ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τέταρτο τμήμα)
της 17ης Νοεμβρίου 2011 (*)
«Ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών της Ένωσης – Οδηγία 2004/38/ΕΚ – Απαγόρευση εξόδου από την εθνική επικράτεια λόγω ποινικής καταδίκης σε άλλη χώρα – Διακίνηση ναρκωτικών – Μέτρο που μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους δημόσιας τάξης»
Στην υπόθεση C‑430/10,
με αντικείμενο αίτηση για την έκδοση προδικαστικής απόφασης βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Administrativen sad Sofia-grad (Βουλγαρία) με απόφαση της 11ης Αυγούστου 2010, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 2 Σεπτεμβρίου 2010, στο πλαίσιο της δίκης
Hristo Gaydarov
κατά
Direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τέταρτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J.-C. Bonichot (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader και E. Jarašiūnas, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Mengozzi
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοίκησης,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλε:
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από την D. Maidani και τον V. Savov,
κατόπιν της απόφασης που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση έκδοσης προδικαστικής απόφασης αφορά την ερμηνεία, πρώτον, του άρθρου 27, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ L 158, σ. 77), δεύτερον, του κανονισμού (ΕΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικα συνόρων του Σένγκεν) (ΕΕ L 105, σ. 1, στο εξής: κανονισμός 562/2006), και, τρίτον, της σύμβασης εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν, της 14ης Ιουνίου 1985, μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της Οικονομικής Ένωσης Μπενελούξ, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας, σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα (ΕΕ 2000, L 239, σ. 19), η οποία υπογράφηκε στο Σένγκεν (Λουξεμβούργο) στις 19 Ιουνίου 1990 (στο εξής: Σύμβαση εφαρμογής).
2 Η αίτηση αυτή έχει υποβληθεί στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του H. Gaydarov, Βούλγαρου υπηκόου, και του direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (Διευθυντή της Γενικής Διεύθυνσης «Αστυνομίας και Ασφάλειας» του Υπουργείου Εσωτερικών της Βουλγαρίας, στο εξής: διευθυντής της αστυνομίας), αντικείμενο της οποίας είναι το μέτρο απαγόρευσης εξόδου από την εθνική επικράτεια και χορήγησης διαβατηρίου ή άλλου παρόμοιου εγγράφου, το οποίο έλαβε ο διευθυντής της αστυνομίας κατά του H. Gaydarov.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 2004/38
3 H οδηγία 2004/38 ισχύει, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, για όλους τους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι μεταβαίνουν ή διαμένουν σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο του οποίου είναι υπήκοοι καθώς και για τα μέλη των οικογενειών τους.
4 Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«1. Με την επιφύλαξη των διατάξεων επί των ταξιδιωτικών εγγράφων που ισχύουν για τους εθνικούς συνοριακούς ελέγχους, όλοι οι πολίτες της Ένωσης οι οποίοι φέρουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο καθώς και τα μέλη της οικογενείας τους, που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, τα οποία φέρουν ισχύον διαβατήριο, έχουν το δικαίωμα να εγκαταλείπουν το έδαφος κράτους μέλους προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος.
[...]
3. Τα κράτη μέλη, ενεργώντας σύμφωνα με το δίκαιό τους, εκδίδουν ή ανανεώνουν στους υπηκόους τους δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο που αναγράφει την ιθαγένειά τους».
5 Το άρθρο 27, παράγραφοι 1 έως 3, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Με την επιφύλαξη των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς στην ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής των πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογένειάς τους, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. Δεν μπορεί να γίνεται επίκληση των λόγων αυτών για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών.
2. Κάθε μέτρο που λαμβάνεται για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας και να θεμελιώνεται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του [ενδιαφερόμενου] ατόμου. Προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν αποτελούν αφ’ εαυτών λόγους για τη λήψη τέτοιων μέτρων.
Η προσωπική συμπεριφορά του [ενδιαφερόμενου] ατόμου πρέπει να συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας. Αιτιολογίες που δεν συνδέονται με τα στοιχεία της υπόθεσης ή στηρίζονται σε εκτιμήσεις γενικής πρόληψης δεν γίνονται αποδεκτές.
3. Για να εξακριβώσει κατά πόσον ο ενδιαφερόμενος συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια ασφάλεια, κατά τη χορήγηση βεβαίωσης εγγραφής ή, αν δεν υπάρχει σύστημα εγγραφής, το αργότερο εντός τριών μηνών από την ημερομηνία άφιξης του ενδιαφερομένου στην επικράτειά του ή από την ημερομηνία γνωστοποίησης της παρουσίας του ενδιαφερόμενου στην επικράτειά του, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5, παράγραφος 5, ή κατά την έκδοση του δελτίου διαμονής, το κράτος μέλος υποδοχής μπορεί, εφόσον το κρίνει απαραίτητο, να ζητεί από το κράτος μέλος καταγωγής και, ενδεχομένως, από άλλα κράτη μέλη να παρέχουν πληροφορίες για το ποινικό μητρώο του ενδιαφερομένου. Η έρευνα αυτή δεν μπορεί να έχει συστηματικό χαρακτήρα. Το κράτος μέλος από το οποίο ζητούνται τα στοιχεία πρέπει να απαντά εντός διμήνου.»
Ο κανονισμός 562/2006
6 Η πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 562/2006 έχει ως εξής:
«Ο προσδιορισμός κοινού καθεστώτος σχετικά με τη διέλευση προσώπων από τα σύνορα δεν θίγει ούτε επηρεάζει τα δικαιώματα ελεύθερης κυκλοφορίας των οποίων απολαύουν οι πολίτες της Ένωσης και τα μέλη της οικογενείας τους, καθώς και οι υπήκοοι τρίτων χωρών και τα μέλη της οικογενείας τους οι οποίοι, δυνάμει συμφωνιών μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών της αφενός και αυτών των χωρών αφετέρου, απολαύουν δικαιωμάτων ελεύθερης κυκλοφορίας ισοδυνάμων με εκείνα των πολιτών της Ένωσης.»
7 Στην εικοστή αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού εκτίθενται τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις ελευθερίες που αναγνωρίζονται κυρίως από τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τίθεται σε εφαρμογή τηρουμένων των υποχρεώσεων των κρατών μελών όσον αφορά τη διεθνή προστασία και τη μη επαναπροώθηση.»
8 Το άρθρο 3 του ίδιου κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται στα πρόσωπα που διέρχονται τα εσωτερικά ή εξωτερικά σύνορα κράτους μέλους, υπό την επιφύλαξη:
α) των δικαιωμάτων των προσώπων που απολαύουν του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας,
[...]»
9 Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 6, του εν λόγω κανονισμού:
«Ο έλεγχος προσώπου που απολαύει του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας διενεργείται σύμφωνα με την οδηγία 2004/38/ΕΚ.»
Η Σύμβαση εφαρμογής
10 Το άρθρο 71 της Σύμβασης εφαρμογής προβλέπει τα εξής:
«1. Τα συμβαλλόμενα μέρη αναλαμβάνουν την υποχρέωση, όσον αφορά την άμεση ή έμμεση διάθεση ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών οποιασδήποτε μορφής, περιλαμβανομένης και της ινδικής καννάβεως, καθώς και την κατοχή των εν λόγω προϊόντων και ουσιών με σκοπό τη διάθεση ή την εξαγωγή τους, να λάβουν, σε συμφωνία με τις υφιστάμενες συμβάσεις των Ηνωμένων Εθνών [...], κάθε απαραίτητο μέτρο για την πρόληψη και την καταστολή της παράνομης διακινήσεως ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών.
2. Τα συμβαλλόμενα μέρη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να προλαμβάνουν και να καταστέλλουν με τη βοήθεια διοικητικών και ποινικών μέτρων την παράνομη εξαγωγή ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών, περιλαμβανομένης και της ινδικής καννάβεως, καθώς και την πώληση, την προμήθεια και την παράδοση των εν λόγω προϊόντων και ουσιών [...].
[…]
5. Όσον αφορά την καταπολέμηση της παράνομης ζήτησης ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών οποιασδήποτε μορφής, περιλαμβανομένης και της ινδικής καννάβεως, τα συμβαλλόμενα μέρη θα λάβουν κάθε δυνατό μέτρο για την πρόληψη και καταπολέμηση των αρνητικών επιπτώσεων της παράνομης αυτής ζήτησης. Τα συμβαλλόμενα μέρη είναι υπεύθυνα για τη λήψη των αναγκαίων για τον σκοπό αυτό μέτρων.»
Η εθνική νομοθεσία
Το Σύνταγμα της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας
11 Το άρθρο 35, παράγραφος 1, του βουλγαρικού Συντάγματος ορίζει τα εξής:
«Κάθε άτομο είναι ελεύθερο να επιλέγει τον τόπο κατοικίας του, να κυκλοφορεί εντός της εθνικής επικράτειας και να εξέρχεται των συνόρων. Περιορισμοί στο δικαίωμα αυτό επιτρέπεται να επιβάλλονται με νόμο για λόγους μόνο προστασίας της εθνικής ασφάλειας, της δημόσιας υγείας ή των δικαιωμάτων και ελευθεριών άλλων πολιτών.»
Ο νόμος για τα βουλγαρικά έγγραφα ταυτότητας
12 Το άρθρο 23, παράγραφοι 2 και 3, του νόμου για τα βουλγαρικά έγγραφα ταυτότητας (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV (Εφημερίδα της Κυβέρνησης της Βουλγαρίας] αριθ. 93 της 11ης Αυγούστου 1998), όπως τροποποιήθηκε το 2006 (DV αριθ. 105, στο εξής: ZBLD), ορίζει τα εξής:
«2. Κάθε άτομο βουλγαρικής ιθαγένειας έχει το δικαίωμα εξόδου από τη χώρα ή επανόδου σ’ αυτή, επιδεικνύοντας απλώς δελτίο ταυτότητας, είτε διερχόμενο τα εσωτερικά σύνορα της Βουλγαρίας με τα άλλα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης είτε στις περιπτώσεις που προβλέπονται από διεθνείς συμβάσεις.
3. Στο δικαίωμα που προβλέπεται στην παράγραφο 2 επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνο περιορισμοί που προβλέπονται από τον νόμο και αποσκοπούν στην προστασία της εθνικής ασφάλειας, της δημόσιας τάξης, της υγείας των πολιτών ή των δικαιωμάτων και ελευθεριών άλλων πολιτών.»
13 Κατά το άρθρο 76 του ZBLD:
«Είναι δυνατόν να επιβληθούν απαγόρευση εξόδου από τη χώρα και απαγόρευση έκδοσης διαβατηρίου ή άλλου υποκατάστατου εγγράφου για τα ακόλουθα πρόσωπα:
[…]
5. τα άτομα που διέπραξαν, κατά τη διάρκεια της παραμονής τους σε άλλο κράτος, παραβάσεις της νομοθεσίας του κράτους αυτού, η δε διάρκεια ισχύος της απαγόρευσης είναι δύο έτη από την παραλαβή επίσημου εγγράφου του Υπουργείου Εξωτερικών ή εγγράφων των αρμόδιων αρχών του οικείου κράτους σχετικά με την απέλαση ή την απομάκρυνση του Βούλγαρου υπηκόου, στα οποία να περιγράφεται η διαπραχθείσα παράβαση.»
14 Ο ZBLD τροποποιήθηκε με νόμο που δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης της Βουλγαρίας αριθ. 82/2009 και άρχισε να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 2010. Ο νόμος αυτός κατάργησε το άρθρο 76, παράγραφος 5, και πρόβλεψε, κατά το αιτούν δικαστήριο, ότι εντός τριών μηνών από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού θα έπαυαν να ισχύουν τα μέτρα που θα είχαν ληφθεί προηγουμένως με βάση την προαναφερθείσα διάταξη.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
15 Ο H. Gaydarov, που έχει τη βουλγαρική ιθαγένεια, καταδικάστηκε στη Σερβία στις 2 Οκτωβρίου 2008 σε ποινή φυλάκισης εννέα μηνών λόγω παράνομης διακίνησης ναρκωτικών ουσιών.
16 Στις 6 Νοεμβρίου 2008 οι βουλγαρικές αρχές έλαβαν, δια της διπλωματικής οδού, διακοίνωση σχετικά με την καταδίκη αυτή.
17 Με βάση την πληροφορία αυτή, ο διευθυντής της αστυνομίας επέβαλε στις 13 Νοεμβρίου 2008, σύμφωνα με το άρθρο 76, παράγραφος 5, του ZBLD, απαγόρευση εξόδου του H. Gaydarov από την εθνική επικράτεια και απαγόρευση χορήγησης στον ενδιαφερόμενο διαβατηρίου ή άλλου παρόμοιου εγγράφου.
18 Η απόφαση αυτή επιδόθηκε στον ενδιαφερόμενο στις 16 Σεπτεμβρίου 2009, όταν είχε πλέον εκτίσει την ποινή του στη Σερβία και είχε επανέλθει στη Βουλγαρία.
19 Ο H. Gaydarov πρόσβαλε την παραπάνω απόφαση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, ισχυριζόμενος, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα από το αιτούν δικαστήριο, ότι είχε ήδη καταδικαστεί σε άλλη χώρα και ότι συνεπώς δεν είχε εφαρμογή στην περίπτωσή του ο βουλγαρικός νόμος. Ο διευθυντής της αστυνομίας υποστήριξε, αντίθετα, ότι είχε συμμορφωθεί προς τις διατάξεις του άρθρου 76, παράγραφος 5, του ZBLD.
20 Κατά το αιτούν δικαστήριο, η αρμόδια διοικητική αρχή λαμβάνει υπόψη, κατά την άσκηση της διακριτικής αυτής ευχέρειας, κριτήρια σκοπιμότητας. Ο δικαστικός έλεγχος της απόφασης αυτής περιορίζεται στην εξακρίβωση της ύπαρξης του εγγράφου ή των επίσημων εγγράφων που αναφέρει το εν λόγω άρθρο. Το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο επιβεβαίωσε πρόσφατα τη νομολογία αυτή, με αφορμή την προσφυγή που είχε ασκηθεί κατά παρόμοιας απόφασης που είχε ληφθεί για Βούλγαρο υπήκοο που είχε καταδικαστεί στην Ισπανία (απόφαση αριθ. 5013 της 16ης Απριλίου 2010).
21 Το αιτούν δικαστήριο έχει αμφιβολίες για το συμβατό της επίμαχης διάταξης του ZBLD με το δίκαιο της Ένωσης, το οποίο, σύμφωνα με τα άρθρα 20 ΣΛΕΕ και 21 ΣΛΕΕ, το άρθρο 45, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την οδηγία 2004/38, κατοχυρώνει το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης –όπως είναι ο H. Gaydarov– να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών. Το εν λόγω δικαστήριο επισημαίνει πάντως ότι, κατά το άρθρο 27 της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίζουν την ελευθερία κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας υγείας. Εξάλλου, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι τα μέτρα απαγόρευσης εξόδου από την εθνική επικράτεια, όπως είναι το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, στηρίζονται στην υποχρέωση που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 71 της Σύμβασης εφαρμογής σχετικά με τη λήψη μέτρων ελέγχου στα εξωτερικά σύνορα ενόψει της καταπολέμησης της παράνομης διακίνησης και χρήσης ναρκωτικών ουσιών. Τέλος, το δικαστήριο αυτό θέτει το ζήτημα αν τα κριτήρια του άρθρου 27 της οδηγίας 2004/38 έχουν εφαρμογή στους Βούλγαρους υπηκόους, με το δεδομένο ότι η εν λόγω οδηγία έχει μεταφερθεί στη βουλγαρική νομοθεσία μόνο όσον αφορά την έκδοση των εγγράφων ταυτότητας και όχι όσον αφορά την ελευθερία των Βούλγαρων υπηκόων να μεταβαίνουν σε άλλα κράτη μέλη.
22 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Administrativen sad Sofia-grad ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης της κύριας δίκης, πρέπει το άρθρο 27, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2004/38 […], να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι έχει εφαρμογή στην περίπτωση που επιβάλλεται σε υπήκοο κράτους μέλους η απαγόρευση εξόδου από το έδαφος του κράτους αυτού, επειδή έχει διαπράξει, εντός τρίτης χώρας, αξιόποινη πράξη σχετική με ναρκωτικές ουσίες, όταν συντρέχουν παράλληλα οι ακόλουθες περιστάσεις:
– οι εν λόγω διατάξεις της οδηγίας δεν έχουν μεταφερθεί ρητά στο εσωτερικό δίκαιο σε σχέση με τους υπηκόους του κράτους μέλους αυτού,
– οι λόγοι που παραθέτει ο εθνικός νομοθέτης για τη θέσπιση θεμιτών σκοπών για τον περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των Βούλγαρων υπηκόων στηρίζονται στον κανονισμό (ΕΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα, και
– η εφαρμογή των διοικητικών μέτρων συναρτάται προς το άρθρο 71 της [Σύμβασης εφαρμογής] και ανταποκρίνεται στην πέμπτη και στην εικοστή αιτιολογική σκέψη του κανονισμού […] 562/2006 […];
2) Υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης της κύριας δίκης, προκύπτει μήπως από τους περιορισμούς και τις προϋποθέσεις που προβλέπονται για την άσκηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης και από τα μέτρα που έχουν θεσπιστεί σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης για την εφαρμογή των περιορισμών και προϋποθέσεων αυτών, μεταξύ των οποίων καταλέγεται το άρθρο 71, παράγραφοι 1, 2 και 5, της [Σύμβασης εφαρμογής], σε συνδυασμό με την πέμπτη και την εικοστή αιτιολογική σκέψη του κανονισμού […] 562/2006 […], ότι επιτρέπεται η εφαρμογή της εθνικής νομικής ρύθμισης που προβλέπει ότι το κράτος μέλος μπορεί να επιβάλει σε υπήκοό του, ο οποίος έχει διαπράξει αξιόποινη πράξη σχετική με ναρκωτικές ουσίες, το διοικητικό μέτρο καταναγκασμού “απαγόρευση εξόδου από τη χώρα”, αν ο υπήκοος αυτός έχει καταδικαστεί για την πράξη του αυτή από δικαστήριο τρίτης χώρας;
3) Πρέπει, υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης της κύριας δίκης, οι περιορισμοί και οι προϋποθέσεις που προβλέπονται για την άσκηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης και τα μέτρα που έχουν θεσπιστεί σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης για την εφαρμογή των περιορισμών και προϋποθέσεων αυτών, μεταξύ των οποίων καταλέγεται το άρθρο 71, παράγραφοι 1, 2 και 5, της [Σύμβασης εφαρμογής], σε συνδυασμό με την πέμπτη και την εικοστή αιτιολογική σκέψη του κανονισμού […] 562/2006 […], να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι η καταδίκη ενός υπηκόου κράτους μέλους από δικαστήριο τρίτης χώρας λόγω πράξης που συνιστά, κατά το δίκαιο του κράτους μέλους αυτού, βαρύ έγκλημα εκ προθέσεως σχετικό με ναρκωτικά ενέχει, για λόγους γενικής και ειδικής πρόληψης και διασφάλισης υψηλού βαθμού προστασίας της υγείας άλλων ατόμων, σύμφωνα με την αρχή της προφύλαξης, τη διαπίστωση ότι η ατομική συμπεριφορά του υπηκόου αυτού συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας, και μάλιστα για ένα επακριβώς καθορισμένο από τον νόμο μελλοντικό χρονικό διάστημα, το οποίο δεν συναρτάται μεν προς τη διάρκεια της έκτισης της ποινής, αλλά δεν υπερβαίνει το χρονικό διάστημα μετά τη λήξη του οποίου διαγράφονται οι συνέπειες της καταδίκης;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
23 Το αιτούν δικαστήριο, με τα ερωτήματα αυτά, τα οποία πρέπει να συνεξεταστούν, υποβάλλει κατ’ ουσία στο Δικαστήριο το ζήτημα αν αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης η διοικητική απόφαση με την οποία το κράτος μέλος απαγορεύει σε υπήκοό του την έξοδο από την εθνική επικράτεια λόγω της ποινικής καταδίκης του ενδιαφερόμενου από δικαστήριο τρίτης χώρας για διακίνηση ναρκωτικών ουσιών.
24 Πρώτον, επισημαίνεται ότι ο H. Gaydarov, ως Βούλγαρος υπήκοος, έχει, δυνάμει του άρθρου 20 ΣΛΕΕ, την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης και, επομένως, μπορεί να επικαλείται, ακόμη και έναντι του κράτους μέλους καταγωγής του, τα απορρέοντα από την ιδιότητα αυτή δικαιώματα, μεταξύ των οποίων καταλέγεται το δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, όπως προβλέπει το άρθρο 21 ΣΛΕΕ (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 10ης Ιουλίου 2008, C-33/07, Jipa, Συλλογή 2008, σ. I‑5157, σκέψη 17, και της 5ης Μαΐου 2011, C-434/09, McCarthy, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 48).
25 Δεύτερον, πρέπει να διευκρινιστεί ότι το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας περιλαμβάνει τόσο το δικαίωμα των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης να εισέρχονται σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος καταγωγής τους όσο και το δικαίωμα να εξέρχονται των συνόρων του κράτους αυτού. Πράγματι, όπως έχει τονίσει το Δικαστήριο, οι θεμελιώδεις ελευθερίες τις οποίες εγγυάται η Συνθήκη θα καθίσταντο κενές περιεχομένου, αν το κράτος καταγωγής μπορούσε να απαγορεύει χωρίς βάσιμη δικαιολογία στους υπηκόους του να αποχωρούν από το έδαφός του προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Jipa, σκέψη 18).
26 Εξάλλου, το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 προβλέπει ρητά ότι κάθε πολίτης της Ένωσης που είναι κάτοχος ισχύοντος δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου έχει το δικαίωμα να εγκαταλείπει το έδαφος κράτους μέλους προκειμένου να μεταβεί σε άλλο κράτος μέλος.
27 Επομένως, η περίπτωση του H. Gaydarov, όπως περιγράφεται στις σκέψεις 15 έως 18 της παρούσας απόφασης, αφορά το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και ελεύθερης διαμονής των πολιτών της Ένωσης εντός των κρατών μελών και εμπίπτει συνεπώς στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2004/38.
28 Στο σημείο αυτό πρέπει να τονιστεί ότι, όπως επισήμανε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ο κανονισμός 562/2006, όπως προκύπτει από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του και από το άρθρο 3, στοιχείο α΄, δεν έχει ως σκοπό ούτε θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης, η οποία προβλέπεται από τη Συνθήκη ΛΕΕ. Το άρθρο 7, παράγραφος 6, του εν λόγω κανονισμού ορίζει επιπλέον ότι οι έλεγχοι των προσώπων που έχουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας, το οποίο έχει κατοχυρωθεί με τη νομοθεσία της Ένωσης, διενεργούνται σύμφωνα με την οδηγία 2004/38.
29 Τρίτον, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης δεν είναι απεριόριστο, αλλά ασκείται υπό τους περιορισμούς και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται από τη Συνθήκη και από τις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Jipa, σκέψη 21 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
30 Όσον αφορά την υπόθεση της κύριας δίκης, οι περιορισμοί αυτοί και οι προϋποθέσεις αυτές απορρέουν ειδικότερα από το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38. Εντούτοις, η διάταξη αυτή δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς στην ελευθερία κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους παρά μόνο για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας.
31 Κατά το αιτούν δικαστήριο, ο εθνικός νόμος που μετέφερε την οδηγία στην εσωτερική έννομη τάξη δεν έχει εφαρμογή στους υπηκόους της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας. Το γεγονός αυτό πάντως δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να εμποδίζεται ο εθνικός δικαστής να διασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητα των κανόνων του δικαίου της Ένωσης, αφήνοντας εν ανάγκη ανεφάρμοστη κάθε διάταξη της εθνικής νομοθεσίας που είναι αντίθετη προς το δίκαιο αυτό, και συγκεκριμένα προς το άρθρο 27 της οδηγίας 2004/38 (βλ. επ’ αυτού, μεταξύ άλλων, απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2010, C‑173/09, Elchinov, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 31 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), με δεδομένο ότι οι ιδιώτες μπορούν να επικαλούνται τις διατάξεις του άρθρου αυτού, οι οποίες είναι ανεπιφύλακτες και αρκούντως ακριβείς, έναντι του κράτους μέλους του οποίου έχουν την ιθαγένεια (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1974, 41/74, van Duyn, Συλλογή τόμος 1974, σ. 537, σκέψεις 9 έως 15).
32 Τέλος, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι, αν και τα κράτη μέλη παραμένουν κατ’ ουσία ελεύθερα να καθορίζουν τις απαιτήσεις της δημόσιας τάξης και της δημόσιας ασφάλειας σύμφωνα με τις εθνικές τους ανάγκες, οι οποίες ενδέχεται να διαφέρουν ανάλογα με το κράτος μέλος και τη χρονική περίοδο, εντούτοις οι απαιτήσεις αυτές πρέπει να ερμηνεύονται στενά στο πλαίσιο της Ένωσης, αν μάλιστα χρησιμοποιούνται ως δικαιολογητικός λόγος για παρέκκλιση από τη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, πράγμα που σημαίνει ότι το περιεχόμενό τους δεν μπορεί να καθορίζεται μονομερώς από κάθε κράτος μέλος χωρίς τον έλεγχο των οργάνων της Ένωσης (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Jipa, σκέψη 23).
33 Το Δικαστήριο διευκρίνισε έτσι ότι η έννοια της δημόσιας τάξης προϋποθέτει, εν πάση περιπτώσει, εκτός της διασάλευσης της κοινωνικής τάξης, την οποία συνιστά κάθε παράβαση του νόμου, την ύπαρξη πραγματικής, ενεστώσας και αρκούντως σοβαρής απειλής κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Jipa, σκέψη 23 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
34 Στο πλαίσιο αυτό, οι παρεκκλίσεις από την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων τις οποίες μπορεί να επικαλείται ένα κράτος μέλος συνεπάγονται ιδίως, όπως υπενθυμίζεται από το άρθρο 27, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, ότι τα σχετικά μέτρα δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει, για να είναι δικαιολογημένα, να στηρίζονται αποκλειστικά στην ατομική συμπεριφορά του ενδιαφερόμενου ατόμου και ότι δεν μπορούν να γίνονται δεκτοί οι δικαιολογητικοί λόγοι που δεν συνδέονται άμεσα με την οικεία ατομική περίπτωση ή στηρίζονται σε εκτιμήσεις γενικής πρόληψης (προπαρατεθείσα απόφαση Jipa, σκέψη 24). Επιπλέον, κατά την ίδια αυτή διάταξη, οι προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν αποτελούν αφ’ εαυτών λόγους για την αυτόματη λήψη μέτρων περιορισμού της άσκησης του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας.
35 Μολονότι το άρθρο 71 της Σύμβασης εφαρμογής επιβάλλει στα συμβαλλόμενα κράτη την υποχρέωση πάταξης της διακίνησης ναρκωτικών, η σύμβαση αυτή δεν έχει ούτε ως αντικείμενο ούτε ως αποτέλεσμα καμία παρέκκλιση από τους κανόνες της Συνθήκης ή της οδηγίας 2004/38 που διέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών της Ένωσης. Το άρθρο 134 της Σύμβασης εφαρμογής διευκρινίζει εξάλλου ότι οι διατάξεις της εν λόγω σύμβασης εφαρμόζονται μόνο κατά το μέτρο που συμβιβάζονται προς το δίκαιο της Ένωσης. Ο κανόνας αυτός έχει επίσης περιληφθεί στο πρωτόκολλο του Σένγκεν, το οποίο, στο τρίτο εδάφιο του προοιμίου του, επιβεβαιώνει ότι οι διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν εφαρμόζονται μόνον εάν και στον βαθμό που συμβιβάζονται με το δίκαιο της Ένωσης (απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 2006, C‑503/03, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2006, σ. I‑1097, σκέψη 34).
36 Εν προκειμένω επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η περίπτωση την οποία αφορά η υπόθεση της κύριας δίκης, όπως την εκθέτει το αιτούν δικαστήριο, δεν φαίνεται να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 27, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38.
37 Ειδικότερα, από τη δικογραφία που διαβίβασε στο Δικαστήριο το αιτούν δικαστήριο προκύπτει ότι η επίμαχη απόφαση που ελήφθη σε σχέση με τον προσφεύγοντα της κύριας δίκης στηρίζεται προφανώς αποκλειστικά στην ποινική καταδίκη του στη Σερβία, χωρίς καμία συγκεκριμένη εκτίμηση της ατομικής συμπεριφοράς του ενδιαφερόμενου.
38 Σε σχέση με το τελευταίο αυτό σημείο και προκειμένου να δοθεί πλήρης απάντηση στο τρίτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου, επιβάλλεται η διευκρίνιση ότι, όπως προκύπτει από τα ανωτέρω, η προγενέστερη ποινική καταδίκη του ενδιαφερόμενου δεν αρκεί για να θεωρηθεί αυτομάτως ότι ο ενδιαφερόμενος συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας, πράγμα που θα αποτελούσε τον μόνο δικαιολογητικό λόγο για την επιβολή περιορισμών στα δικαιώματα που απονέμει στον ενδιαφερόμενο το δίκαιο της Ένωσης.
39 Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται πάντως να προβεί στις αναγκαίες προς τούτο διαπιστώσεις, βάσει των πραγματικών και νομικών στοιχείων τα οποία αποτελούν, στην υπόθεση της κύριας δίκης, την αιτιολογία για τη λήψη του επίμαχου μέτρου από τον διευθυντή της αστυνομίας.
40 Στο πλαίσιο της εκτίμησης αυτής, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει επίσης να εξακριβώσει αν ο εν λόγω περιορισμός του δικαιώματος εξόδου από τη χώρα είναι πρόσφορος να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν βαίνει πέραν αυτού που είναι απαραίτητο για την επίτευξή του. Πράγματι, από το άρθρο 27, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, καθώς και από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, προκύπτει ότι ένα μέτρο που περιορίζει το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας δεν μπορεί να θεωρείται δικαιολογημένο παρά μόνον αν είναι σύμφωνο προς την αρχή της αναλογικότητας (βλ. επ’ αυτού, μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Jipa, σκέψη 29 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
41 Τέλος, δεδομένου ότι, σύμφωνα με όσα εκθέτει το αιτούν δικαστήριο σχετικά με την εφαρμοστέα κατά τον κρίσιμο χρόνο εθνική νομοθεσία και ιδίως σε σχέση με τη νομολογία, κατά την οποία η διοικητική αρχή διαθέτει διακριτική εξουσία για τη λήψη του σχετικού μέτρου χωρίς κανένα δικαστικό έλεγχο της επιλογής στην οποία προβαίνει, επιβάλλεται να τονιστεί ότι το πρόσωπο που αφορά η λήψη του εν λόγω μέτρου πρέπει να έχει τη δυνατότητα υποβολής αίτησης για αποτελεσματική ένδικη προστασία (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 15ης Μαΐου 1986, 222/84, Johnston, Συλλογή 1986, σ. 1651, σκέψεις 18 και 19, της 15ης Οκτωβρίου 1987, 222/86, Heylens κ.λπ., Συλλογή 1987, σ. 4097, σκέψη 14, και της 25ης Ιουλίου 2002, C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. I‑6677, σκέψη 39). Η αίτηση παροχής τέτοιας προστασίας πρέπει να καθιστά δυνατό τον έλεγχο της νομιμότητας της επίμαχης διοικητικής απόφασης τόσο από πραγματική όσο και από νομική άποψη, με γνώμονα το δίκαιο της Ένωσης (βλ. επ’ αυτού απόφαση του Δικαστηρίου της 28ης Ιουλίου 2011, C-69/10, Samba Diouf, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 57). Η αποτελεσματικότητα αυτής της αίτησης παροχής ένδικης προστασίας προϋποθέτει ότι ο ενδιαφερόμενος είναι σε θέση να γνωρίζει το αιτιολογικό της διοικητικής απόφασης που τον αφορά είτε επειδή έχει διαβάσει την ίδια την απόφαση είτε επειδή του έχει γνωστοποιηθεί το αιτιολογικό αυτό κατόπιν αίτησής του, χωρίς να θίγεται η εξουσία του αρμόδιου δικαστή να απαιτήσει από την οικεία αρχή τη γνωστοποίηση αυτή (βλ. επ’ αυτού, μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Heylens κ.λπ., σκέψη 15, και απόφαση της 17ης Μαρτίου 2011, C‑372/09 και C‑373/09, Peñarroja Fa, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 63).
42 Επομένως, στα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι δεν αντιβαίνει στα άρθρα 21 ΣΛΕΕ και 27 της οδηγίας 2004/38 η εθνική ρύθμιση που επιτρέπει τον περιορισμό του δικαιώματος ενός υπηκόου κράτους μέλους να μεταβαίνει στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, εφόσον η αιτιολογία για τον περιορισμό αυτό συνίσταται ιδίως στο ότι ο ενδιαφερόμενος έχει καταδικαστεί από ποινικό δικαστήριο άλλου κράτους λόγω διακίνησης ναρκωτικών ουσιών, υπό την προϋπόθεση, πρώτον, ότι η ατομική συμπεριφορά του εν λόγω υπηκόου αποτελεί πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας, δεύτερον, ότι το περιοριστικό μέτρο είναι ικανό να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου με το μέτρο αυτό σκοπού και δεν βαίνει πέραν αυτού που είναι απαραίτητο για την επίτευξή του και, τρίτον, ότι το μέτρο αυτό μπορεί να υποβληθεί σε αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο για την εξακρίβωση της νομιμότητάς του τόσο από πραγματική όσο και από νομική άποψη, με γνώμονα τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης.
Επί των δικαστικών εξόδων
43 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:
Δεν αντιβαίνει στα άρθρα 21 ΣΛΕΕ και 27 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ, η εθνική ρύθμιση που επιτρέπει τον περιορισμό του δικαιώματος ενός υπηκόου κράτους μέλους να μεταβαίνει στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, εφόσον η αιτιολογία για τον περιορισμό αυτό συνίσταται ιδίως στο ότι ο ενδιαφερόμενος έχει καταδικαστεί από ποινικό δικαστήριο άλλου κράτους λόγω διακίνησης ναρκωτικών ουσιών, υπό την προϋπόθεση, πρώτον, ότι η ατομική συμπεριφορά του εν λόγω υπηκόου αποτελεί πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας, δεύτερον, ότι το περιοριστικό μέτρο είναι ικανό να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου με το μέτρο αυτό σκοπού και δεν βαίνει πέραν αυτού που είναι απαραίτητο για την επίτευξή του και, τρίτον, ότι το μέτρο αυτό μπορεί να υποβληθεί σε αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο για την εξακρίβωση της νομιμότητάς του τόσο από πραγματική όσο και από νομική άποψη, με γνώμονα τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης.
(υπογραφές)