de bevoegdheid van de bestuurlijke autoriteiten van de lidstaten om maatregelen te gelasten om de daadwerkelijke handhaving van verordeningen te verzekeren.
4. Het gaat er dan om, over welke bevoegdheden de voor de handhaving van verordening nr. 1371/2007 aangewezen nationale instantie beschikt. Krachtens de relevante bepalingen van Oostenrijks recht kan die instantie vergoedingsregelingen in de tariefbepalingen van een spoorwegonderneming namelijk slechts nietig verklaren wanneer ze niet verenigbaar zijn met verordening nr. 1371/2007. Zij heeft geen verdergaande bevoegdheden, zoals het opleggen van een last aan een spoorwegonderneming om haar vervoerovereenkomsten te wijzigen teneinde de bepalingen over de vergoeding van het vervoerbewijs in overeenstemming te brengen met artikel 17 van verordening nr. 1371/2007. Het Verwaltungsgerichtshof vraagt zich af of deze bevoegdheid kan worden afgeleid uit artikel 30 van verordening nr. 1371/2007, dat betrekking heeft op de handhaving. Om deze vraag te beantwoorden moeten derhalve de door het Hof ontwikkelde algemene rechtsbeginselen betreffende nuttige werking, nationale beroepsmogelijkheden en de erdoor gebonden soorten instanties van de lidstaten worden onderzocht.
5. Ten slotte zal ik nog enige aanvullende opmerkingen maken over de verplichting van spoorwegondernemingen uit hoofde van verordening nr. 1371/2007 en de positie van de verwijzende bestuursrechter vanuit het oogpunt van het Unierechtelijke beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
6. De punten 6, 13 en 14 van de considerans van verordening nr. 1371/2007 luiden:
„(6) De versterking van de rechten van reizigers in het treinverkeer moet gebaseerd zijn op het bestaande internationaal recht dienaangaande dat is opgenomen in aanhangsel A – Uniforme Regelen betreffende de overeenkomst van internationaal spoorwegvervoer van reizigers (CIV) bij het Verdrag betreffende het internationaal spoorwegvervoer (COTIF) van 9 mei 1980, zoals gewijzigd bij het Protocol houdende wijziging van het Verdrag betreffende het internationaal spoorwegvervoer van 3 juni 1999 (Protocol 1999). Het is echter wenselijk om het toepassingsgebied van deze verordening uit te breiden en niet alleen internationale maar ook nationale treinreizigers te beschermen.
[...]
(13) Betere rechten inzake vergoeding en bijstand in het geval van vertraging, gemiste aansluiting of uitval van een dienst moeten leiden tot krachtiger stimulansen voor de treinreizigersmarkt, ten voordele van de reizigers.
(14) Het is wenselijk dat met deze verordening een vergoedingenstelsel voor de reizigers wordt ingesteld in het geval van vertragingen die samenhangen met de aansprakelijkheid van de spoorwegonderneming, op dezelfde grondslag als het internationale stelsel waarin het COTIF, en met name het aanhangsel erbij betreffende reizigersrechten (CIV), voorziet.”
7. Artikel 6, leden 1 en 2, van verordening nr. 1371/2007 bepaalt:
„Uitsluiting van verklaring van afstand en beperking
1. Verplichtingen jegens reizigers ingevolge deze verordening mogen niet worden beperkt of er mag geen afstand van worden gedaan door met name een afwijking of restrictieve clausule in de vervoerovereenkomst.
2. Spoorwegondernemingen mogen contractuele voorwaarden aanbieden die voor de reiziger gunstiger zijn dan de in deze verordening neergelegde voorwaarden.”
8. Artikel 15 van verordening nr. 1371/2007 bepaalt:
„Aansprakelijkheid voor vertragingen, gemiste aansluitingen en uitvallen
Behoudens het bepaalde in dit hoofdstuk is op de aansprakelijkheid van de spoorwegondernemingen ten aanzien van vertragingen, gemiste aansluitingen en uitvallen bijlage I, titel IV, hoofdstuk II, van toepassing.”
9. Artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 bepaalt:
„Vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs
1. Zonder het recht op vervoer te verliezen kan een reiziger de spoorwegonderneming om schadevergoeding voor een vertraging verzoeken indien hij tussen de op het vervoerbewijs vermelde punten van vertrek en van bestemming geconfronteerd wordt met een vertraging waarvoor het vervoerbewijs niet overeenkomstig artikel 16 is terugbetaald. De minimumvergoedingen voor vertragingen zijn als volgt:
a. 25 % van de prijs van het vervoerbewijs bij een vertraging van 60 tot en met 119 minuten;
b. 50 % van de prijs van het vervoerbewijs bij een vertraging van 120 minuten of meer.
Reizigers in het bezit van een reispasje of een abonnement die herhaaldelijk geconfronteerd worden met vertragingen of uitval gedurende de looptijd ervan, kunnen om passende schadevergoeding verzoeken overeenkomstig de regelingen inzake schadevergoedingen van de spoorwegonderneming. In deze regelingen worden de criteria inzake vertragingen voor de berekening van de schadevergoeding vastgesteld.
De schadevergoeding voor vertraging wordt berekend in verhouding tot de prijs die de reiziger effectief betaalde voor de vertraagde dienst.
In geval van een vervoerovereenkomst voor een heen- en terugreis wordt de schadevergoeding voor vertraging tijdens hetzij de heen- hetzij de terugreis berekend op basis van de helft van de prijs die voor het vervoerbewijs is betaald. Op dezelfde manier wordt de prijs voor een vertraagde dienst in het kader van enige andere vorm van vervoerovereenkomst uit hoofde waarvan er over meerdere opeenvolgende deeltrajecten kan worden gereisd, berekend in verhouding tot de volledige prijs.
Bij het berekenen van de duur van de vertraging wordt geen rekening gehouden met vertraging waarvan de spoorwegonderneming kan aantonen dat ze buiten het grondgebied waarop het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van toepassing is, is opgelopen.
2. De vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs wordt betaald binnen een maand na de indiening van het verzoek om schadevergoeding. De schadevergoeding kan in bonnen en/of andere diensten worden uitbetaald indien de voorwaarden soepel zijn (met name wat betreft de geldigheidsduur en de bestemming). De schadevergoeding wordt op verzoek van de reiziger uitbetaald in geld.
3. De vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs wordt niet verminderd met financiële transactiekosten zoals vergoedingen, telefoonkosten of zegels. De spoorwegondernemingen kunnen een minimumdrempel invoeren waaronder geen schadevergoeding wordt uitbetaald. Deze drempel bedraagt niet meer dan 4 EUR.
4. De reiziger heeft geen recht op schadevergoeding indien hij alvorens het vervoerbewijs te kopen op de hoogte is gesteld van de vertraging, of indien de aankomsttijd door voortzetting met een andere dienst of langs een andere route minder dan 60 minuten werd vertraagd.”
10. Artikel 30 van verordening nr. 1371/2007 bepaalt:
„Handhaving
1. Elke lidstaat wijst een of meer instanties aan die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van deze verordening. Elke instantie neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de rechten van de reizigers worden gerespecteerd.
Elke instantie is in haar organisatie, financieringsbeslissingen, rechtsstructuur en besluitvorming onafhankelijk van enige infrastructuurbeheerder, heffingsinstantie, toewijzingsinstantie of spoorwegonderneming.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de in overeenstemming met dit lid aangestelde instantie(s) alsook van haar/hun respectieve verantwoordelijkheden.
2. Elke reiziger kan bij de krachtens lid 1 aangewezen passende instantie of bij enige andere door een lidstaat aangewezen passende instantie een klacht indienen over een vermeende schending van deze verordening.”
11. Artikel 32 van verordening nr. 1371/2007 bepaalt:
„Sancties
De lidstaten stellen de regels vast betreffende de sancties die van toepassing zijn op schendingen van de bepalingen van deze verordening en nemen alle maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de bepalingen worden uitgevoerd. De vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De lidstaten doen van deze bepalingen uiterlijk op 3 juni 2010 kennisgeving aan de Commissie en stellen de Commissie onverwijld in kennis van elke daaropvolgende wijziging die op deze bepalingen van invloed is.”
12. Bijlage I bij de verordening bevat een uittreksel uit de CIV, opgenomen in aanhangsel A bij het COTIF van 9 mei 1980, zoals gewijzigd bij het Protocol houdende wijziging van het Verdrag betreffende internationaal spoorwegvervoer van 3 juni 1999.
13. Artikel 32 CIV in bijlage I bij verordening nr. 1371/2007 bepaalt:
„Aansprakelijkheid in geval van uitvallen, vertraging van een trein of gemiste aansluiting
1. De vervoerder is jegens de reiziger aansprakelijk voor schade die het gevolg is van het feit dat door het uitvallen, door de vertraging van een trein of door het missen van een aansluiting de reis niet op dezelfde dag kan worden voortgezet, of dat de voortzetting hiervan als gevolg van de gegeven omstandigheden niet in redelijkheid kan worden verlangd. De schadevergoeding omvat de redelijke kosten voor overnachting en voor het waarschuwen van personen die de reiziger verwachten.
2. De vervoerder is van deze aansprakelijkheid ontheven, wanneer het uitvallen, de vertraging of het missen van een aansluiting te wijten is aan een van de volgende oorzaken:
a. omstandigheden buiten de uitoefening van het spoorwegbedrijf, die de vervoerder ondanks de zorgvuldigheid vereist in de omstandigheden van het geval niet kon vermijden en waarvan hij de gevolgen niet kon verhinderen;
b. schuld van de reiziger of;
c. het gedrag van een derde, dat de vervoerder, ondanks de zorgvuldigheid vereist in de omstandigheden van het geval, niet kon vermijden en waarvan hij de gevolgen niet kon verhinderen; een andere onderneming die dezelfde spoorweginfrastructuur gebruikt, wordt niet aangemerkt als een derde; het recht van regres wordt niet aangetast.
3. Het nationale recht bepaalt of en in welke mate de vervoerder andere dan de in § 1 bedoelde schade moet vergoeden. Deze bepaling laat artikel 44 onverlet.”
B – Nationale bepalingen
14. De §§ 22a, 78a, leden 2 en 3, 78b, lid 2, en 167, lid 1, van het Eisenbahngesetz (spoorwegwet; hierna: „EisbG”), die zijn ingelast bij Bundesgesetz (federale wet) BGB1. I nr. 25/2010, voor zover in casu relevant, bepalen:
„Vergoedingsregeling
§ 22a(1) De tariefbepalingen voor het verrichten van spoorwegdiensten op hoofdlijnen en gekoppelde secundaire lijnen omvatten mede vergoedingsregelingen overeenkomstig de bepalingen inzake de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs, bedoeld in § 2 van het Bundesgesetz zur Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr [Oostenrijkse federale wet betreffende verordening nr. 1371/2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer], BGBl. I nr. 25/2010, en artikel 17 van verordening (EG) nr. 1371/2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer, PB L 315, blz. 14.
[...]
Bemiddelingsinstantie
§ 78a(1) [...]
(2) Onverminderd de bevoegdheid van de gewone rechterlijke of andere instanties kunnen territoriale lichamen, belangengroeperingen en reizigers bij de Schienen-Control GmbH [toezichtinstantie voor de spoorwegen] klachten indienen over schending van toepasselijke bepalingen van verordening (EG) nr. 1371/2007 en onjuiste of voor de reizigers onredelijke voorwaarden in de vergoedingsregelingen als bedoeld in § 22a.
(3) De Schienen-Control GmbH tracht zowel in het geval van klachten op grond van lid 1 als lid 2 een oplossing in der minne tussen de betrokken partijen te vinden. Wanneer zij hierin niet slaagt, stelt zij de betrokken partijen in kennis van haar standpunt en kan zij een niet-bindende en niet voor beroep vatbare aanbeveling doen om in de zaak te voorzien. De Schienen-Control GmbH legt in een reglement procedureregels ter zake van de leden 1 en 2 vast en publiceert deze op haar internetpagina. De betrokken ondernemingen zijn verplicht tot medewerking en verstrekken op verzoek van de Schienen-Control GmbH alle inlichtingen en documenten die nodig zijn voor de beoordeling van de aan de klacht ten grondslag liggende feiten.
[...]
Nietigheid van de vergoedingsregelingen
§ 78b(1) [...]
(2) De Schienen-Control Kommission zal ambtshalve:
1. [...]
2. de voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1371/2007 vastgestelde vergoedingsregelingen geheel of gedeeltelijk nietig verklaren wanneer de spoorwegonderneming deze niet overeenkomstig de criteria van artikel 17 van verordening (EG) nr. 1371/2007 vaststelt.
[...]
§ 167 Een bestuursrechtelijke overtreding, ter zake waarvan door het districtsbestuur een geldboete tot 2 180 EUR wordt opgelegd, begaat:
1. hij die nalaat vergoedingsregelingen als bedoeld in § 22a, lid 1, openbaar te maken,
[...].”
III – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
15. ÖBB‑Personenverkehr AG, verzoekster in het hoofdgeding, is een spoorwegonderneming in de zin van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1371/2007.
16. Zij past in haar tariefbepalingen voor het verrichten van spoorwegdiensten algemene voorwaarden toe, waarin bepalingen zijn opgenomen over de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in de gevallen genoemd in artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 (hierna: „vergoedingsregeling”).
17. Bij besluit van 6 december 2010 heeft de Schienen-Control Kommission ÖBB-Personenverkehr AG gelast haar vergoedingsregeling te wijzigen. ÖBB-Personenverkehr AG diende met name de hiernavolgende bepaling te schrappen, volgens welke geen schadevergoeding of terugbetaling van kosten bij vertragingen plaatsvindt in de volgende gevallen:
– schuld van de reiziger;
– het gedrag van een derde, dat de vervoerder, ondanks de zorgvuldigheid vereist in de omstandigheden van het geval, niet kon vermijden en waarvan hij de gevolgen niet kon verhinderen;
– omstandigheden buiten de uitoefening van het spoorwegbedrijf, die de vervoerder ondanks de zorgvuldigheid vereist in de omstandigheden van het geval niet kon vermijden en waarvan hij de gevolgen niet kon verhinderen;
– beperking van het treinverkeer door stakingen, mits de reiziger hierover vooraf naar behoren is geïnformeerd;
– vertraging te wijten aan niet in de vervoerovereenkomst begrepen vervoerdiensten.
18. ÖBB‑Personenverkehr AG is tegen het besluit van de Schienen‑Control Kommission opgekomen bij het Verwaltungsgerichtshof. Zij heeft in wezen betoogd dat de Schienen‑Control Kommission, gezien de bij § 78b, lid 2, EisbG gestelde grenzen, niet bevoegd is een wijziging van haar contractuele voorwaarden te gelasten. Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft ÖBB‑Personenverkehr AG voorts gesteld dat de uitsluiting van vergoeding in geval van overmacht is toegestaan op grond van verordening nr. 1371/2007, en voorts dat het recht zich op overmacht te beroepen is erkend als algemeen beginsel van Unierecht.
19. Het Verwaltungsgerichtshof is van oordeel dat het voor de beslechting van het geding enerzijds moet vaststellen welke de omvang is van de bevoegdheden van de voor de toepassing van artikel 30 van verordening nr. 1371/2007 opgerichte instantie, en anderzijds moet bepalen of een spoorwegonderneming vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs als bedoeld in artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 mag weigeren in geval van overmacht.
20. Gelet op het voorgaande heeft het Verwaltungsgerichtshof krachtens artikel 267 VWEU het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Dient artikel 30, lid 1, eerste alinea, van [verordening nr. 1371/2007] aldus te worden uitgelegd dat de voor de handhaving van deze verordening aangewezen nationale instantie bevoegd is om aan een spoorwegonderneming wier regelingen voor de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs niet voldoen aan de in artikel 17 van deze verordening vastgelegde criteria, de concrete inhoud van de door deze onderneming toe te passen vergoedingsregeling bindend voor te schrijven, ook indien deze instantie volgens het nationale recht slechts bevoegd is om dergelijke vergoedingsregelingen nietig te verklaren?
2) Dient artikel 17 van [verordening nr. 1371/2007] aldus te worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming de verplichting tot vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in geval van overmacht mag uitsluiten, en wel hetzij met analoge toepassing van de uitsluitingsgronden van verordening (EG) nr. 261/2004, verordening (EU) nr. 1177/2010 of verordening (EU) nr. 181/2011, hetzij door, ook voor gevallen van de vergoeding van de prijs van vervoerbewijzen, beroep te doen op de aansprakelijkheidsuitsluitingen bedoeld in artikel 32, § 2, van de Uniforme Regelen betreffende de overeenkomst van internationaal spoorwegvervoer van reizigers en bagage (CIV, bijlage I bij de verordening)?”
21. ÖBB‑Personenverkehr AG, de Schienen‑Control Kommission, de Duitse, de Oostenrijkse en de Zweedse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De vertegenwoordigers van ÖBB‑Personenverkehr AG, de Schienen-Control Kommission en de Duitse en de Italiaanse regering alsmede de Commissie hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 22 november 2012.
22. Ik zal eerst de tweede vraag bespreken, aangezien het antwoord daarop relevant is voor de beantwoording van de eerste vraag en omdat de tweede vraag van breder belang is voor het recht van de Unie inzake vervoer en consumentenbescherming. De tweede vraag stelt met betrekking tot overmacht aan de orde of ÖBB-Personenverkehr AG, bij een juiste uitlegging van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007, een op deze bepaling gebaseerde aansprakelijkheidsbeperking mag opnemen in haar algemene voorwaarden voor de verkoop van treinkaartjes. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, wordt de eerste vraag hypothetisch omdat de door de Schienen-Control Kommission genomen maatregel, in kennelijke uitoefening van een aan artikel 30 van verordening nr. 1371/2007 ontleende bevoegdheid, zonder meer onverenigbaar zou zijn met een uitlegging van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 volgens welke spoorwegondernemingen bij overmacht zijn bevrijd van de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs.
IV – Analyse
A – Antwoord op de tweede vraag
23. Ik wil meteen opmerken dat verordening nr. 1371/2007 geen bepaling bevat die de verplichting ex artikel 17 van spoorwegondernemingen tot terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs beperkt bij overmacht. Zoals de verwijzende rechter echter in de tweede vraag aangeeft, zou een dergelijke beperking mogelijkerwijs kunnen worden gebaseerd op hetzij de analoge toepassing van de uitsluitingsgronden van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004, artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1177/2010 of artikel 23, lid 2, van verordening nr. 181/2011, hetzij de aansprakelijkheidsuitsluitingen bedoeld in artikel 32, § 2, CIV, dat in de bijlage bij verordening nr. 1371/2007 is opgenomen en daar als zodanig deel van uitmaakt en eveneens betrekking heeft op schadevergoeding voor onvoorziene onderbrekingen van treinreizen. Bovendien is, zoals ik reeds heb vermeld, betoogd dat overmacht een in het Unierecht erkend algemeen beginsel is.
1. Artikel 32, § 2, CIV
24. Mijns inziens, en anders dan de Commissie, ÖBB-Personenverkehr AG en Duitsland stellen in hun schriftelijke opmerkingen, wordt de verplichting van spoorwegondernemingen ex artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 tot terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs in artikel 32, § 2, CIV niet in verband gebracht met de vergoedingsregeling van artikel 32 CIV in de bijlage bij verordening nr. 1371/2007.
25. Zoals de Zweedse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, ontheffen buiten de macht van de vervoerders gelegen omstandigheden hen krachtens artikel 32, § 2, CIV van de verplichting tot vergoeding van de in het eerste lid van deze bepaling bedoelde schade, maar dan ook alleen van díe schade. Die vergoeding omvat „de redelijke kosten voor overnachting en voor het waarschuwen van personen die de reiziger verwachten” in de gevallen waarin de schade het gevolg is van het feit dat de reiziger door het uitvallen of de vertraging van een trein of een gemiste aansluiting de reis niet op dezelfde dag kan voortzetten, of de voortzetting van de reis in redelijkheid niet kan worden verlangd.
26. De overmachtbepaling in artikel 32, § 2, CIV werkt derhalve als een beperking van de verplichting tot schadeloosstelling van de treinreizigers voor de in artikel 32, § 1, CIV bedoelde schade, waaronder niet de prijs van het vervoerbewijs voor een uitgevallen of vertraagde dienst is begrepen. Artikel 32, § 1, heeft uitsluitend betrekking op de kosten van overnachting en waarschuwing.
27. Ik ben het derhalve eens met de opvatting in de schriftelijke opmerkingen van Zweden, dat alle beperkingen van de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs bij een vertraging als bepaald in artikel 17 van verordening nr. 1371/2007, uitputtend in die bepaling zijn geregeld. Artikel 17, lid 1, beperkt de aansprakelijkheid van spoorwegondernemingen in dier voege dat „[b]ij het berekenen van de duur van de vertraging [...] geen rekening [wordt] gehouden met vertraging waarvan de spoorwegonderneming kan aantonen dat ze buiten het grondgebied waarop het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van toepassing is, is opgelopen”. Vervolgens bepaalt het vierde lid van dit artikel dat geen schadevergoeding wordt betaald wanneer de reiziger „alvorens het vervoerbewijs te kopen op de hoogte is gesteld van de vertraging, of indien de aankomsttijd door voortzetting met een andere dienst of langs een andere route minder dan 60 minuten werd vertraagd”.
28. Ik ben het niet eens met de argumenten van Duitsland, ÖBB-Personenverkehr AG en de Commissie dat de CIV, en meer bepaald artikel 32, § 2, ervan, relevant zijn op grond van punt 14 van de considerans en artikel 15 van verordening nr. 1371/2007. Artikel 15 bepaalt, onder het kopje aansprakelijkheid voor „vertraging, gemiste aansluitingen en uitval”, dat behoudens „het bepaalde in dit hoofdstuk [...] op de aansprakelijkheid van de spoorwegondernemingen ten aanzien van vertragingen, gemiste aansluitingen en uitvallen bijlage I, titel IV, hoofdstuk II, van toepassing [is]”, terwijl punt 14 van de considerans het „wenselijk” noemt dat het bij verordening nr. 1371/2007 ingestelde vergoedingenstelsel op dezelfde grondslag wordt gebaseerd als, met name, de CIV. De woorden „[b]ehoudens [...] dit hoofdstuk” maken artikel 15 – en derhalve de CIV – echter ondergeschikt aan de uitdrukkelijke bepalingen van artikel 17. Bovendien is voor mij een uitlegging van punt 14 van de considerans die, met een beroep op de CIV, het niveau van de door verordening nr. 1371/2007 – in artikel 17 of enige andere bepaling ervan – geboden bescherming verlaagt, onaanvaardbaar.
29. Daarenboven verwijst artikel 32, § 3, CIV voor de vraag betreffende eventuele vergoeding van de prijs van vervoerbewijzen terug naar het nationale recht, hetgeen in casu moet worden begrepen als een verwijzing naar artikel 17 van verordening nr. 1371/2007. Volgens artikel 32, § 3, CIV bepaalt het nationale recht „of en in welke mate de vervoerder andere dan de in § 1 bedoelde schade moet vergoeden. Deze bepaling laat artikel 44 onverlet.”(6)
30. Tot „andere dan de [...] bedoelde schade” in artikel 32, § 1, CIV moet duidelijk ook de terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs worden gerekend. Dit wordt indirect erkend in de toelichting bij de CIV.(7) In punt 3 van de toelichting op artikel 32 CIV wordt vermeld dat de oplossing die is gevonden (in artikel 32, § 1) vanuit het oogpunt van de consument nog steeds onbevredigend is, omdat vertragingen van het reizigersvervoer een typisch geval zijn van gebrekkige uitvoering van de vervoerovereenkomst. Voorts wordt vermeld dat in tal van rechtsstelsels een gebrekkige uitvoering van de vervoerovereenkomst recht geeft op een prijsverlaging – in het geval van vervoerovereenkomsten van treinreizigers dus vermindering van de vervoerprijs. Met andere woorden, de CIV laat de regeling van de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs over aan het nationale recht. Zij valt derhalve niet onder de overmachtsuitsluiting van artikel 32, § 2, CIV.
2. Overmacht als algemeen rechtsbeginsel
31. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan, bij gebreke van specifieke bepalingen, zoals in casu het geval is, „overmacht slechts worden aangenomen, wanneer de door rechtssubjecten ingeroepen, van buiten komende oorzaak onvermijdelijke en onafwendbare gevolgen heeft die het de betrokkenen objectief onmogelijk maken hun verplichtingen na te komen [...] Het begrip overmacht houdt in, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden, zodat in bepaalde omstandigheden de handelwijze van de overheid een geval van overmacht kan uitmaken [...]”.(8)
32. Het is echter van belang, vóór de beoordeling van dit algemene beginsel in verband met de feiten van de zaak, de context in herinnering te roepen waarin in casu een beroep op overmacht wordt gedaan. Het gaat in het hoofdgeding niet om overmacht in een van de „klassieke” contexten waarin zij tot dusver in de rechtspraak van het Hof aan de orde is geweest, bijvoorbeeld als grond voor de verlenging van de krachtens artikel 45 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie toepasselijke beroepstermijnen(9), als verschoonbare reden voor niet-nakoming van een contractuele verplichting(10) of bij de uitlegging van specifieke bepalingen van Unierecht inzake overmacht of gelijkaardige omstandigheden. Wat deze laatste context betreft is het vaste rechtspraak van het Hof dat „de betekenis van het begrip overmacht moet worden bepaald naargelang van het wettelijke kader waarin het effect moet sorteren, aangezien het niet op alle toepassingsgebieden van het gemeenschapsrecht dezelfde inhoud heeft”.(11)
33. In de onderhavige zaak lijkt het echter te gaan om een enigszins ongewoon beroep op het Unierechtelijke begrip „overmacht”. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of uit het algemeen beginsel van Unierecht „overmacht” voortvloeit dat verordening nr. 1371/2007, althans artikel 17 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat ÖBB-Personenverkehr AG mag weigeren de prijs van het vervoerbewijs te vergoeden in geval van overmacht. Dit is in het hoofdgeding bepleit, ook al worden noch overmacht noch omstandigheden van vergelijkbare aard in artikel 17 of, zoals ik reeds heb uiteengezet, in enige andere voor de uitlegging van artikel 17 relevante bepaling in verordening nr. 1371/2007 genoemd.
34. Een dergelijke uitlegging van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 is mijns inziens onhoudbaar in het licht van de doelstellingen van verordening nr. 1371/2007 als consumentenbeschermingsmaatregel.
35. Zo benadrukt punt 1 van de considerans van verordening nr. 1371/2007 met name dat het belangrijk is de gebruikersrechten voor reizigers in het treinverkeer te waarborgen, en verwijst punt 2 naar het feit dat de mededeling van de Commissie „Strategie voor het consumentenbeleid 2002‑2006” het bereiken van een hoog niveau van consumentenbescherming op het gebied van vervoer beoogt. Punt 3 wijst erop dat, aangezien de treinreiziger de zwakste partij is bij het vervoercontract, de reizigersrechten in dit opzicht dienen te worden gewaarborgd, en punt 6 dringt onder meer aan op versterking van de rechten van reizigers in het treinverkeer. Hetzelfde rechtsbeginsel ligt ten grondslag aan artikel 6 van de verordening waarin het dwingende karakter van de verplichtingen jegens reizigers ingevolge deze verordening is vastgelegd.
36. Aangezien verordening nr. 1371/2007 een maatregel is die beoogt de bescherming van de consument te versterken moeten de bepalingen ervan bij twijfel of onduidelijkheid overeenkomstig deze doelstelling worden uitgelegd. Dit brengt met zich dat beperkingen van de aansprakelijkheid van spoorwegondernemingen strikt moeten worden toegepast; hun werkingssfeer mag niet worden verruimd door een uitlegging ten nadele van de consument.(12) Hetzelfde vereiste verzet zich overigens ook tegen een analogie met de werking van artikel 32, § 2, CIV, dat ik in de punten 24 tot en met 30 hiervoor heb besproken.
37. Bovendien moet mijns inziens in de eerste plaats door de wetgever worden bepaald wat als overmacht geldt en welke gevolgen er in het kader van het consumentenrecht aan verbonden zijn. Zoals ik hiervoor heb opgemerkt, moet in het Unierecht bij de uitlegging van het begrip overmacht rekening worden gehouden met de juridische context waarbinnen het wordt gehanteerd. Het is dan ook niet zo vreemd dat er in de Uniewetgeving verschil wordt gemaakt tussen de gevolgen van overmacht, waarmee het verschil in verordening nr. 1371/2007 wordt verklaard tussen de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs krachtens artikel 17 en de vergoeding van de gevolgschade van de gebrekkige nakoming van de overeenkomst voor passagiersvervoer krachtens de bepalingen van de CIV in de bijlage bij de verordening. Met andere woorden, had de Uniewetgever de toepasselijkheid van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 op grond van overmacht willen beperken, dan zou hij dat in de verordening duidelijk hebben aangegeven.
38. Anders dan Duitsland ter terechtzitting heeft betoogd, is het mijns inziens niet met elkaar in tegenspraak dat reizigers geen recht hebben op vergoeding van de kosten van overnachting in geval van een langdurige vertraging als gevolg van overmacht, maar wel recht hebben op terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs bij vertragingen van kortere duur. De wetgever heeft het vermoedelijk passend geacht spoorwegondernemingen te vrijwaren van aansprakelijkheid voor onvoorzienbare schadevorderingen in geval van overmacht, terwijl hij hun wil beletten voor elke niet correct uitgevoerde dienst over de volledige betaling te blijven beschikken. Dat is een kwestie van beleid, niet van juridische logica.
3. Analoge toepassing van de overmachtbepalingen van de verordeningen nrs. 261/2004, 1177/2010 en 181/2011
39. Ik kan mij evenmin vinden in het betoog van de Commissie en ÖBB‑Personenverkehr AG, dat spoorwegondernemingen hun verplichting tot vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in geval van overmacht mogen uitsluiten naar analogie van de uitsluitingsgronden van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004, artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1177/2010 of artikel 23, lid 2, van verordening nr. 181/2011, die respectievelijk betrekking hebben op vlieg-, boot- en busreizen.
40. Het Unierechtelijke begrip „overmacht” veronderstelt, zoals ik hiervoor in punt 31 heb uiteengezet, „abnormale en onvoorzienbare omstandigheden”. In de context van overeenkomsten voor reizigersvervoer per spoor vertonen de meest gebruikelijke oorzaken van overmacht, te weten slechte weersomstandigheden, schade aan de spoorweginfrastructuur en arbeidsconflicten, in feite een voorzienbare statistische frequentie, al is niet te voorspellen wanneer zij zich in een concreet geval zullen voordoen. Dit betekent dat de spoorwegondernemingen van tevoren bekend is dat zij zich kunnen voordoen.(13) En dus ook dat er bij de berekening van de prijs van het vervoerbewijs rekening mee kan worden gehouden.
41. Bovendien heeft het Hof eerder dit jaar geoordeeld dat de Uniewetgever regels heeft kunnen invoeren die naargelang de betrokken vervoerssector in een verschillend niveau van consumentenbescherming voorzien. In het arrest McDonagh heeft het Hof, in een geslaagd beroep tegen de weigering van een luchtvaartmaatschappij om de in artikel 5, lid 1, sub b, van verordening nr. 261/2004 bedoelde bijstand te verlenen in verband met de annulering van een vlucht na de uitbarsting van de IJslandse Eyjafjallajökull-vulkaan, het verweer verworpen dat de verplichting tot verzorging die op de luchtvaartmaatschappijen rust, het beginsel van gelijke behandeling zou schenden omdat een dergelijke verplichting niet geldt voor andere vervoerwijzen, namelijk het vervoer per spoor volgens verordening nr. 1371/2007, het vervoer over water volgens verordening nr. 1177/2010 en het autobus- en touringcarvervoer volgens verordening nr. 181/2011.(14) Ter motivering van het verschil in behandeling verklaarde het Hof dat de „situatie van ondernemingen die in verschillende vervoerssectoren actief zijn, [...] immers niet vergelijkbaar [is] nu, rekening houdende met hun functioneren, hun toegankelijkheid en het net waarvan zij gebruikmaken, de verschillende vormen van vervoer wat hun gebruiksvoorwaarden betreft niet verwisselbaar zijn”.(15)
42. Gelet hierop kan een evenwichtige verdeling van de risico’s(16) in de weg staan aan een contractueel beding op grond waarvan de reiziger de volledige prijs moet betalen voor een spoorwegdienst die niet naar behoren is uitgevoerd als gevolg van overmacht.
43. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging op de tweede vraag te antwoorden dat artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 aldus moet worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming de verplichting tot vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in geval van overmacht niet mag uitsluiten.
B – Antwoord op de eerste vraag
44. Met zijn eerste vraag wenst het Verwaltungsgerichtshof te vernemen of artikel 30, lid 1, van verordening nr. 1371/2007 aldus moet worden uitgelegd dat de voor de handhaving van deze verordening aangewezen nationale instantie bevoegd is om aan een spoorwegonderneming wier regelingen voor de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs niet voldoen aan de in artikel 17 van deze verordening vastgelegde criteria, de concrete inhoud van de door deze onderneming toe te passen vergoedingsregelingen bindend voor te schrijven, ook indien deze instantie volgens het nationale recht slechts bevoegd is om dergelijke vergoedingsregelingen nietig te verklaren.
45. Ik herinner eraan dat volgens artikel 30, lid 1, van verordening nr. 1371/2007 elke nationale instantie die verantwoordelijk is voor de handhaving van deze verordening ervoor moet zorgen dat de rechten van de reizigers worden gerespecteerd.
46. Hoewel Unieverordeningen volgens vaste rechtspraak rechtstreeks toepasselijk zijn en in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden heeft het Hof beperkingen gesteld aan hun gevolgen wanneer de instanties van de lidstaten een beoordelingsruimte behouden wat de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen betreft.
47. In het arrest C‑367/09, SGS Belgium e.a.(17), oordeelde het Hof dat de artikelen 5 en 7 van verordening (EG, EURATOM) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen(18) niet de enige rechtsgrondslag kunnen vormen voor het opleggen van bestuurlijke sancties krachtens het recht van de lidstaten, aangezien in die bepalingen alleen „de algemene regels inzake controle en sancties [zijn] opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap”.(19) Het Hof riep ook het algemene beginsel van Unierecht in herinnering dat thans uitdrukking vindt in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en verklaarde dat „het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen bepaalt dat geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Uniebesluit” (20), en dat „[e]en – al dan niet strafrechtelijke – sanctie [...] slechts [kan] worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat”.(21) Dit geeft derhalve aan dat het Hof voorzichtig zou moeten zijn met de conclusie dat artikel 30 van verordening nr. 1371/2007 de Schienen-Control Kommission een toereikende rechtsgrondslag biedt voor het opleggen van de voor de nationale rechter aangevochten last wanneer het nationale recht niet in die bevoegdheid voorziet.
48. Volgens vaste rechtspraak van het Hof, overeenkomstig de zogenoemde Costanzo-doctrine, „[zijn] [d]e nationale rechters en de overheidsinstanties,” wanneer de nationale regeling niet in overeenstemming met de eisen van het Unierecht kan worden uitgelegd en toegepast, „gehouden dit Unierecht in volle omvang toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, waarbij zij zo nodig elke strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing dienen te laten”.(22)
49. Blijkens het dossier is de zaak bij het Verwaltungsgerichtshof aanhangig gemaakt na een bestuursrechtelijke procedure waarin de Schienen-Control Kommission tot een wijziging van de vergoedingsregeling van ÖBB‑Personenverkehr AG voor de verkoop van vervoerbewijzen voor treinreizen trachtte te komen. De Schienen-Control Kommission heeft, zoals duidelijk is geworden door de vragen van het Hof ter terechtzitting, twee soorten taken.
50. In de eerste plaats treedt zij in situaties als die waarop het Westbahn Management-arrest(23) betrekking had, quasi als bestuursrechter op in een contradictoire procedure tussen twee partijen. Zoals het Hof in die zaak heeft bevestigd, bezit zij wat onafhankelijkheid en samenstelling betreft de vereiste kenmerken om te beantwoorden aan de voorwaarden die in de rechtspraak van het Hof in dit opzicht worden gesteld.
51. In de onderhavige procedure vervult de Schienen-Control Kommission echter de rol van bestuursorgaan, waaraan de taken van nationale instantie voor de handhaving van verordening nr. 1371/2007 zijn toegekend.
52. Om preciezer te zijn: op basis van § 78a EisbG treedt de Oostenrijkse toezichthoudende instantie voor de spoorwegen, de Schienen-Control GmbH, een besloten vennootschap, op als bemiddelaar tussen reizigers en spoorwegondernemingen in het kader van de toepassing van verordening nr. 1371/2007.
53. Volgens § 78a, lid 2, EisbG moeten de in artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1371/2007 bedoelde klachten van reizigers worden ingediend bij de Schienen-Control GmbH. Ook belangengroeperingen en bepaalde openbare lichamen kunnen klachten indienen. De Schienen‑Control GmbH kan met betrekking tot die klachten niet-bindende aanbevelingen doen. De bevoegdheid van de Schienen-Control GmbH laat de bevoegdheden van de gewone rechterlijke instanties en autoriteiten onverlet. Een reiziger kan dus bij de burgerlijke rechter een procedure aanhangig maken tegen de spoorwegonderneming en opkomen tegen de toepassing van een vergoedingsregeling die naar zijn mening onverenigbaar is met het Unierecht.
54. Wanneer de bemiddeling niet tot een minnelijke oplossing leidt stelt de Schienen-Control GmbH overeenkomstig § 78b, lid 1, EisbG de Schienen-Control Kommission daarvan in kennis.
55. De Schienen-Control Kommission kan krachtens § 78b, lid 2, ambtshalve de vergoedingsregeling van een door de spoorwegonderneming voor de toepassing van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 opgestelde overeenkomst geheel of gedeeltelijk nietig verklaren.
56. Tegen dit besluit kan door de spoorwegonderneming beroep worden ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof. In deze omstandigheden treedt de Schienen-Control Kommission op als verweerder in de gerechtelijke procedure. In die context kan de Schienen-Control Kommission bijgevolg niet als een rechterlijke instantie worden aangemerkt, aangezien zij opposante is in het conflict met ÖBB-Personenverkehr AG.(24)
57. Welke dus de omvang van de Costanzo-verplichting voor bestuurlijke instanties ook moge zijn om „dit Unierecht in volle omvang toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, waarbij zij zo nodig elke strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing dienen te laten”(25), zij kan niet zo ver gaan dat die instanties verplicht zouden zijn gevolg te geven aan de rechtspraak van het Hof inzake het verschaffen van doeltreffende beroepsmogelijkheden om de handhaving van de Unierechten te verzekeren.
58. Bovendien zou van de Schienen‑Control Kommission in de onderhavige zaak niet worden geëist het recht van een lidstaat „buiten toepassing te laten”, maar in feite een niet in het Oostenrijkse recht voorziene bevoegdheid uit te oefenen. Met andere woorden, de maatregel die de Schienen-Control Kommission wenst te treffen, zou niet in de plaats komen van de in § 78b EisbG bedoelde nietigverklaring, maar deze aanvullen met een bijkomende verplichting voor de spoorwegonderneming.
59. In het licht van de hiervoor genoemde beginselen en de bewoordingen van artikel 30, lid 1, van verordening nr. 1371/2007 kan deze bepaling mijns inziens niet aldus worden uitgelegd, dat zij de Schienen-Control Kommission de bevoegdheid zou verlenen spoorwegondernemingen als ÖBB-Personenverkehr AG specifieke bevelen te geven om wijzigingen aan te brengen in de vergoedingsregeling. Voor een dergelijke bevoegdheid is een specifieke bestuurlijke bevoegdheidstoekenning aan de instantie vereist, op vergelijkbare wijze als voor bestuurlijke boeten is vereist dat zij op een duidelijke en specifieke rechtsgrondslag zijn gebaseerd. Artikel 30 van verordening nr. 1371/2007 is zelfs nog minder strikt geformuleerd dan de artikelen 5 en 7 van verordening nr. 2988/95, de bepalingen waarover het Hof zich in het arrest SGS Belgium e.a. heeft gebogen, die, zoals ik reeds heb vermeld, volgens het Hof een ontoereikende rechtsgrondslag vormden voor het opleggen van een bestuurlijke sanctie.
60. Ik geef het Hof derhalve in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 30, lid 1, van verordening nr. 1371/2007 aldus moet worden uitgelegd dat de voor de handhaving van deze verordening aangewezen nationale instantie niet bevoegd is om aan een spoorwegonderneming wier regelingen voor de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs niet voldoen aan de in artikel 17 van deze verordening vastgelegde criteria, de concrete inhoud van de door deze onderneming toe te passen vergoedingsregelingen bindend voor te schrijven, wanneer deze instantie volgens het nationale recht slechts bevoegd is om dergelijke vergoedingsregelingen nietig te verklaren.
C – Aanvullende opmerkingen
61. Voor een volledige beoordeling van de in geding zijnde rechtsbeginselen is mijns inziens echter nog een aanvulling nodig op het antwoord op de eerste vraag. Daartoe moeten eerst de verplichtingen van ÖBB-Personenverkehr AG uit hoofde van verordening nr. 1371/2007 en de rol van het Verwaltungsgerichtshof nader worden onderzocht.
62. Kort samengevat is het echte probleem in casu het ogenschijnlijk ontbreken van voldoende effectieve nationaalrechtelijke bepalingen om de daadwerkelijke handhaving van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 te verzekeren. Blijkens de verwijzingsbeslissing en de opmerkingen van de Schienen-Control Kommission stelt deze laatste, na de nietigverklaring van de vergoedingsregelingen van ÖBB-Personenverkehr AG, eenvoudigweg nieuwe vergelijkbare voorwaarden vast. Dit leidt tot een „pingpongspel” tussen de toezichthouder en de spoorwegonderneming.
63. Maar ook al kan deze situatie grond opleveren voor twijfel aan de genoegzame handhaving van verordening nr. 1371/2007 in Oostenrijk, gegeven de tekortkomingen in de door het Oostenrijkse recht aan de Schienen-Control Kommission toegekende bevoegdheden, die zelfs geen adequate sancties omvatten, er is een grens aan wat in de onderhavige procedure kan worden bereikt om dit te verhelpen. Aangezien de onderhavige zaak geen inbreukprocedure van de Commissie tegen Oostenrijk is, en gezien de evidente bewijsproblemen, kan ik deze vraag niet verder behandelen. Niettemin zijn er beginselen van Unierecht die de aandacht verdienen en bindend zijn voor ÖBB-Personenverkehr AG en het Verwaltungsgerichtshof. Zij zijn ook relevant voor de handhaving van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007.
1. Verplichtingen van ÖBB-Personenverkehr AG
64. Om te beginnen moet ÖBB-Personenverkehr AG krachtens de regels van het Unierecht betreffende de rechtsgevolgen van verordeningen in het recht van de lidstaten voldoen aan de in artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 neergelegde verplichtingen, aangezien deze bepaling, anders dan artikel 30 van deze verordening, de lidstaten geen beoordelingsmarge laat en derhalve geen nationale uitvoeringsmaatregelen toestaat.(26) Met andere woorden, het bestaan van de juridische verplichtingen die artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 ÖBB-Personenverkehr AG jegens treinreizigers oplegt, is geenszins afhankelijk van het bestaan van sancties of rechtsmiddelen op nationaal niveau.
65. Eveneens staat reeds lang vast dat rechtstreeks toepasselijke bepalingen van verordeningen, zoals artikel 17 van verordening nr. 1371/2007, horizontale werking hebben in geschillen tussen privaatrechtelijke actoren.(27)
66. ÖBB‑Personenverkehr AG is dus rechtens gebonden door artikel 17 van verordening nr. 1371/2007, en reizigers kunnen zich op deze bepaling beroepen in een civiele procedure tegen ÖBB‑Personenverkehr AG over de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs. Ik wijs erop dat volgens § 78a, lid 2, EisbG de bijzondere procedure bij de Schienen-Control GmbH en uiteindelijk bij de Schienen-Control Kommission de bevoegdheid van de gewone rechter onverlet laat.
67. Ik ben mij ervan bewust dat een civiele procedure voor consumenten die de prijs van het vervoerbewijs voor door overmacht verstoorde reizen terugbetaald willen krijgen, misschien niet zo’n praktische mogelijkheid is, onder meer omdat het om kleine bedragen gaat en de kosten van civiele procedures betrekkelijk hoog zijn. Aanpassing van de beschikbare civiele procedures voor de handhaving van verordening nr. 1371/2007 is mijns inziens echter de taak van de Oostenrijkse wetgever. Er lijkt derhalve niet te kunnen worden gesteld dat het Oostenrijkse recht geen toegang tot de rechter biedt ter bescherming van de rechten uit hoofde van het Unierecht die reizigers aan artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 ontlenen.(28)
2. De positie van het Verwaltungsgerichtshof
68. Volgens vaste rechtspraak is het bij gebreke van regelgeving van de Unie ter zake een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen.(29) Het Verwaltungsgerichtshof is zonder de minste twijfel een „rechterlijke instantie” in de zin van het Unierecht en gebonden aan alle hieruit voor de rechterlijke instanties van de lidstaten voortvloeiende verplichtingen. Het dient derhalve overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU (oud artikel 10 EG) „alle algemene en bijzondere maatregelen [te treffen] die geschikt zijn om” de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen, daaronder begrepen de rechten die particulieren aan verordeningen ontlenen, „te verzekeren”. Het is eveneens vaste rechtspraak dat het aan rechterlijke instanties als het Verwaltungsgerichtshof staat „om de rechtsbescherming die voor de justitiabelen uit het gemeenschapsrecht voortvloeit, te verzekeren en de volle werking daarvan te waarborgen”.(30)
69. De Commissie wijst er in haar schriftelijke opmerkingen op dat wanneer een „pingpongsituatie” tussen de nationale toezichtinstantie en de spoorwegonderneming, zoals hiervoor in punt 62 beschreven, de toepassing van de vergoedingsregeling van verordening nr. 1371/2007 in het gedrang brengt, het aan de Oostenrijkse rechter is te beslissen of de betrokken bepalingen van het EisbG buiten toepassing moeten blijven.
70. Ik constateer dat het Verwaltungsgerichtshof het Hof geen vragen heeft voorgelegd over zijn eigen verplichtingen met betrekking tot sancties. Het Hof is bijvoorbeeld niet verzocht om een oplossing voor een probleem van het soort dat aan de orde was in de Comet/Rewe-zaken, waarin een nationale procesregel in de weg stond aan de toepassing van een maatregel met rechtstreekse werking.(31) Evenmin is het Hof een vraag gesteld als die in de Unibet-zaak, die onder meer betrekking had op een eventuele verplichting van de nationale rechter om te voorzien in een nieuwe beroepsmogelijkheid voor de handhaving van een rechtstreeks werkende regel van Unierecht ter aanvulling op de in het nationale recht bepaalde sancties.(32) De in het hoofdgeding gestelde vraag richt zich slechts op de bevoegdheden van de Schienen-Control Kommission, een instantie waarvan ik heb vastgesteld dat zij een bestuursorgaan is gelet op de taken die zij in de onderhavige zaak heeft verricht. Aangezien het geding echter door het Verwaltungsgerichtshof, als bestuursrechter, moet worden beslecht, lijkt de vraag over de beroepsmogelijkheden die het uit hoofde van het Unierecht moet bieden zonder meer relevant.
71. Aangezien er, zoals ik reeds heb vermeld, geen sprake is van een met de Comet/Rewe-rechtspraak onverenigbare Oostenrijkse procesregel noch van een probleem om een voorlopige voorziening te verkrijgen(33), verplicht het Unierecht het Verwaltungsgerichtshof mijns inziens in casu niet te voorzien in een correctiemiddel dat verder gaat dan die waarin het naar Oostenrijks recht mag voorzien.(34) Noch de rechtspraak van het Hof inzake de doeltreffende rechterlijke bescherming noch de op het Verwaltungsgerichtshof rustende verplichtingen uit hoofde van artikel 47 van het Handvest(35) verlangen dat het verder gaat. Dit heeft twee redenen.
72. In de eerste plaats is in het hoofdgeding geen treinreiziger partij maar treedt een bestuursorgaan, de Schienen-Control Kommission, op tegen een onderneming, ÖBB-Personenverkehr AG, ter handhaving van de door artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 toegekende rechten. Het is de laatste die rechterlijke bescherming verlangt tegen een bestuursbesluit dat haars inziens de bevoegdheid van de instantie te buiten gaat en materieel onjuist is.
73. Artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1371/2007 kent reizigers weliswaar het recht toe om een klacht in te dienen bij de overeenkomstig de in het eerste lid van deze bepaling aangewezen instantie – in Oostenrijk de Schienen-Control GmbH – maar verder dan dat gaat de verordening niet, behoudens de bij artikel 32 voorziene verplichting voor lidstaten om doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties op te leggen.(36)
74. Dit betekent mijns inziens dat de bestuursrechtelijke handhaving van verordening nr. 1371/2007 passagiersrechten slechts indirect beschermt, zodat het twijfelachtig is of de rechtspraak van het Hof op het gebied van individuele rechten en de gevolgen hiervan voor een daadwerkelijke rechterlijke bescherming wel toepassing kan vinden op een procedure tussen een bestuursorgaan als de Schienen-Control Kommission en een aan haar toezicht onderworpen entiteit als ÖBB-Personenverkehr AG.
75. In de tweede plaats vereist ’s Hofs rechtspraak inzake doeltreffende rechtsmiddelen hoe dan ook niet dat de bestuursgerechten ingaan tegen het reformatio-in-peiusbeginsel of maatregelen gelasten waartoe zij naar nationaal recht niet bevoegd zijn(37), met uitzondering van voorlopige voorzieningen om ervoor te zorgen dat de Unierechtelijke maatregelen worden gehandhaafd totdat definitief uitspraak is gedaan.(38) Ik zou hier de vaststellingen van het Hof in de punten 40 en 41 van het arrest Unibet willen citeren:
„40. Het EG-Verdrag heeft immers weliswaar een aantal rechtstreekse vorderingsrechten geschapen die particulieren in voorkomend geval bij de gemeenschapsrechter kunnen uitoefenen, maar het heeft niet naast de reeds door het nationale recht gegeven rechtsmiddelen willen voorzien in andere beroepsmogelijkheden voor de handhaving van het gemeenschapsrecht voor de nationale rechter (arrest van 7 juli 1981, Rewe, 158/80, Jurispr. blz. 1805, punt 44).
41. Dit zou slechts anders zijn wanneer uit de opzet van de betrokken nationale rechtsorde zou blijken dat er geen rechtsmiddel beschikbaar is waarmee, ook al is het incidenteel, de eerbiediging kan worden verzekerd van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen (zie in die zin arrest van 16 december 1976, Rewe, reeds aangehaald, punt 5, en [...] arresten Comet, punt 16, en Factortame e.a., punten 19‑23).”
76. Naar het mij voorkomt kent het Oostenrijkse recht – zowel rechtstreekse als incidentele – beroepsvormen die treinreizigers de mogelijkheid bieden om de naleving van verordening nr. 1371/2007 door Oostenrijk te betwisten.(39) Ook is in de onderhavige zaak niet aan de orde of treinreizigers of de Schienen-Control Kommission zelf het recht op toegang tot de rechter wordt onthouden, welk recht de kern vormt van de door het Hof onder de rubriek van de doeltreffende rechterlijke bescherming opgestelde beginselen.
77. Het is bovendien vaste rechtspraak dat wanneer een lidstaat in de uitoefening van zijn bevoegdheid „om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen”(40) ruimte heeft gelaten voor de stelling dat hij het doeltreffendheidsbeginsel niet is nagekomen, de verplichting die het Unierecht de nationale rechter oplegt, enkel inhoudt dat hij „zijn nationale bevoegdheidsregels zo veel mogelijk aldus [moet] uitleggen dat deze bijdragen tot de verwezenlijking van het doel, een effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen”(41) (mijn cursivering).
78. De bevoegdheid van de rechter om aan bestuursorganen andere dan voorlopige maatregelen op te leggen, kan ook om een andere belangrijke reden niet als onderdeel van het algemene Unierechtelijke beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming worden beschouwd. Een dergelijke bevoegdheid is aan de Unierechter nooit ten aanzien van andere instellingen van de Unie toegekend.(42) Er kan daarom moeilijk worden volgehouden dat van de rechterlijke instanties van de lidstaten meer kan worden gevraagd dan van de rechters van de Unie.(43)
V – Conclusie
79. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgerichtshof als volgt te beantwoorden:
„Eerste vraag
Artikel 30, lid 1, van verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer dient aldus te worden uitgelegd dat de voor de handhaving van deze verordening aangewezen nationale instantie niet bevoegd is om aan een spoorwegonderneming wier regelingen voor de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs niet voldoen aan de in artikel 17 van deze verordening vastgelegde criteria, de concrete inhoud van de door deze onderneming toe te passen vergoedingsregelingen bindend voor te schrijven, wanneer deze instantie volgens het nationale recht slechts bevoegd is om dergelijke regelingen inzake schadevergoeding nietig te verklaren. De juridische verplichting van een spoorwegonderneming om te voldoen aan het bepaalde in artikel 17 van die verordening zoals uitgelegd door de bevoegde nationale rechter en het Hof van Justitie, is echter niet afhankelijk van de bevoegdheid van de nationale instantie of van de sancties die deze kan opleggen.
Tweede vraag
Artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 dient aldus te worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming de verplichting tot vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs zoals neergelegd in die bepaling, niet mag uitsluiten voor gevallen van overmacht.”