DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
18. juli 2013 (*)
»Appel – tv-spredningsvirksomhed – direktiv 89/522/EØF – artikel 3a – foranstaltninger truffet af Kongeriget Belgien vedrørende begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse i denne medlemsstat – Verdensmesterskaberne i fodbold – afgørelse, hvori foranstaltningerne erklæres forenelige med EU-retten – begrundelse – artikel 43 EF og 49 EF – ejendomsret«
I sag C-204/11 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 27. april 2011,
Fédération internationale de football association (FIFA) ved avocats A. Barav og D. Reymond,
sagsøger,
de øvrige parter i sagen:
Europa-Kommissionen ved E. Montaguti og N. Yerrell, som befuldmægtigede, bistået af barrister M. Gray, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt i første instans,
Kongeriget Belgien ved C. Pochet og J.-C. Halleux, som befuldmægtigede, bistået af advocaten A. Joachimowicz og J. Stuyck,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved S. Ossowski og J. Beeko, som befuldmægtigede, bistået af T. de la Mare, QC,
intervenienter i første instans,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af dommerne R. Silva de Lapuerta, som fungerende formand for Tredje Afdeling, K. Lenaerts, E. Juhász, J. Malenovský (refererende dommer) og D. Šváby,
generaladvokat: N. Jääskinen
justitssekretær: fuldmægtig A. Impellizzeri,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. september 2012,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. december 2012,
afsagt følgende
Dom
1 I appelskriftet har Fédération internationale de football association (herefter »FIFA«) nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 17. februar 2011, FIFA mod Kommissionen (sag T-385/07, Sml. II, s. 205, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten frifandt Kommissionen for en påstand om delvis annullation af Kommissionens afgørelse 2007/479/EF af 25. juni 2007 om foreneligheden med fællesskabsretten af de foranstaltninger, som Belgien har truffet i henhold til artikel 3a, stk. 1, i Rådets direktiv 89/552/EØF om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-spredningsvirksomhed (EUT L 180, s. 24, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforskrifter
2 Rådets direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed (EFT L 298, s. 23), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/36/EF af 30. juni 1997 (EFT L 202, s. 60, herefter »direktiv 89/552«), indeholdt en artikel 3a, indsat ved sidstnævnte direktiv, som bestemte:
»1. Enhver medlemsstat kan træffe foranstaltninger i overensstemmelse med fællesskabsretten for at sikre, at et tv-spredningsforetagende under dens jurisdiktion ikke udnytter sin eneret til at udsende begivenheder, der af den pågældende medlemsstat anses for at være af væsentlig samfundsmæssig interesse, på en sådan måde, at en betydelig del af befolkningen i den pågældende medlemsstat forhindres i at kunne følge sådanne begivenheder via direkte eller tidsforskudt transmission på gratis fjernsyn. Træffer en medlemsstat sådanne foranstaltninger, udarbejder den en liste over begivenheder – nationale eller ikke-nationale – som den anser for at være af væsentlig samfundsmæssig interesse. Dette skal ske på en klar og gennemskuelig måde og i tilstrækkelig god tid til at sikre efterlevelse i praksis. Den pågældende medlemsstat beslutter i den forbindelse ligeledes, om disse begivenheder helt eller delvis skal kunne transmitteres direkte eller – hvor det i offentlighedens interesse af objektive grunde er nødvendigt eller hensigtsmæssigt – helt eller delvis skal kunne transmitteres tidsforskudt.
2. Medlemsstaterne underretter straks Kommissionen om alle foranstaltninger, som træffes i medfør af stk. 1. Kommissionen kontrollerer inden for en periode på tre måneder fra underretningen, at sådanne foranstaltninger er forenelige med fællesskabsretten, og meddeler dem til de øvrige medlemsstater. Den anmoder om en udtalelse fra det udvalg, der er nedsat i medfør af artikel 23a. Den offentliggør straks de trufne foranstaltninger i De Europæiske Fællesskabers Tidende og offentliggør mindst en gang om året den konsoliderede liste over de foranstaltninger, der er truffet af medlemsstaterne.
3. Medlemsstaterne sikrer, at tv-spredningsforetagender under deres jurisdiktion ikke udnytter en eneret, som disse foretagender har erhvervet efter datoen for offentliggørelsen af dette direktiv, på en sådan måde, at en betydelig del af befolkningen i en anden medlemsstat forhindres i at kunne følge begivenheder, der af den anden medlemsstat er erklæret for at være af væsentlig samfundsmæssig interesse i henhold til stk. 1 og 2, via hel eller delvis direkte transmission eller – hvor det i offentlighedens interesse af objektive grunde er nødvendigt eller hensigtsmæssigt – hel eller delvis tidsforskudt transmission på gratis fjernsyn således som fastlagt af denne anden medlemsstat i overensstemmelse med stk. 1.«
3 18.-22. betragtning til direktiv 97/36 var affattet således:
»(18) [D]et er af afgørende betydning, at medlemsstaterne er i stand til at træffe foranstaltninger til at beskytte retten til information og sikre borgerne bred adgang til tv-dækning af begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse – nationale eller ikke-nationale – såsom De Olympiske Lege og Europa- og Verdensmesterskaberne i fodbold; med henblik herpå har medlemsstaterne ret til i overensstemmelse med fællesskabsretten at fastsætte nærmere bestemmelser for, hvorledes tv-spredningsforetagender under deres jurisdiktion kan udøve deres eneret til at dække sådanne begivenheder.
(19) [D]et er nødvendigt at fastsætte fællesskabsbestemmelser for at undgå eventuel juridisk usikkerhed og fordrejning af markedsvilkårene og for at forlige fri bevægelighed for tv-tjenester med behovet for at forhindre eventuel omgåelse af nationale foranstaltninger, der er truffet for at beskytte legitime almene interesser.
(20) [D]er bør i dette direktiv fastlægges bestemmelser for, hvorledes tv-spredningsforetagender kan udøve deres eventuelle eneret til begivenheder, der anses for at være af væsentlig samfundsmæssig interesse i en anden medlemsstat end den, hvis jurisdiktion tv-spredningsforetagendet hører under […]
(21) [B]egivenheder af »væsentlig samfundsmæssig interesse« som defineret i dette direktiv bør opfylde visse kriterier, idet de skal være begivenheder i særklasse, som er af interesse for offentligheden i Den Europæiske Union eller i en bestemt medlemsstat eller i en vigtig del af en bestemt medlemsstat, og tilrettelægges forud af en organisator, der juridisk har ret til at sælge de rettigheder, der er knyttet til begivenheden.
(22) [V]ed »gratis fjernsyn« forstås i dette direktiv en tv-udsendelse på en offentlig eller kommerciel kanal af programmer, der er tilgængelige for offentligheden uden betaling ud over de former for finansiering af tv, der er almindeligt anvendt i hver medlemsstat (såsom licensafgift og/eller abonnementsafgift til et kabelselskab).«
Sagens baggrund
4 Retten fremstillede tvistens baggrund således i den appellerede doms præmis 5-17:
»5 [FIFA] er en sammenslutning bestående af 208 nationale fodboldforbund, som udgør fodboldens styrende organ på verdensplan. Sammenslutningen har bl.a. til formål at fremme fodbolden globalt og at tilrettelægge dennes internationale turneringer. FIFA’s væsentligste indtægtskilde er salget af sammenslutningens rettigheder til tv-transmission af slutrunden af verdensmesterskabet i fodbold (herefter [»VM-slutrunden«]), som organiseres af FIFA.
6 I Belgien har det flamske og det franske fællesskab beføjelse til at træffe foranstaltninger som omhandlet i artikel 3a i direktiv 89/552. Myndighederne i de to fællesskaber traf således hver deres foranstaltninger, som de belgiske forbundsmyndigheder derpå meddelte Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.
7 Ifølge artikel 76, stk. 1, i Det Flamske Råds dekreter om radio- og tv-spredning, der blev samordnet den 25. januar 1995 (Moniteur belge af 30.5.1995, s. 15092), »[skal den flamske regering udfærdige] en liste over begivenheder, der anses for at være af væsentlig interesse for offentligheden, og som derfor ikke må udsendes på eneretsgrundlag på en sådan måde, at en stor del af befolkningen i det flamske fællesskab ikke har mulighed for at følge dem direkte eller tidsforskudt på gratis fjernsyn«.
8 Ved bekendtgørelse af 28. maj 2004 (Moniteur belge af 19.8.2004, s. 62207) udpegede den flamske regering de begivenheder, der skulle anses for at være af væsentlig samfundsmæssig interesse, herunder [VM-slutrunden]. For at kunne komme i betragtning til optagelse på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse, skal en begivenhed ifølge bekendtgørelsen opfylde mindst to af følgende kriterier:
– have stor nyhedsværdi og vække betydelig interesse i befolkningen
– finde sted inden for rammerne af en vigtig international turnering eller være en match, hvori det belgiske landshold, et belgisk klubhold eller en eller flere belgiske sportsudøvere deltager
– vedrøre en vigtig sportsgren og være af stor kulturel værdi i det flamske fællesskab
– traditionelt udsendes på gratis fjernsyn og have et højt seertal inden for sin kategori.
9 Ifølge artikel 1 i bekendtgørelsen af 28. maj 2004 skal nogle af de på listen opførte begivenheder, bl.a. [VM-slutrunden], sendes i fuld længde og direkte. Ifølge bekendtgørelsens artikel 2 må eneretten til de på listen opførte begivenheder ikke udøves på en sådan måde, at en stor del af befolkningen forhindres i at følge begivenhederne på gratis fjernsyn. Endvidere anses ifølge samme bestemmelses stk. 2 en betydelig del af befolkningen i det flamske fællesskab for at være i stand til at følge en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse på gratis fjernsyn, når begivenheden udsendes af en tv-station, som sender på nederlandsk og kan modtages af mindst 90% af befolkningen uden yderligere betaling end prisen på et kabel-tv-abonnement.
10 Ifølge artikel 3 i bekendtgørelsen af 28. maj 2004 kan tv-spredningsorganer, som ikke opfylder kravene i artikel 2, og som erhverver eneret til tv-transmission i den nederlandsksprogede region og den tosprogede hovedstadsregion Bruxelles af de på listen opførte begivenheder, ikke udøve disse rettigheder, medmindre de på grundlag af indgåede kontrakter kan garantere, at en betydelig del af befolkningen ikke vil blive forhindret i at følge de nævnte begivenheder på gratis fjernsyn. De pågældende tv-spredningsorganer kan i dette øjemed udstede underlicenser til rimelige markedspriser til tv-spredningsorganer, der opfylder kravene. Dog kan det tv-spredningsorgan, som har erhvervet eneretten, gøre brug af denne, hvis ingen tv-spredningsorganer, der opfylder kravene, erklærer sig villige til at løse en sådan underlicens.
11 Ifølge artikel 4, stk. 1, i den bekendtgørelse, det franske fællesskabs parlament udstedte den 27. februar 2003 (Moniteur belge af 17.4.2003, s. 19637), kan det franske fællesskabs regering efter at have indhentet udtalelse fra Conseil supérieur de l’audiovisuel (det øverste råd for radio og tv) fastsætte, hvilke begivenheder det anser for at være af væsentlig interesse for befolkningen i det nævnte fællesskab. En udbyder af tv-spredningsydelser eller RTBF må ikke udnytte enerettigheder til de nævnte begivenheder på en sådan måde, at en betydelig del af befolkningen i det franske fællesskab forhindres i at følge begivenhederne gennem en gratis tv-spredningstjeneste.
12 For at en begivenhed kan komme i betragtning til optagelse på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse, skal den ifølge artikel 4, stk. 2, i dekretet af 27. februar 2003 opfylde mindst to af følgende kriterier:
– vække særlig interesse i befolkningen i det franske fællesskab generelt og ikke kun i den del, som normalt følger en sådan begivenhed
– have en kulturel betydning, som er alment anerkendt af det franske fællesskabs befolkning, og udgøre en katalysator for dennes kulturelle identitet
– have deltagelse af en belgisk person eller et belgisk landshold og finde sted inden for rammerne af en vigtig international turnering eller begivenhed
– traditionelt udsendes gennem en gratis tv-spredningstjeneste i det franske fællesskab og ses af et bredt udsnit af befolkningen.
13 Ifølge dekretets artikel 4, stk. 3, anses en tv-spredningstjeneste for gratis, når den sender på fransk og kan modtages af 90% af de husstande, der har et tv-apparat, og når den er beliggende i den fransksprogede region eller i den tosprogede hovedstadsregion Bruxelles. Ud over de tekniske omkostninger må der ikke kræves anden betaling for at modtage tjenesten end den eventuelle pris for et basisabonnement på kabel-tv.
14 Ifølge artikel 2 i den bekendtgørelse, det franske fællesskabs regering udstedte den 8. juni 2004 (Moniteur belge af 6.9.2004, s. 65247), skal »udbydere af tv-spredningsydelser, som er undergivet det franske fællesskab, og som ønsker at udøve en eneret, de har erhvervet til at transmittere en begivenhed af væsentlig interesse, udsende denne gennem en gratis tv-spredningstjeneste i overensstemmelse med bilaget til nærværende bekendtgørelse«.
15 Bilaget til bekendtgørelsen af 8. juni 2004 og den konsoliderede liste over begivenheder af væsentlig interesse for Kongeriget Belgien omfatter [VM-slutrunden] direkte og som helhed.
16 Ved skrivelser af 15. januar 2001 og 16. maj 2002 indgav FIFA sine bemærkninger til den eventuelle optagelse af [VM-slutrunden] på en liste over begivenheder af væsentlig interesse for det belgiske samfund til ministeriet for det flamske fællesskab; sammenslutningen gjorde indvending imod, at samtlige VM-kampe blev optaget på en sådan liste.
17 Ved skrivelse af 10. december 2003 meddelte Kongeriget Belgien Kommissionen, hvilke foranstaltninger det havde truffet inden for rammerne af artikel 3a i direktiv 89/552.«
Den anfægtede afgørelse
5 Den 25. juni vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, hvis artikel 1 bestemmer, at »de foranstaltninger i medfør af artikel 3a, stk. 1, i direktiv [89/552], som [Kongeriget] Belgien den 10. december 2003 har meddelt Europa-Kommissionen, er, i den form, hvori de er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende C 158 af 29. juni 2005, forenelige med fællesskabsretten«.
6 3.-6., 8., 16.-18. samt 22. betragtning til den anfægtede afgørelse har følgende ordlyd:
»(3) Kommissionen tog i sin undersøgelse hensyn til de foreliggende oplysninger om det belgiske medielandskab.
(4) Listen over de samfundsmæssigt væsentlige begivenheder, som er omfattet af [Kongeriget Belgiens] foranstaltninger, var udfærdiget på en klar og tydelig måde, og en vidtrækkende høringsproces var igangsat i Belgien.
(5) Kommissionen fandt det godtgjort, at de begivenheder, som var omfattet af [Kongeriget Belgiens] foranstaltninger, opfyldte mindst to af nedenstående kriterier, som anses for at være pålidelige indikatorer for en begivenheds samfundsmæssige interesse; i) begivenheden er af særlig almen interesse for medlemsstatens befolkning og ikke blot af betydning for dem, der sædvanligvis følger med i den pågældende sport eller aktivitet; ii) begivenheden har en generelt anerkendt og klar kulturel betydning for medlemsstatens befolkning, især som katalysator for kulturel identitet; iii) begivenheden omfatter landsholdets deltagelse i forbindelse med en kamp eller turnering af international betydning; og iv) begivenheden har traditionelt været udsendt på gratis fjernsyn og har tiltrukket et stort antal seere.
(6) Flere af de begivenheder, der udpeges i [Kongeriget Belgiens] foranstaltninger, herunder de olympiske sommer- og vinterlege samt finalekampene i VM- og EM-turneringen i fodbold (herrer), falder ind under den kategori af begivenheder, som traditionelt anses for at være af væsentlig samfundsmæssig interesse, som direkte omtalt i indledningens punkt 18 i direktiv [97/36]. Disse begivenheder er af særlig almen interesse i Belgien, idet de er særdeles populære i den brede offentlighed og ikke kun blandt de seere, der sædvanligvis følger med i sporten.
[…]
(8) De udpegede fodboldbegivenheder, hvori belgiske hold deltager, er af særlig samfundsmæssig interesse i Belgien, idet de giver de belgiske hold mulighed for at øge den internationale interesse i belgisk fodbold.
[…]
(16) De udpegede begivenheder, herunder de, der bør betragtes samlet og ikke som en række individuelle begivenheder, har traditionelt været sendt på gratis fjernsyn og har tiltrukket høje seertal. Hvor der undtagelsesvis ikke kan oplyses specifikke seertal (finalekampen i EM-fodboldturneringen), begrundes udpegningen yderligere ved begivenhedens alment anerkendte, klare, kulturelle betydning for den belgiske befolkning, idet den yder et vigtigt bidrag til mellemfolkelig forståelse, ved fodboldspillets betydning for det belgiske samfund som helhed og ved den nationale stolthed, idet den giver belgiske elitesportsudøvere lejlighed til at nå til tops i denne vigtige internationale konkurrence.
(17) [Kongeriget Belgiens] foranstaltninger skønnes at være proportionelle, og set ud fra nødvendigheden af hensynet til væsentlige samfundsrettigheder berettiger de således til at fravige de grundlæggende rettigheder under EF-traktaten til at levere tjenesteydelser, en fravigelse, som skal sikre offentligheden bred adgang til udsendelser af begivenheder af stor samfundsmæssig betydning.
(18) [Kongeriget Belgiens] foranstaltninger er forenelige med [Det Europæiske Fællesskabs] konkurrenceregler, idet udpegningen af tv-spredningsorganer, der er kvalificeret til at transmittere de nævnte begivenheder, er baseret på objektive kriterier, som tillader faktisk og potentiel konkurrence om erhvervelse af transmissionsrettighederne til sådanne begivenheder. Dertil kommer, at det nævnte antal begivenheder ikke er uforholdsmæssig stort, således at der skabes konkurrenceforvridning på downstream-markedet for gratis kanaler og betalingskanaler.
[…]
(22) Det følger af [Rettens dom af 15. december 2005, sag T-33/01, Infront WM mod Kommissionen, Sml. II, s. 5897], at en erklæring om, at foranstaltninger, som er iværksat i medfør af artikel 3a, stk. 1, i direktiv [89/552], er i overensstemmelse med fællesskabsretten, udgør en beslutning i medfør af artikel 249 [EF], og sådanne beslutninger skal derfor vedtages af Kommissionen. Det er følgelig nødvendigt at erklære ved nærværende afgørelse, at de foranstaltninger, [Kongeriget] Belgien har meddelt, er forenelige med fællesskabsretten. De foranstaltninger, [Kongeriget] Belgien har truffet endelig bestemmelse om, og som gengives i bilaget til nærværende afgørelse, skal offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende i overensstemmelse med artikel 3a, stk. 2, i direktiv [89/552].«
Sagen for Retten og den appellerede dom
7 FIFA anlagde sag ved Retten til prøvelse af den anfægtede afgørelse med den begrundelse, at Kommissionen i denne godkendte hele VM-slutrunden som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse, og den accepterede således også, at alle kampene i denne turnering er opført på den liste over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse, som Kongeriget Belgien har udarbejdet. Ifølge FIFA kunne denne medlemsstat kun udpege »prime«-kampe og særligt betydningsfulde kampe som en sådan begivenhed, nemlig finalen, semifinalerne og denne medlemsstats landsholds kampe (herefter »særligt betydningsfulde kampe«). Der kunne således ikke opføres de andre kampe i VM-slutrunden på denne liste (herefter »mindre betydningsfulde kampe«).
8 Til støtte for påstanden om delvis annullation af den anfægtede afgørelse har FIFA fremført seks anbringender. Disse vedrørte for det første en tilsidesættelse af artikel 3a, stk. 2, i direktiv 89/552, idet Kommissionen fejlagtigt fastslog, at de belgiske foranstaltninger var forenelige med artikel 49 EF, for det andet en tilsidesættelse af samme artikel, for det tredje en tilsidesættelse af artikel 3a, stk. 2, i direktiv 89/552, idet Kommissionen med urette fastslog, at de belgiske foranstaltninger var forenelige med artikel 43 EF, for det fjerde en tilsidesættelse af artikel 3a, stk. 2, i direktiv 89/552, idet Kommissionen fejlagtigt anerkendte, at de belgiske foranstaltninger var forenelige med FIFA’s ejendomsret, for det femte en tilsidesættelse af artikel 3a, stk. 2, i direktiv 89/552, idet Kommissionen med urette fastslog, at den procedure, der førte til indførelsen af de belgiske foranstaltninger, havde været klar og gennemskuelig, og for det sjette en begrundelsesmangel.
9 I den appellerede dom forkastede Retten hvert enkelt af de anbringender, der var fremsat til støtte for FIFA’s søgsmål, og frifandt Kommissionen i det hele.
10 Retten forkastede ligeledes en anmodning om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse indgivet af FIFA, som tilsigtede, at Retten anmodede Kommissionen om at fremlægge en række dokumenter.
Om appellen
Indledende bemærkninger
11 Det bemærkes for det første, at EU-lovgiver ved artikel 3a, stk. 1, i direktiv 89/552 har bemyndiget medlemsstaterne til at udpege visse begivenheder som begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse i den pågældende medlemsstat (herefter »begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse«), og EU-lovgiver har således udtrykkeligt inden for rammerne af det skøn, den er tillagt ved traktaten, tilladt hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser, etableringsfriheden, den frie konkurrence og ejendomsretten, der er en uundgåelig konsekvens af denne udpegelse. Som det fremgår af 18. betragtning til direktiv 97/36, har lovgiver således fundet, at sådanne hindringer er begrundet i hensynet til at beskytte retten til information og sikre borgerne bred adgang til tv-dækning af de nævnte begivenheder.
12 Retten til at forfølge et sådant formål er desuden allerede blevet anerkendt af Domstolen, der anførte, at markedsføring på eksklusivt grundlag af begivenheder af stor interesse for offentligheden i betragtelig grad kan begrænse offentlighedens adgang til oplysninger vedrørende disse begivenheder. I et demokratisk pluralistisk samfund har retten til information imidlertid en særlig betydning, der fremgår endnu tydeligere i tilfælde af sådanne begivenheder (jf. dom af 22.1.2013, sag C-283/11, Sky Österreich, præmis 51 og 52).
13 Det skal for det andet præciseres, at i overensstemmelse med artikel 3a, stk. 1, i direktiv 89/552 tilkommer fastsættelsen af begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse alene de medlemsstater, der i denne forbindelse har en betydelig skønsmargen.
14 I stedet for at harmonisere listen over sådanne begivenheder er direktiv 89/552 således baseret på en forudsætning om, at der inden for Unionen socialt og kulturelt er stor forskel på, hvad der har betydning for offentligheden. Dette direktivs artikel 3a, stk. 1, fastsætter følgelig, at hver medlemsstat udarbejder en liste over begivenheder, »som den anser for at være af væsentlig« samfundsmæssig interesse. 18. betragtning til direktiv 97/36 fremhæver ligeledes medlemsstaternes skønsbeføjelse, idet den anfører, at det er af »afgørende betydning«, at de er i stand til at træffe foranstaltninger til at beskytte retten til information og sikre borgerne bred adgang til tv-dækning af begivenheder af væsentlig interesse.
15 Betydningen af den nævnte skønsbeføjelse følger desuden af den omstændighed, at direktiv 89/552 og 97/36 ikke angiver rammerne for udøvelsen af dette skøn ved et præcist regelsæt. De eneste kriterier, som direktiverne således fastsætter for, at den pågældende medlemsstat kan udpege en begivenhed som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse, er nævnt i 21. betragtning til direktiv 97/36, hvorefter det skal dreje sig om en begivenhed i særklasse, som er af interesse for offentligheden i Unionen eller i en bestemt medlemsstat eller i en vigtig del af en bestemt medlemsstat, og som tilrettelægges forud af en organisator, der juridisk har ret til at sælge de rettigheder, der er knyttet til begivenheden.
16 Henset til disse relativt upræcise kriterier tilkommer det hver medlemsstat at give dem en konkret karakter og vurdere offentlighedens interesse i de pågældende begivenheder i forhold til de sociale og kulturelle særegenheder i dens samfund.
17 Det skal for det tredje bemærkes, at i henhold til artikel 3a, stk. 2, i direktiv 89/552 har Kommissionen beføjelse til at kontrollere lovligheden af de nationale foranstaltninger, som udpeger begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse, der giver Kommissionen mulighed for at afvise de foranstaltninger, der er uforenelige med EU-retten.
18 I forbindelse med denne undersøgelse er Kommissionen navnlig forpligtet til at undersøge, om følgende betingelser er opfyldt:
– Den pågældende begivenhed er blevet opført på listen i artikel 3a, stk. 1, i direktiv 89/552 efter en klar og gennemskuelig procedure og i tilstrækkelig god tid til at sikre efterlevelse i praksis.
– En sådan begivenhed kan med rette anses for en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse.
– Udpegelsen af den pågældende begivenhed som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse er forenelig med de almindelige principper i EU-retten, såsom proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, med de grundlæggende rettigheder, med principperne om fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsfrihed og med reglerne om fri konkurrence.
19 I betragtning heraf er en sådan kontrolbeføjelse begrænset, navnlig for så vidt angår undersøgelsen af anden og tredje betingelse, der er nævnt i foregående præmis.
20 Det følger således for det første af betydningen af medlemsstaternes skøn, der er nævnt i denne doms præmis 13, at Kommissionens kontrolbeføjelse skal være begrænset til en undersøgelse af de åbenbart urigtige skøn, som medlemsstaterne har anlagt ved udpegelsen af begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse. Navnlig skal Kommissionen således med henblik på at kontrollere, om den pågældende medlemsstat har anlagt et sådant urigtigt skøn, efterprøve, om denne omhyggeligt og upartisk har undersøgt alle relevante forhold i den pågældende sag, som støtter de konklusioner, der drages (jf. analogt dom af 21.11.1991, sag C-269/90, Technische Universität München, Sml. I, s. 5469, præmis 14, og af 22.12.2010, sag C-77/09, Gowan Comércio Internacional e Serviços, Sml. I, s. 13533, præmis 56 og 57).
21 Hvad for det andet nærmere angår den tredje betingelse, der er nævnt i denne doms præmis 18, kan der ikke ses bort fra, at den gyldige udpegelse af en begivenhed som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse uundgåeligt skaber hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser, etableringsfriheden, den frie konkurrence og ejendomsretten, der er blevet taget i betragtning af EU-lovgiver, og som denne har anset – som nævnt i denne doms præmis 11 – for at være begrundet i et tvingende alment hensyn til at beskytte retten til information og sikre borgerne bred adgang til tv-dækning af de nævnte begivenheder.
22 Med henblik på at sikre den effektive virkning af artikel 3a i direktiv 89/552 må det således konstateres, at hvis en begivenhed er gyldigt udpeget af den pågældende medlemsstat som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse, er Kommissionen kun forpligtet til at undersøge de virkninger af denne udpegelse for den frie udveksling af tjenesteydelser, etableringsfriheden, den frie konkurrence og ejendomsretten, som rækker ud over de virkninger, der er uundgåeligt forbundet med denne begivenheds optagelse på den liste, der er nævnt i artikel 3a, stk. 1.
Det første anbringende
Parternes argumenter
23 Det første anbringende omfatter i det væsentlige seks led. Med det første led har FIFA gjort gældende, at Retten anvendte en inkonsekvent argumentation med hensyn til, efter dens opfattelse, verdensmesterskabets reelle karakter.
24 Med dette anbringendes andet led har FIFA gjort gældende, at Retten synes at indtage inkonsekvente og modsatrettede standpunkter, dels ved at hævde, at verdensmesterskabet har karakter af én samlet begivenhed, dels ved at gøre gældende, at specifikke elementer kan påvise, at dette ikke er tilfældet.
25 Dette anbringendes tredje led vedrører den appellerede doms præmis 95, hvorefter medlemsstaterne ikke behøver at fremkomme med særlige grunde for at opføre hele VM-slutrunden på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse. Retten har ved at træffe en sådan afgørelse bl.a. forhindret Kommissionen i at foretage en intens kontrol og en grundig undersøgelse af de anmeldte foranstaltningers forenelighed med EU-retten.
26 I forbindelse med det første anbringendes fjerde led har FIFA anført, at i modsætning til hvad der fremgår af den appellerede dom, tilkommer det Kommissionen at begrunde sin konklusion over for Retten om, at alle kampene i VM-slutrunden udgør én samlet begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse. Det påhviler således hverken FIFA eller andre interesserede parter at godtgøre ved specifikke elementer, at dette ikke tilfældet.
27 Med det første anbringendes femte led har FIFA gjort gældende, at Retten ved at angive grunde, som ikke var anført i den anfægtede afgørelse, har overskredet grænserne for den retslige prøvelse, som den skal udøve.
28 I henhold til dette anbringendes sjette led begik Retten en retlig fejl, da den fandt, at Kommissionen ikke havde givet en tilstrækkelig begrundelse for opførelsen af hele VM-slutrunden på den belgiske liste over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse.
29 Kommissionen, Kongeriget Belgien og Det Forenede Kongerige har bestridt velbegrundetheden af det første anbringende, som FIFA har fremsat til støtte for sin appel.
Domstolens bemærkninger
30 Henset til den betydning, som konstateringerne i den appellerede doms præmis 95 har for Rettens argumentation, skal det første appelanbringendes tredje led undersøges først.
– Første anbringendes tredje led
31 Det skal indledningsvis bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 72 har udtalt, at verdensmesterskaberne er en turnering, der med rimelighed kan betragtes som én samlet begivenhed snarere end som en række enkeltstående begivenheder, der kan inddeles i særligt betydningsfulde kampe og mindre betydningsfulde kampe. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 5, forstod Retten desuden begrebet »Verdensmesterskaberne i fodbold«, hvortil 18. betragtning til direktiv 97/36 henviser, således, at det udelukkende omfattede slutrunden i denne turnering.
32 Hverken den nævnte betragtning eller nogen andre forhold i direktiv 85/552 eller direktiv 97/36 indeholder imidlertid holdepunkter, der kan påvise, at udtrykket »verdensmesterskaberne i fodbold« udelukkende omfatter VM-slutrunden i denne turnering. Dette udtryk skal således ligeledes principielt dække de indledende runder af denne turnering, dvs. samtlige kvalifikationskampe. Det er imidlertid ubestridt, at kvalifikationskampene forud for VM-slutrunden generelt ikke kan skabe en interesse hos offentligheden i en medlemsstat, der kan sammenlignes med den interesse, som offentligheden viser i forbindelse med VM-slutrunden. Det er således kun visse særlige kvalifikationskampe, navnlig de kampe, hvori landsholdet fra den pågældende medlemsstat deltager, eller de kampe, hvori de andre hold fra den kvalifikationsgruppe, som dette landshold tilhører, deltager, der kan skabe en sådan interesse.
33 Det kan heller ikke med rimelighed bestrides, at interessen for de særligt betydningsfulde kampe i almindelighed er større end den interesse, der tillægges de kampe, der går forud for VM-slutrunden, dvs. kvalifikationskampene i grupperne. Det kan derfor i princippet ikke gøres gældende, at den interesse, som sidstnævnte kategori af kampe tillægges, svarer til interessen for den første kategori af kampe, og at samtlige kvalifikationskampe i grupperne derfor uden forskel kan betragtes som en del af én samlet begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse ligesom de særligt betydningsfulde kampe. Udpegelsen af hver kamp som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse kan således variere fra medlemsstat til medlemsstat.
34 Det følger af ovenstående betragtninger, at EU-lovgiver ikke har haft til hensigt at angive, at »verdensmesterskaberne i fodbold« som omhandlet i 18. betragtning til direktiv 97/36 alene er begrænset til slutrunden, eller at de udgør én enkelt og udelelig begivenhed. Verdensmesterskaberne i fodbold skal derimod betragtes som en begivenhed, der principielt kan opdeles i forskellige kampe eller etaper, der ikke nødvendigvis alle kan klassificeres som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse.
35 Det bør imidlertid præciseres, at Rettens fejlagtige læsning af 18. betragtning til direktiv 97/36 og særligt af begrebet verdensmesterskaberne i fodbold ikke har haft betydning for den foreliggende sag.
36 Hvad indledningsvis angår udelukkelsen af kvalifikationskampene fra definitionen af verdensmesterskaberne i fodbold er det tilstrækkeligt at bemærke, at de belgiske myndigheder ikke har opført disse kampe på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse, og at den anfægtede afgørelse dermed ikke vedrører sådanne kampe.
37 Det må dernæst konstateres, at Retten i den appellerede doms præmis 102-108 på grundlag af de oplysninger, som FIFA har fremlagt, og på grundlag af offentlighedens konkrete opfattelse i det flamske og det franske fællesskab undersøgte, om alle kampene i VM-slutrunden reelt kunne skabe en interesse hos offentligheden, der var tilstrækkelig til at være en del af en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse (jf. denne doms præmis 55-57). Retten konkluderede, at dette var tilfældet, og havde grundlag for at konstatere, at alle de relevante kampe i VM-slutrunden imidlertid kunne betragtes som én samlet begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse i det flamske og det franske fællesskab. Rettens vurdering var derfor faktisk forenelig med det, der fremgår af denne doms præmis 34.
38 Det fremgår endelig af de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 66, at den fejlagtige læsning af 18. betragtning til direktiv 97/36 ikke har haft betydning for Rettens konklusion om, at den anfægtede afgørelses begrundelse opfylder betingelserne i artikel 253 EF.
39 På denne baggrund konstaterede Retten – i fortsættelse af den argumentation, der er anført i denne doms præmis 31 – i den appellerede doms præmis 95, at ingen medlemsstat er forpligtet til at meddele Kommissionen de særlige grunde til, at hele VM-slutrunden udpeges som én samlet begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse i den pågældende medlemsstat.
40 Da hele VM-slutrunden ikke retmæssigt kan opføres på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse, uanset den interesse, som kampene skaber i den pågældende medlemsstat, er sidstnævnte imidlertid ikke fritaget fra sin forpligtelse til at meddele Kommissionen de årsager, der gør det muligt at antage, at i den specifikke sammenhæng i samfundet i denne medlemsstat udgør VM-slutrunden én samlet begivenhed, der skal betragtes i hele dens udstrækning som en begivenhed af væsentlig interesse for hele det nævnte samfund snarere end som en række enkeltstående begivenheder, der kan inddeles i kampe af forskellige interesseniveauer.
41 Retten begik dermed en retlig fejl i den appellerede doms præmis 95, da den fastslog, at Kommissionen ikke kunne anse opførelsen af kampe i VM-slutrunden for at være i strid med EU-retten med den begrundelse, at den pågældende medlemsstat ikke har meddelt den de specifikke grunde til, at kampene er begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse i denne stat.
42 Under disse omstændigheder skal det undersøges, om den appellerede dom skal ophæves på grundlag af denne fejl.
43 Det fremgår i denne forbindelse af Domstolens praksis, at en retlig fejl begået af Retten ikke fører til ophævelse af den appellerede dom, hvis det fremgår, at dommens konklusion støttes på andre præmisser (jf. i denne retning dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 47, og af 29.3.2011, sag C-352/09 P, ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen, Sml. I, s. 2359, præmis 136).
44 Det bemærkes for det første i den foreliggende sag, at for at gøre det muligt for Kommissionen at udøve sin kontrolbeføjelse kan den begrundelse, der har foranlediget en medlemsstat til at udpege en begivenhed som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse, være kortfattet, forudsat at denne begrundelse er relevant. Det kan således bl.a. ikke kræves, at medlemsstaten i selve underretningen om de pågældende foranstaltninger anfører detaljerede oplysninger og tal vedrørende hvert forhold eller del af den begivenhed, som er meddelt til Kommissionen.
45 Det præciseres i denne forbindelse, at såfremt Kommissionen på grundlag af de oplysninger, som står til dens rådighed, nærer tvivl med hensyn til udpegelsen af en begivenhed som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse, påhviler det den at anmode den medlemsstat, der har foretaget udpegelsen, om præciseringer (jf. analogt dom af 29.3.2012, sag C-505/09 P, Kommissionen mod Estland, præmis 67).
46 Det følger i den foreliggende sag bl.a. af den meddelelse, som Kongeriget Belgien fremsendte til Kommissionen den 10. december 2003, hvortil der henvises i første betragtning til den anfægtede afgørelse, og som er bilagt svarskriftet for Retten, at den flamske regering udpegede samtlige kampe i VM-slutrunden som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse med den begrundelse, at denne gruppe af kampe traditionelt transmitteres på gratis fjernsyn og havde et meget højt seertal. I denne meddelelse var eksempelvis angivet, at de tv-udsendelser, der omfattede de forskellige kampe i VM-slutrunden i 2002, havde et seertal på mellem 1,8% og 9,9% af seerne i det flamske fællesskab, dvs. henholdsvis 101 200 og 546 800 seere, idet deres markedsandel udgør mellem 22,9% og 86,6%.
47 På samme måde udpegede det franske fællesskab ifølge meddelelsen af 10. december 2003 samtlige kampe i VM-slutrunden som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse med den begrundelse, at denne gruppe af kampe er særdeles populær i offentligheden i dette fællesskab og ikke kun for dem, der sædvanligvis følger med i fodbold. Den nævnte gruppe har desuden traditionelt været transmitteret på gratis fjernsyn, og disse udsendelser har haft meget høje seertal. Denne meddelelse henviste i denne forbindelse ligeledes til de udsendelser, der omfatter de forskellige kampe i VM-slutrunden, der i det franske fællesskab havde et seertal på mellem 4,7% og 30,1%, idet deres markedsandel udgør mellem 50,8% og 63,4%.
48 Sådanne angivelser, som Kongeriget Belgien har meddelt i overensstemmelse med kravene i artikel 3a, stk. 2, i direktiv 89/552, gav Kommissionen mulighed for at udøve sin kontrolbeføjelse og i det foreliggende tilfælde, hvor den fandt det nødvendigt eller hensigtsmæssigt, at anmode denne medlemsstat om yderligere præciseringer eller fremlægge andre oplysninger end dem, som fremgår af sidstnævntes underretning.
49 Der er for det andet intet, der antyder, at Kommissionen ikke udøvede en sådan kontrol, der er af begrænset omfang, og at den ikke i lyset af de begrundelser, der er anført i denne doms præmis 46 og 47, undersøgte, om de belgiske myndigheder har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at udpege alle de kampe, der er en del af VM-slutrunden, som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse.
50 Det fremgår i denne forbindelse indledningsvis af sjette betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen reelt undersøgte, om hele VM-slutrunden, herunder de mindre betydningsfulde kampe, var af særlig almen interesse i det flamske og franske fællesskab, dvs. om kampene i denne turnering var meget populære i offentligheden og ikke kun blandt de seere, der sædvanligvis følger med i fodboldkampe i fjernsynet. Det følger ligeledes af 16. betragtning til denne afgørelse, at Kommissionen tog hensyn til, at den nævnte turnering i hele dens udstrækning, herunder således de mindre betydningsfulde kampe, traditionelt havde været udsendt på gratis fjernsyn og havde tiltrukket et stort antal seere.
51 Den i denne doms præmis 46 og 47 nævnte meddelelse gav dernæst Kommissionen mulighed for navnlig at fastslå, hvilke seertal og markedsandele for de tv-udsendelser der omfattede de mindst populære kampe i VM-slutrunden, idet samtlige af disse kampe er mindre betydningsfulde kampe. Meddelelsen af 10. december 2003 angav grundene til, at seertallene for visse af disse kampe kunne forekomme lave, idet den lod forstå, at selv disse kampe havde en tilstrækkelig interesse i at være en del af begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse.
52 FIFA har imidlertid ikke bestridt, at den nævnte meddelelse dannede grundlaget for den anfægtede afgørelse.
53 FIFA kan endelig ikke med føje gøre gældende, at den påståede mangelfulde kontrol, som Kommissionen udøvede, skyldes den omstændighed, at Kommissionen har foretaget sin undersøgelse i forhold til de oplysninger, der forelå på tidspunktet for modtagelsen af Kongeriget Belgiens meddelelse den 10. december 2003, og at Kommissionen ikke tog hensyn til oplysningerne efter denne dato, såsom de oplysninger, der var til rådighed på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
54 Det bemærkes i denne forbindelse, at et sådant klagepunkt ikke blev fremført i første instans. FIFA begrænsede sig til for Retten at kritisere den anfægtede afgørelses begrundelse, idet FIFA anførte, at denne ikke angav noget om arten af og tidspunktet for de oplysninger om det belgiske medielandskab, som Kommissionen tog hensyn til. FIFA har således ikke kritiseret den påståede mangelfulde kontrol, som Kommissionen udøvede, idet et sådant klagepunkt vedrører sagens realitet. Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at såfremt en part fik adgang til for første gang for Domstolen at fremføre et anbringende, der ikke var blevet fremført for Retten, ville det være ensbetydende med at give parten adgang til at forelægge Domstolen en mere omfattende tvist end den, der blev forelagt Retten. Under en appel har Domstolen principielt kun kompetence til at tage stilling til Rettens bedømmelse af de anbringender, der er blevet behandlet for den (jf. dom af 19.7.2012, forenede sager C-628/10 P og C-14/11 P, Alliance One International og Standard Commercial Tobacco mod Kommissionen og Kommissionen mod Alliance One International m.fl., præmis 111 og den deri nævnte retspraksis). Det ovennævnte klagepunkt skal følgelig afvises.
55 Det var for det tredje muligt for FIFA at godtgøre for Retten, at Kommissionen burde have fastslået, at de belgiske myndigheder havde begået en åbenlys fejl ved at udpege alle de kampe, der var en del af VM-slutrunden, som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse.
56 I denne henseende fremlagde FIFA imidlertid bl.a. oplysninger for Retten vedrørende seertal for VM-slutrunden i 1998-2006 og anførte, at disse oplysninger godtgjorde, at de mindre betydningsfulde kampe ikke var af særlig almen interesse i det flamske og franske fællesskab hos de seere, der ikke jævnligt fulgte med i fodbold.
57 Retten undersøgte disse oplysninger i den appellerede doms præmis 102-108, men den bekræftede ikke den vurdering, som FIFA har foreslået. Retten fastslog, at FIFA ikke havde godtgjort, at konstateringerne i 6. og 18. betragtning til den anfægtede afgørelse, som er nævnt i denne doms præmis 50, er behæftede med fejl, eller at Kommissionen følgelig burde have fastslået, at de belgiske myndigheder havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at udpege alle de kampe, der var en del af VM-slutrunden, som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse.
58 Det fremgår af det ovenstående, at den retlige fejl, som Retten har begået, der er fastslået i denne doms præmis 41, ikke kan føre til ophævelse af den appellerede dom, da det fremgår, at dommens konklusion støttes på andre præmisser. Det første anbringendes tredje led skal følgelig forkastes som irrelevant.
– Det første anbringendes øvrige led
59 Hvad angår første anbringendes første og andet led bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen for en dom afsagt af Retten er selvmodsigende, ganske vist er et retsspørgsmål, der kan rejses under en appelsag, eftersom begrundelsen for en dom klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som Retten har lagt til grund (jf. i denne retning kendelse af 29.11.2011, sag C-235/11 P, Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen, præmis 29 og 30, samt dom af 19.12.2012, sag C-314/11 P, Kommissionen mod Planet, præmis 63 og 64).
60 Denne forpligtelse til at sikre en sammenhængende begrundelse er imidlertid ikke et mål i sig selv, men tilsigter bl.a., at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne beslutning (jf. i denne retning kendelsen i sagen Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen, præmis 30, og dommen i sagen Kommissionen mod Planet, præmis 64).
61 Det bemærkes, at den begrundelse, der kritiseres i forbindelse med første og andet led, i det foreliggende tilfælde skal støtte den appellerede doms konstateringer i nævnte doms præmis 72 og 95. Efter at Domstolen i denne doms præmis 31-41 konkluderede at disse konstateringer var fejlagtige, ændrede den imidlertid den begrundelse, som kunne berettige den trufne afgørelse.
62 Da den nævnte begrundelse udgør accessoriske oplysninger til de konstateringer, som Domstolen anså for fejlagtige, og som var genstand for Domstolens ændring af begrundelse, udgør den derfor ikke længere grundlaget for den trufne afgørelse, således at der ikke længere er grund til at undersøge den påståede manglende sammenhæng.
63 Med henblik på besvarelsen af det første anbringendes fjerde led bemærkes, at Kongeriget Belgiens meddelelse af 10. december 2003 og den anfægtede afgørelse angav årsagerne til, at samtlige kampe i VM-slutrunden var blevet udpeget som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse. I betragtning af den lovlighedsformodning, som gælder for EU-institutionernes retsakter (dom af 20.9.2007, sag C-177/06, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7689, præmis 36), og i betragtning af den begrænsede prøvelse, som Kommissionen og Retten foretager, tilkommer det således FIFA at anfægte disse årsager for Retten og godtgøre, at Kommissionen burde have konkluderet, at de belgiske myndigheder havde foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved at opføre alle disse kampe på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse. FIFA har i øvrigt forsøgt at anfægte disse årsager uden held (jf. denne doms præmis 55-57).
64 Nævnte anbringendes fjerde led bør derfor forkastes.
65 Hvad angår samme anbringendes femte led bemærkes, at FIFA ikke har angivet de præcise årsager til, at sammenslutningen finder, at Retten har overskredet grænserne for den retslige prøvelse, som den skal udøve. FIFA har heller ikke angivet de præcise præmisser i den appellerede dom, som indeholder den kritiserede begrundelse. Ifølge Domstolens faste retspraksis skal dette led afvises (jf. dom af 2.4.2009, sag C-202/07 P, France Télécom mod Kommissionen, Sml. I, s. 2369, præmis 55, og kendelse af 2.2.2012, sag C-404/11 P, Elf Aquitaine mod Kommissionen, præmis 15).
66 Hvad angår det første anbringendes sjette led fremgår det af de generelle betragtninger i præmis 107-111 i dommen af dags dato i sagen UEFA mod Kommissionen (sag C-201/11 P), at den anfægtede afgørelses begrundelse opfylder betingelserne i artikel 253 EF. Henset til disse betragtninger er det således tilstrækkeligt, at 6. og 16. betragtning til denne afgørelse kortfattet angiver grundene til, at Kommissionen fandt, at samtlige kampe i VM-slutrunden retmæssigt kunne opføres på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse for det belgiske samfund, idet disse grunde gør det muligt for FIFA at gøre sig bekendt med grundene til den trufne foranstaltning og for Retten at udøve sin prøvelsesret med hensyn til, om der er grundlag for denne vurdering.
67 På baggrund af det ovenstående skal det første anbringende forkastes, da det delvis er ubegrundet, delvis ikke kan antages til realitetsbehandling.
Det andet anbringende
Parternes argumenter
68 Det andet appelanbringende omfatter i det væsentlige fire led. Med det første led har FIFA gjort gældende, at Retten ikke har behandlet dets argument vedrørende angivelsen i den anfægtede afgørelse af arten af og tidspunktet for de oplysninger, som Kommissionen tog hensyn til ved vedtagelsen af denne afgørelse. Retten burde således have fastslået, at det dunkle udtryk »de foreliggende oplysninger om det belgiske medielandskab«, der er nævnt i tredje betragtning til denne afgørelse, ikke opfylder kravene til en tilstrækkelig begrundelse. Da der navnlig er blevet afholdt et VM efter vedtagelsen af afgørelsen af 7. april 2004 og inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, der erstattede den første afgørelse som følge af dommen i sagen Infront WM mod Kommissionen, burde Kommissionen have angivet, hvilke seertal og hvilke VM der var blevet undersøgt og taget i betragtning.
69 Ifølge nævnte anbringendes andet led støttede Retten sig i den appellerede doms præmis 71 og 73 på grunde, der ikke fremgår nogen steder i den anfægtede afgørelse, da den fastslog, at samtlige kampe i VM-slutrunden kan betragtes som én samlet begivenhed, og at Kommissionen ikke var forpligtet til at angive andre grunde for at begrunde sin afgørelse om at tiltræde, at denne turnering blev opført på den belgiske liste over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse.
70 Med dette anbringendes tredje led har FIFA kritiseret Retten for, at den begik en retlig fejl ved at afslå at tillægge praksis i andre medlemsstater, der ikke har optaget de mindre betydningsfulde kampe på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse, nogen som helst betydning.
71 Det andet anbringendes fjerde led vedrører fortolkningen og anvendelsen af de kriterier, på grundlag af hvilke det blev konstateret, at alle de kampe, der er en del af VM-slutrunden, er af væsentlig interesse. FIFA er for det første af den opfattelse, at Retten med urette godkendte Kommissionens konstatering om, at denne gruppe af kampe opfylder kriteriet om den særlige almene interesse i Belgien, og ligeledes med urette fandt, at Kommissionen havde begrundet denne konstatering tilstrækkeligt og korrekt. Retten havde i denne forbindelse bl.a. sidestillet kriteriet om en begivenheds særlige almene interesse med et kriterium om begivenhedens popularitet. En begivenheds popularitet er imidlertid ikke et relevant kriterium og er utilstrækkelig til, at det må antages, at den udgør en »begivenhed i særklasse« i henhold til i 21. betragtning til direktiv 97/36. Retten har desuden anvendt artikel 253 EF fejlagtigt, da den fandt, at Kommissionen havde begrundet sin konstatering om kriteriet om en begivenheds særlige almene interesse tilstrækkeligt og korrekt.
72 For det andet har Retten begået fejl, da den godkendte Kommissionens konstateringer om, at alle kampene i VM-slutrunden opfyldte kravene i det kriterium, der er nævnt i 16. betragtning til den anfægtede afgørelse, vedrørende den tidligere traditionelle transmission af disse kampe og det høje seertal ved de mindre betydningsfulde kampe. Ifølge FIFA er Rettens konstateringer ubegrundede og modsiges af de faktiske omstændigheder. Retten har herudover med urette fastslået, at Kommissionen havde begrundet denne konstatering om, at disse krav var overholdt, tilstrækkeligt og korrekt.
73 Retten havde i denne forbindelse bl.a. præsenteret seertal fra en ikke-repræsentativ prøve af disse kampe og skjult kampene ved at registrere mindre vigtige seertal. Retten burde desuden have konstateret, at de gennemsnitlige seertal for de mindre betydningsfulde kampe i Belgien ikke repræsenterer »meget høje seertal«. Retten har ligeledes begået fejl med hensyn til forklaringen på de lave seertal for visse mindre betydningsfulde kampe.
74 Endelig kritiserer FIFA den appellerede doms præmis 117, hvori Retten tog stilling til de argumenter, hvorved FIFA har anfægtet, at det var forholdsmæssigt at optage samtlige kampe i VM-slutrunden på den belgiske liste over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse. FIFA har gjort gældende, at Retten har begået en fejl, da den fandt, at seertallene bekræftede, at denne turnering med rette kunne betragtes som én samlet begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse, og at det følgelig ipso facto var godtgjort, at de anmeldte foranstaltninger var forholdsmæssige.
75 Det er Kommissionens opfattelse, at det andet anbringende delvist skal afvises, delvist er irrelevant. Dette anbringende savner desuden ethvert grundlag, og denne konklusion deles af Kongeriget Belgien og Det Forenede Kongerige.
Domstolens bemærkninger
76 Hvad angår angivelsen af arten af og tidspunktet for de oplysninger, der blev taget hensyn til i den anfægtede afgørelse, fremgår det af de anførte betragtninger i denne doms præmis 66, at Kommissionen ikke var forpligtet til at præcisere arten og tidspunktet for disse oplysninger i den anfægtede afgørelse.
77 Det er herefter ufornødent at undersøge – i lighed med hvad der er fastslået i denne doms præmis 59-62 – om Retten har besvaret FIFA’s argument vedrørende angivelsen af arten af og tidspunktet for de nævnte oplysninger, på tilstrækkelig vis.
78 Det andet anbringendes første led skal således ikke tages til følge.
79 Hvad angår dette anbringendes andet led bemærkes, at i forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF må Retten ikke erstatte den begrundelse, der gives af den myndighed, som udsteder den anfægtede retsakt, med sin egen, og må ikke udfylde et hul i denne retsakts begrundelse med sin egen begrundelse, således at dens undersøgelse ikke er knyttet til nogen vurdering i sidstnævnte (jf. i denne retning dom af 24.1.2013, sag C-73/11 P, Frucona Košice mod Kommissionen, præmis 87-90 og den deri nævnte retspraksis).
80 I det foreliggende tilfælde udfylder betragtningerne i den appellerede doms præmis 71-73 imidlertid ikke et hul i den anfægtede afgørelses begrundelse, men har til formål at fastlægge den påkrævede begrundelsesstandard i forhold til kravene i de relevante EU-retlige regler på området. Retten har således ikke erstattet den anfægtede retsakts begrundelse med sin egen, men har alene foretaget en prøvelse af afgørelsens lovlighed i overensstemmelse med den opgave, der påhviler den.
81 Det andets anbringendes andet led må herefter forkastes som ubegrundet.
82 Hvad angår dette anbringendes tredje led bemærkes, at FIFA ikke har gjort noget anbringende gældende for Retten om, at der bør tages hensyn til praksis i andre medlemsstater med henblik på at vurdere, om de mindre betydningsfulde kampe er en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse for det belgiske samfund. FIFA har i stævningen begrænset sig til at nævne denne praksis uden at hævde, at den anfægtede afgørelse var ulovlig, fordi de belgiske myndigheder og Kommissionen ikke har tillagt en sådan praksis nogen som helst betydning.
83 I overensstemmelse med den i denne doms præmis 54 nævnte retspraksis skal dette tredje led således afvises.
84 I forbindelse med dette anbringendes fjerde led har FIFA først fremført en række argumenter, hvormed sammenslutningen har forsøgt at godtgøre, at parametrene for så vidt angår de mindre betydningsfulde kampe ikke opfyldte de kriterier, der er anført i 6. og 16. betragtning til den anfægtede afgørelse, og som er fastsat af de belgiske myndigheder med henblik på udpegelsen af begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse.
85 Med disse argumenter tilsigter FIFA imidlertid i realiteten, at Domstolen erstatter Rettens bedømmelse af de faktiske omstændigheder med sin egen, uden at godtgøre, at de faktiske omstændigheder eller beviserne fremlagt for Retten er gengivet forkert. I overensstemmelse med en fast retspraksis skal disse argumenter afvises (jf. dom af 18.5.2006, sag C-397/03 P, Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, Sml. I, s. 4429, præmis 85, og dommen i sagen ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen, præmis 180).
86 Hvad dernæst angår argumentet om den påståede sidestilling af kriteriet om en begivenheds særlige almene interesse med et kriterium om begivenhedens popularitet bemærkes, at FIFA ikke har gjort et sådant anbringende gældende for Retten. I overensstemmelse med den i denne doms præmis 54 nævnte praksis skal dette argument afvises.
87 Hvad endelig angår klagepunkterne vedrørende den utilstrækkelige formelle begrundelse for den anfægtede afgørelse er de i realiteten sammenfaldende med første anbringendes sjette led, og de skal derfor forkastes af de i denne doms præmis 66 nævnte grunde.
88 Endelig bemærkes, at argumentet vedrørende forholdsmæssigheden af at optage samtlige kampe i VM-slutrunden på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse for det belgiske samfund er baseret på en fejlagtig forståelse af den appellerede doms præmis 117. Retten har således ikke i denne præmis 117 afvist dette argument ved at basere sig på den omstændighed, at det ipso facto var godtgjort, at de anmeldte foranstaltninger er forholdsmæssige, idet samtlige kampe i VM-slutrunden med rette kunne betragtes som én samlet begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse. Retten forkastede dette anbringende med den begrundelse, at det var baseret på en fejlagtig forudsætning, da det vedrørte den omstændighed, at de foranstaltninger, som de belgiske myndigheder har truffet, var uforholdsmæssige, for så vidt som de mindre betydningsfulde kampe ikke var af væsentlig interesse. Retten var imidlertid berettiget til at fastslå, som den gjorde det i den appellerede doms præmis 98-119, at denne gruppe af kampe kunne anses for at være af væsentlig samfundsmæssig interesse for det belgiske samfund.
89 På denne baggrund kan FIFA’s argument ikke tages til følge.
90 Under hensyn til det ovenstående skal det andet anbringende forkastes, da det delvis er ubegrundet, delvis ikke kan antages til realitetsbehandling.
Det tredje anbringende
Parternes argumenter
91 Det tredje anbringende omfatter i det væsentlige syv led. Med det første led har FIFA gjort gældende, at Retten har begået en fejl i den appellerede doms præmis 129 og 130, da den af grunde, som den selv fremførte, fastslog, at det ved den anfægtede afgørelse er godtgjort, at de begrænsninger, der fremgår af de meddelte foranstaltninger, for den frie udveksling af tjenesteydelser og for etableringsretten var forholdsmæssige. FIFA er imidlertid af den opfattelse, at det påhvilede Kommissionen og ikke Retten at undersøge disse begrænsninger. Retten kunne således ikke fastslå, at eftersom VM-slutrunden havde karakter af én samlet begivenhed, var Kommissionen, der ikke støttede sig på en sådan påstået karakter for turneringen, fritaget for forpligtelsen til at godtgøre, at de begrænsninger, der følger af den anfægtede afgørelse var nødvendige, hensigtsmæssige og proportionale.
92 Ifølge dette anbringendes andet led begik Retten en fejl, da den i den appellerede doms præmis 55, 56 og 127 fastslog, at målet om at sikre offentlighedens brede adgang til tv-dækning af begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse og retten til information begrundede de begrænsninger, der følger af den anfægtede afgørelse. En bred adgang for offentligheden må således ikke forveksles med ubegrænset adgang for offentligheden. Retten til information indebærer nemlig ikke retten til at se alle kampene i VM-slutrunden på gratis fjernsyn og kan ikke begrunde et forbud mod, at et andet tv-spredningsforetagende end de tv-spredningsforetagender, der udnytter gratis fjernsyn, eksklusivt transmitterer en af disse kampe.
93 Med dette anbringendes tredje led har FIFA gjort gældende, at Retten burde have fastslået, at Kommissionen var forpligtet til at undersøge, om foranstaltninger, der er mindre indgribende end dem, der blev godkendt ved den anfægtede afgørelse, gav mulighed for at sikre virkeliggørelsen af det formål, der forfølges med artikel 3a i direktiv 89/552.
94 Med det tredje anbringendes fjerde led har FIFA anført, at Kommissionen ikke kunne foretage en begrænset efterprøvelse af de anmeldte foranstaltningers forenelighed med EU-retten. Retten skulle have fastslået, at Kommissionen var forpligtet til at foretage en intens efterprøvelse og en dybtgående undersøgelse.
95 Ifølge dette anbringendes femte led har Retten med urette fastslået, at Kommissionen havde begrundet sin konklusion vedrørende forholdsmæssigheden af begrænsningerne for den frie udveksling af tjenesteydelser tilstrækkeligt.
96 Med dette anbringendes sjette led har FIFA anført, at Retten burde have fastslået, at Kommissionen var forpligtet til at undersøge, om foranstaltninger, der er mindre indgribende i ejendomsretten end dem, der blev godkendt ved den anfægtede afgørelse, gav mulighed for at sikre virkeliggørelsen af det formål, der forfølges med artikel 3a i direktiv 89/552. Såfremt to grundlæggende rettigheder er berørt, bør restriktionerne for udøvelsen af en af disse rettigheder således underlægges en afvejning af de pågældende rettigheder, som Kommissionen ikke har foretaget i sin afgørelse, og som Retten heller ikke har taget i betragtning i den appellerede dom.
97 Med det tredje anbringendes syvende led har FIFA gjort gældende, at det er på grundlag af en utilstrækkelig begrundelse, at Retten fandt, at hindringerne for den frie udveksling af tjenesteydelser, etableringsfriheden og ejendomsretten var berettigede.
98 Ifølge Kommissionen, Kongeriget Belgien og Det Forenede Kongerige er det tredje anbringende ubegrundet.
Domstolens bemærkninger
99 Det tredje anbringendes første led hviler på en urigtig læsning af den appellerede doms præmis 129 og 130. Retten fandt nemlig ikke, at det ved den anfægtede afgørelse var godtgjort, at de begrænsninger, der fremgår af de af Kongeriget Belgien meddelte foranstaltninger, for den frie udveksling af tjenesteydelser og for etableringsretten, var forholdsmæssige. I lighed med argumentet, hvortil der henvises i denne doms præmis 88, forkastede Retten FIFA’s anbringende med den begrundelse, at det var baseret på en fejlagtig forudsætning, da det vedrørte den omstændighed, at listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse skulle have været begrænset til særligt betydningsfulde kampe for at være forholdsmæssig, da det kun er sådanne kampe, som er af væsentlig samfundsmæssig interesse for det belgiske samfund. Retten var imidlertid berettiget til at fastslå, som den gjorde i den appellerede doms præmis 98-119, at hele VM-slutrunden kunne anses for at være af væsentlig samfundsmæssig interesse for det belgiske samfund.
100 Følgelig må dette anbringendes første led forkastes som ubegrundet.
101 Hvad angår dette anbringendes andet led bemærkes, at Retten ikke har fastslået i den appellerede doms præmis 54-58 og 127, at målet om at sikre offentlighedens brede adgang til tv-dækning af begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse og retten til information begrundede de begrænsninger, der følger af den anfægtede afgørelse. Retten udtalte sig generelt om dette spørgsmål og fastslog, at da de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 3a, stk. 1, i direktiv 89/552, vedrører begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse, kan de begrundes i det nævnte formål og retten til information, under forudsætning af, at de er egnede til at virkeliggøre dette formål og ikke går videre end nødvendigt med henblik på at virkeliggøre det. I lyset af de principper, der er nævnt i denne doms præmis 11 og 12, kan denne konstatering imidlertid ikke kritiseres.
102 Det følger desuden af det i denne doms præmis 11, 21 og 22 anførte, at i modsætning til hvad FIFA har gjort gældende, var Retten ikke forpligtet til at forene de nævnte formål med kravene i forbindelse med den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden.
103 På denne baggrund kan det tredje anbringendes andet led ikke tages til følge.
104 Hvad angår samme anbringendes tredje led fremgår det 17. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen har undersøgt, om de af Kongeriget Belgien meddelte foranstaltninger var forholdsmæssige. En sådan undersøgelse af forholdsmæssigheden indebærer imidlertid nødvendigvis en vurdering af, om de almennyttige formål kunne nås ved foranstaltninger, som i mindre grad begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser. FIFA kan under disse omstændigheder ikke hævde, at Kommissionen helt har undladt at undersøge, om der er mulighed for at træffe sådanne foranstaltninger. Det er i denne forbindelse uden betydning, at denne betragtning alene nævner den frie udveksling af tjenesteydelser, da undersøgelsen af forholdsmæssigheden ikke adskiller sig væsentligt fra begrænsningerne i etableringsfriheden, der følger af de meddelte foranstaltninger, og at disse kun påvirker denne frihed undtagelsesvis.
105 Retten undersøgte desuden i den appellerede doms præmis 118 de mindre indgribende foranstaltninger, som FIFA har nævnt, og den fastslog, at disse ikke var forenelige med definitionen af gratis fjernsyn i 22. betragtning til direktiv 97/36. Det følger heraf, at sådanne foranstaltninger ikke gav mulighed for at sikre virkeliggørelsen af formål vedrørende almene hensyn lige så effektivt som de af de belgiske myndigheder anmeldte foranstaltninger. Under disse omstændigheder kunne Retten konkludere, at Kommissionen ikke havde undersøgt disse foranstaltninger, inden den tog stilling til spørgsmålet om forholdsmæssigheden af at optage samtlige kampe i VM-slutrunden på listen over begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse for det belgiske samfund.
106 Følgelig må dette anbringendes tredje led forkastes som ubegrundet.
107 Hvad angår samme anbringendes fjerde led fremgår det af denne doms præmis 19 og 22, at det påhviler Kommissionen at foretage en begrænset kontrol, når den godkender de nationale foranstaltninger, der udpeger begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse. Det følger heraf, at FIFA med urette er af den opfattelse, at Retten burde have fastslået, at Kommissionen var forpligtet til at foretage en »intens« efterprøvelse og en »dybtgående undersøgelse« af de meddelte foranstaltningers forenelighed med EU-retten.
108 Tredje anbringendes fjerde led kan derfor ikke tages til følge.
109 Hvad angår dette anbringendes femte led skal det fastslås, at henset til de generelle betragtninger i præmis 107-111 i dommen i sagen UEFA mod Kommissionen, er den anfægtede afgørelses begrundelse tilstrækkelig, således at dette led må forkastes som ubegrundet.
110 Hvad angår det tredje anbringendes sjette led fremgår det for det første af det i denne doms præmis 11, 21 og 22 anførte, at indgrebet i FIFA’s ejendomsret allerede følger af artikel 3a i direktiv 85/522, og at dette indgreb principielt kan begrundes i et hensyn til at beskytte retten til information og sikre offentligheden bred adgang til tv-dækning af begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse. Da alle kampene i VM-slutrunden for det andet gyldigt er blevet udpeget af de belgiske myndigheder som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse, var Kommissionen kun forpligtet til at undersøge de virkninger af denne udpegelse for FIFA’s ejendomsret, som gik ud over de virkninger, der er uundgåeligt forbundet med denne begivenheds optagelse på listen over begivenheder udpeget af disse myndigheder.
111 FIFA har imidlertid ikke i det foreliggende tilfælde fremlagt nogen beviser for Retten, der kunne have givet den mulighed for at fastslå, at virkningerne for FIFA’s ejendomsret af udpegelsen af samtlige kampe i VM-slutrunden som en begivenhed af væsentlig samfundsmæssig interesse havde en for vidtgående karakter.
112 På denne baggrund må dette anbringendes sjette led forkastes som ubegrundet.
113 Hvad endelig angår samme anbringendes syvende led er det tilstrækkeligt at bemærke, at Retten i den appellerede doms præmis 125-130 og 136-142 gav en tilstrækkelig begrundelse, der gav FIFA mulighed for at få kendskab til begrundelsen for, at Retten ikke har tiltrådt dets argumenter, og således at Domstolen kan råde over oplysninger, der er tilstrækkelige til, at den kan udøve sin prøvelsesret.
114 Det nævnte led kan følgelig ikke tiltrædes.
115 Henset til det foregående må det tredje anbringende forkastes, da det delvis er ubegrundet, delvis ikke kan antages til realitetsbehandling.
116 Da ingen af FIFA’s tre anbringender til støtte for appellen kan tages til følge, bør appellen forkastes i det hele.
Sagens omkostninger
117 I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt appellen forkastes. I medfør af samme reglements artikel 138, stk. 1, der i medfør af reglementets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da FIFA har tabt sagen, bør det pålægges sammenslutningen at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstande i den foreliggende sag.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1) Appellen forkastes.
2) Fédération internationale de football association (FIFA) betaler sagens omkostninger.
Underskrifter