ĢENERĀLADVOKĀTA ĪVA BOTA [YVES BOT] SECINĀJUMI,
sniegti 2012. gada 6. martā (1)
Lieta C‑364/10
Ungārija
pret
Slovākijas Republiku
Valsts pienākumu neizpilde – LESD 259. pants – LESD 21. panta 1. punkts – Direktīva 2004/38/EK – Savienības pilsoņu tiesības pārvietoties dalībvalstu teritorijā – Aizliegums Ungārijas prezidentam ieceļot Slovākijas Republikas teritorijā – Savienības tiesību piemērošana valstu vadītājiem – Savienības tiesību ļaunprātīga izmantošana
I – Prasības faktiskie un tiesiskie apstākļi
1. Šo prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, pamatojoties uz LESD 259. pantu, 2010. gada 8. jūlijā iesniedza Ungārija. Šī dalībvalsts lūdz Tiesai:
– konstatēt, ka Slovākijas Republika, pamatojoties uz Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīvu 2004/38/EK par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK (2), bet neievērojot tās noteikumus, 2009. gada 21. augustā aizliegdama savā teritorijā ieceļot Ungārijas prezidentam Šojomam [Sólyom], nav izpildījusi tai Direktīvā 2004/38 un LESD 21. panta 1. punktā noteiktos pienākumus;
– atzīt, ka Savienības tiesībām, konkrēti LES 3. panta 2. punktam un LESD 21. panta 1. punktam, ir pretrunā nostāja, ko Slovākijas Republika ieņēmusi līdz šīs prasības celšanai, uzskatīdama, ka saskaņā ar Direktīvu 2004/38 var aizliegt Slovākijas teritorijā ieceļot tādai Ungāriju pārstāvošai personai kā šīs dalībvalsts prezidentam, tādējādi apstiprinot iespēju, ka šī prettiesiskā attieksme varētu atkārtoties;
– atzīt, ka Slovākijas Republika, tās iestādēm 2009. gada 21. augustā aizliedzot ieceļot tās teritorijā prezidentam Šojomam, ir ļaunprātīgi izmantojusi Savienības tiesības, un
– gadījumā, ja Direktīvas 2004/38 piemērojamību attiecībā uz personām varētu ierobežot kāda konkrēta starptautisko tiesību norma, norādīt šādu atkāpju tvērumu un iedarbību.
2. Ungārijas un Slovākijas Republikas nesaskaņu pamatā esošos faktus kopsavilkumā var izklāstīt šādi.
3. Pēc kādas Slovākijā esošas apvienības ielūguma Ungārijas prezidents Šojoms bija paredzējis 2009. gada 21. augustā ierasties Komārno [Komárno] pilsētā (Slovākija), lai piedalītos kādas Svētā Stefana statujas atklāšanas ceremonijā.
4. Lai saprastu šī apmeklējuma apstākļus, tostarp jāatgādina, ka, pirmkārt, 20. augusts Ungārijā ir valsts svētku diena ungāru valsts dibinātāja un pirmā karaļa Svētā Stefana [Ištvāna] atcerei. Otrkārt, 21. augusts Slovākijā ir sāpīgs datums, jo 1968. gada 21. augustā Čehoslovākijā iebruka Varšavas pakta bruņotie spēki, kuru starpā bija Ungārijas bruņotie spēki.
5. Pēc ilgākas diplomātiskās sarakstes starp abu dalībvalstu vēstniecībām jautājumā par prezidenta Šojoma iecerēto apmeklējumu trīs augstākie Slovākijas Republikas pārstāvji, proti, valsts prezidents Gašparovičs [Gašparovič], premjerministrs Fiko [Fico] un parlamenta priekšsēdētājs Paška [Paška], nāca klajā ar kopīgu paziņojumu, kurā tie norādīja, ka prezidenta Šojoma vizīte netiek uzskatīta par lietderīgu, ņemot vērā tostarp apstākli, ka viņš nebija izrādījis vēlmi tikties ar kādu no Slovākijas personībām un ka 21. augusts ir īpaši sāpīgs datums.
6. Pēc vairākiem citiem diplomātiskiem kontaktiem prezidents Šojoms norādīja, ka ir nolēmis savu apmeklējumu neatcelt.
7. Ar 2009. gada 21. augusta verbālo notu Slovākijas Ārlietu ministrija Ungārijas vēstniekam Bratislavā (Slovākija) darīja zināmu, ka Slovākijas iestādes ir nolēmušas aizliegt prezidentam Šojomam ieceļot Slovākijas teritorijā tajā pašā dienā ar drošības apdraudējumu saistītu iemeslu dēļ, pamatojoties uz Direktīvā 2004/38, kā arī valsts tiesību normās par ārvalstnieku uzturēšanos un valsts policiju noteikto.
8. Prezidents Šojoms, par šajā notā teikto uzzinādams ceļā uz Slovākiju, uz robežas apstiprināja tās saņemšanu un atteicās no domas ieceļot Slovākijas teritorijā.
9. 2009. gada 24. augusta notā Ungārijas iestādes tostarp apstrīdēja, ka Direktīva 2004/38 varētu būt likumīgs juridisks pamats, ar kuru varētu pamatot Slovākijas Republikas atteikšanos ļaut prezidentam Šojomam ieceļot tās teritorijā. Tās vienlīdz konstatēja, ka lēmumā par ieceļošanas atteikumu nebija pietiekami norādīts pamatojums. Tādēļ Slovākijas Republika šo pasākumu esot veikusi, pārkāpjot Savienības tiesības.
10. Kādā 2009. gada 10. septembrī notikušā sanāksmē Sečeņā [Szécsény] (Ungārija) Ungārijas un Slovākijas premjerministri nāca klajā ar kopīgu paziņojumu, kurā tie ieturēja savas attiecīgās nostājas jautājumā par strīdīgā lēmuma juridiskajiem aspektiem, vienlaikus izteikdami nožēlu par prezidenta Šojoma ceļošanas apstākļiem. Toreiz tika sagatavots arī kāds “memorands”, lai turpmāk būtu skaidra oficiālo un neoficiālo vizīšu praktiskā kārtība abās valstīs.
11. Ar 2009. gada 17. septembra notu Slovākijas iestādes atbildēja uz 2009. gada 24. augusta notu, norādot, ka, ņemot vērā incidenta apstākļus, Direktīvas 2004/38 piemērošana esot bijusi “pēdējā iespēja” liegt prezidentam Šojoma kungam ieceļot Slovākijas Republikas teritorijā un ka ar tās nekādi neesot pārkāpušas Savienības tiesības.
12. Pa to laiku 2009. gada 3. septembrī Ungārijas ārlietu ministrs nosūtīja vēstuli Eiropas Komisijas priekšsēdētāja vietniekam Barro [Barrot], kurā viņš lūdza Komisijas atzinumu jautājumā par Slovākijas Republikas iespējami izdarīto Savienības tiesību pārkāpumu.
13. Savā 2009. gada 10. septembra atbildes vēstulē Barro kungs atzina, ka saskaņā ar Direktīvu 2004/38 ikvienam brīvas pārvietošanās tiesību ierobežojumam ir jāatbilst samērīguma principam, ka tam saskaņā ar šīs direktīvas 27. panta 2. punktu ir jāpamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko darbību un ka attiecīgā persona ar to jāiepazīstina kādā no minētās direktīvas 30. pantā noteiktajiem veidiem, precīzi un pilnīgi izskaidrojot tā pamatojumu. Turklāt viņš uzskata, ka Direktīvas 2004/38 noteikumu piemērošanu uzraudzīt, pirmkārt, ir valstu tiesu ziņā. Viņš uzsvēra, ka jādara viss iespējamais, lai novērstu šādu situāciju atkārtošanos, un pauda ticību, ka nesaskaņas varētu atrisināt ar divpusēju konstruktīvu dialogu starp abām dalībvalstīm.
14. 2009. gada 12. oktobrī Ungārijas ārlietu ministrs Ungārijas vārdā Komisijas priekšsēdētājam iesniedza sūdzību un lūdza, lai Komisija apsvērtu iespēju saskaņā ar LESD 258. pantu pret Slovākijas Republiku uzsākt procedūru sakarā ar pienākumu neizpildi LESD 21. panta un Direktīvas 2004/38 pārkāpuma dēļ.
15. 2009. gada 11. decembra vēstulē Komisija apstiprināja, ka “saskaņā ar LESD 21. pantu un Direktīvu 2004/38 Savienības pilsoņiem ir tiesības brīvi pārvietoties un dzīvot dalībvalstīs”. Tomēr tā paskaidroja, ka, “pamatojoties uz starptautiskajām tiesībām, dalībvalstis patur tiesības kontrolēt ārvalsts vadītāja ieceļošanu savā teritorijā neatkarīgi no tā, vai šis valsts vadītājs ir vai nav Savienības pilsonis”. Pēc tās domām, oficiālās vizītes Eiropas Savienības dalībvalstis joprojām rīko ar divpusēju politisko kanālu starpniecību, un tādēļ šajā jautājumā Savienības tiesības nav piemērojamas. Pēc Komisijas domām, valsts vadītājs tiešām var izlemt apmeklēt kādu citu dalībvalsti privātpersonas statusā saskaņā ar LESD 21. pantu un Direktīvu 2004/38, bet no Ungārijas ārlietu ministra sūdzībai pievienotajiem dokumentiem izriet, ka Ungārijai un Slovākijas Republikai nav vienprātības jautājumā par to, vai iecerētā vizīte ir privāta vai oficiāla rakstura. Tādēļ Komisija uzskatīja, ka tai nav pamata secināt, ka Slovākijas Republika nav izpildījusi Savienības tiesību normas attiecībā uz Savienības pilsoņu brīvu pārvietošanos, pat ja Slovākijas Republika ir kļūdījusies, savā 2009. gada 21. augusta verbālajā notā atsaukdamās uz Direktīvu 2004/38 un aktiem, kas pieņemti tās transponēšanai valsts tiesībās.
16. 2009. gada 16. decembrī Slovākijas ārlietu ministrs komentēja Komisijas nostājas izklāstu, norādot, ka “[Slovākijas Republikas] ieskatā tas nozīmē, ka mums ir taisnība, ka, darot kaut ko, rīkojamies apdomīgi un negaužamies visai pasaulei, ka kāds esot pārkāpis Eiropas tiesību normas, neapjēgdami, par ko runājam”. Viņš uzsvēra, ka “būtu labi, ja Ungārija, tāpat kā mēs paši un Komisija [..], šo jautājumu uzskatītu par atrisinātu”. Pēc tam viņš piebilda, ka Bratislavai esot Komisijas vēstule, kurā apliecināts, ka tās nostāja esot bijusi pareiza.
17. 2010. gada 15. martā Slovākijas premjerministrs Fiko, atbildot uz kādu viedokli, ko prezidents Šojoms bija paudis jautājumā par valodu mācīšanu sākumskolā, izdarīja publisku paziņojumu, kurā viņš teica, ka “šajos apstākļos mūsu 2009. gada 21. augusta aizliegums [..] Šojoma kungam ieceļot valsts teritorijā ir bijis vēl jo pamatotāks. Mūsuprāt, šodien tas ir vēl jo pamatotāk nekā toreiz”.
18. 2010. gada 30. martā Ungārija vērsās pie Komisijas saskaņā ar LESD 259. pantu. 2010. gada 30. aprīlī savus apsvērumus iesniedza Slovākijas Republika. Visbeidzot 2010. gada 12. maijā Komisijas rīkotā uzklausīšanā tika uzklausīti abu dalībvalstu mutvārdu apsvērumi.
19. 2010. gada 24. jūnija argumentētajā atzinumā Komisija pauda viedokli, ka LESD 21. panta 1. punkta un Direktīvas 2004/38 normas nav piemērojamas attiecībā uz kādas dalībvalsts vadītāja vizītēm kādas citas dalībvalsts teritorijā un ka tādēļ apgalvojums par pienākumu neizpildi neesot pamatots.
20. 2010. gada 8. jūlijā Ungārija cēla šo prasību. Slovākijas Republika lūdz prasības pieteikumu noraidīt un piespriest Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
21. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2011. gada 28. janvāra rīkojumu Komisijai tika atļauts iestāties lietā Slovākijas Republikas prasījumu atbalstam.
22. 2012. gada 1. februārī rīkotajā tiesas sēdē Tiesa uzklausīja Ungārijas, Slovākijas Republikas, kā arī Komisijas mutvārdu paskaidrojumus.
II – Lietas dalībnieku pamatargumenti
23. Slovākijas Republika vispirms norāda, ka tā apšauba, ka šis strīds būtu piekritīgs Tiesai tāpēc, ka tādai situācijai kā šajā lietā esošā Savienības tiesības nav piemērojamas.
24. Savukārt Ungārija, kurai šajā ziņā piekrīt Komisija, uzskata, ka, tā kā dalībvalstis saskaņā ar LESD 344. pantā teikto ir apņēmušās ar Līgumu interpretāciju vai piemērošanu saistīto domstarpību risināšanā izmantot tikai pašos Līgumos paredzētās domstarpību izšķiršanas metodes, divu dalībvalstu strīdu jautājumā par Savienības tiesību interpretācija izspriest ir tikai Tiesas piekritībā. Proti, dalībvalsts, kura uzskata, ka cita dalībvalsts ir pārkāpusi Savienības tiesības, varot vai nu lūgt Komisijai celt prasību sakarā ar pienākumu neizpildi saskaņā ar LESD 258. pantu, vai arī saskaņā ar LESD 259. pantu ar šādu prasību tieši vērsties Tiesā.
25. Jautājumā par lietas būtību Ungārija pret Slovākijas Republiku izvirza četrus iebildumus.
26. Pirmajā iebildumā Ungārija apgalvo, ka, aizliedzot prezidentam Šojomam ieceļot savā teritorijā, Slovākijas Republika ir pārkāpusi LESD 21. panta 1. punktu un Direktīvu 2004/38.
27. Lai pierādītu, ka šajā lietā ir piemērojamas Savienības tiesības, Ungārija tostarp apgalvo, ka Direktīva 2004/38 ir piemērojama attiecībā uz ikvienu Savienības pilsoni, ieskaitot valstu vadītājus, un attiecībā uz visu veidu apmeklējumiem, proti, kā oficiālajiem, tā arī privātajiem.
28. Tā piebilst, ka, ja Eiropas Parlaments un Eiropas Savienības Padome brīvas pārvietošanās tiesību izmantošanu būtu vēlējušies pakārtot starptautisko tiesību normām, tie to būtu paredzējuši, kā tas darīts, piemēram, Padomes 2003. gada 25. novembra Direktīvas 2003/109/EK par to trešo valstu pilsoņu statusu, kuri ir kādas dalībvalsts pastāvīgie iedzīvotāji (3), 3. panta 2. punkta f) apakšpunktā. Turklāt šādu starptautisko tiesību normu, kurās būtu reglamentēta valsts vadītāja ieceļošana kādas citas valsts teritorijā, neesot. Proti, ņemot vērā Tiesas judikatūru, kurā noteikts, ka Savienības likumdevējam jāievēro starptautiskās tiesības (4), ja šādas tiesību normas būtu bijušas, Direktīvā 2004/38 tās būtu ņemtas vērā. Katrā ziņā, pat gadījumā, ja šīs tiesību normas ir, Ungārija uzskata, ka to piemērošana nedrīkstot apdraudēt tāda Savienības tiesiskā regulējuma kā Direktīva 2004/38 iedarbību, paredzot atkāpi no tās piemērojamības attiecībā uz personām (5).
29. Ungārija norāda, ka dalībvalstu vadītāji sava mandāta laikā ir arī Savienības pilsoņi, un tādēļ uzskata, ka tas vien, ka valsts vadītāja pienākumus pildošajām personām starptautiskajās tiesībās tiek piešķirtas privilēģijas un imunitātes, lai atvieglotu šīs funkcijas izpildi, nenozīmē, ka būtu jāizbeidz vai jāaptur tiesības un pienākumi, kas saskaņā ar LESD izriet no Savienības pilsonības. Turpretim Ungārija uzskata, ka šīs privilēģijas un imunitātes ir valstu vadītājiem paredzētās papildu tiesības, kas ar Savienības pilsonību saistītās tiesības un pienākumus nevis ierobežo, bet gan papildina.
30. Ungārija vienlīdz apgalvo, ka ikviena Savienības pilsoņa tiesības brīvi pārvietoties Savienībā neesot interpretējamas šauri, un tādēļ šīs tiesības varot būt pakārtotas tikai Direktīvā 2004/38 izņēmuma kārtā paredzētajiem ierobežojumiem. Tomēr šos ierobežojumus esot iespējams piemērot tikai tad, ja ir izpildīti šajā direktīvā paredzētie materiāltiesiskie un procesuālie nosacījumi.
31. Jautājumā par materiāltiesiskajiem nosacījumiem tā norāda, ka Direktīvas 2004/38 27. panta 2. punktā esot pieļauta iespēja dalībvalstij sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ veikt ierobežojošus pasākumus, ja tie, ievērojot samērīguma principu, pamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko rīcību. Turklāt šie ierobežojumi varot būt piemēroti tikai tad, ja attiecīgās personas rīcība rada reālu, faktisku un pietiekami nopietnu apdraudējumu sabiedrības pamatinteresēm. Jautājumā par procesuālajiem nosacījumiem tās pašas direktīvas 30. pantā esot noteiktas ikvienam Savienības pilsonim, kura brīvas pārvietošanās tiesības ir ierobežotas, esošās garantijas, tostarp uzzināt ikviena ierobežojošā pasākuma pamatojumu un pārsūdzības iespējas.
32. Pēc Ungārijas domām, aizliedzot Šojoma kungam ieceļot Slovākijas teritorijā, Slovākijas Republika neesot ievērojusi ne materiāltiesiskos, ne procesuālos nosacījumus, kas paredzēti Direktīvā 2004/38. Proti, pirmkārt, Šojoma kungs neesot nekādi apdraudējis kādas sabiedrības pamatintereses un tik un tā ieceļošanas aizliegums esot nesamērīgs pasākums. Otrkārt, Šojoma kungam neesot nosūtīts nekāds paziņojums, lai viņam darītu zināmu attiecīgā lēmuma pamatojumu un viņam pieejamās pārsūdzības iespējas.
33. Slovākijas Republika gluži tāpat kā Komisija vispirms precizē, ka Šojoma kunga iecerētā vizīte bija valsts vizīte, nevis privāts apmeklējums un ka tādēļ strīda pamatā ir jautājums par to, vai Savienības tiesības, konkrēti LESD 21. pants un Direktīva 2004/38, ir piemērojamas dalībvalstu vadītājiem.
34. Šajā ziņā Slovākijas Republika uzskata, ka, ņemot vērā valstu vadītāju lomu, viņu pārvietošanās Savienībā esot dalībvalstu starptautiskajās paražu tiesībās un konvencijās reglamentēto diplomātisko attiecību jautājums (6). Proti, saskaņā ar no LES 4. panta 1. punkta un 5. panta izrietošo kompetenču sadalījuma principu divpusējās diplomātiskās attiecības starp dalībvalstīm esot izslēgtas no Savienības tiesību piemērošanas jomas. Tas esot apstiprināts pirmām kārtām jau 2007. gada 22. marta spriedumā lietā Komisija/Beļģija (7), kurā ir teikts, ka dalībvalstis saglabājot tiesības reglamentēt savas diplomātiskās attiecības pat pēc pievienošanās Savienībai. Turklāt kompetence reglamentēt diplomātiskās attiecības starp dalībvalstīm Savienībai neesot īpaši piešķirta nevienā Līgumu noteikumā. Turklāt, tā kā valsts vadītājs ir sevis vadītās valsts suverēno tiesību subjekts, kādā citā suverēnā valstī tas varot ierasties tikai ar šis pēdējās ziņu un piekrišanu. Šajā ziņā Slovākijas Republika atgādina LES 4. panta 2. punktā noteikto, ka “Savienība respektē dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem, kā arī to nacionālo identitāti” un ka brīvas pārvietošanās princips nekādā gadījumā nevar mainīt LESD vai atvasināto tiesību normu piemērošanas jomu.
35. Attiecībā uz Ungārijas izvirzītajiem argumentiem par Savienības tiesību piemērojamību šajā lietā Slovākijas Republika iebilst, pirmkārt, ka apstāklis, ka Direktīvā 2004/38 nav paredzēta atkāpe saistībā ar valstu vadītāju pārvietošanos, nenozīmē, ka tā šiem pēdējiem būtu piemērojama, jo Savienības tiesību piemērošana valstu vadītājiem ir izslēgta pašos Līgumos. Otrkārt, Slovākijas Republika gluži tāpat kā Komisija iebilst pret Direktīvas 2004/38 salīdzināšanu ar Direktīvu 2003/109, ievērojot, ka šiem tiesību aktiem ir dažādi priekšmeti. Treškārt, spriedumos iepriekš minētajās lietās Poulsen un Diva Navigation, kā arī lietā Racke Savienības likumdevējam neesot radīts nekāds pienākums ikviena atvasināto tiesību akta gadījumā norādīt Līgumu materiālo piemērojamību un subjektu loku starptautisko tiesību kontekstā. Visbeidzot, ceturtkārt, spriedums iepriekš minētajās lietās RTE un ITP/Komisija, kā arī lietā Bogiatzi uz lietu attiektos tikai tad, ja tiktu apstrīdēta Savienības kompetence, kas šajā lietā tā gluži neesot.
36. Turklāt, ja pieņemtu, ka tādos apstākļos kā šajā lietā esošie Savienības tiesības ir piemērojamas, dalībvalsts vadītājs citā dalībvalstī baudītu gan Savienības tiesībās paredzētās privilēģijas, gan starptautiskajās tiesībās paredzēto imunitāšu aizsardzību pret šīs valsts saskaņā ar Savienības tiesībām pieņemto administratīvo lēmumu piemērojamību. Tā rezultātā dalībvalsts nevarētu ne atteikt šai personai ieceļošanu savā teritorijā, ne, ņemot vērā tās imunitāti, to vēlāk izraidīt.
37. Katrā ziņā, pat ja Savienības tiesības būtu piemērojamas šajā lietā, Slovākijas Republika noliedz, ka tā būtu šīs tiesības, proti, Direktīvu 2004/38, piemērojusi. Šajā ziņā tā apgalvo, ka 2009. gada 21. augusta verbālā nota ar atsauci uz Direktīvu 2004/38 esot skatāma iecerētās Šojoma kunga vizītes organizēšanai veltītās diplomātiskās sarakstes kontekstā un tādēļ neesot “lēmums” šīs direktīvas izpratnē. Iepriekš minēto vēl jo vairāk apstiprina apstāklis, ka šo notu sagatavoja nevis kāds robežkontroles dienestu policijas pārstāvis, bet gan Ārlietu ministrija, proti, iestāde, kuras kompetencē acīmredzami neietilpst pieņemt šādu lēmumu saskaņā ar Direktīvu 2004/38 un attiecīgajām valsts tiesību normām. Turklāt minētā nota, nebūt nebūdama adresēta Šojoma kungam, esot diplomātiskā ceļā nosūtīta Ungārijai.
38. Slovākijas Republika vienlīdz apgalvo, ka neveiksmīgais formulējums un juridiski nebūtiskā norāde uz Direktīvu 2004/38 2009. gada 21. augusta verbālajā notā nenozīmē, ka šī direktīva būtu pēc būtības šajā ziņā piemērojama. Šī dalībvalsts uzskata, ka atsauce uz minēto direktīvu, kas rodama attiecīgajā notā, ar kuru paredzēts Ungārijas iestādes brīdināt par iespējama valsts drošības apdraudējuma esamību, esot bijusi nevietā.
39. Otrajā iebildumā Ungārija apgalvo, ka ir draudi, ka Slovākijas Republika nākotnē atkārtoti izdarītu LES 3. panta un LESD 21. panta, kā arī Direktīvas 2004/38 pārkāpumu. Šos draudus apstiprinot arī vairāki paziņojumi, ko izdarījušas Slovākijas amatpersonas – tostarp 2009. gada 16. decembrī Slovākijas ārlietu ministrs un 2010. gada 15. martā Slovākijas premjerministrs –, apgalvojot, ka ar to rīcību attiecībā uz Ungārijas prezidentu neesot pārkāptas Savienības tiesības.
40. Apstrīdēdama, ka tā nebūtu izpildījusi kādu no Savienības tiesībām izrietošu pienākumu būtībā tāpēc, ka tās šajā lietā neesot piemērojamas, Slovākijas Republika uzskata, ka loģiski neesot arī nekādu atkārtošanās draudu. Otrais iebildums katrā ziņā esot balstīts tikai uz Slovākijas iestāžu varbūtēju rīcību nākotnē. Turklāt elementi, uz kuriem atsaucas Ungārija, lai pamatotu šo iebildumu, esot pēc 2009. gada 21. augusta notas izdarītie paziņojumi, kurus ņemot vērā šajā tiesvedībā, tiktu aizskartas Slovākijas Republikas tiesības uz aizstāvību. Visbeidzot šī pēdējā, norādīdama uz abu dalībvalstu attiecību ievērojamu uzlabošanos laikā pēc strīdīgajiem faktiem, neuzskata, ka līdzīga nesaprašanās varētu nākotnē atkārtoties vispār.
41. Trešajā iebildumā Ungārija apgalvo, ka ne tikai ar Slovākijas iestāžu rīcību ir izdarīts Direktīvas 2004/38 pārkāpums, bet jau pats fakts, ka 2009. gada 21. augusta verbālajā notā tā ir pamatojusies uz šo direktīvu, atbilst tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jēdzienam, kā tas definēts Tiesas judikatūrā (tostarp 2000. gada 14. decembra spriedumā lietā Emsland‑Stärke (8)). Patiesībā šīs iestādes uz minēto direktīvu esot pamatojušās, lai īstenotu politiskus mērķus.
42. Ungārija uzskata, ka Savienības tiesību izmantošana, lai paustu politiski nedraudzīgu attieksmi ar pilsoņu pārvietošanās brīvību ierobežojošiem pasākumiem, ir pretrunā Savienības vissvarīgākajam pamatvērtībām. Tāpat nevarot būt iespējams atsaukties uz Direktīvā 2004/38 minētajiem sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumiem, lai īstenotu politiskus mērķus. Ungārija piebilst, ka, ja šāda rīcība būtu uzskatīta par saderīgu ar Savienības tiesībām, nekas neliegtu nākotnē citām dalībvalstīm savas divpusējās nesaskaņas risināt, atsaucoties uz Savienības tiesībām, kas acīmredzami ir pretrunā šo tiesību mērķiem.
43. Slovākijas Republika atbild, ka nekāda Savienības tiesību ļaunprātīga izmantošana neesot notikusi, jo šīs tiesības šajā lietā nav piemērojamas.
44. Tik un tā saskaņā ar Tiesas judikatūru (konkrēti, iepriekš minētais spriedums lietā Emsland‑Stärke), lai konstatētu tiesību ļaunprātīgu izmantošanu, jābūt diviem elementiem, proti, objektīvajam elementam, kas ir Savienības tiesiskā regulējuma izmantošana citiem, tajā neparedzētiem mērķiem, un subjektīvajam elementam, kas ir saistīts ar gribu gūt no Savienības tiesībām izrietošu labumu, mākslīgi radot tā gūšanai vajadzīgos nosacījumus. Slovākijas Republika apstrīd, ka šajā lietā būtu šie abi elementi, jo Savienības tiesības neesot piemērojamas un tā neesot vēlējusies gūt kādu labumu.
45. Pēdējā, ceturtajā, iebildumā Ungārija apgalvo, ka gadījumā, ja Tiesai būtu jāsecina, ka šajā lietā ir piemērojamas starptautisko tiesību normas, nevis Savienības tiesības, tai tad būtu jāprecizē šo normu piemērošanas subjektu loks, lai noskaidrotu ierobežojumus LESD 21. panta un Direktīvas 2004/38 piemērošanai divpusējās attiecībās starp dalībvalstīm. Konkrēti Tiesai būtu jāprecizē, vai šie ierobežojumi attiecas tikai uz valstu vadītājiem vai vienlīdz arī uz citām Savienības pilsoņu kategorijām.
46. Slovākijas Republika uzskata, ka jautājums par to, kurām personām, atskaitot valstu vadītājus, nav jāpiemēro LESD 21. pants un Direktīva 2004/38, nekādi neietekmē strīda atrisinājumu.
III – Vērtējums
47. Vispirms jāteic, ka šīs prasības saistībā ar pienākumu neizpildi, manuprāt, izskatīšana gluži noteikti ietilpst Tiesas kompetencē, ciktāl Ungārijas un Slovākijas Republikas starpā esošo nesaskaņu pamatā patiešām ir apgalvots Savienības tiesību pārkāpums. Šajā prasībā Tiesai tiek lūgts noteikt, kāds ir Savienības pilsonību regulējošo noteikumu tvērums, un tostarp nolemt, vai dalībvalsts vadītājs, veicot valsts vizītes citu dalībvalstu teritorijā, var tikt uzskatīts par Savienības pilsoni. Saskaņā ar LESD 344. pantu nesaskaņas jautājumā par to, kā interpretējami un piemērojami LESD noteikumi, ka saistīti ar Savienības pilsonību, Tiesa izšķirtu kādā no šajā Līgumā, šajā gadījumā – LESD 259. pantā, paredzētajām procedūrām.
48. Jautājumā par būtību vispirms jānorāda, ka, ievērojot Šojoma kunga iecerētās vizītes objektīvos apstākļus, kas izriet no Tiesai sniegtajiem apsvērumiem, šī vizīte ir jāuzskata par valsts vizīti. Proti, nav strīda par to, ka Šojoma kungs paredzēja ierasties Komārno pilsētā, lai piedalītos kāda pieminekļa, kas ir ar Ungārijas valsts vēsturi saistīts simbols, atklāšanā un ka viņam saistībā ar to bija jāsaka runa. Tātad šajā gadījumā nav šaubu, ka tas nav ne apmeklējums tikai un vienīgi privātās interesēs, ne pat inkognito vizīte, jo par šo vizīti Slovākijas iestādēm tika vairākkārt paziņots diplomātiskā ceļā.
49. No tā izriet, ka Komārno pilsētā Šojoma kungs vēlējās ierasties nevis tikai un vienīgi Savienības pilsoņa statusā, bet gan pildot savas Ungārijas prezidenta funkcijas.
50. Taču, lai arī Savienības pilsoņu pārvietošanās starp dalībvalstīm ir reglamentēta Savienības tiesībās, konkrēti LESD 21. pantā un Direktīvā 2004/38, tas tā nav valstu vadītāju dalībvalstīs veikto vizīšu gadījumā.
51. LES 5. panta 2. punktā ir paredzēts, ka “saskaņā ar kompetences piešķiršanas principu Savienība darbojas tikai to kompetenču robežās, ko tai Līgumos piešķīrušas dalībvalstis, lai sasniegtu tajos paredzētos mērķus. Kompetence, kas Līgumos nav piešķirta Savienībai, paliek dalībvalstīm” (9). No tā, ka jautājumā par valstu vadītāju ieceļošanu dalībvalstu teritorijā Līgumos nekas nav teikts, secinu, ka šī kompetence ir palikusi dalībvalstīm.
52. Turklāt jānorāda, ka iepriekš minētajā spriedumā lietā Komisija/Beļģija Tiesa noteica, ka Vīnes 1961. gada konvencija “ir starptautisko tiesību nolīgums, ko noslēdza dalībvalstis un trešās valstis, īstenojot savu kompetenci diplomātisko attiecību jomā [(10)]” (11), un ka tā “principā attiecas uz divpusējām attiecībām starp valstīm” (12). No tā izriet, ka diplomātisko attiecību joma, ievērojot starptautiskās tiesības, paliek dalībvalstu ziņā. Manuprāt, tas pats sakāms par dalībvalstu vadītāju pārvietošanos, ieskaitot viņu ieceļošanu citu dalībvalstu teritorijā, tādos apstākļos kā šajā lietā aplūkotie.
53. Nepiekrītu Ungārijas paustajam viedoklim, ka Savienības pilsoņa statusam, kā arī tiesībām un pienākumiem, kas no tā izriet, būtu jābūt pārākiem pār dalībvalstu vadītāju baudīto statusu un tādēļ tiem allaž esot jābūt tiesībām brīvi pārvietoties Savienībā. Tik plašas Savienības pilsonības nozīmes izpratnes rezultātā Savienības kompetences tiktu paplašinātas ar kompetenču sadalījuma principu nesaderīgā veidā.
54. Turklāt šajā redzējumā netiek ņemta vērā valstu vadītāju stāvokļa īpatnība. Būtībā tā slēpjas apstāklī, ka viņi ir valsts augstākās amatpersonas statusā, pārstāvot, personificējot un iesaistot to starptautiski (13). Šī īpatnējā statusa dēļ, tēlaini izsakoties, valsts vadītājam pārvietojoties saistībā ar valsts vizīti, viņš nekad to nevar darīt gluži privāti, jo viņu uzņemošā valsts uzņem pirmām kārtām jau pašu viņa pārstāvēto kopienu.
55. Lai arī pašreiz nav nevienas starptautiskas konvencijas, kuras mērķis būtu vispārīgi noteikt valstu vadītāju statusu starptautiskajās tiesībās, konkrēti jautājumā par viņu ieceļošanu valstu teritorijā, valstu vadītāji saskaņā ar starptautiskajām tiesībām tik un tā nenoliedzami atrodas statusā, kas nav salīdzināms ne ar kādu citu, un noteikti ne ar statusu, kurā atrodas pilsonis, kurš vēlas ierasties kādā citā valstī gluži privāti.
56. Īpašā attieksme, kas starptautiskajās tiesībās ir paredzēta pret valstu vadītājiem, lielā mērā izriet no starptautiskas paražas, kā arī mazākā mērā un attiecībā uz atsevišķiem īpašiem aspektiem – no starptautiskām konvencijām (14). Šī īpašā attieksme attiecas uz viņiem piešķirto aizsardzību, iespējām, privilēģijām un imunitātēm (15).
57. Turklāt valsts vadītājam piemītošais valsti visaugstāk pārstāvošās personas statuss, kā arī valstu suverēnās vienlīdzības princips, manuprāt, liek atbalstīt Ungārijas aizstāvētajai pretēju tēzi, proti, ka dalībvalstu vadītāju vizītes Savienībā ir pakārtotas uzņemošās valsts piekrišanai (16) un tās savas kompetences robežās noteiktajai kārtībai un nav uztveramas kā pārvietošanās brīvība.
58. Tomēr dalībvalstis, gluži tāpat kā ikvienu tām esošo kompetenci, arī savu kompetenci diplomātiskajā jomā nedrīkst īstenot tādā veidā, kura iznākumā varētu ilgstoši tikt pārtrauktas diplomātiskās attiecības starp divām dalībvalstīm. Šāda pārtraukšana būtu arī nesaderīga ar integrācijas, kas saskaņā ar LES preambulā teikto ir paredzēta “aizvien ciešākai Eiropas tautu savienībai”, procesu un kavētu sasniegt Savienības būtiskos mērķus, kuru starpā ir arī miera sekmēšana.
59. Savienības tiesības būtu piemērojamas tikai situācijā, kad diplomātiskās attiecības starp divām dalībvalstīm ir ilgstoši paralizētas, kas būtu pretrunā ar apņemšanos uzturēt labas kaimiņattiecības, ko tās nesaraujamā saistībā ar savu lēmumu pievienoties Savienībai ir veikušas, un tas tā būtu tikai tāpēc, ka saskaņā ar LES 4. panta 3. punkta pēdējo daļu dalībvalstīm ir jāatturas no jebkādiem pasākumiem, kuri varētu apdraudēt Savienības mērķu sasniegšanu.
60. Acīmredzami šajā gadījumā šādas situācijas nav, un to apstiprina arī 2009. gada 10. septembrī, proti, pāris dienas pēc šīs tiesvedības pamatā esošā incidenta Ungārijas un Slovākijas premjerministru starpā notikusī tikšanās (17). Turklāt toreiz tie atkārtoti apliecināja savu apņemšanos ievērot un piemērot visus Parīzē 1995. gada 19. martā noslēgtā Līguma par labām kaimiņattiecībām un draudzīgu sadarbību Ungārijas un Slovākijas Republikas starpā (18) pantus.
61. Tādēļ, tā kā Savienības tiesības nav paredzēts piemērot attiecībā uz 2009. gada 21. augustā notikušo incidentu, pienākumu neizpilde saskaņā ar LESD 259. pantu, manuprāt, nav konstatējama.
62. Šis secinājums, manuprāt, nemainītos arī, izvērtējot iebildumu, ka Slovākijas Republika esot ļaunprātīgi izmantojusi tiesības, 2009. gada 21. augusta verbālajā notā pamatojoties konkrēti uz Direktīvu 2004/38, lai liegtu prezidentam Šojomam ieceļot savā teritorijā.
63. Slovākijas Republikas nostāja šajā jautājumā ir nelokāma. Tā atzīst, ka Direktīvas 2004/38 minēšana šajā verbālajā notā ir bijusi nevietā, un tam, ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, nevaru nepiekrist. Tomēr no tā nav secināms, ka būtu notikusi tiesību ļaunprātīga izmantošana Tiesas judikatūras izpratnē, kurai vajadzīgs, lai būtu objektīvais elements un subjektīvais elements (19).
64. No Tiesai sniegtajiem apsvērumiem izriet, ka šī verbālā nota Slovākijas Republikai bija vienīgā, pēc vairākkārtējiem diplomātiskiem mēģinājumiem atlikusī iespēja paust savu nepiekrišanu vizītei, kuru Šojoma kungs bija iecerējis datumā, kuru šī dalībvalsts uzskata par sāpīgu. Šķiet, ka atsauce uz Direktīvu 2004/38 minētajā notā ir izdarīta valsts drošības apsvērumu dēļ (20). Tā kā šādi apsvērumi ir paredzēti šajā direktīvā, konkrēti tās 27. panta 2. punkta pirmajā daļā, un Šojoma kunga iecerētās vizītes dēļ, ņemot vērā šīs vizītes politisko kontekstu, varēja būt pamatota vajadzība novērtēt draudus valsts drošības jomā, šķiet, nav pierādīts, ka Slovākijas Republika, 2009. gada 21. augusta verbālajā notā atsaucoties uz Direktīvu 2004/38, būtu ļaunprātīgi izmantojusi tiesības.
65. Visbeidzot, atbildot uz pēdējo Ungārijas izvirzīto iebildumu, jānorāda, ka, ciktāl šis strīds attiecas vienīgi uz valsts vadītāja vizīti, šajā tiesvedībā vairs nav jāizvērtē, kādā situācijā būtu citas oficiālās funkcijas pildoši Savienības pilsoņi.
IV – Secinājumi
66. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai:
– noraidīt prasību;
– piespriest Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.