РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
16 декември 2008 година(*)
„Околна среда — Комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Директива 2003/87/ЕО — Приложно поле — Включване на инсталации от стоманодобивния сектор — Изключване на инсталации от химическия сектор и от сектора за цветни метали — Принцип на равно третиране“
По дело C‑127/07,
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Conseil d’État (Франция) с акт от 8 февруари 2007 г., постъпил в Съда на 5 март 2007 г., в рамките на производство по дело
Société Arcelor Atlantique et Lorraine и др.
срещу
Premier ministre,
Ministre de l’Écologie et du Développement durable,
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н P. Jann, г‑н C. W. A. Timmermans, г‑н A. Rosas, г‑н K. Lenaerts, г‑н M. Ilešič, г‑н A. Ó Caoimh и г‑н T. von Danwitz (докладчик), председатели на състав, г‑н G. Arestis, г‑н A. Borg Barthet, г‑н J. Malenovský, г‑н U. Lõhmus и г‑н E. Levits, съдии,
генерален адвокат: г‑н M. Poiares Maduro,
секретар: г‑н M.‑A. Gaudissart, началник-отдел,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 март 2008 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Société Arcelor Atlantique и Lorraine и др., от адв. W. Deselaers, Rechtsanwalt и адв. P. Lignières, avocat,
– за френското правителство, от г‑н G. de Bergues, г‑н L. Butel и г‑жа S. Gasri, в качеството на представители,
– за Европейския парламент, от г‑н L. Visaggio и г‑жа I. Anagnostopoulou, в качеството на представители,
– за Съвета на Европейския съюз, от г‑жа P. Plaza García, г‑жа K. Michoel и г‑жа E. Karlsson, в качеството на представители,
– за Комисията на Европейските общности, от г‑н J.‑B. Laignelot и г‑н U. Wölker, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 21 май 2008 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до валидността на Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78), изменена с Директива 2004/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 октомври 2004 година (ОВ L 338, стр. 18, Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 12, стр. 61, наричана по-нататък „Директива 2003/87“).
2 Запитването е отправено от Conseil d’État [Държавния съвет] в рамките на спор между дружеството Arcelor Atlantique et Lorraine и др., от една страна, и Premier ministre, ministre de l’Écologie et du Développement durable и ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie [министър-председателя, министъра на екологията и устойчивото развитие и министъра на икономиката, финансите и промишлеността], от друга страна, във връзка с прилагането на Директива 2003/87 във френския правов ред.
Правна уредба
Международно право
3 На 9 май 1992 г. в Ню Йорк е приета Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации по изменение на климата (наричана по-нататък „Рамковата конвенция“), чиято крайна цел е стабилизация на концентрациите на парникови газове в атмосферата на ниво, което би предотвратило опасна антропогенна намеса върху климатичната система. На 11 декември 1997 г. страните по Рамковата конвенция приемат на основание на нея Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации по изменение на климата (наричан по-нататък „Протоколът от Киото“), който влиза в сила на 16 февруари 2005 г.
4 Целта на този протокол е намаляване на общите емисии на парникови газове, сред които и въглеродният диоксид (наричан по-нататък „CO2“), с поне 5 % под нивото от 1990 г. в периода 2008—2012 г. Страните, включени в приложение I към Рамковата конвенция, се задължават емисиите им на парникови газове да не превишават даден процент, определен за тях с Протокола от Киото, като тези страни могат да изпълняват задълженията си съвместно. Общото задължение, поето на основание Протокола от Киото от Европейската общност и от държавите членки, е за посочения по-горе период да се постигне 8 % общо намаление на емисиите на парникови газове в сравнение с нивата от 1990 г.
Общностно право
5 Съветът на Европейският съюз одобрява от името на Общността, от една страна, Рамковата конвенция с Решение 94/69/ЕО от 15 декември 1993 година за сключване на Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации по изменение на климата (ОВ L 33, 1994 г., стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 8, стр. 132), и от друга страна, Протокола от Киото с Решение 2002/358/ЕО от 25 април 2002 година за одобрение от името на Европейската общност на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промените на климата и съвместното изпълнение на ангажиментите, произтичащи от нея (ОВ L 130, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 220). По силата на член 2, параграф 1 от последното решение Общността и нейните държави членки изпълняват съвместно общия си ангажимент по Протокола от Киото.
6 Преценявайки, че търговията с емисии на парникови газове ще представлява наред с други мерки главна съставна част на общностната стратегия в борбата срещу изменението на климата, на 8 март 2000 г. Комисията на Европейските общности представя Зелената книга за търговия с емисии на парникови газове в рамките на Европейския съюз (COM(2000) 87 окончателен) (наричана по-нататък „Зелената книга“).
7 На основание член 175, параграф 1 ЕО на 23 октомври 2001 г. Комисията представя предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (COM(2001) 581 окончателен) (наричано по-нататък „предложението за директива“), което води до приемането на Директива 2003/87.
8 В съответствие със съображение 5 от нея Директивата цели да допринесе за изпълнението на поетите по линия на Протокола от Киото от Общността и от нейните държави членки ангажименти за намаляване на антропогенните емисии от парниковите газове в съответствие с Решение 2002/358, посредством ефикасен европейски пазар за търговия с квоти за емисии на парникови газове (наричани по-нататък „квотите“) и с възможно най-малкото забавяне на икономическото развитие и намаляване на заетостта.
9 Съгласно съображение 23 от посочената директива търговията с емисионни квоти трябва „да бъде част от всеобхватен пакет от съгласувани политики и мерки, осъществявани на равнище държава членка и на общностно равнище“. Както се уточнява в съображение 25 „[п]олитиките и мерките трябва да се прилагат на равнище държава членка и на общностно равнище във всички икономически отрасли на Европейския съюз, а не само в промишления и енергийния сектор, за да доведат до значително редуциране на емисиите“.
10 Член 1 от Директива 2003/87 определя предмета на същата по следния начин:
„С настоящата директива се въвежда схема за търговия с квоти за емисии […] в рамките на Общността […] за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин.“
11 Директива 2003/87 се прилага съгласно член 2, параграф 1 от нея спрямо емисии от дейностите, изброени в приложение I, и спрямо шест парникови газа, изброени в приложение II, сред които е CO2. Посоченото приложение I се отнася до определени дейности от енергийния сектор, от сектора на производство и преработка на черни метали, от минералопреработвателната промишленост, както и до дейностите, извършвани в промишлените инсталации за производство на целулозен пулп и в промишлените инсталации за производство на хартия и картон, доколкото същите отделят CO2.
12 Член 4 от Директива 2003/87 гласи:
„Държавите членки следва да се погрижат след 1 януари 2005 г. в никоя инсталация да не се извършва никаква дейност, включена в приложение I, в резултат на която да се отделят указаните във връзка с тази дейност емисии, освен ако нейният оператор не притежава разрешително, издадено от компетентен орган в съответствие с членове 5 и 6 […]“
13 Съгласно член 6, параграф 1, първа алинея от Директива 2003/87 компетентният орган издава разрешително за емисии на парникови газове, отделяни от цялата инсталация или от част от нея, ако се е уверил, че операторът е в състояние да следи и докладва емисиите на тези газове. В съответствие с параграф 2 от същия член това разрешително наред с другите елементи съдържа и „задължение за връщане на квоти, равни на общото количество емисии от инсталацията за всяка календарна година, проверено и потвърдено в съответствие с член 15, в рамките на четири месеца след приключване на дадената година.“
14 Разпределянето на общото количество на квотите между операторите на инсталации, посочени в Директива 2003/87, се извършва съгласно член 9 от същата директива въз основа на национален разпределителен план, който държавите членки разработват в съответствие с критериите, упоменати в нейното приложение III.
15 По силата на член 10 от посочената директива държавите членки следва да разпределят безплатно най-малко 95 % от квотите за тригодишния период, започващ на 1 януари 2005 г., и най-малко 90 % от тях за следващите пет години. В съответствие с член 12, параграф 1 от същата директива разпределените квоти са прехвърлими и с тях може да се търгува между лица в рамките на Общността, както и при определени условия между лица от Общността и лица в трети страни.
16 Съгласно член 16, параграф 3 от Директива 2003/87:
„Държавите членки трябва да осигурят от всеки оператор, който не върне достатъчно квоти до 30 април на всяка година за покриване на своите емисии през предходната година, да се търси отговорност чрез определяне на санкция за извънредно количество емисии. Размерът на санкциите за извънредно количество емисии е 100 EUR за всеки тон еквивалент на [CO2], отделен от тази инсталация, за който операторът не е върнал квоти. Заплащането на глобата не освобождава оператора от задължението да върне определено количество квоти, равняващи се на това извънредно количество емисии при връщане на квоти за следващата календарна година.“
17 Освен това в член 30, параграф 2 от Директива 2003/87 се предвижда, че Комисията изготвя доклад до 30 юни 2006 г., придружен, когато е удачно, от предложения относно действието на същата тази директива, в който доклад наред с другите въпроси се разглежда и „как и дали трябва да бъде изменено и допълнено приложение I, за да включи други подходящи сектори, сред които: секторите на химикалите, алуминия и транспорта, дейности и емисии на други парникови газове, изброени в приложение II, с оглед […] повишаване на икономическата ефективност на схемата“.
18 С тази цел на 13 ноември 2006 г. Комисията представя съобщение до Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно изграждане на световен пазар на въглерод (COM(2006) 676 окончателен). На 20 декември 2006 г. Комисията представя предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87 с цел включване на авиационни дейности в схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността (COM(2006) 818 окончателен). Освен това с предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед подобряване и разширяване на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове на Общността (COM(2008) 16 окончателен) от 23 януари 2008 г. тази институция цели наред с останалото да разшири приложното поле на Директива 2003/87, като включи в него нови газове, както и нови категории дейности, каквито са производството и преработката на цветни метали и производството на алуминий, както и химическата промишленост.
Национално право
19 Транспонирането във френското право на Директива 2003/87 е извършено с Наредба-закон № 2004‑330 от 15 април 2004 г. за създаване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове (JORF от 17 април 2004 г., стр. 7089), с която по-специално се въвеждат членове L.229‑5—L.229‑19 от Кодекса за околната среда. Условията и редът за прилагане на тези членове са приети с Декрет № 2004‑832 от 19 август 2004 г. (JORF от 21 август 2004 г., стр. 14979), който е изменен с Декрет № 2005‑189 от 25 февруари 2005 г. (JORF от 26 февруари 2005 г., стр. 3498, наричан по-нататък „Декрет № 2004‑832“). Приложението към Декрет № 2004‑832 се ограничава с възпроизвеждане на приложение I към Директива 2003/87.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
20 Жалбоподателите в главното производство са предприятия от стоманодобивния сектор. Те са поискали от компетентните френски органи да отменят член 1 от Декрет № 2004‑832, доколкото в него се предвижда, че декретът се прилага за инсталациите от стоманодобивния сектор. Тъй като жалбите им са оставени без движение, те подават до Conseil d’État жалба за отмяна поради превишаване на правомощията срещу решенията за мълчалив отказ на исканията им и молят на компетентните органи да бъде разпоредено да извършат посочената отмяна. В подкрепа на жалбата си те се позовават на нарушение на няколко принципа с конституционно значение като правото на собственост, свободата на стопанска дейност и принципа на равенство.
21 Conseil d’État отхвърля предявените от жалбоподателите в главното производство правни основания с изключение на правното основание, изведено от нарушение на конституционния принцип на равенство поради разлика в третирането на сходни положения. По отношение на последния аспект в акта си за препращане той изтъква, че пластмасовата и алуминиевата промишленост отделят същите парникови газове като тези, чиито емисии Директива 2003/87 възнамерява да ограничи, и че тези промишлености произвеждат материали, с които частично могат да бъдат заменени продуктите от стоманодобивната промишленост, с която следователно те се конкурират. Conseil d’État счита, че дори решението пластмасовата и алуминиевата промишленост да не бъдат веднага включени в схемата за търговия с квоти да е взето с оглед на относителната им част от общите емисии на парникови газове и на необходимостта да се гарантира постепенно прилагане на цялостна уредба, въпросът дали разликата в третирането между съответните промишлености е обективно обоснована поражда сериозна трудност.
22 С оглед на тези съображения Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Директива [2003/87/ЕО] [действителна ли е] в светлината на принципа на равенство, доколкото предвижда, че схемата за търговия с квоти […] се прилага за инсталациите от стоманодобивния сектор, без да включва пластмасовата и алуминиевата промишленост[?]“
По преюдициалния въпрос
23 Общият принцип на равно третиране в качеството си на общ принцип на общностното право изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (вж. по-специално Решение от 13 декември 1984 г. по дело Sermide, 106/83, Recueil, стр. 4209, точка 28; Решение от 5 октомври 1994 г. по дело Crispoltoni и др., C‑133/93, C‑300/93 и C‑362/93, Recueil, стр. I‑4863, точки 50 и 51, както и Решение от 11 юли 2006 г. по дело Franz Egenberger, C‑313/04, Recueil, стр. I‑6331, точка 33).
24 Преценявайки, че секторите на стоманодобива, пластмасата и алуминия са в сходно положение, препращащата юрисдикция иска да установи дали, като е изключил от приложното поле на Директива 2003/87 секторите на пластмасата и на алуминия, общностният законодател е нарушил този принцип по отношение на стоманодобивния сектор. Следователно преюдициалното запитване се отнася само до въпроса дали общностният законодател е нарушил посочения принцип чрез необосновано диференцирано третиране на сходни положения.
По диференцираното третиране на сходни положения
25 Нарушението на принципа на равно третиране поради диференцирано третиране предполага, че разглежданите положения са сходни по отношение на всички характеризиращи ги елементи.
26 Елементите, които характеризират различните положения, и в този смисъл сходния им характер, трябва по-специално да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на общностния акт, който установява разглежданото различие. Освен това трябва да бъдат взети предвид принципите и целите в областта, към която се отнася разглежданият акт (вж. в този смисъл Решение от 27 октомври 1971 г. по дело Rheinmühlen Düsseldorf, 6/71, Recueil, стр. 823, точка 14; Решение от 19 октомври 1977 г. по дело Ruckdeschel и др., 117/76 и 16/77, Recueil, стр. 1753, точка 8; Решение от 5 октомври 1994 г. по дело Германия/Съвет, C‑280/93, Recueil, стр. I‑4973, точка 74, както и Решение от 10 март 1998 г. по дело T. Port, C‑364/95 и C‑365/95, Recueil, стр. I‑1023, точка 83).
27 В дадения случай валидността на Директива 2003/87 трябва да се преценява що се отнася до включването на стоманодобивния сектор в приложното ѝ поле и до изключването от него на химическия сектор и на сектора за цветни метали, към които според представените пред Съда писмени становища спадат съответно секторите на пластмасата и на алуминия.
28 Съгласно член 1 от Директива 2003/87 същата има за цел да установи схема за търговия с квоти в рамките на Общността. Видно от точки 4.2 и 4.3 от Зелената книга, с тази директива Общността възнамерява да въведе такава схема на ниво предприятия и следователно визира икономическите дейности.
29 Съгласно съображение 5 от Директива 2003/87 същата има за цел да допринесе за изпълнението на ангажиментите на Общността и на нейните държави членки съгласно Протокола от Киото, който е насочен към намаляване на емисиите на парникови газове в атмосферата на равнище, което предотвратява опасна антропогенна намеса в климатичната система и чиято крайна цел е опазването на околната среда.
30 Политиката на Общността в областта на околната среда, към която спада разглежданият в главното производство законодателен акт и която поставя опазването на околната среда сред основните си цели, според член 174, параграф 2 ЕО е насочена към постигане на високо равнище на защита и се основава на принципа на предпазните мерки, на принципа на превантивните действия и на принципа „замърсителят плаща“ (вж. Решение от 5 май 1998 г. по дело National Farmers’ Union и др., C‑157/96, Recueil, стр. I‑2211, точка 64, както и Решение от 1 април 2008 г. по дело Парламент/Комисия, C‑14/06 и C‑295/06, все още непубликувано в Сборника, точка 75 и цитираната съдебна практика).
31 Дори крайната цел на схемата за търговия с квоти да е опазването на околната среда посредством намаляване на емисиите на парникови газове, сама по себе си тази схема не намалява емисиите, а поощрява и благоприятства търсенето на най-ниските разходи за постигане на намаляване на посочените емисии на определено ниво, както е видно от точка 3 от Зелената книга и от точка 2 от изложението на мотивите за предложението за директивата. Ползата за околната среда зависи от строгостта, с която се установява общото количество на предоставените квоти, което представлява общата граница на разрешените от тази схема емисии.
32 Оттук следва също, че икономическата логика на схемата за търговия с квоти е да направи така, че намаляването на емисиите на парникови газове, необходимо за постигане на предварително определен резултат за околната среда, да бъде осъществено на възможно най-ниската стойност. Като позволява по-специално продажбата на отпуснатите квоти, тази схема цели да подтикне всеки участник в схемата да отделя по-малко количество парникови газове от първоначално предоставените му квоти, за да прехвърли остатъка на друг участник, който е отделил по-голямо количество емисии от отпуснатите му квоти.
33 В този смисъл доброто функциониране на схемата за търговия с квоти предполага наличие на търсене и на предлагане на квоти от страна на участниците в нея, което предполага също, че възможностите за намаляване на емисиите, за които се смята, че са от включените към тази схема дейности, могат да се променят, и то значително. Освен това, видно от Зелената книга, колкото по-широк е обхватът на схемата, толкова по-значителна е промяната в разходите за съобразяване, направени от отделните предприятия, и толкова по-големи са възможностите за общо намаляване на разходите.
34 Поради това по отношение на предмета на Директива 2003/87 следва, че с оглед на целите ѝ, посочени в точка 29 от настоящото решение, както и на принципите, на които се основава политиката на Общността в областта на околната среда, различните източници на емисии на парникови газове, спадащи към дадена икономическа дейност, по принцип се намират в сходно положение, като се има предвид, че всяка емисия на парников газ може да допринесе за опасна намеса в климатичната система и че всеки сектор на икономиката, който отделя такива газове, може да спомогне за функционирането на схемата за търговия с квоти.
35 Освен това следва да се подчертае, от една страна, че съгласно съображение 25 от Директива 2003/87 политиките и мерките трябва да се прилагат във всички икономически отрасли на Европейския съюз, за да доведат до значително редуциране на емисиите, а от друга страна, че член 30 от Директива 2003/87 предвижда да бъде направен преглед с оглед включването в приложното ѝ поле на други сектори.
36 Следователно, както отбелязва генералният адвокат в точка 43 от заключението си, евентуалното съществуване на отношение на конкуренция между въпросните сектори не може да представлява решаващ критерий за сравнимостта им с оглед на Директива 2003/87.
37 В противоречие с изтъкнатото от институциите, представили становища пред Съда, за преценката на сравнимостта на тези сектори няма съществено значение и количеството CO2, което всеки от тях отделя, като се имат предвид по-специално целите на Директива 2003/87 и на функционирането на схемата за търговия с квоти, описани в точки 31—33 от настоящото решение.
38 Поради това за целите на разглеждането на валидността на Директива 2003/87 в светлината на принципа на равно третиране стоманодобивният, химическият и секторът за цветни метали се намират в сходно положение, като са третирани по различен начин.
По по-неблагоприятното положение вследствие диференцирано третиране на сходни положения
39 Съгласно съдебната практика, за да може да се твърди, че общностният законодател е нарушил принципа на равно третиране, той трябва да е третирал по различен начин сходни положения, с което да е поставил някои лица в по-неблагоприятно положение по отношение на други (вж. Решение от 13 юли 1962 г. по дело Klöckner-Werke и Hoesch/Haute Autorité, 17/61 и 20/61, Recueil, стр. 615, 652, Решение от 15 януари 1985 г. по дело Finsider/Комисия, 250/83, Recueil, стр. 131, точка 8, както и Решение от 22 май 2003 г. по дело Connect Austria, C‑462/99, Recueil, стр. I‑5197, точка 115).
40 В това отношение Парламентът, Съветът и Комисията поддържат, че включването на стоманодобивния сектор в приложното поле на Директива 2003/87 не поставя този сектор в по-неблагоприятно положение по отношение на химическия сектор и сектора за цветни метали, тъй като последните теоретически трябва да се приведат в съответствие с целите, определени от съответните международни споразумения, чрез икономически по-неизгодни средства. Съгласно посочените институции изпълнението на задълженията за намаляване на емисиите на парникови газове не можело да се ограничи до прилагането на схемата за търговия с квоти. Всъщност тази схема допълвала мерките, приети от държавите членки по отношение на дейностите и секторите, които временно са изключени от приложното поле на Директива 2003/87.
41 Този довод не може да бъде приет.
42 Подчиняването на някои сектори, както и на жалбоподателите по главното производство, на общностната схема за търговия с квоти за съответните оператори предполага, от една страна, задължение за притежаване на разрешително за емисии на парникови газове, и от друга страна, задължение за връщане на квоти, равни на общото количество емисии от инсталацията за определен период под заплаха от имуществени санкции. Ако емисиите на дадена инсталация надвишат количествата, определени за съответния оператор в рамките на националния разпределителен план, същият е длъжен да си набави допълнителни квоти, като прибегне към схемата за търговия с квоти.
43 В замяна на това подобни правни задължения, целящи намаляване на емисиите на парникови газове, не съществуват на общностно равнище за операторите на инсталации, които не са включени в приложение I към Директива 2003/87. Следователно включването на дадена икономическа дейност в приложното поле на Директива 2003/87 създава за съответните оператори по-неблагоприятно положение по отношение на тези, които извършват невключени в същото приложение дейности.
44 Дори да се предположи, както поддържа Комисията, че подчиняването на такава схема не води непременно и систематично до неблагоприятни икономически последици, наличието на по-неблагоприятно положение не може да бъде отречено единствено по това съображение, като се има предвид, че по-неблагоприятното положение, което трябва да бъде взето предвид с оглед принципа на равно третиране, може също да е от такова естество, че посредством разлика в третирането да влияе върху правното положение на съответното лице.
45 Освен това, както отбелязва генералният адвокат в точка 41 от заключението си, и в противоречие с твърдението на институциите, представили становища пред Съда, по-неблагоприятното положение, в което са поставени операторите на инсталации от сектори, подчинени на Директива 2003/87, не може да се компенсира чрез национални мерки, които не са определени от общностното право.
По обосноваването на разликата в третирането
46 При все това принципът на равно третиране не е нарушен, ако разликата в третирането, от една страна, на стоманодобивния сектор, и от друга страна, на химическия сектор и на сектора за цветни метали, е обоснована.
47 Разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, т.е. когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране (вж. в този смисъл Решение от 5 юли 1977 г. по дело Bela-Mühle Bergmann, 114/76, Recueil, стр. 1211, точка 7, Решение от 15 юли 1982 г. по дело Edeka Zentrale, 245/81, Recueil, стр. 2745, точки 11 и 13, Решение от 10 март 1998 г. по дело Германия/Съвет, C‑122/95, Recueil, стр. I‑973, точки 68 и 71, както и Решение от 23 март 2006 г. по дело Unitymark и North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Recueil, стр. I‑2689, точки 53, 63, 68 и 71).
48 Като се има предвид, че става въпрос за общностен законодателен акт, общностният законодател следва да докаже съществуването на обективните критерии, изтъкнати като обосновка, и да предостави на Съда необходимите елементи, въз основа на които последният да провери дали посочените критерии са налице (вж. в този смисъл Решение от 19 октомври 1977 г. по дело Moulins и Huileries de Pont-à-Mousson и Providence agricole de la Champagne, 124/76 и 20/77, Recueil, стр. 1795, точка 22, както и Решение от 10 март 1998 г. по дело Германия/Съвет, посочено по-горе, точка 71).
Становища, представени пред Съда
49 В това отношение Парламентът, Съветът и Комисията напомнят, че въведената с Директива 2003/87 схема за търговия с квоти е нова и сложна, както от политическа и икономическа гледна точка, така и от гледна точка на необходимата уредба. Тази схема била в начална фаза. Изменението на Директивата, предвидено в член 30 от нея, което понастоящем се обсъждало, се основавало не само върху напредъка, постигнат при мониторинга на емисиите на парникови газове, но и върху опита, натрупан в тази първа фаза на прилагане.
50 В този смисъл общностният законодател счел за уместно да включи в първоначалното приложно поле на Директива 2003/87 само CO2, който представлявал 80 % от емисиите на парникови газове в Общността, и относително ограничен брой икономически сектори, допринасящи съществено за общите емисии на парникови газове. Определеното по този начин приложно поле на Директива 2003/87 понастоящем обхващало приблизително 10 000 инсталации, представляващи близо половината от емисиите на CO2 на общностно равнище и следователно били значителни отделни източници на емисии на този газ.
51 Следователно критериите за избора за включване или не в приложното поле на Директива 2003/87 на определени сектори трябвало да се преценява в светлината на тези съображения.
52 Един от обективните критерии, който е определящ при приемане на приложното поле на Директива 2003/87, бил нивото на директните емисии на CO2 на дадения сектор. Като се позовават на доклад, озаглавен „Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change. Top-Down Analysis of Greenhouse Gas Emission Reduction Possibilities in the EU, Final Report, march 2001“, изготвен от P. Capros, N. Kouvaritakis и L. Mantzos, Парламентът, Съветът и Комисията посочват, че през 1990 г. емисиите на CO2 са били съответно 174,8 милиона тона за стоманодобивния сектор, 26,2 милиона тона за химическия сектор и 16,2 милиона тона за сектора за цветни метали.
53 Що се отнася до химическия сектор, тези институции изтъкват също, че големият брой инсталации, които този сектор съдържа, а именно от порядъка на 34 000, щяло съществено да утежни административната сложност на схемата за търговия с квоти в нейната начална фаза. Осъществимостта от административна гледна точка впрочем също била легитимен критерий при преценката на своевременния характер на дадено законодателно действие.
54 Освен това поне на първо време всяка разлика в третирането била съразмерна и общностният законодател не бил надвишил границите на широката свобода на преценка, с която разполагал по отношение на определянето на приложното поле на въведената схема за търговия с квоти. От момента на установяването си тази схема включвала най-големите източници на емисии на CO2, които с относително ограничения си брой постоянни инсталации били в най-голяма степен пригодени за въвеждане на посочената схема.
55 Като се позовават на статистика на Европейския регистър на замърсяващите емисии за 2001 г., жалбоподателите в главното производство изтъкват, че химическият сектор отделя значително по-голямо количество CO2 от посоченото от Парламента, Съвета и Комисията. Освен това включването в приложното поле на Директива 2003/87 на химическите предприятия, които отделяли количества CO2 над определен праг, нямало да породи проблеми от административна гледна точка, като се има предвид, че близо 59 % от общите емисии на CO2 от химическия сектор били само от 96 инсталации.
56 Що се отнася до алуминиевия сектор, изключването му от приложното поле на Директива 2003/87 въобще не било обосновано от общностния законодател. Количеството директни емисии не можело да обоснове изключването на този сектор. От самото проучване, на което се основавали институциите, представили становища пред Съда, следвало, че посоченият сектор отделя 16,2 милиона тона CO2, докато секторът за целулозен пулп и хартия, който е включен в приложното поле на Директива 2003/87, отделя само 10,6 милиона тона от този парников газ.
Съображения на Съда
57 Съдът е признал широко право на преценка на общностния законодател при упражняване на предоставените му правомощия, когато действията му предполагат избор от политическо, икономическо и социално естество и когато е призван да извършва комплексни преценки и оценки (вж. Решение от 10 януари 2006 г. по дело IATA и ELFAA, C‑344/04, Recueil, стр. I‑403, точка 80). Освен това, когато е призван да преустрои или да създаде сложна схема, той може да прибегне към поетапен подход (вж. в този смисъл Решение от 29 февруари 1984 г. по дело Rewe-Zentrale, 37/83, Recueil, стр. 1229, точка 20, Решение от 18 април 1991 г. по дело Assurances du crédit/Съвет и Комисия, C‑63/89, Recueil, стр. I‑1799, точка 11, както и Решение от 13 май 1997 г. по дело Германия/Парламент и Съвет, C‑233/94, Recueil, стр. I‑2405, точка 43) и да действа по-специално в зависимост от придобития опит.
58 Дори при наличието на такова право обаче общностният законодател е длъжен да основе избора си на критерии, които са обективни и са подходящи с оглед на целта, преследвана от разглежданото законодателство (вж. в този смисъл Решение от 15 септември 1982 г. по дело Kind/ЕИО, 106/81, Recueil, стр. 2885, точки 22 и 23, както и Решение по дело Sermide, посочено по-горе, точка 28), като вземе предвид всички фактически обстоятелства, както и наличните технически и научни данни към момента на приемане на въпросния акт (вж. в този смисъл Решение от 14 юли 1998 г. по дело Safety Hi-Tech, C‑284/95, Recueil, стр. I‑4301, точка 51).
59 При упражняване на правото си на преценка освен основната цел за опазване на околната среда общностният законодател трябва напълно да отчита и наличните интереси (вж. по отношение на мерките в областта на селското стопанство Решение от 10 март 2005 г. по дело Tempelman и van Schaijk, C‑96/03 и C‑97/03, Recueil, стр. I‑1895, точка 48, както и Решение от 12 януари 2006 г. по дело Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Recueil, стр. I‑679, точка 37). При разглеждането на ограниченията, свързани с различните възможни мерки, следва да се приеме, че дори значението на преследваните цели да е от такова естество, че да обосновава негативни икономически последици, които дори са съществени за някои оператори (вж. в този смисъл Решение от 13 ноември 1990 г. по дело Fedesa и др., C‑331/88, Recueil, стр. I‑4023, точки 15—17, както и Решение от 15 декември 2005 г. по дело Гърция/Комисия, C‑86/03, Recueil, стр. I‑10979, точка 96), то упражняването на правото на преценка на общностния законодател не може да води до резултати, които са очевидно по-неуместни от резултатите от други, също подходящи за тези цели, мерки.
60 В дадения случай е сигурно, от една страна, че въведената с Директива 2003/87 схема за търговия с квоти е нова и сложна схема, чието въвеждане и функциониране биха могли да се объркат поради включване на твърде голям брой участници, и от друга страна, че първоначалното ограничаване на приложното поле на Директива 2003/87 се диктува от целта да се постигне оптимален брой участници, необходим за установяването на тази схема.
61 Предвид обстоятелството, че споменатата схема е нова и сложна, първоначалното ограничаване на приложното поле на Директива 2003/87 и възприетият поетапен подход — основан по-специално на опита, придобит по време на първата фаза на прилагането ѝ с цел да не се обърка нейното въвеждане, се вписват в правото на преценка, с което общностният законодател разполага.
62 В това отношение следва да се посочи, че дори да може легитимно да се основе на такъв поетапен подход за въвеждането на схемата за търговия с квоти, общностният законодател е длъжен, по-специално с оглед на целите на Директива 2003/87 и на общностната политика в областта на околната среда, да извърши преглед на установените мерки, в частност по отношение на секторите, за които се прилага Директива 2003/87, на разумни интервали, както впрочем е предвидено в член 30 от същата директива.
63 Както обаче отбелязва генералният адвокат, по-специално в точка 48 от заключението си, свободата на преценка, с която разполага общностният законодател по отношение на поетапния подход, не може предвид принципа на равно третиране да го освободи от задължението при определяне на секторите, които първоначално счита за подходящи за включване в приложното поле на Директива 2003/87, да използва обективни критерии, основани на техническите и научни данни, налични към момента на приемането на същата.
64 На първо място, по отношение на химическия сектор, от материалите, свързани с историята на създаването на Директива 2003/87 е видно, че той включва изключително голям брой инсталации, а именно от порядъка на 34 000, не само по отношение на емисиите, които те предизвикват, но и по отношение на броя на понастоящем включените в приложното поле на Директива 2003/87 инсталации, който е от порядъка на 10 000.
65 Следователно включването на този сектор в приложното поле на Директива 2003/87 би утежнило управлението на административната тежест на схемата за търговия с квоти по такъв начин, че не може да се изключи вероятността поради посоченото включване при прилагането на схемата функционирането ѝ да се обърка. Освен това общностният законодател е могъл да приеме, че предимствата от изключването на целия сектор в началото на прилагането на схемата за търговия с квоти надделяват над предимствата от включването му за постигането на целта на Директива 2003/87. Оттук следва, че общностният законодател надлежно е доказал, че се е основал на обективни критерии за изключването на целия химически сектор от приложното поле на Директива 2003/87 в първата фаза от прилагането на схемата за търговия с квоти.
66 Изложената преценка не може да бъде оборена от довода на жалбоподателите в главното производство, съгласно който включването в приложното поле на Директива 2003/87 на предприятията от посочения сектор, отделящи CO2 в количество над определен праг, не би създало проблеми в административен план.
67 Всъщност статистиката, на която те се позовават, касае данни за „обекти“, както е видно от член 1 от Решение 2000/479/ЕО на Комисията от 17 юли 2000 г. относно въвеждането на Европейски регистър на замърсяващите емисии (EPER) в съответствие с член 15 от Директива 96/61/ЕО на Съвета относно комплексното предотвратяване и контрол на замърсяването (IPPC) (ОВ L 192, стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 48). Обектът по смисъла на това решение обаче не представлява инсталация по смисъла на Директива 2003/87, тъй като от дефинициите, съдържащи се в приложение А4 към посоченото решение, е видно, че обект е „[п]ромишлен комплекс с една или повече инсталации на едно място, където един оператор извършва една или повече дейности по приложение I“. Така данните, на които се позовават жалбоподателите в главното производство, се отнасят само до обектите, без да се уточнява броят на съответните инсталации.
68 Следователно предоставените от жалбоподателите в главното производство данни в подкрепа на техния горепосочен довод, не позволяват на Съда да провери твърдението, според което малък брой инсталации от химическия сектор е отговорен за значителна част от общите емисии на CO2 в този сектор, така че общностният законодател трябвало да го включи частично в приложното поле на Директива 2003/87.
69 С оглед на гореизложеното и предвид поетапния подход, на който се основава Директива 2003/87, в първата фаза на прилагането на схемата за търговия с квоти, диференцираното третиране на химическия сектор по отношение на стоманодобивния сектор може да се счита за обосновано.
70 На второ място, по отношение на сектора за цветни метали от посочения в точка 52 от настоящото решение научен доклад — на който според становищата на Парламента, Съвета и Комисията общностният законодател се е основал при изготвянето и приемането на Директива 2003/87, е видно, че директните емисии от този сектор през 1990 г. възлизат на 16,2 милиона тона CO2, докато стоманодобивният сектор отделя 174,8 милиона тона.
71 Предвид намерението да ограничи приложното поле на Директива 2003/87 по такъв начин, че да не обърка осъществимостта от административна гледна точка на схемата за търговия с квоти в началната ѝ фаза чрез включване на твърде голям брой участници, общностният законодател не е бил длъжен да използва за постигането на преследваната цел единствено средството, изразяващо се във въвеждане на праг на емисиите за всеки сектор на икономиката, който отделя CO2. В този смисъл при обстоятелства като тези, които ръководят приемането на Директива 2003/87, той с право е можел при въвеждането на схемата да ограничи приложното ѝ поле посредством секторен подход, без да превишава границите на правото на преценка, с което разполага.
72 Разликата между съответните два сектора в нивото на директните емисии е толкова значителна, че диференцираното третиране на тези сектори през първата фаза на прилагане на схемата за търговия с квоти и предвид поетапния подход, на който се основава Директива 2003/87, може да се приеме като обоснована, без да се налага необходимостта общностният законодател да взима предвид индиректните емисии, които могат да бъдат определени за различните сектори.
73 Поради това следва да се посочи, че общностният законодател не е нарушил принципа на равно третиране с диференцираното третиране на сходни положения, изключвайки от приложното поле на Директива 2003/87 химическия сектор и сектора за цветни метали.
74 Предвид всички изложени по-горе обстоятелства на отправения въпрос следва да се отговори, че разглеждането на Директива 2003/87 в светлината на принципа на равно третиране не разкрива обстоятелства, които са от такова естество, че да засягат валидността ѝ, доколкото предвижда, че схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове се прилага за инсталациите от стоманодобивния сектор, без да включва в приложното си поле химическия сектор и сектора за цветни метали.
По съдебните разноски
75 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Разглеждането на Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета, изменена с Директива 2004/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 октомври 2004 година, в светлината на принципа на равно третиране не разкрива обстоятелства, които са от такова естество, че да засягат валидността ѝ, доколкото предвижда, че схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове се прилага за инсталациите от стоманодобивния сектор, без да включва в приложното си поле химическия сектор и сектора за цветни метали.
Подписи