STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
VERICI TRSTENJAK
přednesené dne 11. května 20101(1)
Věc C‑162/09
Secretary of State for Work and Pensions
proti
Taous Lassal
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Court of Appeal (England & Wales) (Spojené království)]
„Směrnice 2004/38/ES – Právo občanů Unie pobývat na území členských států – Článek 16 odst. 1 – Právo trvalého pobytu – Pětiletý nepřetržitý pobyt – Zohlednění doby před uplynutím lhůty pro provedení – Zpětný účinek – Vazba právní normy na skutkový stav v minulosti – Článek 16 odst. 4 – Ztráta práva trvalého pobytu – Nepřítomnost po dobu delší než dva roky“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 234 ES(2) poskytuje Soudnímu dvoru příležitost vyslovit se k podmínkám vzniku práva trvalého pobytu podle článku 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(3). Podle čl. 16 odst. 1 této směrnice získá právo trvalého pobytu každý občan Unie, který po dobu pěti let nepřetržitě pobýval v hostitelském členském státě.
2. Court of Appeal (dále jen „předkládající soud“) se Soudního dvora táže, zda musí být při výpočtu pětileté doby pobytu zohledněn i pobyt, který byl ukončen přede dnem, kdy byla směrnice provedena do vnitrostátního práva, resp. kdy uplynula prováděcí lhůta směrnice 2004/38. Odpověď na tuto otázku má dopady nad rámec projednávaného sporu. Předkládající soud vznáší obdobnou otázku ve věci Dias, kterou Soudní dvůr rovněž projednává(4).
I – Použitelné právo
A – Právo Společenství(5)
3. Článek 18 ES stanoví:
„(1) Každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
(2) Pokud se k dosažení tohoto cíle ukáže činnost Společenství jako nezbytná a pokud tato Smlouva pro takovou činnost nestanoví nezbytné pravomoci, může Rada přijímat předpisy k usnadnění výkonu práv uvedených v odstavci 1. Rozhoduje postupem podle článku 251.
(3) Odstavec 2 se nevztahuje na předpisy upravující cestovní pasy, průkazy totožnosti, povolení k pobytu a jiné obdobné doklady ani na předpisy týkající se sociálního zabezpečení nebo sociální ochrany.“
4. Čtvrtý bod odůvodnění směrnice 2004/38 zní následovně:
„Aby byl překonán tento odvětvový a rozdrobený přístup k právu volného pohybu a pobytu a usnadněn výkon tohoto práva, je třeba jediného právního předpisu, který by změnil nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství [...] a zrušil tyto akty: směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství [...], směrnice Rady 73/148/EHS ze dne 21. května 1973 o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb [...], směrnice Rady 90/364/EHS ze dne 28. června 1990 o právu pobytu [...], směrnice Rady 90/365/EHS ze dne 28. června 1990 o právu pobytu zaměstnaných osob a osob samostatně výdělečně činných po skončení jejich pracovní činnosti [...] a směrnice Rady 93/96/EHS ze dne 29. října 1993 o právu pobytu pro studenty [...].“
5. Body odůvodnění 17 a 18 směrnice 2004/38 jsou formulovány následovně:
„(17) Trvalý pobyt občanů Unie, kteří se rozhodli usadit v hostitelském členském státě dlouhodobě, by posílil pocit občanství Unie a představuje klíčový faktor podporující sociální soudržnost, která je jedním ze základních cílů Unie. Právo trvalého pobytu by tedy mělo být stanoveno pro všechny občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří v hostitelském členském státě pobývají v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí nepřetržitě po dobu pěti let, aniž by byli vyhoštěni.
(18) Aby se trvalý pobyt stal opravdovým prostředkem integrace do společnosti hostitelského členského státu, ve kterém občan Unie žije, nemělo by být již jednou nabyté právo trvalého pobytu svázáno s žádnými dalšími podmínkami.“
6. Článek 16 směrnice obsahuje obecné pravidlo pro právo trvalého pobytu. Tento článek stanoví:
„Obecné pravidlo pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky
(1) Právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. Toto právo není vázáno na splnění podmínek stanovených v kapitole III.
[...]
(3) Nepřetržitost pobytu není dotčena dočasnou nepřítomností po dobu nepřesahující celkem šest měsíců v roce, nepřítomností delšího trvání z důvodu plnění povinné vojenské služby ani souvislou nepřítomností po dobu nejvýše dvanácti měsíců z důležitých důvodů, například z důvodu těhotenství nebo narození dítěte, vážné nemoci, studia či odborné přípravy nebo vyslání do jiného členského státu nebo třetí země zaměstnavatelem.
(4) Již nabyté právo trvalého pobytu může být ztraceno pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky.“
7. V článku 17 směrnice je upraveno právo trvalého pobytu pro osoby, které přestaly pracovat v hostitelském členském státě, a jejich rodinné příslušníky. Tento článek stanoví:
„(1) Odchylně od článku 16 nabývají právo trvalého pobytu před dosažením pěti let nepřetržitého pobytu:
[...]
b) zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné, které v hostitelském členském státě pobývají déle než dva roky a přestaly tam pracovat z důvodu trvalé pracovní neschopnosti.
[...]
[...]
(3) Rodinní příslušníci zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné, kteří s ní pobývají na území hostitelského členského státu, mají právo trvalého pobytu v tomto členském státu bez ohledu na státní příslušnost, pokud tato zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná sama nabyla práva trvalého pobytu v tomto členském státě na základě odstavce 1.
(4) Pokud však zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná zemře v období, kdy ještě pracuje, avšak dosud nezískala v hostitelském členském státě trvalý pobyt na základě odstavce 1, nabývají její rodinní příslušníci, kteří s ní pobývají na území hostitelského členského státu, právo trvalého pobytu za podmínky, že
a) tato zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná v okamžiku smrti nepřetržitě pobývala na území tohoto členského státu po dobu dvou let; nebo
[...]“
8. Článek 38 směrnice stanoví:
„Zrušení
(1) S účinkem od 30. dubna 2006 se zrušují články 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1612/68.
(2) S účinkem od 30. dubna 2006 se zrušují směrnice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS.
(3) Odkazy na zrušená ustanovení a směrnice se považují za odkazy na tuto směrnici.“
9. Podle čl. 40 odst. 1 směrnice uvedou členské státy v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 30. dubna 2006.
10. Článek 6 odst. 2 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství(6), která byla účinná do 30. dubna, stanovil:
„Přerušení pobytu nepřesahující dobu šesti po sobě následujících měsíců a nepřítomnost z důvodu vojenské služby nemají vliv na platnost povolení k pobytu.“
11. Článek 2 odst. 1 písm. b) první věta nařízení Komise (EHS) č. 1251/70 ze dne 29. června 1970 o právu pracovníků zůstat na území členského státu po skončení zaměstnání v tomto státě stanovil:
„(1) Právo zůstat na území členského státu mají tito pracovníci:
[...]
b) pracovník, který poté, co nepřetržitě bydlel v tomto státě po více než dva roky, tam přestal pracovat jako zaměstnaná osoba následkem trvalé pracovní neschopnosti.“
12. Článek 3 nařízení č. 1251/70 stanovil:
„(1) Rodinní příslušníci pracovníka uvedení v článku 1, kteří s ním bydlí na území členského státu, jsou oprávněni tam trvale zůstat, jestliže pracovník získal právo zůstat na území tohoto státu v souladu s článkem 2, a toto právo jim zůstává i po smrti pracovníka.
(2) Jestliže však pracovník zemře v produktivním věku dříve, než získá právo zůstat na území dotyčného státu, jeho rodinní příslušníci jsou oprávněni tam trvale zůstat za podmínky, že
– pracovník v den svého úmrtí nepřetržitě bydlel na území tohoto členského státu po dobu alespoň dvou let;
[...]“
13. Podle čl. 4 odst. 1 druhé věty tohoto nařízení není nepřetržité bydlení ve smyslu jeho čl. 3 odst. 2 ovlivněno dočasnou nepřítomností nepřesahující dohromady tři měsíce za rok, ani delšími dobami nepřítomnosti v souvislosti s výkonem vojenské služby.
14. Článek 6 odst. 2 nařízení č. 1251/70 stanovil:
„Doby přerušení pobytu nepřesahující šest po sobě jdoucích měsíců nemají vliv na platnost povolení pobytu.“
15. Nařízení č. 1251/70 bylo zrušeno nařízením Komise (ES) č. 635/2006 ze dne 25. dubna 2006, kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 1251/70 o právu pracovníků zůstat na území členského státu po skončení zaměstnání v tomto státě(7) s účinkem od 30. dubna 2006.
B – Vnitrostátní právo
1. Ustanovení týkající se podpory příjmů
16. Podle příslušných ustanovení vnitrostátního práva je podpora příjmů dávka určená potřebným osobám ve věku od 16 do 59 let, které se nemusí registrovat pro účely dávek v nezaměstnanosti, například proto, že jsou v pokročilém stadiu těhotenství, neschopny práce nebo osamělými rodiči. Právní základ podpory příjmů tvoří Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (zákon z roku 1992 o příspěvcích a dávkách sociálního zabezpečení; dále jen „zákon z roku 1992“). Článek 124 odst. 1 písm. b) uvedeného zákona podmiňuje nárok na podporu příjmů tím, že příjem dotčené osoby nepřekročí „relevantní částku“, jíž se rozumí „taková částka nebo souhrn částek, které jsou stanoveny ve vztahu k takové dávce“ (čl. 135 odst. 1 zákona z roku 1992). Článek 135 odst. 2 zákona z roku 1992 stanoví, že oprávnění stanovit relevantní částky zahrnuje rovněž oprávnění stanovit relevantní částku v nulové výši.
17. Podle článku 21 a přílohy 7 Income Support (General) Regulations 1987 je stanovena relevantní částka pro „zahraniční osoby“ v nulové výši, takže taková osoba nemá nárok na podporu příjmů. Pojem „zahraniční osoba“ je vymezen v článku 21AA jako „žadatel, který nemá obvyklý pobyt ve Spojeném království, na Normanských ostrovech, na ostrově Man nebo v Irské republice“. Podle čl. 21AA odst. 2 se má za to, že žadatel nemá obvyklý pobyt ve Spojeném království, pokud zde nemá „právo pobytu“. Pojem „právo pobytu“ není výslovně vymezen, je však nesporné, že právem pobytu pro tyto účely je právo trvalého pobytu vyplývající z čl. 15 odst. 1 písm. a) nařízení z roku 2006.
2. Ustanovení imigračních právních předpisů
18. Nařízení z roku 2006 vstoupilo v platnost dne 30. dubna 2006. Jeho účelem bylo provést do vnitrostátního práva ustanovení směrnice 2004/38.
19. Článek 15 nařízení z roku 2006 stanoví:
„Právo trvalého pobytu
(1) Právo trvalého pobytu ve Spojeném království nabývají tyto osoby:
a) státní příslušník státu EHP, který pobývá ve Spojeném království v souladu s tímto nařízením nepřetržitě po dobu pěti let;
[...]
(2) Již nabyté právo trvalého pobytu podle tohoto článku je ztraceno pouze z důvodu nepřítomnosti ve Spojeném království po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky.
[...]“
20. Bod 6 přílohy 4 k nařízení z roku 2006 stanoví:
„Jakékoli období, kdy osoba vykonávala činnost nebo pobývala na území Spojeného království v souladu s nařízením z roku 2000, se považuje za období, během něhož taková osoba vykonávala tuto činnost nebo pobývala na území Spojeného království v souladu s tímto nařízením pro účely výpočtu doby činnosti a pobytu podle tohoto nařízení.“
21. Uvedeným „nařízením z roku 2000“ se rozumí Immigration (European Economic Area) Regulations 2000, které již bylo zrušeno. Podle uvedeného nařízení měla osoba, jež byla pracovníkem, mj. nárok na právo pobytu (čl. 5 odst. 1 a čl. 14 odst. 1). Nařízení z roku 2000 vstoupilo v platnost dne 2. října 2000. Nařízení z roku 2006 neobsahuje žádné ustanovení, podle kterého by bylo možné započíst doby pobytu před 2. říjnem 2000 pro účely práva trvalého pobytu podle čl. 15 odst. 1 písm. a).
II – Skutkový stav
22. Taous Lassal má francouzskou státní příslušnost. V roce 1999 přicestovala do Spojeného království. Po celou dobu od září 1999 do února 2005 byla T. Lassal „pracovníkem“ ve smyslu práva Společenství.
23. V únoru 2005 opustila T. Lassal na dobu deseti měsíců území Spojeného království za účelem návštěvy své matky ve Francii. Po návratu do Spojeného království v prosinci 2005 se znovu začala ucházet o zaměstnání. Od ledna 2006 do listopadu 2006 pobírala dávky v nezaměstnanosti (Jobseeker’s Allowance). V listopadu 2006 požádala o podporu příjmů (Income Support) z důvodu svého těhotenství. Tato žádost byla zamítnuta z důvodu, že nemá právo pobývat na území Spojeného království.
24. Taous Lassal se proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o podporu příjmů odvolala a Appeal Tribunal jejímu odvolání dne 3. září 2007 vyhověl. Appeal Tribunal rozhodl, že T. Lassal má nárok na podporu příjmů proto, že má právo trvalého pobytu na území Spojeného království podle čl. 15 odst. 1 písm. a) Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (dále jen „nařízení z roku 2006“).
25. Secretary of State podal proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek k Social Security Commissioner a dále podal opravný prostředek proti zamítavému rozhodnutí Social Security Commissioner k předkládajícímu soudu.
III – Řízení u předkládajícího soudu
26. Podle názoru Secretary of State nemá T. Lassal podle nařízení z roku 2006 právo trvalého pobytu ve Spojeném království. Její pobyt v době mezi vstupem nařízení z roku 2000 v platnost, tj. 2. října 2000, a jejím odjezdem do Francie v únoru 2005 byl v souladu s nařízením z roku 2000. Následně nicméně opustila území Spojeného království na dobu přibližně 10 měsíců, a přerušila tak stav nepřetržitého pobytu. V prosinci 2005 se vrátila do Spojeného království. V okamžiku podání žádosti o podporu příjmů v listopadu 2006 tedy pobývala ve Spojeném království nepřetržitě pouze po dobu 11 měsíců. Podle názoru Secretary of State je uvedený výsledek v souladu se směrnicí 2004/38(8).
27. Taous Lassal se nedostavila k předkládajícímu soudu ani nebyla zastoupena. Child Poverty Action Group (dále jen „CPAG“) bylo povoleno vstoupit do řízení jako vedlejší účastník a podala vyjádření jménem T. Lassal. CPAG zastává názor, že T. Lassal má právo trvalého pobytu. Pobývala v době od září 1999 do února 2005 ve Spojeném království. Podle názoru CPAG může nepřetržitá doba pěti let podle čl. 16 odst. 1 směrnice zahrnovat doby pobytu, které skončily před uplynutím lhůty pro provedení, tedy 30. dubna 2006. Od února 2005 do okamžiku návratu T. Lassall do Spojeného království neuplynuly ani dva roky, takže T. Lasall neztratila své právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 4 směrnice(9).
28. Předkládající soud poukazuje na to, že podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 musí osoba nepřetržitě „legálně“ pobývat na území státu po dobu pěti let, aby mohla nabýt právo trvalého pobytu. Pojmem „legálně“ se myslí soulad s právem Společenství, a nikoli s vnitrostátním právem. Tento pojem je třeba vykládat v souladu se sedmnáctým bodem odůvodnění směrnice tak, že se vztahuje na nepřetržitý pobyt po dobu pěti let „v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí“.
29. Pokud má být pojem „legálně“ uvedený v čl. 16 odst. 1 směrnice vykládán v souladu se sedmnáctým bodem odůvodnění směrnice, vyvstává otázka, zda má být odkaz na „podmínky stanovené touto směrnicí“ vykládán v tom smyslu, že zahrnuje odkaz na podmínky stanovené dřívějšími předpisy Společenství, jež stanoví práva pobytu pracovníků. Předkládající soud považuje takový výklad za správný. Pobyt T. Lassal ve Spojeném království by v takovém případě splňoval podmínky čl. 16 odst. 1 směrnice. Na druhé straně, pokud má být uvedený odkaz vykládán tak, že se vztahuje pouze na pobyt podle směrnice 2004/38, pobyt T. Lassal by podmínky nesplňoval.
IV – Předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
30. Vzhledem k těmto pochybnostem týkajícím se výkladu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 položil předkládající soud v předkládacím usnesení ze dne 10. března 2009, došlém kanceláři Soudního dvora dne 8. května 2009 následující předběžnou otázku:
„Je třeba za okolností, kdy (i) občanka Unie vstoupila na území Spojeného království v září 1999 jako pracovnice a pobývala zde v tomto postavení až do února 2005, (ii) poté opustila území Spojeného království a vrátila se do členského státu, jehož je státní příslušnicí, na dobu deseti měsíců, (iii) vrátila se do Spojeného království v prosinci 2005 a pobývala zde nepřetržitě do listopadu 2006, kdy požádala o podporu v rámci sociálního zabezpečení:
vykládat čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 v tom smyslu, že přiznává této občance Unie právo trvalého pobytu v tomto členském státě na základě skutečnosti, že v souladu s dřívějšími právními předpisy Společenství upravujícími práva pobytu pracovníků nepřetržitě legálně pobývala na území státu po dobu pěti let, jež skončila před 30. dubnem 2006 (konci lhůty, v níž byly členské státy povinny provést směrnici do vnitrostátního práva)?“
31. Dne 10. března 2010 se před Soudním dvorem konalo jednání, kterého se účastnili zástupci Spojeného království, Belgického království, CPAG a Komise, kteří doplnili svá vyjádření a odpověděli na otázky.
V – Argumenty zúčastněných
32. Vláda Spojeného království navrhuje odpovědět na předběžnou otázku záporně. V souladu s názorem Secretary of State se přitom opírá o dvě argumentační linie.
33. Zaprvé uvádí, že podle čl. 16 odst. 1 směrnice může být zohledněn pouze pobyt po 30. dubnu 2006. V této souvislosti nejprve poukazuje na skutečnost, že znění čl. 16 odst. 1 směrnice je stručné. Nevypovídá nic o tom, zda nepřetržitá doba pěti let musí uplynout po 30. dubnu 2006, ani o tom, zda může skončit i před 30. dubnem 2006. Právo trvalého pobytu je podle čl. 16 odst. 1 směrnice nicméně podmíněno legálním pobytem ve Spojeném království po dobu pěti let. Legální ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice znamená, že pobyt musí probíhat podle podmínek směrnice. Vyplývá to z druhé věty bodu 17 odůvodnění směrnice 2004/38. Pobyt za podmínek této směrnice by se však nicméně mohl uskutečnit pouze po jejím provedení do vnitrostátního práva od 30. dubna 2006. Jak vyplývá ze sdělení Komise Parlamentu v rámci legislativního procesu ze dne 30. prosince 2003(10), objasňuje druhá věta bodu 17 odůvodnění význam legálního pobytu podle článku 16 směrnice.
34. Zadruhé se vláda Spojeného království opírá o odlišný výklad čl. 16 odst. 1 směrnice, podle kterého může být zohledněn jen pětiletý nepřetržitý pobyt ukončený 30. dubna 2006 nebo později. Tento výklad přihlíží k tomu, že právo trvalého pobytu existuje teprve od 30. dubna 2006, a proto nemohlo existovat před tímto datem. Neexistující právo nemůže být ani nabýváno. Dále nemůže právo trvalého pobytu před svým vznikem opět zaniknout ani podle čl. 16 odst. 4 směrnice. Článek 16 odst. 4 směrnice tedy nelze použít na pobyty, které skončily před 30. dubnem 2006. To představuje problém v případech, v nichž pětiletý pobyt občana Unie v hostitelském státě uplynul před delší dobou. V tomto případě by v souladu s výkladem, podle kterého musejí být v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice zohledněny i pobyty ukončené před 30. dubnem 2006, vzniklo právo trvalého pobytu. Článek 16 odst. 4 směrnice, podle kterého právo trvalého pobytu zaniká dvouletou nepřítomností, však nelze použít, neboť toto ustanovení upravuje zánik již vzniklého práva. Takový výklad, který poskytuje právo trvalého pobytu i občanům Unie, kteří již na základě své nepřítomnosti v hostitelském členském státě nemají požadovaný stupeň integrace, není v souladu s cílem uvedeným v bodě 18 odůvodnění směrnice, kterým je podporovat integraci občanů Unie v hostitelském členském státě.
35. Otázka, zda je třeba zohlednit první či druhý způsob výkladu, není pro rozhodnutí projednávaného případu relevantní. Každopádně je z důvodu výše uvedených argumentů nesprávný třetí výklad čl. 16 odst. 1 směrnice, navržený CPAG a Komisí, podle kterého musí být zohledněn i pobyt, který skončil před 30. dubnem 2006. Krom toho je třeba zohlednit, že právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice je novým právem nezávislým na hospodářské činnosti. Dále neexistuje žádné vodítko pro domněnku, že by směrnice měla být použita se zpětnou účinností. Z úvahy v bodě 50 rozsudku Givane(11) naopak vyplývá, že nepřetržitý pobyt v hostitelském členském státě, který skončil před okamžikem provedení směrnice 2004/38, nemůže být zohledněn. Rovněž námitky CPAG a Komise, že výklad zastávaný vládou Spojeného království by vedl ke svévolným výsledkům, jsou neopodstatněné. Vyplývá z podstaty věci, že pravidlo, podle kterého není zohledněn pobyt ukončený před určitým datem, tedy před 30. dubnem 2006, znevýhodňuje občany Unie, jejichž pobyt skončil krátce před tímto datem.
36. Belgická vláda navrhuje odpovědět na předběžnou otázku záporně. Podle jejího názoru nezakládá trvalý pobyt po dobu pěti let v hostitelském členském státě, který se uskutečnil před 30. dubnem 2006, žádné právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice.
37. Podle názoru belgické vlády by to vedlo k použití čl. 16 odst. 1 směrnice se zpětnou účinností. S ohledem na skutečnost, že použití se zpětnou účinností představuje zásah do zásady právní jistoty, nesmějí mít právní akty Společenství zásadně účinky k okamžiku před jejich zveřejněním. Výjimky jsou přípustné pouze tehdy, jestliže je to nezbytné k dosažení cíle a pokud byla dostatečně zohledněna oprávněná očekávání dotčených osob. Tyto podmínky nebyly v projednávaném případě splněny. Členské státy měly k provedení směrnice dva roky, a to do 30. dubna 2006. Dále se belgická vláda odvolává na Společnou praktickou příručku Evropského parlamentu, Rady a Komise pro osoby zapojené do redakce právních předpisů v rámci orgánů Společenství(12). V této příručce je stanoveno, že zpětný účinek právního aktu může být stanoven pouze výjimečně. Musel by být stanoven výslovně. Směrnice 2004/38 však použití se zpětnou účinností nestanoví.
38. Podle názoru belgické vlády by krom toho použití čl. 16 směrnice se zpětnou účinností mělo za následek množství právních a praktických problémů ohledně kritéria, ze kterého je třeba vycházet při určování legality pobytu. Použití článku 16 směrnice se zpětnou účinností by vedlo k tomu, že osoba, která se zdržovala 29. dubna 2006 nelegálně v Unii, a neměla proto právo pobytu, by náhle získala právo trvalého pobytu. Není však cílem směrnice zhojit minulý nelegální pobyt. Právo trvalého pobytu by mělo být chápáno jako pokračování již existujícího práva na dlouhodobý pobyt. Osoba, která neměla 29. dubna 2006 právo pobytu, by po uplynutí lhůty k provedení směrnice 2004/38 neměla nabýt právo pobytu, a tím spíše již žádné právo trvalého pobytu. Z těchto důvodů je v projednávaném případě relevantní, zda T. Lassal měla 30. dubna 2006 nárok na pobyt. Jelikož se v tomto okamžiku nezdržovala ve Spojeném království z jiných důvodů, než jsou důvody uvedené v čl. 16 odst. 3 směrnice, může být její pobyt ve Spojeném království zohledněn až od prosince 2005. Proto ještě v listopadu 2006 nezískala právo trvalého pobytu. V této souvislosti musí být rovněž zohledněno, že podle čl. 6 odst. 2 směrnice 68/360 a podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 1251/70, které platily před 30. dubnem 2006, vedla nepřítomnost po šest po sobě následujících měsíců k ukončení dřívějšího práva pobytu. Nepřítomnost T. Lassal po dobu delší než šest měsíců proto měla účinky na platnost jejího povolení k pobytu.
39. CPAG a Komise navrhují, aby bylo na předběžnou otázku odpovězeno kladně. Právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice má podporovat integraci občana Unie v hostitelském členském státě, v němž se občan Unie dlouhodobě usadil, a k němuž má proto úzký vztah. Článek 16 odst. 1 směrnice pouze stanoví nezbytnost nepřetržitého legálního pobytu po dobu pěti let. Vláda Spojeného království a belgická vláda vnášejí svým výkladem do čl. 16 odst. 1 směrnice další podmínku, která není v jejím znění obsažena. Článek 16 odst. 1 ani jiné ustanovení směrnice 2004/38 nestanoví, že v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice nemůže být zohledněn pobyt v hostitelském členském státě, který se uskuteční před vstupem směrnice v platnost, tedy 30. dubna 2004, nebo před jejím provedením, resp. uplynutím její prováděcí lhůty, tedy 30. dubna 2006. Taous Lassal splnila podmínky čl. 16 odst. 1 směrnice a neztratila toto právo podle čl. 16 odst. 4 směrnice, neboť pobývala mimo Spojené království méně než dva roky.
40. Komise, podporovaná CPAG, uvádí, že práva pobytu existovala již podle článků 4 a 6 směrnice 68/360. Nejednalo se sice o právo trvalého pobytu, ale o právo na pětiletý pobyt s automatickým obnovením. Krom toho existovalo právo trvalého pobytu podle čl. 2 odst. 1 písm. b) nařízení 1251/70, které bylo v mezidobí zrušeno. S ohledem na skutečnost, že toto ustanovení bylo doslovně převzato do čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, musí být toto ustanovení směrnice vykládáno v tom smyslu, že musejí být zohledněny i pobyty, které skončily před 30. dubnem 2006. Nemohlo být vůlí zákonodárce, aby osoba získala právo trvalého pobytu podle čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 pouze tehdy, jestliže pobývala dva roky v hostitelském členském státě teprve po uplynutí prováděcí lhůty směrnice 2004/38, tedy po 30. dubnu 2006. Toto pravidlo platné v rámci čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice není použitelné na právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice 2004/38. I když tento článek přiznává právo, které je velkorysejší než právo podle směrnice 68/360, není natolik odlišné, aby nemohlo být zohledněno uplynutí období za platnosti směrnice 68/360 ohledně získání práva trvalého pobytu podle směrnice 2004/38. Zákonodárce považoval skutečnost, že podle článku 16 směrnice musejí být zohledněna období podle dotčených ustanovení platných před směrnicí 2004/38, za natolik zjevnou, že nepovažoval za nutné upravit tento bod výslovně.
41. Podle názoru Komise nelze z rozsudku Givane(13) uváděného vládou Spojeného království dovodit, že v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice nelze zohlednit pobyt v hostitelském členském státě, ukončený před provedením směrnice, resp. před uplynutím prováděcí lhůty 30. dubna 2006.
42. Podle tvrzení CPAG a Komise je zohlednění pobytů ukončených před 30. dubnem 2006 rovněž slučitelné s druhou větou bodu 17 odůvodnění směrnice 2004/38. Tato věta se vztahuje na pobyt podle podmínek stanovených směrnicí 2004/38. Nemůže být chápán tak, že omezuje požadavek legálního pobytu na pobyt před provedením směrnice, resp. po uplynutí prováděcí lhůty dne 30. dubna 2006. Podle názoru CPAG má druhá věta pouze ten význam, že pro výpočet pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice musejí být zohledněna pravidla uvedená v jejím článku 16, zejména odst. 3. I když existuje rozpor mezi zněním čl. 16 odst. 1 a body odůvodnění směrnice, nemohou se body odůvodnění prosadit proti jasnému znění článku 16 směrnice. Podle názoru Komise druhá věta znamená, že pobyt v hostitelském členském státě musí být legální podle právních předpisů Společenství platných v okamžiku pobytu. Musí být zohledněno, že směrnice souvisí s ustanoveními k právu pobytu, která jí předcházela. CPAG a Komise dále poukazují na skutečnost, že to, jak chápou druhou větu vláda Spojeného království a belgická vláda, by vedlo k tomu, že právo trvalého pobytu by vzniklo nejdříve 29. dubna 2011. Zákonodárci Společenství nelze podsouvat, že zamýšlel tak překvapující výsledek, aniž jej vyjádřil ve směrnici.
43. CPAG a Komise dále uvádějí, že zohlednění pobytů ukončených před 30. dubnem 2006 nevede k nepřípustnému zpětnému účinku. I když budou pro získání práva trvalého pobytu podle článku 16 směrnice zohledněna období před 30. dubnem 2006, nemá to navzdory tvrzení belgické vlády za následek vznik práva před 30. dubnem 2006. Právo trvalého pobytu vzniká teprve provedením směrnice, resp. uplynutím prováděcí lhůty dne 30. dubna 2006. V rámci čl. 16 odst. 1 směrnice mohou být tak zohledněny pobyty před uplynutím lhůty pro provedení. Na tyto pobyty se použije nejen čl. 16 odst. 1, ale i odst. 3 a 4 směrnice 2004/38. Proto právo trvalého pobytu nezíská občan Unie, který pobýval před 30. dubnem 2006 pět let nepřetržitě v členském státě pobytu, avšak byl dne 30. dubna 2006 již více než dva roky nepřítomný.
44. CPAG a Komise poukazují závěrem na skutečnost, že návrhy vlády Spojeného království týkající se výkladu by vedly ke svévolným výsledkům a krom toho si obě argumentační linie protiřečí.
45. Pro doplnění odkazuje Komise na rozsudek Trojani(14), podle kterého se státní příslušník členského státu, který po určitou dobu legálně pobýval v jiném členském státě, může opírat o zásadu rovného zacházení. Vztahuje se to rovněž i na sociální podporu. Je tomu tak i v případě, že se státní příslušník nemůže v hostitelském členském státě dovolávat práva pobytu založeného právem Společenství.
VI – Právní posouzení
46. Předběžná otázka se týká výkladu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38. Nejprve toto ustanovení krátce zařadím do celkového systému směrnice 2004/38 (A), následně přejdu k předběžné otázce (B).
A – Právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice
47. Směrnicí 2004/38 upravil zákonodárce Společenství v sekundárním právu právo občana Unie na pobyt v jiném členském státě, vyplývající z hlediska primárního práva ze základních svobod a z ustanovení o občanství Unie(15). Za tímto účelem stanoví směrnice tři různé druhy práv pobytu, a sice zaprvé právo pobytu po dobu až tří měsíců(16), zadruhé právo pobytu po dobu delší než tři měsíce(17) a zatřetí právo trvalého pobytu. Právo trvalého pobytu je upraveno v kapitole IV směrnice; hmotněprávní ustanovení týkající se získání takového práva se nacházejí v první části této kapitoly v článcích 16 až 18 směrnice.
48. Podle čl. 16 odst. 1 první věty směrnice mají právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. Vznik práva trvalého pobytu tedy závisí na splnění dvou podmínek. Zaprvé musí občan Unie po dobu pěti let nepřetržitě pobývat ve státě pobytu. Zadruhé musí být pobyt legální.
B – K předběžné otázce
49. Předkládající soud musí posoudit případ, v němž francouzská občanka Unie pobývala od září 1999 do února 2005 nepřetržitě ve Spojeném království, přičemž byl její pobyt v tomto hostitelském členském státě legální podle ustanovení práva Společenství platných pro toto období. Tento pobyt nicméně uplynul v únoru 2005, tedy před 30. dubnem 2006, tj. okamžikem, kdy uplynula lhůta k provedení směrnice 2004/38 a kdy vstoupil v platnost vnitrostátní prováděcí zákon. Předkládající soud má pochybnosti o tom, zda může i takový pobyt zakládat právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice.
50. Hlavní námitka vlády Spojeného království a belgické vlády proti zohlednění takového pobytu se opírá o to, že takový výklad čl. 16 odst. 1 směrnice by vedl k použití tohoto ustanovení se zpětnou účinností. Dále se budu této námitce věnovat, přičemž zohledním v této souvislosti i ostatní námitky, které uplatnily tyto vlády.
51. U použití předpisů se zpětnou účinností rozlišuje Soudní dvůr nejprve mezi ustanoveními procesního a hmotného práva(18). V případě čl. 16 odst. 1 směrnice, který upravuje podmínky získání a ztráty práva trvalého pobytu, se jedná o ustanovení hmotného práva. Proto se dále budu zabývat pouze judikaturou k přípustnosti zpětné účinnosti hmotného práva.
52. V případě hmotněprávních norem rozlišuje Soudní dvůr mezi dvěma rozdílnými situacemi.
53. Časovou zpětnou účinnost předpokládá Soudní dvůr tehdy, jestliže byl počátek časové působnosti právního aktu stanoven na den předcházející jeho vyhlášení(19). Přitom se jedná o případy, v nichž nastávají právní následky právního aktu již před jeho vstupem v platnost. To je v zásadě nepřípustné. Výjimka platí, pokud to vyžaduje sledovaný cíl a pokud je náležitě respektováno legitimní očekávání dotčených osob(20).
54. Dále vychází Soudní dvůr z toho, že hmotněprávní ustanovení práva Společenství mají být z důvodu zabezpečení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání zpravidla vykládána tak, že se vztahují na situace, které vznikly před jejich vstupem v platnost(21). Výjimka z této zásady platí tehdy, jestliže ze znění, účelu nebo struktury těchto hmotněprávních ustanovení jednoznačně vyplývá, že se vztahují i na situace nastalé před jejich vstupem v platnost(22). V této konstelaci nenastávají na rozdíl od uvedené konstelace právní účinky před vstupem ustanovení v platnost; nejedná se tedy o zpětný účinek ve vlastním smyslu tohoto pojmu(23). Je třeba nicméně i v této souvislosti zohlednit zásady právní jistoty a legitimního očekávání, neboť se pro současnost či budoucnost stanovují právní následky na situaci nastalou v minulosti, kterou již nelze změnit(24).
55. Pro projednávaný případ je nejprve třeba konstatovat, že čl. 16 odst. 1 směrnice by nestanovil právní důsledky pro minulost ani tehdy, kdyby byl v rámci tohoto ustanovení zohledněn pobyt ukončený před 30. dubnem 2006 (1). Závisí tedy pouze na tom, zda ze znění, účelu nebo struktury tohoto ustanovení vyplývá, že platí i pro pobyty v hostitelském členském státě ukončené před jeho vstupem v platnost (2).
1. Neexistence určení právních následků se zpětnou účinností
56. Na rozdíl od názoru, který patrně zastává belgická vláda, se v projednávaném případě nejedná o určení vzniku právních následků se zpětnou účinností. Právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice vzniká v projednávaném případě teprve 30. dubna 2006, a tím i vstupem směrnice v platnost dne 29. června 2004 a po provedení směrnice do vnitrostátního práva dne 30. dubna 2006. Platí to i tehdy, jestliže je čl. 16 odst. 1 směrnice vykládán tak, že se pro získání práva trvalého pobytu (vzniklého nejdříve dne 30. dubna 2006) zohlední pobyt v hostitelském členském státě, který skončil před 30. dubnem 2006.
57. Odkaz belgické vlády na body 20.3.1, 20.8 a 20.9 společné praktické příručky Evropského parlamentu, Rady a Komise pro osoby zapojené do redakce právních předpisů v rámci orgánů Společenství(25) je tedy nesprávný. Tyto body se týkají zde irelevantní situace, v níž má právní akt Společenství vyvolat své účinky již před svým vstupem v platnost.
58. Pokud belgická vláda dále namítá, že výkladem čl. 16 odst. 1 směrnice, podle kterého byl zohledněn pobyt ukončený před 30. dubnem 2006, by se stal minulý nelegální pobyt v hostitelském členském státě náhle legálním, není ani tato námitka přesvědčivá. Jelikož může právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice v projednávaném případě vzniknout až od 30. dubna 2006, nelze zpětně deklarovat legálním pobyt, který se uskutečnil před tímto okamžikem a byl protiprávní.
2. K otázce, zda je třeba čl. 16 odst. 1 směrnice vykládat tak, že se zohlední pobyty ukončené před 30. dubnem 2006
59. V projednávaném případě se jedná pouze o otázku, zda je třeba čl. 16 odst. 1 směrnice vykládat v tom smyslu, že jím stanovené podmínky se týkají pobytu ukončeného již před 30. dubnem 2006. Jak bylo uvedeno výše, vykládá Soudní dvůr na základě zásady právní jistoty a zásady ochrany legitimního očekávání hmotněprávní ustanovení zásadně tak, že se netýkají situací, které vznikly před jejich vstupem v platnost. Výjimka platí, pokud ze znění, účelu nebo struktury ustanovení jednoznačně vyplývá, že má takový účinek, a pokud je náležitě respektováno legitimní očekávání dotčených osob.
60. Znění čl. 16 odst. 1 směrnice nepřipouští jednoznačný závěr k bodu (a). Systematický rozbor hmotněprávních ustanovení směrnice 2004/38 týkajících se práva trvalého pobytu (b) a zohlednění historie vzniku a účelu článku 16 směrnice (c) nicméně hovoří pro zohlednění pobytů ukončených před 30. dubnem 2006. Oproti tomu nejsou přesvědčivé námitky, které se opírají o pojem „legalita pobytu“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice (d), o nemožnost použití čl. 16 odst. 4 směrnice (e) a o ustanovení směrnice 68/360, resp. nařízení č. 1251/70 (f). Konečně ani zásada ochrany legitimního očekávání nebrání výkladu, podle kterého se zohledňují pobyty ukončené před 30. dubnem 2006 (g).
a) Znění
61. Jak správně uvádějí vláda Spojeného království, CPAG a Komise, nelze ze znění čl. 16 odst. 1 směrnice dovodit jednoznačný závěr. Článek 16 odst. 1 směrnice poukazuje pouze na nepřetržitý pobyt po dobu pěti let, aniž je přesněji ohraničeno, kdy se tento pobyt měl uskutečnit.
b) K systematickému vztahu čl. 16 odst. 1 směrnice k ostatním hmotněprávním ustanovením týkajícím se práva trvalého pobytu
62. Jak bylo uvedeno výše(26), nachází se hmotněprávní předpisy o získání práva trvalého pobytu kromě článku 16 směrnice i v jejích článcích 17 a 18. Článek 17 směrnice stanoví, že určité osoby nabývají právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě již před uplynutím nepřetržitého pobytu po dobu pěti let. Právo trvalého pobytu podle čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice nabývají např. zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné, které v hostitelském členském státě pobývaly nepřetržitě dva roky a přestaly tam pracovat z důvodu trvalé pracovní neschopnosti.
i) K nutnosti vycházet zpětně z pobytů ukončených před 30. dubnem 2006 v rámci čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38
63. Podle čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice je získání práva trvalého pobytu podmíněno stejně jako podle jejího čl. 16 odst. 1 předchozím nepřetržitým pobytem v hostitelském členském státě v určitém trvání, přičemž čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice požaduje pouze pobyt po dobu dvou let. Proto se nabízí ohledně tohoto ustanovení rovněž otázka, zda musí být zohledněn pobyt ukončený před 30. dubnem 2006. S ohledem na čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice lze na tuto otázku odpovědět pouze tak, že musí být zohledněn i pobyt uskutečněný před 30. dubnem 2006.
64. V této souvislosti je totiž třeba zohlednit souvislost mezi čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 a ustanovením, které mu předcházelo, tj. čl. 2 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1251/70. Článek 2 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1251/70 upravoval v téměř totožném znění právo zaměstnané osoby v trvalé pracovní neschopnosti na setrvání na území v hostitelském členském státě. Nařízení č. 1251/70 bylo zrušeno s účinkem ke dni 30. dubna 2006(27). K jeho zrušení došlo s ohledem na to, že uplynutím prováděcí lhůty směrnice 2004/38 dne 30. dubna 2006 nastoupil namísto čl. 2 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1251/70 čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, a právo pobytu zaměstnané osoby v trvalé pracovní neschopnosti tudíž vyplývá z čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38(28).
65. Pokud by v rámci čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 nebyly zohledněny nepřetržité pobyty v hostitelském členském státě po dobu dvou let před vznikem trvalé pracovní neschopnosti, ukončené před 30. dubnem, nemohlo by být vyloučeno, že by zaměstnané osoby, které získaly takové právo podle nařízení č. 1251/70 na základě pobytu ukončeného před 30. dubnem 2006, již po uplynutí povolení k pobytu uděleného podle nařízení č. 1251/70 neměly odpovídající právo pobytu. Podle nařízení č. 1251/70 totiž musely členské státy udělit pouze povolení k pobytu na dobu určitou(29). Po uplynutí lhůty pro povolení k pobytu uděleného podle čl. 2 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení již zaměstnaná osoba, jejíž dvouletý pobyt skončil před 30. dubnem 2006, dnes nemůže žádat o prodloužení podle nařízení č. 1251/70, neboť toto nařízení bylo zrušeno dne 30. dubna 2006. Dále by se zaměstnaná osoba v trvalé pracovní neschopnosti nemohla dovolávat čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice, neboť její dvouletý pobyt skončil před 30. dubnem 2006. Toto ustanovení by mu tudíž ani neposkytlo žádné právo trvalého pobytu. Pro takovou zaměstnanou osobu by tedy po uplynutí doby jejího povolení k pobytu již neexistovalo právo pobytu podle čl. 2 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1251/70, resp. čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38.
66. Tento výsledek by byl zcela zjevně v rozporu s vůlí zákonodárce Společenství, který zamýšlel přijetím směrnice 2004/38 konsolidovat a posílit právo pobytu zaměstnané osoby(30). Nelze se domnívat, že zákonodárce Společenství chtěl přijetím směrnice 2004/38 dosáhnout výše uvedeného výsledku. Odporovalo by to článku 38 směrnice 2004/38, jakož i myšlence vyjádřené v bodu 4 odůvodnění, podle kterého je směrnicí 2004/38 třeba překonat odvětvový a rozdrobený přístup k právu volného pohybu a pobytu. Směrnicí mají být totiž posílena práva pobytu, upravená dříve v několika aktech sekundárního práva, a konsolidována v jednotném právnímu aktu(31).
67. V rámci čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 musí být tedy pojem „nepřetržitý pobyt delší než dva roky“ vykládán tak, že musí být zohledněn i pobyt, který skončil před 30. dubnem 2006.
ii) K použitelnosti na čl. 16 odst. 1 směrnice
68. Podle systematiky směrnice 2004/38 mají čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 písm. a) úzkou souvislost. Oba se nacházejí v kapitole, která upravuje právo trvalého pobytu, a sice v části upravující hmotněprávní podmínky získání takového práva. Kromě toho objasňuje článek 17 směrnice úvodními slovy „Odchylně od článku 16 nabývají právo trvalého pobytu před dosažením pěti let nepřetržitého pobytu“, že mezi článkem 16 a článkem 17 směrnice existuje i obsahová souvislost.
69. V kontextu této úzké souvislosti obou ustanovení je třeba zásadně vycházet z toho, že téměř identická znění „nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let“ v čl. 16 odst. 1 směrnice a „pobývají déle než dva roky“ v čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice je třeba vykládat stejným způsobem. V tom případě by musel být v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice zohledněn i pobyt, který skončil před 30. dubnem 2006.
70. Vláda Spojeného království proti tomu namítá, že se v případě práva trvalého pobytu podle článku 16 směrnice jedná o právo, které dosud nebylo v rámci sekundárního práva stanoveno. Tato námitka není přesvědčivá. Zákonodárce Společenství mohl jednak v rámci čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice a jednak v jejím čl. 16 odst. 1 lehce rozlišit ohledně otázky návaznosti na dřívější situace. To nicméně neučinil. Použití téměř totožných znaků v obou ustanoveních je silným vodítkem k tomu, že zákonodárce Společenství v obou ustanoveních sledoval ohledně tohoto bodu jednotný cíl.
iii) K rozsudku Givane
71. Vláda Spojeného království se na jednání opírala o rozsudek Givane(32). Z úvahy v bodě 50 tohoto rozsudku vyplývá, že v případě nepřetržitého pobytu po dobu pěti let ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice se nemůže jednat o pobyt ukončený před 30. dubnem 2006. Soudní dvůr totiž v tomto bodě vycházel z toho, že právo pobytu rodinných příslušníků zaměstnané osoby podle čl. 3 odst. 2 první odrážky nařízení č. 1251/70 vznikne jen tehdy, jestliže předepsaný pobyt zaměstnané osoby po dobu dvou let přímo předchází jejímu úmrtí. Tato úvaha musí být na čl. 16 odst. 1 směrnice přenesena tím způsobem, že nemůže být zohledněn žádný pobyt, který skončil před 30. dubnem 2006.
72. Také tato námitka není opodstatněná. Z rozsudku Givane nelze žádný takový závěr dovodit. V tomto rozsudku vykládal Soudní dvůr čl. 3 odst. 2 první odrážku nařízení č. 1251/70. Toto ustanovení stanovilo, že rodinní příslušníci pracovníka, který zemřel v produktivním věku, dříve než získal právo zůstat na území dotyčného státu, jsou oprávněni tam trvale zůstat za podmínky, že pracovník v den svého úmrtí nepřetržitě bydlel na území tohoto členského státu po dobu alespoň dvou let. Podle čl. 4 odst. 1 druhé věty tohoto nařízení nebylo nepřetržité bydlení ve smyslu čl. 3 odst. 2 ovlivněno dočasnou nepřítomností nepřesahující dohromady tři měsíce za rok ani delšími dobami nepřítomnosti v souvislosti s výkonem vojenské služby.
73. V případě Givane sice pracovník pobýval v hostitelském členském státě dva roky, avšak poté hostitelský členský stát opustil na více než tři měsíce. Po svém návratu do hostitelského členského státu a před svým úmrtím pobýval pracovník v hostitelském členském státě méně než dva roky.
74. Soudní dvůr v tomto případě nejprve konstatoval, že úmrtí musí přímo předcházet pobyt po dobu dvou let. Z důvodu skutečnosti, že pracovník opustil po svém prvním pobytu v trvání déle než dvou let hostitelský členský stát více než na tři měsíce, byl tento pobyt přerušen podle čl. 4 odst. 1 druhé věty, a nemohl být tudíž již zohledněn. Vzhledem k tomu, že pracovník po svém návratu v hostitelském členském státě pobýval bezprostředně před svým úmrtím méně než další dva roky, nebyly splněny podmínky čl. 3 odst. 2 první odrážky. Rozsudek Givane, který se opírá o podmínky upravené v čl. 3 odst. 2 první odrážce nařízení č. 1251/70, nelze zjevně přenést na otázku v projednávaném případě. Článek 16 odst. 1 směrnice nevychází na rozdíl od čl. 3 odst. 2 první odrážky nařízení č. 1251/70 z pobytu před tím, než nastala určitá událost.
75. Souvislost mezi čl. 3 odst. 2 první odrážkou nařízení č. 1251/70 a ustanovením čl. 17 odst. 4 písm. a) směrnice 2004/38, které jej nahradilo, spíše hovoří proti námitce vlády Spojeného království. Pokud by měla platit podmínka, podle které nelze zohledňovat pobyty ukončené před 30. dubnem 2006, tj. nejen v čl. 16 odst. 1 směrnice, ale na základě odpovídajícího znění i v čl. 17 odst. 4 písm. a), vedlo by to k neobhajitelným výsledkům. Jak již bylo uvedeno výše, vedl by takový výklad k tomu, že by rodinným příslušníkům, kteří získali podle čl. 3 odst. 2 první odrážky nařízení č. 1251/70 právo zůstat na základě pobytu pracovníka uskutečněného před 30. dubnem 2006 po vypršení povolení k pobytu uděleného podle tohoto nařízení, již nepříslušelo právo pobytu odpovídající čl. 3 odst. 2 první odrážce nařízení č. 1251/70, resp. čl. 17 odst. 4 písm. a) směrnice 2004/38.
iv) Závěr
76. Výsledně je třeba dojít k závěru, že systematický vztah mezi článkem 16 a čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 písm. a) směrnice hovoří pro to, aby byly v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice zohledněny i pobyty v hostitelském členském státě, které skončily před 30. dubnem 2006.
c) K účelu článku 16 směrnice
77. Účel článku 16 směrnice hovoří rovněž pro výklad, na základě kterého musí být zohledněn i pobyt ukončený před 30. dubnem 2006.
78. Jak vyplývá z první věty bodu 17 odůvodnění, bylo právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice zavedeno proto, aby posílilo pocit občanství Unie občana Unie, který se usadil v členském státě, a přispělo rozhodujícím způsobem k sociální soudržnosti, která je jedním ze základních cílů Unie.
79. Z historie vzniku článku 16 směrnice vyplývá, že zákonodárce Společenství zamýšlel podmínit vznik práva trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice integrací občana Unie do členského státu pobytu. Dále z historie vzniku vyplývá, že zákonodárce Společenství považuje za dostatečný stupeň integrace, jestliže občan Unie pobýval nepřetržitě v hostitelském členském státě po dobu pěti let(33). Podle názoru zákonodárce Společenství se nicméně spojení mezi občanem Unie a hostitelským členským státem po dvouleté nepřítomnosti tohoto občana natolik uvolní, že již není dán potřebný stupeň integrace, který je podmínkou práva trvalého pobytu(34). Proto podle čl. 16 odst. 4 směrnice může být právo trvalého pobytu ztraceno z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva roky.
80. Při zohlednění této myšlenky integrace, která je základem článku 16 směrnice, mi není jasné, proč se má potřebný stupeň integrace v hostitelském členském státě řídit tím, zda nepřetržitý pobyt po dobu pěti let skončil před 30. dubnem 2006 nebo po tomto datu. Rozhodující se mi zdá být pouze to, zda se takový nepřetržitý pobyt po dobu pěti let uskutečnil a zda bylo takto vzniklé spojení mezi občanem Unie a hostitelským členským státem dvouletou nepřítomností občana Unie v hostitelském členském státě opět uvolněno.
d) K námitce opírající se o pojem „legalita pobytu“
81. Proti výkladu, podle kterého musí být v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice zohledněn pobyt ukončený před 30. dubnem 2006, vláda Spojeného království a belgická vláda namítají, že podmínkou čl. 16 odst. 1 směrnice je legální pobyt. Legálním pobytem ve smyslu tohoto ustanovení může být jen pobyt v souladu se směrnicí 2004/38. Na legalitu pobytu ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice se totiž odkazuje v druhé větě bodu 17 odůvodnění směrnice. Zde je objasněno, že se musí jednat o pobyt v souladu „s podmínkami stanovenými touto směrnicí“. Proto lze zohlednit pouze pobyt uskutečněný na základě zákona k provedení směrnice, který vstoupil v platnost dne 30. dubna 2006, resp. po uplynutí lhůty k provedení.
82. Rovněž tato námitka není přesvědčivá.
83. Nejprve je třeba poukázat na zjištění předkládajícího soudu, podle kterého dotčená občanka Unie pobývala ve Spojeném království během svého nepřetržitého pětiletého pobytu od září 1999 do února 2005 legálně, tj. v souladu s ustanoveními práva Společenství, platnými v daném okamžiku.
84. Námitka vlády Spojeného království se nicméně neopírá o tvrzení, že se nejednalo o legální pobyt podle ustanovení použitelných k dotyčnému dni. Naopak vychází z toho, že se nejednalo o legální pobyt ve smyslu směrnice 2004/38. Legální pobyt ve smyslu článku 16 směrnice je pouze pobyt podle ustanovení směrnice 2004/38. Proto se v projednávaném případě mohlo jednat o legální pobyt teprve ode dne 30. dubna 2006, tj. po vstupu zákona k provedení směrnice v platnost.
85. Tato námitka není opodstatněná. Z druhé věty bodu 17 odůvodnění směrnice totiž podle mého názoru nelze dovodit, že legálním pobytem ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice je pouze pobyt uskutečněný na základě zákona k provedení směrnice 2004/38, který vstoupil v platnost dne 30. dubna 2006.
86. Jak vyplývá z historie vzniku směrnice 2004/38, byla druhá věta bodu 17 odůvodnění doplněna proto, aby byl upřesněn pojem „legální pobyt“(35). To nicméně nemusí být nutně chápáno tak, jak to činí vláda Spojeného království a belgická vláda.
87. Druhá věta bodu 17 odůvodnění může být totiž chápána jako upřesnění pojmu „pobyt“, a tím jako odkaz na čl. 16 odst. 3 směrnice, který musí být zohledněn při výpočtu doby pobytu. Podle tohoto ustanovení není nepřetržitost pobytu v hostitelském členském státě dotčena dočasnou nepřítomností po dobu nepřesahující celkem šest měsíců v roce, nepřítomností delšího trvání z důvodu plnění povinné vojenské služby ani souvislou nepřítomností po dobu nejvýše dvanácti měsíců z důležitých důvodů, například z důvodu těhotenství nebo narození dítěte, vážné nemoci, studia či odborné přípravy nebo vyslání do jiného členského státu nebo třetí země zaměstnavatelem.
88. Druhou větu bodu 17 odůvodnění lze rovněž chápat jako upřesnění pojmu „legalita“. Legalitu lze totiž zásadně posuzovat podle dvou rozdílných aspektů. Jednak lze vycházet pouze z legality pobytu podle předpisů práva Společenství, a jednak z legality pobytu podle vnitrostátních ustanovení. Posledně uvedená ustanovení mohou být, jak vyplývá z článku 37 směrnice, příznivější než ustanovení směrnice 2004/38. Vzhledem ke skutečnosti, že článek 16 směrnice vychází z integrace občana Unie v hostitelském členském státě(36), mohlo by být znění čl. 16 odst. 1 směrnice chápáno tak, že právo trvalého pobytu je třeba přiznat i v případě, že předchozí nepřetržitý pobyt po dobu pěti let byl legální podle vnitrostátních ustanovení, která jsou případně příznivější než požadavky práva Společenství. Z mého pohledu hovoří několik skutečností ve prospěch závěru, že druhou větu bodu 17 odůvodnění je třeba chápat tak, že právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice má vzniknout pouze tehdy, pokud se nepřetržitý pobyt po dobu pěti let uskutečnil v souladu s podmínkami práva Společenství.
89. Proti chápání druhé věty bodu 17 odůvodnění, tak jak jej prezentují vláda Spojeného království a belgická vláda, totiž že má být zohledněn pouze pobyt uskutečněný za použití zákona k provedení směrnice 2004/38, který vstoupil v platnost dne 30. dubna 2006, naproti tomu hovoří následující důvody.
90. Nejprve proti tomu hovoří již výše zmíněná myšlenka nahrazení a konsolidace, podle které má být směrnicí 2004/38 překonán odvětvový a rozdrobený přístup k úpravě volného pohybu a pobytu(37). Tato myšlenka je vyjádřena zejména rovněž v čl. 38 odst. 3 směrnice, podle kterého se odkazy na zrušená ustanovení a směrnice považují za odkazy na směrnici 2004/38. Uplatní-li se tato myšlenka, na které se zakládá čl. 38 odst. 3 směrnice, že zrušená ustanovení byla začleněna do směrnice 2004/38(38), a tím je dána kontinuita mezi předcházejícími ustanoveními a směrnicí 2004/38, je zjevné, že s ohledem na legalitu podle podmínek stanovených směrnicí je myšlena i legalita podle předcházejících ustanovení použitelných dříve.
91. Proti názoru vlády Spojeného království a belgické vlády dále hovoří, že by podle něho nebyl brán zřetel na výše uvedený systematický vztah mezi článkem 16 a článkem 17 směrnice.
92. Konečně by v této souvislosti nemělo zůstat nezmíněno, že podle tohoto názoru by mohlo být získáno právo trvalého pobytu teprve od 29. dubna 2011.
93. Výsledně je třeba konstatovat, že nezávisle na tom, jaký význam je v konečném důsledku třeba přikládat druhé větě bodu 17 odůvodnění směrnice, podle mého názoru z něho přinejmenším nelze dovozovat, že pouze pobyt uskutečněný na základě vnitrostátních právních předpisů vydaných k provedení směrnice 2004/38 a použitelných ode dne 30. dubna 2006, je legálním pobytem ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice. Naopak představuje i pobyt, který se uskutečnil v době platnosti příslušných ustanovení předcházejících směrnici 2004/38, legální pobyt ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice. Námitka vlády Spojeného království a belgické vlády založená na pojmu „legalita pobytu“ tudíž není přesvědčivá.
e) K námitce nepoužitelnosti čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38
94. Vláda Spojeného království a belgická vláda dále namítají, že zohlednění pobytu v hostitelském členském státě, který skončil před 30. dubnem 2006, by vedlo k neúnosným výsledkům. Podle čl. 16 odst. 1 směrnice vznikne právo trvalého pobytu, jestliže občan Unie nepřetržitě legálně pobývá po dobu pěti let v hostitelském členském státě. Článek 16 odst. 4 směrnice upravuje, že právo trvalého pobytu zaniká při nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky. Toto ustanovení se však nemůže uplatnit u pobytů, které se uskutečnily před delší dobou, neboť nedošlo k získání práva trvalého pobytu, a tudíž nemůže zaniknout ani podle čl. 16 odst. 4 směrnice.
95. Ani této námitce nemůže být vyhověno.
96. S myšlenkou integrace, na které je založen článek 16 směrnice, by sice nebyl slučitelný vznik práva trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice z důvodu pobytu v hostitelském státě uskutečněného před delší dobou, aniž by mohlo být přihlédnuto k tomu, zda je dne 30. dubna 2006 ještě dán nutný stupeň integrace. Jak bylo uvedeno výše, vychází zákonodárce Společenství z toho, že nutného stupně integrace je dosaženo u nepřetržitého pobytu po dobu pěti let a že po dvou letech nepřítomnosti již není dáno nezbytné spojení s hostitelským členským státem(39).
97. Námitka vlády Spojeného království a belgické vlády se však zakládá na nesprávném předpokladu, že u pobytů v hostitelském členském státě uskutečněných před delší dobou se nepoužije čl. 16 odst. 4 směrnice. Zdá se, že se tato premisa zakládá na předpokladu, že právo trvalého pobytu vzniká v případě pobytů uskutečněných před delší dobou již před 30. dubnem 2006. Jak bylo uvedeno výše, je tento předpoklad nesprávný. Naopak může vzniknout právo trvalého pobytu teprve v okamžiku provedení směrnice, resp. uplynutím prováděcí lhůty dne 30. dubna 2006. Podle mého názoru nebrání ani znění čl. 16 odst. 4 směrnice jeho použití v případě pobytů v hostitelském státě uskutečněných před delší dobou. Jestliže v případě pobytů ve Spojeném království uskutečněných před delší dobou vznikne dne 30. dubna 2006 právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice, existuje právo trvalého pobytu. Pokud existuje právo trvalého pobytu, není důvodu, proč by takové existující právo nemohlo možné ztratit podle čl. 16 odst. 4 směrnice, pokud se pětiletý pobyt ve Spojeném království uskutečnil před více než dvěma lety. To sice v případě pobytů uskutečněných před delší dobou vede k tomu, že získání a ztráta práva trvalého pobytu se časově shodují, neboť vznikne nejprve právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice, které poté opět zanikne bezprostředně po jeho vzniknu podle čl. 16 odst. 4 směrnice. Na tuto situaci se nicméně vztahuje ještě znění článku 16 směrnice, pokud je akceptováno, že právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice existuje pouze „logickou vteřinu“, než opět zanikne podle čl. 16 odst. 4 směrnice. Takové použití čl. 16 odst. 1 a odst. 4 směrnice může rovněž přiměřeně zohlednit myšlenku integrace, na které se zakládá článek 16 směrnice.
98. Pokud by Soudní dvůr nepovažoval tento výklad za slučitelný se zněním čl. 16 odst. 1 a odst. 4 směrnice, je podle mého názoru za účelem zohlednění vůle zákonodárce Společenství žádoucí obdobné použití čl. 16 odst. 4 směrnice. V tomto případě je třeba doplňkově použít myšlenku čl. 16 odst. 4 směrnice v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice takovým způsobem, že při nepřítomnosti v hostitelském členském státě, která překročí dva po sobě jdoucí roky, právo trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice vůbec nevznikne.
99. Rovněž námitku zakládající se na nepoužitelnosti čl. 16 odst. 4 směrnice je tudíž třeba zamítnout.
f) K námitce zakládající se na směrnici 68/360 a na nařízení č. 1251/70
100. Belgická vláda dále namítá proti výkladu čl. 16 odst. 1 směrnice, podle kterého se zohlední i pobyty ukončené před 30. dubnem 2006, že podle ustanovení, která platila před 30. dubnem 2006, vedla nepřítomnost po deset po sobě jdoucích měsíců, jako byla nepřítomnost T. Lassal, k ukončení dřívějšího práva na pobyt. Podle č. 6 odst. 2 směrnice 68/360 a podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 1251/70, která platila před 30. dubnem 2006, totiž vedla již nepřítomnost po dobu delší než šest měsíců k ukončení práva na pobyt.
101. Rovněž tato námitka není přesvědčivá. Podle pravidel práva Společenství mělo podle článku 16 směrnice 2004/38 vzniknout nejpozději od 1. května 2006 právo trvalého pobytu. Dne 1. května 2006 se již podmínky tohoto práva nemohly řídit podle čl. 6 odst. 2 směrnice 68/360 nebo podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 1251/70. Ustanovení směrnice 68/360 a nařízení č. 1251/70 byla totiž již v tomto okamžiku neplatná a nahrazena ustanoveními směrnice 2004/38(40). Skutečnost, že zákon k provedení směrnice 2004/38 ve Spojeném království vstoupil v platnost již dne 30. dubna 2006, a tudíž jeden den před uplynutím lhůty pro provedení, na tomto výsledku nic nemění.
g) K zásadě ochrany legitimního očekávání
102. Konečně není výklad čl. 16 odst. 1 směrnice, podle kterého mohou být zohledněny pobyty, které skončily před 30. dubnem 2006, ani v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání.
103. Nejprve je třeba poukázat na to, že zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání mají v prvé řadě chránit před přílišným zásahem do právního postavení jednotlivých osob. Zohledněním pobytů ukončených před 30. dubnem 2006 v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice jsou nicméně práva občana Unie posílena. Také použití čl. 16 odst. 4 směrnice tomu nebrání. Použití tohoto ustanovení sice vede ke ztrátě práva trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice. Toto právo je nicméně nové, a neexistovalo tudíž před 1. květnem 2006, takže se nejedná o zásah do právního postavení existujícího již před 30. dubnem 2006.
104. Vláda Spojeného království poukázala na jednání na skutečnost, že by měla být zohledněna i důvěra členských států. Pro členské státy nebylo zřejmé, že by se měl čl. 16 odst. 1 směrnice použít se zpětnou účinností.
105. Také tato námitka je neopodstatněná. Chráněná důvěra členských států zde není dána. Jestliže vláda Spojeného království a belgická vláda nejprve uvádějí, že použití čl. 16 odst. 1 směrnice v případě pobytů uskutečněných před delší dobou by na základě nemožnosti použít čl. 16 odst. 4 směrnice vedlo k neobhajitelným výsledkům, je třeba tento argument zamítnout s odkazem na body 94 až 99 tohoto stanoviska. Dále neexistovala žádná chráněná důvěra členských států v to, že nebude přijata norma, jako je článek 16 směrnice 2004/38. Pravidla o občanství Unie platí již od vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost dne 1. listopadu 1993(41). Vláda Spojeného království a belgická vláda beztak hlasovaly v legislativním procesu pro návrh směrnice(42). Konečně se členský stát nemůže dovolávat chráněné důvěry ani v případě, že čl. 16 odst. 1 směrnice není vykládán tak, že se zohlední pobyt ukončený před 30. dubnem 2006. Vzhledem k výše vysvětlené systematické souvislosti článku 16 a článku 17 směrnice(43) a účelu článku 16 směrnice(44) byl takový výklad předvídatelný.
h) Závěr
106. Závěrem je třeba konstatovat, že článek 16 směrnice je třeba vzhledem ke své systematice a účelu vykládat tak, že se použije i na pobyty, které skončily před 30. dubnem 2006.
VII – Obecné závěry
107. Pojem „nepřetržitý pobyt po dobu pěti let“ použitý v čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 je tudíž třeba vykládat v tom smyslu, že i pobyt občana Unie v hostitelském členském státě ukončený před uplynutím lhůty pro provedení směrnice dne 30. dubna 2006 musí být zohledněn. V tomto případě se nicméně rovněž použije čl. 16 odst. 4 směrnice. Výsledně má občan Unie, jehož pětiletý nepřetržitý pobyt skončil před 30. dubnem 2006, právo trvalého pobytu podle článku 16 směrnice jen tehdy, pokud jeho nepřítomnost v hostitelském členském státě následující po pobytu nepřekročí dva po sobě jdoucí roky.
VIII – Závěry
108. Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku odpověděl následovně:
„Článek 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS je třeba vykládat v tom smyslu, že občanka Unie, která před uplynutím lhůty k provedení směrnice dne 30. dubna 2006 nepřetržitě legálně pobývala v hostitelském členském státě, má právo trvalého pobytu, pokud nebyla v tomto členském státě nepřítomna po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky.“