ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA
6. listopadu 2003(*)
„Právo usazování – Volný pohyb služeb – Sběr sázek na sportovní události v jednom členském státě a jejich odesílání po internetu do jiného členského státu – Zákaz pod hrozbou trestních sankcí – Právní úprava členského státu, která určitým subjektům vyhrazuje právo provádět sběr sázek“
Ve věci C‑243/01,
jejímž předmětem je žádost Tribunale di Ascoli Piceno (Itálie) zaslaná Soudnímu dvoru na základě článku 234 ES a směřující k tomu, aby v trestním řízení probíhajícím před tímto soudem proti
Piergiorgiu Gambellimu a dalším
bylo vydáno rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článků 43 ES a 49 ES,
SOUDNÍ DVŮR,
ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans a J. N. Cunha Rodrigues, předsedové senátů, D. A. O. Edward (zpravodaj), R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric a S. von Bahr, soudci,
generální advokát: S. Alber,
vedoucí soudní kanceláře: H. A. Rühl, vrchní rada,
s ohledem na písemná vyjádření předložená:
– za pana Gambelliho a další D. Agnellem, avvocato,
– za pana Garrisiho R. A. Jacchiou, A. Terranovou a I. Piccianem, avvocati,
– za italskou vládu I. M. Bragugliou, jako zmocněncem, ve spolupráci s D. Del Gaizem, avvocato dello Stato,
– za belgickou vládu F. van de Craenem, jako zmocněncem, ve spolupráci s P. Vlaemminckem, avocat,
– za řeckou vládu M. Apessosem a D. Tsagkaraki, jako zmocněnci,
– za španělskou vládu L. Fraguas Gadea, jako zmocněnkyní,
– za lucemburskou vládu N. Mackelem, jako zmocněncem,
– za portugalskou vládu L. Fernandesem a A. Barros, jako zmocněnci,
– za finskou vládu E. Bygglin, jako zmocněnkyní,
– za švédskou vládu B. Hernqvist, jako zmocněnkyní,
– za Komisi Evropských společenství A. Aresuem a M. Patakia, jako zmocněnci,
s přihlédnutím ke zprávě k jednání,
po vyslechnutí ústních vyjádření pana Gambelliho a dalších, zastoupených D. Agnellem, pana Garrisiho, zastoupeného R. A. Jacchiou a A. Terranovou, italské vlády, zastoupené A. Cingolem, avvocato dello Stato, belgické vlády, zastoupené P. Vlaemminckem, řecké vlády, zastoupené M. Apessosem, španělské vlády, zastoupené L. Fraguas Gadea, francouzské vlády, zastoupené P. Boussaroquem, jako zmocněncem, portugalské vlády, zastoupené A. Barros, finské vlády, zastoupené E. Bygglin, a Komise, zastoupené A. Aresuem a M. Patakia, na jednání konaném dne 22. října 2002,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 13. března 2003,
vydává tento
Rozsudek
1 Usnesením ze dne 30. března 2001, došlým Soudnímu dvoru dne 22. června 2001, položil Tribunale di Ascoli Piceno na základě článku 234 ES předběžnou otázku týkající se výkladu článků 43 ES a 49 ES.
2 Tato otázka byla vznesena v rámci trestního řízení zahájeného proti P. Gambellimu a 137 dalším obviněným (dále jen „Gambelli a další“), kterým je kladeno za vinu, že protiprávně organizovali ilegální sázky a že jsou majiteli středisek pro shromažďování a předávání dat o sázkách, což je trestný čin podvodu vůči státu.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3 Článek 43 ES stanoví:
„V rámci níže uvedených ustanovení jsou zakázána omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území státu druhého. Stejně tak jsou zakázána omezení při zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností státními příslušníky jednoho členského státu usazenými na území druhého státu.
Svoboda usazování zahrnuje přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon, jakož i zřizování a řízení podniků, zejména společností ve smyslu čl. 48 druhého pododstavce, za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení, nestanoví-li kapitola o pohybu kapitálu jinak.“
4 Článek 48 první pododstavec ES stanoví, že „[s]e společnostmi založenými podle práva některého členského státu, jež mají své sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní provozovnu uvnitř Společenství, se [...] zachází stejně jako s fyzickými osobami, které jsou státními příslušníky členských států“.
5 Článek 46 odst. 1 ES stanoví, že „[u]stanovení této kapitoly a opatření přijatá na jejich základě nevylučují užití těch ustanovení právních a správních předpisů, které stanoví zvláštní režim pro cizí státní příslušníky z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví“.
6 Článek 49 první pododstavec ES stanoví, že „[p]odle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Společenství pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném státě Společenství, než se nachází příjemce služeb“.
Vnitrostátní právní úprava
7 Podle článku 88 Regio Decreto n° 773, Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (královské nařízení č. 773 o schválení jediného znění zákonů v oblasti veřejné bezpečnosti) ze dne 18. června 1931 (GURI č. 146 ze dne 26. června 1931, dále jen „královské nařízení“) nelze udělit licenci na sběr sázek, kromě sázek na závody, regaty, míčové hry a další podobné soutěže, je-li sběr sázek nezbytným předpokladem pro účelný průběh soutěže.
8 Podle Legge Finanziaria n° 388 (finanční zákon č. 388) ze dne 23. prosince 2000 (běžný doplněk GURI ze dne 29. prosince 2000, dále jen „zákon č. 388“) se licence k provozování sázek udělí výlučně koncesionářům nebo těm, kdo získali oprávnění od ministerstva nebo jiného subjektu, jemuž zákon dovoluje organizovat nebo provozovat sázky. Sázky se mohou týkat buď výsledků sportovních událostí, nad nimiž vykonává dohled Comitato olimpico nazionale italiano (Italský národní olympijský výbor, dále jen „CONI“) či jemu podléhající organizace, nebo výsledků koňských dostihů pořádaných prostřednictvím Unione nazionale per l’incremento delle razze equine (Národní unie pro zušlechťování koňských plemen, dále jen „UNIRE“).
9 Články 4, 4a a 4b zákona č. 401 ze dne 13. prosince 1989 o zásazích v oblasti her a ilegálních sázek a o ochraně řádného průběhu sportovních soutěží (GURI č. 294 ze dne 18. prosince 1989), ve znění zákona č. 388 (dále jen „zákon č. 401/89“), jehož čl. 37 odst. 5 doplnil do zákona č. 401/89 články 4a a 4b, stanoví:
„Protiprávní účast na organizování her nebo sázek
článek 4
1. Kdo se protiprávně účastní organizování loterií, sázek nebo tipovacích soutěží, jež jsou zákonem vyhrazeny státu nebo jiným koncesionářům, bude potrestán trestem odnětí svobody od šesti měsíců do tří let. Stejný trest může být uložen každému, kdo organizuje sázky nebo tipovací soutěže vztahující se ke sportovním činnostem řízeným CONI a subjekty pod jeho záštitou nebo UNIRE. Kdo se protiprávně účastní veřejného organizování sázek vztahujících se k jiným soutěžím osob nebo zvířat, jakož i k dovednostním soutěžím, může být potrestán trestem odnětí svobody od tří měsíců do jednoho roku a pokutou v minimální výši jednoho milionu lir.
2. Kdo propaguje soutěže, hry nebo sázky organizované způsobem popsaným v odstavci 1, aniž by byl spolupachatelem některého z trestných činů, které jsou tam vymezeny, bude potrestán trestem odnětí svobody do tří měsíců a pokutou od sta tisíc do jednoho milionu lir.
3. Kdo se účastní soutěží, her nebo sázek organizovaných způsobem popsaným v odstavci 1, aniž by byl spolupachatelem některého z trestných činů, které jsou tam vymezeny, bude potrestán trestem odnětí svobody do tří měsíců a pokutou od sta tisíc do jednoho milionu lir.
[…]
článek 4a
Sankce stanovené v tomto článku se použijí na toho, kdo v Itálii bez koncese a bez povolení či licence ve smyslu článku 88 [královského nařízení] vykonává organizovanou činnost za účelem přijímání nebo sběru sázek nebo v každém případě jakkoli usnadňuje příjem či sběr, včetně prostřednictvím telefonu nebo datovým přenosem, sázek všeho druhu, uzavíraných kýmkoli v Itálii nebo v zahraničí.
článek 4b
[...] sankce stanovené v tomto článku se použijí na toho, kdo provádí sběr nebo registraci loterijních sázenek, tipovacích soutěží nebo sázek po telefonu nebo datovým přenosem, aniž by měl povolení používat tyto prostředky k provádění tohoto sběru a registrace.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
10 Z předkládacího usnesení vyplývá, že státní zastupitelství a vyšetřující soudce při Tribunale di Fermo (Itálie) zjistili, že existuje rozsáhlá rozvětvená organizace italských agentur napojených pomocí internetu na sázkovou kancelář Stanley International Betting Ltd (dále jen „Stanley“) se sídlem v Liverpoolu (Spojené království) a že k této organizaci patří Gambelli a další, tj. obvinění v původním řízení. Je jim kladeno za vinu, že na italském území spolupracovali se zahraniční sázkovou kanceláří na sběru sázek, což je činnost, kterou zákon zpravidla vyhrazuje státu, a porušili tak zákon č. 401/89.
11 Takovéto jednání, které je považováno za neslučitelné s monopolem CONI v oblasti sportovního sázení a je trestným činem podle článku 4 zákona č. 401/89, probíhá následovně: sázející oznámí odpovědnému pracovníkovi italské agentury, na které zápasy chce vsadit, a uvede částku vkladu; tato agentura zašle sázkové kanceláři přes internet žádost o přijetí sázky s uvedením příslušných národních fotbalových utkání a vkladu; sázková kancelář zašle pomocí internetu v reálném čase potvrzení o přijetí sázky; italská agentura zašle toto potvrzení sázejícímu a ten agentuře zaplatí dlužnou částku, která se pak převede sázkové kanceláři na účet založený v zahraničí zvlášť pro tento účel.
12 Stanley je kapitálová společnost založená podle britského práva, která je registrována ve Spojeném království a vykonává činnost sázkové kanceláře na základě licence udělené městem Liverpool podle Betting, Gaming and Lotteries Act. Společnost Stanley je oprávněna vykonávat svou činnost ve Spojeném království i v zahraničí. Na základě britské licence organizuje a řídí sázky, přičemž vybírá události, určuje kurzy a nese hospodářské riziko. Společnost Stanley vyplácí výhry a odvádí daně, k nimž je ve Spojeném království povinna, vedle daně z příjmu ze závislé činnosti a dalších. Podléhá přísným kontrolám řádného výkonu své činnosti, které provádí soukromá auditorská společnost, jakož i Inland Revenue a Customs & Excise.
13 Společnost Stanley nabízí evropské veřejnosti široké spektrum sázek s pevným kurzem na národní, evropské či světové sportovní události. Sázek organizovaných a provozovaných touto společností se mohou jednotlivci účastnit ze svého bydliště prostřednictvím různých systémů, například přes internet, faxem nebo telefonem.
14 Podnikání společnosti Stanley v Itálii je konkretizováno obchodními dohodami o zřízení středisek pro předávání dat uzavřenými s italskými provozovateli nebo zprostředkovateli. Tato střediska poskytují uživatelům prostředky datového přenosu, shromažďují a evidují jejich záměry k uzavření sázek a předávají je společnosti Stanley.
15 Obvinění v původním řízení jsou zapsáni u Camera di Commercio (obchodní komora) jako vlastníci podniků provozujících střediska pro předávání dat a od Ministero delle Poste e delle Comunicazioni (ministerstvo pošt a komunikací) získali povolení k provádění přenosu dat.
16 Soudce Tribunale di Fermo provádějící předběžné vyšetřování vydal usnesení o předběžném zajištění, obvinění byli podrobeni osobní prohlídce a uskutečnily se kontroly v jejich agenturách, bydlištích a vozech. Obviněný Garrisi, který je členem představenstva společnosti Stanley, byl zadržen.
17 Obvinění v původním řízení podali k Tribunale di Ascoli Piceno návrh na přezkoumání usnesení o zajištění středisek pro předávání dat, která jsou jejich majetkem.
18 Tribunale di Ascoli Piceno odkazuje na judikaturu Soudního dvora, zejména na jeho rozsudek ze dne 21. října 1999, Zenatti (C‑67/98, Recueil, s. I‑7289). Tribunale di Ascoli Piceno má přitom za to, že otázky, jež nastoluje případ, který mu byl předložen, ne zcela odpovídají skutečnostem, které již Soudní dvůr zkoumal v uvedeném rozsudku. Nedávné změny zákona č. 401/89 podle něj vyžadují, aby Soudní dvůr zkoumal otázku znovu.
19 Tribunale di Ascoli Piceno v této souvislosti odkazuje na parlamentní práce k zákonu č. 388/00, z nichž podle něj vyplývá, že omezení, která byla tímto zákonem doplněna do zákona č. 401/89, byla diktována především nutností chránit sportovní „Totoricevitori“, což je kategorie soukromých podniků. Tento soud uvádí, že v těchto omezeních nespatřuje žádný problém z hlediska veřejného pořádku, který by mohl odůvodňovat omezení práv zaručených normami Společenství nebo normami ústavními.
20 Uvedený soud zdůrazňuje, že oprávněnost sběru a předávání sázek na zahraniční sportovní události, kterou bylo možné vyvodit z původního znění článku 4 zákona č. 401/89, vedla k vzniku a rozvoji celého řetězce subjektů, které do odvětví her a sázek investovaly kapitál a vytvořily si zde infrastrukturu. Legálnost postavení těchto subjektů byla podle tohoto soudu náhle zpochybněna v důsledku změn právní úpravy provedených zákonem č. 388/00, který pod hrozbou trestních sankcí zakazoval komukoli a na jakémkoli místě provádět sběr, přijímání, registraci a předávání návrhů sázek, zejména na sportovní události, bez koncese nebo povolení vydaných státem.
21 Předkládající soud řeší otázku, zda byla dodržena zásada proporcionality, a to jednak s ohledem na přísnost stanoveného zákazu, který je spojen s trestními sankcemi, jež v praxi mohou legálně založeným podnikům či subjektům ze Společenství znemožnit v Itálii výkon hospodářských činností v odvětví her a sázek, a jednak s ohledem na význam chráněného vnitrostátního veřejného zájmu, v jehož jménu jsou svobody Společenství obětovány.
22 Tribunale di Ascoli Piceno má dále za to, že se musí zabývat rozsahem zřejmého nepoměru mezi vnitrostátní právní úpravou, která striktně omezuje přijímání sportovních sázek zahraničními podniky ze Společenství, a výrazným rozšířením her a sázek na národní úrovni, čímž si hodlá italský stát zajistit příjmy do státního rozpočtu.
23 Uvedený soud podotýká, že řízení, které před ním bylo zahájeno, nastoluje jednak otázky z hlediska vnitrostátního práva ohledně slučitelnosti legislativních změn článku 4 zákona č. 401/89 s italskou ústavou, která chrání soukromou hospodářskou iniciativu u činností, z nichž stát nevybírá daň, a jednak otázky ohledně neslučitelnosti normy obsažené v uvedeném článku se svobodou usazování a s volným pohybem přeshraničních služeb. S takto formulovanými otázkami z hlediska vnitrostátního práva se Tribunale di Ascoli Piceno obrátil na Corte costituzionale (Itálie).
24 Za těchto podmínek se Tribunale di Ascoli Piceno rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Existuje soulad mezi článkem 43 ES a následujícími a článkem 49 ES a následujícími, které se týkají svobody usazování a volného pohybu přeshraničních služeb (včetně důsledků, jaké z toho vyplývají v italském právním řádu), na jedné straně a na druhé straně takovou vnitrostátní právní úpravou, jakou je italská právní úprava obsažená v čl. 4 odst. 1 a následujících a v článcích 4a a 4b zákona č. 401/89 (ve znění naposled změněném čl. 37 odst. 5 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000), která pod hrozbou trestních sankcí zakazuje komukoli a na jakémkoli místě provádění sběru, přijímání, registrace a předávání návrhů sázek, zejména na sportovní události, pokud nebyly splněny podmínky získání koncese nebo povolení stanovené vnitrostátním právem?“
K předběžné otázce
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
25 Gambelli a další mají za to, že právní úprava, o kterou jde ve věci v původním řízení a která italským občanům zakazuje kontaktovat zahraniční společnosti za účelem uzavírání sázek a přijímání služeb nabízených těmito společnostmi přes internet, italským zprostředkovatelům zakazuje nabízet sázky spravované společností Stanley, této společnosti znemožňuje usadit se v Itálii s pomocí těchto zprostředkovatelů, a nabízet tak své služby v tomto státě z jiného členského státu a ve svém výsledku vytváří a zachovává monopol v odvětví her a sázek, představuje omezení jak svobody usazování, tak volného pohybu služeb. Toto omezení nelze odůvodnit judikaturou Soudního dvora vyplývající z rozsudků ze dne 24. března 1994, Schindler (C‑275/92, Recueil, s. I‑1039); ze dne 21. září 1999, Läärä a další (C‑124/97, Recueil, s. I‑6067), a Zenatti, uvedeného výše, protože Soudní dvůr podle nich dosud neměl příležitost zkoumat změny doplněné do této právní úpravy zákonem č. 388/00 a protože problematiku nezkoumal z hlediska svobody usazování.
26 Obvinění v původním řízení v tomto ohledu zdůrazňují, že italský stát neprovádí žádnou ucelenou politiku, která by směřovala k omezení, či dokonce k odstranění her ve smyslu výše uvedených rozsudků Läära a další, bod 37, a Zenatti, bod 36. Obavy, na které poukazují vnitrostátní orgány, pokud jde o ochranu sázejících před nebezpečím podvodu, o ochranu veřejného pořádku či o omezení herních příležitostí, aby se zamezilo škodlivým následkům sázek na individuální i na celospolečenské úrovni, a o omezení rozsahu, v jakém sázky svádějí k útratám, jsou podle nich neopodstatněné vzhledem k tomu, že tento stát rozšiřuje nabídku her a sázek, a dokonce lidi vybízí k účasti v hrách tím, že zjednodušuje režim sběru sázek s cílem zvýšit daňové příjmy. Skutečnost, že organizování sázek je upraveno finančními zákony, podle nich ukazuje, že skutečným motivem vnitrostátních orgánů je motiv ekonomický.
27 Podle obviněných v původním řízení je cílem italských právních předpisů také ochrana koncesionářů státního monopolu, do nějž tak nemohou proniknout subjekty z ostatních členských států, a to proto, že nabídková řízení stanoví kritéria vlastnické struktury, která nemohou splnit kapitálové společnosti kótované na burze, ale pouze fyzické osoby, a že stanoví podmínku, podle které je nutné vlastnit prostory a být dlouhodobým koncesionářem.
28 Obvinění v původním řízení uvádějí, že lze stěží připustit, aby s takovou společností, jako je Stanley, která působí zcela legálně a která je ve Spojeném království podrobována řádné kontrole, bylo v italských právních předpisech zacházeno stejně jako se subjektem, který organizuje ilegální hry, přestože britské právní předpisy chrání všechny aspekty související s veřejným zájmem a italští zprostředkovatelé, kteří jsou s touto společností ve smluvním vztahu coby vedlejší provozovny nebo dceřiné společnosti, jsou zapsáni do rejstříku poskytovatelů služeb a evidováni u ministerstva pošt a komunikací, s nímž spolupůsobí a které je podrobuje pravidelným kontrolám a prověrkám.
29 Tato situace, která podle obviněných v původním řízení souvisí se svobodou usazování, je podle nich v rozporu se zásadou vzájemného uznávání v odvětvích, v nichž dosud nedošlo k harmonizaci. Podle nich je také v rozporu se zásadou proporcionality, a to tím spíše, že trestní sankce by měla být až tím nejzazším řešením, k němuž se členský stát může uchýlit teprve poté, co ostatní opatření či nástroje nedokázaly chráněným statkům zajistit vhodnou ochranu. Sázející nacházející se na italském území je přitom podle italských právních předpisů nejen připraven o možnost obrátit se na sázkové kanceláře usazené v jiném členském státě, a to i prostřednictvím subjektů usazených v Itálii, ale také mu hrozí trestní sankce.
30 Italská, belgická, řecká, španělská, francouzská, lucemburská, portugalská, finská a švédská vláda i Komise se dovolávají judikatury Soudního dvora, zejména výše uvedených rozsudků Schindler, Läärä a další a Zenatti.
31 Italská vláda odůvodňuje slučitelnost zákona č. 401/89 s právní úpravou Společenství v oblasti volného pohybu služeb, ale také svobody usazování s odkazem na výše uvedený rozsudek Zenatti. Jak aspekt zkoumaný Soudním dvorem v uvedeném rozsudku, tj. správní povolení k provozování sběru a spravování sázek na italském území, tak i otázka, jež vyvstává ve věci v původním řízení, tedy existence trestní sankce, se kterou je spojen zákaz této činnosti, je-li vykonávána subjekty, které nejsou součástí státně monopolního sázkového systému, mají tentýž cíl, tj. zakázat takovou činnost a omezit v praxi herní příležitosti nad rámec případů výslovně stanovených zákonem.
32 Podle belgické vlády jednotný trh v oblasti her o peníze jen podnítí spotřebitele k dalšímu mrhání a bude mít značné škodlivé účinky pro společnost. Úroveň ochrany zavedená zákonem č. 401/89 a omezující systém povolování podle ní mohou zajistit dosažení cílů obecného zájmu, tedy omezit a přísně kontrolovat nabídku her a sázek, a jsou těmto cílům přiměřené, aniž by obsahovaly jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti.
33 Řecká vláda se domnívá, že organizování hazardních her a sázek na sportovní události musí zůstat pod kontrolou státu a musí být prováděno formou monopolu. Jejich organizování soukromými subjekty by vyvolalo takové bezprostřední následky jako narušení společenského pořádku, podněcování k trestné činnosti či zneužívání sázejících a spotřebitelů vůbec.
34 Španělská vláda uvádí, že jak udělování zvláštních nebo výhradních práv v rámci striktního povolovacího či koncesního režimu, tak zákaz zřizování poboček zahraničních kanceláří pro zpracovávání sázek v jiných členských státech jsou s politikou omezování nabídky slučitelné, pokud tato opatření byla přijata s cílem omezit herní příležitosti a stimulaci poptávky.
35 Francouzská vláda tvrdí, že i když ve věci v původním řízení dochází ke sběru sázek prostřednictvím datového přenosu a sportovní události, na které se sází, se odehrávají výlučně na italském území – na rozdíl od věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Zenatti – tyto okolnosti nezpochybňují judikaturu Soudního dvora, podle níž vnitrostátní právní předpisy, které omezují výkon činností spojených s hrou o peníze, loteriemi a výherními automaty, jsou slučitelné se zásadou volného pohybu služeb, pokud sledují cíl obecného zájmu, jako je předcházení podvodům nebo ochrana sázejících před nimi samými. Podle francouzské vlády jsou tedy členské státy oprávněny upravit činnost subjektů v oblasti sázek za nediskriminačních podmínek, přičemž intenzita a rozsah omezení spadají do posuzovací pravomoci přiznané vnitrostátním orgánům. Soudům členských států tedy přísluší posoudit, zda vnitrostátní orgány při volbě použitých prostředků zachovaly spravedlivý poměr s ohledem na zásadu volného pohybu služeb.
36 Pokud jde o svobodu usazování, má francouzská vláda za to, že stanovená omezení týkající se činnosti nezávislých italských společností, které jsou ve smluvním vztahu se společností Stanley, nezpochybňují právo této sázkové kanceláře svobodně se usadit v Itálii.
37 Podle lucemburské vlády italské právní předpisy brání v Itálii výkonu činnosti spočívající v organizování sázek, protože společnosti Stanley zakazují vykonávat svou činnost na italském území, ať již přímo v rámci volného pohybu přeshraničních služeb, nebo prostřednictvím italských agentur napojených přes internet. Tyto právní předpisy jsou rovněž na překážku svobodě usazování. Podle lucemburské vlády jsou však tyto překážky odůvodněné, a to v rozsahu, v jakém sledují cíle obecného zájmu, jako je snaha o usměrnění a kontrolu touhy po hře, a jsou způsobilé těchto cílů dosáhnout a jsou jim přiměřené, neboť neobsahují žádnou diskriminaci na základě státní příslušnosti vzhledem k tomu, že jak italské subjekty, tak i subjekty usazené v zahraničí musejí získat totéž povolení vydávané ministrem financí, aby mohly na italském území provádět organizování, přijímání a sběr sázek.
38 Portugalská vláda uvádí, že věc v původním řízení má význam pro další provozování loterií v systému státního monopolu a pro zachování významného zdroje státních příjmů, který nahrazuje povinné placení daní a slouží k financování sociální, kulturní a sportovní politiky, a to jak v Itálii, tak ve všech ostatních členských státech. Pokud jde o samotné hraní, tržní hospodářství a volná hospodářská soutěž podle portugalské vlády vedou k takové redistribuci částek vybraných z této činnosti, která je v rozporu se společenským pořádkem, protože tyto částky mají tendenci se přesouvat ze zemí, kde jsou celkové vsazené prostředky nižší, do zemí, kde jsou vyšší a výnos atraktivnější. Sázející z malých členských států tak financují sportovní, kulturní a sociální rozpočet velkých členských států a pokles příjmů z her v menších členských státech nutí vlády financovat jiným způsobem veřejná sociální opatření a ostatní sociální, sportovní a kulturní činnosti státu, což se v těchto státech projevuje zvyšováním daní a naopak jejich snižováním ve velkých státech. Krom toho rozdělení trhu se státními loteriemi v Evropské unii mezi tři nebo čtyři velké subjekty vytváří strukturální změny v systémech distribuce her legálně provozovaných jednotlivými státy, což vede k hromadnému úbytku pracovních míst a vytváří rozdíly v míře zaměstnanosti v jednotlivých členských státech.
39 Finská vláda poukazuje zejména na výše uvedený rozsudek Läärä a další, kde podle ní Soudní dvůr uznal, že nezbytnost a přiměřenost předpisů přijatých určitým členským státem je nutno posuzovat pouze z hlediska cílů, které sledují vnitrostátní orgány tohoto státu, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit, takže předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní předpisy s ohledem na své konkrétní podmínky použití umožňují dosáhnout cílů, které odůvodňují existenci těchto předpisů, a zda jsou omezení těmto cílům přiměřená, přičemž tyto právní předpisy musejí být používány bez rozdílu na všechny subjekty, ať již pocházejí z Itálie nebo z jiného členského státu.
40 Skutečnost, že zavedení omezení volného pohybu služeb sleduje fiskální zájem, nedovoluje podle švédské vlády učinit závěr, že by tato omezení byla v rozporu s právem Společenství, jsou-li přiměřená a nezavádějí-li diskriminaci mezi subjekty, což má ověřit předkládající soud. Změny italské právní úpravy vyplývající ze zákona č. 388/00 umožňují zabránit subjektu, jemuž bylo v Itálii odepřeno povolení ke sběru sázek, obcházet právní úpravu výkonem své činnosti z jiného členského státu, a zakazují zahraničním subjektům, které ve vlastních zemích organizují sázky, vykonávat svou činnost v Itálii. Jak podle švédské vlády Soudní dvůr rozhodl v bodě 36 výše uvedeného rozsudku Läärä a další a v bodě 34 výše uvedeného rozsudku Zenatti, samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti.
41 Komise Evropských společenství se domnívá, že legislativní změny vyplývající ze zákona č. 388/00 jen dále rozvádějí to, což již obsahoval zákon č. 401/89, aniž by zaváděly skutečně novou kategorii trestných činů. Důvody sociální povahy, které vybízejí k omezování škodlivých účinků sázení na fotbalové zápasy a které jsou zároveň důvodem pro to, aby vnitrostátní právní předpisy vyhradily určitým subjektům právo provádět sběr těchto sázek, jsou všude stejné bez ohledu na členský stát, kde se tyto akce odehrávají. Skutečnost, že ve výše uvedeném rozsudku Zenatti se sportovní události, na něž se sázelo, konaly v zahraničí, kdežto ve věci v původním řízení se jedná o fotbalové zápasy pořádané v Itálii, nemá podle Komise žádný význam. Komise dodává, že směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/31/ES ze dne 8. června 2000 o některých právních aspektech služeb informační společnosti, zejména elektronického obchodu, na vnitřním trhu (směrnice o elektronickém obchodu) (Úř. věst. L 178, s. 1; Zvl. vyd. 13/25, s. 399) se na sázky nevztahuje, takže zvolené řešení by se nemělo lišit od řešení přijatého v uvedeném rozsudku.
42 Komise se domnívá, že věc nelze posuzovat z hlediska svobody usazování vzhledem k tomu, že agentury řízené obviněnými v hlavním řízení jsou nezávislé a jednají jako střediska pro sběr sázek a jako zprostředkovatelé ve vztazích mezi svými klienty a společností Stanley a v žádném případě nejsou vůči společnosti Stanley ve vztahu podřízenosti. Ale i za předpokladu, že by se právo usazování uplatnilo, byla by omezení stanovená italskými právními předpisy odůvodněna týmiž sociálně-politickými důvody, jaké Soudní dvůr přijal ve výše uvedených rozsudcích Schindler, Läärä a další a Zenatti, pokud jde o omezení volného pohybu služeb.
43 Komise Soudnímu dvoru na jednání sdělila, že proti Italské republice zahájila řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti ohledně liberalizace odvětví dostihových sázek spravovaných organizací UNIRE. Pokud jde o odvětví loterie, které prošlo liberalizací, Komise připomněla rozsudek ze dne 26. dubna 1994, Komise v. Itálie (C‑272/91, Recueil, s. I‑1409), kde Soudní dvůr rozhodl, že Italská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají zejména ze Smlouvy o ES, když účast v nabídkovém řízení na udělení koncese pro automatizovaný loterijní systém vyhradila pouze organizacím, společnostem, konsorciím či sdružením, kde většina základního kapitálu, ať již samostatně či společně, je vlastněna veřejnoprávním subjektem.
Odpověď Soudního dvora
44 Zaprvé je třeba zkoumat, zda taková právní úprava, jakou je zákon č. 401/89, o nějž jde ve věci v původním řízení, představuje omezení svobody usazování.
45 Je nutno připomenout, že omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území druhého členského státu, včetně omezení při zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností, jsou článkem 43 ES zakázána.
46 Pokud taková společnost, jako je Stanley, usazená v jednom členském státě vyvíjí činnost spočívající ve sběru sázek prostřednictvím sítě agentur usazených v jiném členském státě, jako jsou obvinění v původním řízení, pak omezení stanovená pro činnost těchto agentur představují překážku svobodě usazování.
47 Italská vláda v odpovědi na otázky položené na jednání Soudním dvorem mimoto uznala, že italská právní úprava nabídkových řízení na sázkovou činnost v Itálii obsahuje omezení. Skutečnost, že žádný subjekt nezískal pro takové činnosti povolení, kromě subjektu s monopolním postavením v této oblasti, lze podle této vlády vysvětlit tím, že dle pojetí italské právní úpravy smí být koncese udělena jen určitým osobám.
48 Pokud skutečnost, že mezi koncesionáři v odvětví sázek na sportovní události v Itálii nejsou zahraniční subjekty, je dána tím, že italská právní úprava v oblasti nabídkových řízení v praxi vylučuje možnost kapitálových společností kótovaných na regulovaných trzích ostatních členských států získat koncese, představuje taková právní úprava prima facie omezení svobody usazování, a to i když toto omezení platí bez rozdílu pro všechny kapitálové společnosti, které by mohly mít o takové koncese zájem, ať jsou usazeny v Itálii nebo v jiném členském státě.
49 Nelze tedy vyloučit, že i podmínky stanovené italskou právní úpravou pro účast v nabídkových řízeních na udělení uvedených koncesí představují překážku svobodě usazování.
50 Zadruhé je třeba posoudit, zda uvedená právní úprava představuje omezení volného pohybu služeb.
51 Článek 49 ES zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Společenství pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném státě Společenství, než se nachází příjemce služeb. Článek 50 ES považuje za „služby“ výkony poskytované zpravidla za úplatu, pokud nejsou upraveny ustanoveními o volném pohybu zboží, kapitálu a osob.
52 Soudní dvůr již rozhodl, že dovoz reklamních podkladů a loterijních sázenek do některého členského státu za tím účelem, aby se obyvatelé tohoto státu účastnili loterie organizované v jiném členském státě, patří mezi „služby“ (výše uvedený rozsudek Schindler, bod 37). Obdobně platí, že činnost, která spočívá v zajištění účasti státních příslušníků jednoho členského státu na sázkových hrách organizovaných v jiném členském státě, ačkoli se tyto sázky týkají sportovních událostí pořádaných v prvně uvedeném členském státě, patří mezi „služby“ ve smyslu článku 50 ES.
53 Soudní dvůr rovněž rozhodl, že článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že se týká i služeb, které poskytovatel nabízí po telefonu potenciálním příjemcům usazeným v jiných členských státech, aniž by se přemístil z členského státu, v němž je usazen (rozsudek ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C‑384/93, Recueil, s. I‑1141, bod 22).
54 Použije-li se tento výklad na problematiku věci v původním řízení, pak z toho vyplývá, že se článek 49 ES týká i služeb, které takový poskytovatel, jako je společnost Stanley, usazený v jednom členském státě, v daném případě ve Spojeném království, nabízí přes internet – a tedy aniž by se přemístil – příjemcům usazeným v jiném členském státě, v daném případě v Italské republice, takže jakékoli omezení těchto činností představuje pro takového poskytovatele omezení volného pohybu služeb.
55 Volný pohyb služeb krom toho zahrnuje nejen svobodu poskytovatele nabízet a poskytovat služby příjemcům usazeným v jiném členském státě, než je stát, na jehož území se tento poskytovatel nachází, ale také svobodu přijímat nebo využívat coby příjemce služby nabízené poskytovatelem usazeným v jiném členském státě, aniž by mu v tom bránila nějaká omezení (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 31. ledna 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, Recueil, s. 377, bod 16, a ze dne 26. října 1999, Eurowings Luftverkehr, C‑294/97, Recueil, s. I‑7447, body 33 a 34).
56 V odpověď na otázky položené Soudním dvorem na jednání přitom italská vláda potvrdila, že činnost jednotlivce, který se v Itálii ze svého bydliště připojí přes internet na sázkovou kancelář usazenou v jiném členském státě s použitím své kreditní karty coby platebního prostředku, je podle článku 4 zákona č. 401/89 trestným činem.
57 Takový trestně postihovaný zákaz účastnit se sázkových her organizovaných v jiných členských státech, než je členský stát, na jehož území je sázející usazen, je omezením volného pohybu služeb.
58 Totéž platí pro zákaz, taktéž spojený s trestními sankcemi, uložený takovým zprostředkovatelům, jako jsou obvinění v původním řízení, usnadňovat poskytování sázkových služeb týkajících se sportovních událostí organizovaných takovým poskytovatelem, jako je společnost Stanley, usazeným v jiném členském státě, než ve kterém tito zprostředkovatelé vykonávají svou činnost, neboť takovýto zákaz je omezením práva sázkové kanceláře na volný pohyb služeb, a to i tehdy, pokud jsou zprostředkovatelé usazeni v témže členském státě jako příjemci uvedených služeb.
59 Je tedy třeba konstatovat, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je italská právní úprava sázek, zejména článek 4 zákona č. 401/89, je omezením svobody usazování a volného pohybu služeb.
60 Za těchto podmínek je třeba zkoumat, zda takováto omezení mohou být připuštěna jakožto odchylná opatření výslovně uvedená v článcích 45 ES a 46 ES nebo v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu.
61 Pokud jde o argumenty předložené zejména řeckou a portugalskou vládou k odůvodnění omezení hazardních a sázkových her, stačí připomenout, že snížení nebo omezení daňových příjmů nepatří podle ustálené judikatury mezi důvody uvedené v článku 46 ES a není naléhavým důvodem obecného zájmu, jejž by bylo možné uplatnit jako důvod pro omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 16. července 1998, ICI, C‑264/96, Recueil, s. I‑4695, bod 28, a ze dne 3. října 2002, Danner, C‑136/00, Recueil, s. I‑8147, bod 56).
62 Jak vyplývá z bodu 36 výše uvedeného rozsudku Zenatti, omezení musejí každopádně odpovídat na potřebu opravdu snížit herní příležitosti a financování sociálních činností prostřednictvím poplatku z příjmů pocházejících z povolených her musí představovat pouze vedlejší příznivý následek, a nikoli skutečné odůvodnění zavedené omezující politiky.
63 Naproti tomu, jak připomněly vlády, které předložily vyjádření, jakož i Komise, Soudní dvůr ve svých výše uvedených rozsudcích Schindler, Läärä a další a Zenatti uvedl, že zvláštnosti morální, náboženské nebo kulturní povahy, jakož i morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost, které souvisejí s hrami a sázkami, mohou odůvodnit existenci dostatečné posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků, které zahrnuje ochrana spotřebitele a společenského pořádku.
64 K tomu, aby byla omezení svobody usazování a volného pohybu služeb odůvodněná, musejí v každém případě splňovat podmínky vyplývající z judikatury Soudního dvora (viz zejména rozsudky ze dne 31. března 1993, Kraus, C‑19/92, Recueil, s. I‑1663, bod 32, a ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard, C‑55/94, Recueil, s. I‑4165, bod 37).
65 Podle této judikatury totiž musejí být uvedená omezení odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, musejí být způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. V každém případě musejí být uplatňována nediskriminačně.
66 Je věcí předkládajícího soudu, aby rozhodl, zda ve věci v původním řízení omezení svobody usazování a volného pohybu služeb zavedená zákonem č. 401/89 tyto podmínky respektují. Za tímto účelem mu přísluší zohlednit skutečnosti upřesněné v následujících bodech.
67 Nejprve je třeba uvést, ze pokud Soudní dvůr ve výše uvedených rozsudcích Schindler, Läärä a další a Zenatti připustil, že omezení herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako je ochrana spotřebitele, předcházení podvodům a zabraňování tomu, aby občané byli naváděni k nadměrným útratám za hru, pak je ještě zapotřebí, aby omezení založená na takovýchto důvodech a na nutnosti zabránit narušování společenského pořádku byla způsobilá zaručit uskutečnění uvedených cílů v tom smyslu, že tato omezení musejí uceleně a systematicky přispívat k omezování sázkových činností.
68 V tomto ohledu předkládající soud s odkazem na přípravné práce na zákoně č. 388/00 uvedl, že italský stát provádí na vnitrostátní úrovni politiku výrazného rozšiřování her a sázek s cílem opatřit si finanční prostředky, přičemž chrání koncesionáře CONI.
69 Přitom, pokud orgány členského státu podněcují a povzbuzují spotřebitele, aby se účastnili loterií, hazardních her nebo sázkových her, aby z toho státní pokladna měla finanční zisky, nemohou se orgány tohoto státu odvolávat na společenský veřejný pořádek, pokud jde o potřebu omezit herní příležitosti, aby tak odůvodnily taková opatření, o jaká jde v původním řízení.
70 Omezení uložená italskou právní úpravou v oblasti nabídkových řízení dále musejí být uplatňována bez rozdílu v tom smyslu, že se musejí používat stejným způsobem a se stejnými kritérii na subjekty usazené v Itálii a na subjekty pocházející z jiných členských států.
71 Předkládající soud bude muset posoudit, zda jsou podmínky účasti v nabídkových řízeních na udělení koncese k provozování sázek na sportovní události stanoveny tak, že je v praxi mohou italské subjekty splnit snadněji než subjekty zahraniční. Pokud by tomu tak bylo, tyto podmínky by nesplňovaly kritérium zákazu diskriminace.
72 Omezení uložená italskými právními předpisy konečně nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení sledovaného cíle nezbytné. V tomto ohledu musí předkládající soud zkoumat, zda trestní sankce uložená každému, kdo ze svého bydliště v Itálii uzavírá sázky přes internet se sázkovou kanceláří usazenou v jiném členském státě, není z hlediska judikatury Soudního dvora nepřiměřenou sankcí (viz rozsudky ze dne 29. února 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos, C‑193/94, Recueil, s. I‑929, body 34 až 39, a ze dne 25. července 2002, MRAX, C‑459/99, Recueil, s. I‑6591, body 89 až 91), zvláště když je účast na sázení podporována, jedná-li se o hry organizované autorizovanými vnitrostátními subjekty.
73 Předkládající soud se dále bude muset zabývat tím, zda omezení spojená s trestními sankcemi až po trest odnětí svobody v trvání jednoho roku, stanovená zprostředkovatelům, kteří usnadňují poskytování služeb sázkové kanceláře usazené v jiném členském státě, než je stát, ve kterém jsou tyto služby nabízeny, a to tím způsobem, že ve svých prostorách poskytují sázejícím internetové spojení s touto sázkovou kanceláří, je omezením překračujícím meze toho, co je nezbytné k potírání podvodů, zvláštně tehdy, když poskytovatel služeb podléhá v členském státě, kde je usazen, právnímu systému kontrol a sankcí, když zprostředkovatelé byli založeni legálně a když se tito zprostředkovatelé před legislativními změnami vyplývajícími ze zákona č. 388/00 domnívali, že jsou k předávání sázek na zahraniční sportovní události oprávněni.
74 Co se týče přiměřenosti italské právní úpravy s ohledem na svobodu usazování, třebaže cílem sledovaným orgány členského státu je zamezit riziku, že se koncesionáři her budou zapojovat do trestné či podvodné činnosti, vyloučení možnosti pro kapitálové společnosti, jejichž akcie jsou kótovány na regulovaných trzích ostatních členských států, získat licenci na provozování sportovních sázek, ačkoli existují i jiné prostředky jak kontrolovat účty a činnost takovýchto společností, se může jevit jako opatření překračující meze toho, co je nezbytné k potírání podvodů.
75 Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava z hlediska svých konkrétních podmínek použití skutečně odpovídá cílům, které ji mohou odůvodňovat, a zda se omezení, jež ukládá, nejeví ve vztahu k těmto cílům nepřiměřená.
76 S ohledem na všechny tyto úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že vnitrostátní právní úprava, která pod hrozbou trestních sankcí zakazuje provádění sběru, přijímání, registrace a předávání návrhů sázek, zejména na sportovní události, bez koncese nebo povolení vydaných dotyčným členským státem, je omezením svobody usazování a volného pohybu služeb podle článků 43 ES a 49 ES. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda taková právní úprava z hlediska svých konkrétních podmínek použití skutečně odpovídá cílům, které ji mohou odůvodňovat, a zda se omezení, jež ukládá, nejeví ve vztahu k těmto cílům nepřiměřená.
K nákladům řízení
77 Výdaje vzniklé italské, belgické, řecké, španělské, francouzské, lucemburské, portugalské, finské a švédské vládě, jakož i Komisi, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
o otázce, která mu byla předložena usnesením Tribunale di Ascoli Piceno ze dne 30. března 2001, rozhodl takto:
Vnitrostátní právní úprava, která pod hrozbou trestních sankcí zakazuje provádění sběru, přijímání, registrace a předávání návrhů sázek, zejména na sportovní události, bez koncese nebo povolení vydaných dotyčným členským státem, je omezením svobody usazování a volného pohybu služeb podle článků 43 ES a 49 ES. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda taková právní úprava z hlediska svých konkrétních podmínek použití skutečně odpovídá cílům, které ji mohou odůvodňovat, a zda se omezení, jež ukládá, nejeví ve vztahu k těmto cílům nepřiměřená.
Cunha Rodrigues | Edward | Schintgen |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 6. listopadu 2003.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |