JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
6 päivänä syyskuuta 2012 (1)
Asia C‑175/11
H. I. D. ja
B. A.
vastaan
Refugee Applications Commissioner,
Refugee Appeals Tribunal,
Minister for Justice, Equality and Law Reform,
Irlanti ja
Attorney General
(Ennakkoratkaisupyyntö – High Court (Irlanti))
Kolmannen maan kansalaisen hakemus pakolaisaseman saamiseksi – Kansallinen menettely, jossa tiettyyn kansalaisuuden tai alkuperämaan perusteella määriteltyyn luokkaan kuuluvien henkilöiden hakemukset tutkitaan nopeutetussa menettelyssä tai asetetaan etusijalle
1. High Court (Irlanti) pyytää tässä asiassa unionin tuomioistuinta tulkitsemaan kahta säännöstä direktiivissä 2005/85/EY,(2) jossa säädetään pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevan menettelyn vähimmäisvaatimuksista. Ensimmäisessä näistä säännöksistä, 23 artiklan 3 ja 4 kohdassa, annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa turvapaikkahakemuksen tutkinta etusijalle tai tutkia se nopeutetussa menettelyssä. Toisessa, 39 artiklassa, jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan, että turvapaikanhakijoilla on oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon tuomioistuimessa hakeakseen muutosta muun muassa päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä turvapaikkahakemusta.
2. Pääasian kantajat, jotka ovat Nigerian kansalaisia, katsovat näiden kahden säännöksen olevan esteenä Irlannissa käyttöön otetulle pakolaisaseman myöntämistä ja poistamista koskevalle järjestelmälle, koska tämän järjestelmän mukaan Minister for Justice, Equality and Law Reform voi päättää, että tietyt hakijan kansalaisuuden perusteella määritellyt turvapaikkahakemusten luokat on asetettava etusijalle tai tutkittava nopeutetussa menettelyssä. Lisäksi he katsovat, että mahdollisuus hakea muutosta Refugee Appeals Tribunalissa (Irlanti) ei takaa heille oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon.
3. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää siten unionin tuomioistuimelle kysymyksiä näistä kahdesta seikasta.
4. Tässä ratkaisuehdotuksessa esitän syyt, joiden vuoksi direktiivin 2005/85 23 artiklan 3 ja 4 kohtaa on mielestäni tulkittava siten, etteivät ne estä jäsenvaltiota tutkimasta hakijan kansalaisuuden tai alkuperämaan perusteella määriteltyjä tiettyjä turvapaikkahakemusten luokkia nopeutetussa menettelyssä tai asettamasta niiden tutkintaa etusijalle.
5. Tämän jälkeen esitän, miksi tämän direktiivin 39 artiklaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklaa on mielestäni tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan määrittävän viranomaisen päätökseen voidaan hakea muutosta Refugee Appeals Tribunalissa ja High Courtissa.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
6. Genevessä 28.7.1951 allekirjoitettu pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus(3) tuli voimaan 22.4.1954, ja sitä on täydennetty 31.1.1967 allekirjoitetulla pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka tuli voimaan 4.10.1967.
7. Geneven yleissopimuksen 3 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on sovellettava tämän yleissopimuksen määräyksiä pakolaisten rotuun, uskontoon tai alkuperäismaahan katsomatta.
B Unionin oikeus
8. Direktiivin 2005/85 päätarkoituksena on ottaa käyttöön vähimmäisvaatimukset, joita sovelletaan pakolaisaseman myöntämistä ja poistamista koskevissa menettelyissä,(4) tutkintamenettelyjen erojen vähentämiseksi jäsenvaltioissa.
9. Tämä yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä perustuu Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen.(5)
10. Direktiivin 2005/85 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti perusoikeuskirjan periaatteita. Tämän direktiivin johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden kohtelun osalta jäsenvaltioita sitovat sellaisten kansainvälisen oikeuden välineiden mukaiset sitoumukset, joiden osapuolia ne ovat ja jotka kieltävät syrjinnän.
11. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 27 perustelukappaleessa todetaan, että unionin oikeuden perusperiaatteiden mukaisesti turvapaikkahakemuksia ja pakolaisaseman poistamista koskevien päätösten osalta on olemassa tehokas oikeussuojakeino tuomioistuimessa SEUT 267 artiklan mukaisesti. Oikeussuojakeinon tehokkuuteen, myös olennaisten tosiseikkojen tutkimisen osalta, vaikuttaa kunkin jäsenvaltion hallinto- ja oikeusjärjestelmä kokonaisuudessaan.
12. Direktiivin 2005/85 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä määrittävä viranomainen, joka on vastuussa turvapaikkahakemusten asianmukaisesta tutkinnasta. Tällä viranomaisella tarkoitetaan jäsenvaltion mitä tahansa lainkäyttöelimiin verrattavaa tai hallinnollista elintä, joka vastaa turvapaikkahakemusten tutkinnasta ja jolla on toimivalta tehdä niistä päätös ensimmäisessä asteessa.(6)
13. Määrittävän viranomaisen suorittamassa tutkinnassa on noudatettava useita perusperiaatteita ja takeita.
14. Kyseisen direktiivin 8 artiklan 2 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että määrittävän viranomaisen turvapaikkahakemuksista tekemät päätökset perustuvat hakemusten asianmukaiseen tutkintaan. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että
a) hakemukset tutkitaan ja ratkaistaan yksilöllisesti, objektiivisesti ja puolueettomasti;
b) eri lähteistä, kuten Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta (UNHCR), hankitaan täsmällisiä ja ajantasaisia tietoja turvapaikanhakijoiden alkuperämaissa ja tarvittaessa myös kauttakulkumaissa vallitsevasta tilanteesta ja että nämä tiedot ovat hakemusten tutkinnasta ja ratkaisemisesta vastaavan henkilöstön saatavilla;
c) hakemusten tutkinnasta ja ratkaisemisesta vastaavalla henkilöstöllä on tiedot turvapaikka- ja pakolaisoikeuden alalla sovellettavista keskeisistä periaatteista.”
15. Direktiivin 2005/85 9 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että päätökset on annettava kirjallisesti, että niissä on ilmoitettava perusteluina olevat tosi- ja oikeusseikat, jos päätös hylätään, ja että hakijalle on annettava kirjallisesti myös tieto siitä, miten kielteiseen päätökseen voi hakea muutosta.
16. Turvapaikanhakijoille on lisäksi annettava vähimmäistakeet, kuten oikeus saada ilmoitus kielellä, jota he ymmärtävät, oikeus käyttää tulkkia, mahdollisuus ottaa yhteyttä Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettuun, oikeus saada kohtuullisessa ajassa tieto turvapaikkahakemuksesta tehdystä päätöksestä tai oikeus saada ilmoitus päätöksen seurauksesta.(7) Turvapaikanhakijoille annetaan myös tilaisuus heidän turvapaikkahakemustaan koskevaan henkilökohtaiseen puhutteluun ennen kuin määrittävä viranomainen tekee turvapaikkahakemusta koskevan päätöksen.(8)
17. Direktiivin 2005/85 III lukuun, jonka otsikkona on ”Ensimmäiseen päätökseen liittyvät menettelyt”, kuuluvan tutkintamenettelyä koskevan 23 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että menettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaista ja perusteellista tutkintaa.
18. Tämän direktiivin 23 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat asettaa etusijalle tai nopeuttaa mitä tahansa tutkintaa II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti mukaan lukien tapaukset, joissa hakemus on todennäköisesti perusteltu tai kun hakijalla on erityistarpeita.”
19. Tämä sama mahdollisuus asettaa tutkintamenettely etusijalle tai päättää sen nopeuttamisesta annetaan jäsenvaltioille useissa kyseisen direktiivin 23 artiklan 4 kohdan a–o alakohdassa luetelluissa tapauksissa. Niissä säädetään seuraavaa:
”Lisäksi jäsenvaltiot voivat säätää, että II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukainen tutkintamenettely asetetaan etusijalle tai sitä nopeutetaan, jos:
a) hakija on hakemusta tehdessään ja asiaa esittäessään tuonut esiin vain seikkoja, joilla ei ole lainkaan tai on hyvin vähän merkitystä sen selvittämiseksi, täyttääkö hän pakolaiseksi tunnustamisen edellytykset direktiivin 2004/83/EY[(9)] nojalla; tai
b) hakijaa ei selvästikään voida määritellä pakolaiseksi tai hakijalla ei ole edellytyksiä pakolaisaseman saamiseksi jäsenvaltiossa direktiivin 2004/83 – – nojalla; tai
c) turvapaikkahakemus katsotaan perusteettomaksi,
i) koska hakija tulee 29, 30 ja 31 artiklassa tarkoitetusta turvallisesta alkuperämaasta; tai
ii) koska jokin muu maa kuin EU:n jäsenvaltio katsotaan hakijan kannalta turvalliseksi kolmanneksi maaksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 28 artiklan 1 kohdan soveltamista; tai
d) hakija on johtanut viranomaisia harhaan esittämällä vääriä tietoja tai asiakirjoja tai jättämällä tahallaan ilmoittamatta olennaisia tietoja tai esittämättä henkilöllisyyttään ja/tai kansalaisuuttaan koskevia asiakirjoja, jotka olisivat saattaneet vaikuttaa päätökseen kielteisesti; tai
e) hakija on jättänyt toisen turvapaikkahakemuksen antaen eri henkilötiedot; tai
f) hakija ei ole esittänyt tietoja, joiden perusteella hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa voitaisiin selvittää riittävän varmasti, tai hakijan voidaan olettaa vilpillisessä tarkoituksessa tuhonneen tai kadottaneen henkilö- tai matkustusasiakirjan, josta olisi ollut apua hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa selvittämisessä; tai
g) hakija on esittänyt epäjohdonmukaisia, ristiriitaisia, epätodennäköisiä tai riittämättömiä tietoja, jotka selvästi osoittavat hakijan väitteen häneen kohdistuneesta direktiivissä 2004/83 – – tarkoitetusta vainosta epäuskottavaksi; tai
h) hakija on esittänyt myöhemmän hakemuksen, josta ei ilmene hänen erityistilanteestaan tai hänen alkuperämaansa tilanteesta mitään uusia ja olennaisia tosiseikkoja; tai
i) hakija on jättänyt ilman perusteltua syytä hakemuksensa tekemättä aikaisemmin, vaikka hänellä olisi ollut siihen tilaisuus; tai
j) hakija tekee hakemuksen vain viivyttääkseen tai estääkseen jo tehdyn tai välittömästi odotettavissa olevan päätöksen täytäntöönpanoa, mikä merkitsisi hänen poistamistaan maasta; tai
k) hakija on ilman pätevää syytä jättänyt täyttämättä direktiivin 2004/83 – – 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tai tämän direktiivin 11 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa ja 20 artiklan 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet; tai
l) hakija on tullut jäsenvaltion alueelle tai jatkanut siellä oleskeluaan laittomasti ja on ilman hyvää syytä jättänyt ilmoittautumatta viranomaisille ja/tai tekemättä turvapaikkahakemusta mahdollisimman pian maahantuloonsa liittyvät olosuhteet huomioon ottaen; tai
m) hakija on vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle taikka hakija on täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä poistettu maasta kansallisen lainsäädännön mukaisesti yleistä turvallisuutta ja järjestystä koskevista vakavista syistä; tai
n) hakija kieltäytyy noudattamasta velvoitetta suostua sormenjälkien ottamiseen asiaa koskevan [unionin] ja/tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti; tai
o) hakemuksen on tehnyt naimaton alaikäinen, johon sovelletaan 6 artiklan 4 kohdan c alakohtaa sen jälkeen, kun vanhempien tai alaikäisestä vastuussa olevan vanhemman hakemus on hylätty, eikä hakijan omassa tai hänen alkuperämaansa tilanteessa ole ilmennyt mitään uusia olennaisia tosiseikkoja.”
20. Direktiivin 2005/85 39 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että turvapaikanhakijoilla on oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon tuomioistuimessa hakeakseen muutosta erityisesti päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä turvapaikkahakemusta. Tässä tarkoituksessa jäsenvaltioiden on säädettävä määräajoista ja muista tarpeellisista säännöistä, joita hakijan on noudatettava käyttäessään oikeuttaan tehokkaaseen oikeussuojakeinoon.(10) Jäsenvaltiot voivat myös säätää määräajasta, jonka kuluessa tuomioistuimen on tutkittava määrittävän viranomaisen päätös.(11)
21. Unionin lainsäätäjä on lisäksi halunnut määritellä joitakin käsitteitä. Direktiivin 2005/85 2 artiklan d alakohdan mukaan ”lainvoimaisella päätöksellä” tarkoitetaan päätöstä siitä, myönnetäänkö kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle pakolaisasema direktiivin 2004/83 nojalla; tähän päätökseen ei enää sovelleta direktiivin 2005/85 V luvussa säädettyä oikeussuojakeinoa. Viimeksi mainitun direktiivin 2 artiklan e alakohdan mukaan määrittävällä viranomaisella tarkoitetaan jäsenvaltion mitä tahansa lainkäyttöelimiin verrattavaa tai hallinnollista elintä, joka vastaa turvapaikkahakemusten tutkinnasta ja jolla on toimivalta tehdä niistä päätös ensimmäisessä asteessa, edellyttäen, ettei kyseisen direktiivin liitteestä I muuta johdu.
22. Tässä liitteessä säädetään, että Irlanti voi direktiiviä 2005/85 soveltaessaan katsoa, että määrittävä viranomainen, josta säädetään tämän direktiivin 2 artiklan e alakohdassa, tarkoittaa Office of the Refugee Applications Commissioner -viranomaista (turvapaikkahakemuksista vastaava viranomainen, jäljempänä ORAC) tutkittaessa sitä, olisiko hakija määriteltävä pakolaiseksi ja millaisissa tapauksissa häntä ei olisi määriteltävä pakolaiseksi. Edelleen saman liitteen mukaan ensimmäisessä asteessa tehtyihin päätöksiin, joista säädetään samassa säännöksessä, kuuluvat Refugee Applications Commissioner -viranomaisen antamat suositukset siitä, olisiko hakija määriteltävä pakolaiseksi ja millaisissa tapauksissa häntä ei olisi määriteltävä pakolaiseksi.
C Irlannin oikeus
23. Vuoden 1996 pakolaislaissa (Refugee Act 1996), sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 1999 maahanmuuttolain (Immigration Act 1999) 11 §:n 1 momentilla, vuoden 2000 laitonta maahanmuuttoa koskevan lain (Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000) 9 §:llä ja vuoden 2003 maahanmuuttolain (Immigration Act 2003) 7 §:llä (jäljempänä vuoden 1996 pakolaislaki), säädetään erityisesti turvapaikkahakemuksia koskevista menettelysäännöistä.
24. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamasta, 9.2.2011 annetusta High Courtin tuomiosta(12) ilmenee, että turvapaikkahakemuksen tutkintamenettelyn kulku on seuraavanlainen.
25. Vuoden 1996 pakolaislain 8 §:n mukaan turvapaikkahakemus tehdään Refugee Applications Commissionerille. Tämän lain 11 §:ssä säädetään, että tämän ORACin jäsenen tehtävänä on haastatella hakijaa ja suorittaa tarvittavat tutkimukset ja tietojensaantipyynnöt. Hän laatii tämän jälkeen selvityksen, jossa esitetään myönteinen tai kielteinen suositus siitä, onko kyseiselle hakijalle myönnettävä pakolaisasema, ja toimittaa tämän selvityksen Minister for Justice, Equality and Law Reformille.(13)
26. Vuoden 1996 pakolaislain 17 §:n 1 momentissa säädetään, että jos Refugee Applications Commissionerin suositus on myönteinen, Minister for Justice, Equality and Law Reformin on myönnettävä kyseiselle hakijalle pakolaisasema. Jos hakijalle ei suositella myönnettäväksi pakolaisasemaa, tämä voi kyseisen lain 16 §:n nojalla hakea Refugee Applications Commissionerin suositukseen muutosta Refugee Appeals Tribunalilta (Irlanti).
27. Muutoksenhaku Refugee Appeals Tribunalissa voi sisältää sen jäsenen toimittaman suullisen käsittelyn. Tämän istunnon jälkeen Refugee Appeals Tribunal joko vahvistaa Refugee Applications Commissionerin suosituksen tai jättää sen vahvistamatta. Jos se pitää turvapaikkahakemusta perusteltuna ja katsoo, että suosituksen on oltava myönteinen, Minister for Justice, Equality and Law Reformin on kyseisen lain 17 §:n 1 momentin mukaisesti myönnettävä pakolaisasema. Jos Refugee Appeals Tribunal sitä vastoin katsoo, että suositus on kielteinen, Minister for Justice, Equality and Law Reformilla on harkintavaltaa, ja se voi päättää joko tämän aseman myöntämisestä tai epäämisestä.
28. Vuoden 2000 laitonta maahanmuuttoa koskevan lain 5 §:n mukaan turvapaikanhakijat voivat riitauttaa Refugee Applications Commissionerin suositusten ja Refugee Appeals Tribunalin päätösten pätevyyden High Courtissa, jos turvapaikka-asioihin sovellettavat erityisedellytykset täyttyvät. Pääasian kanteet on nostettu ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa tämän säännöksen nojalla.
29. High Courtin ratkaisuun voidaan hakea muutosta Supreme Courtilta kyseisen säännöksen mukaisesti ainoastaan, jos High Court itse antaa siihen luvan (certificate of leave to appeal). Tässä tarkoituksessa vuoden 2002 tuomioistuimista ja tuomioistuinten virkamiehistä annetun lain (Courts and Courts Officers Act 2002), sellaisena kuin se oli muutettuna pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, 46 §:n 3 momentissa säädetään, että High Courtin on päätettävä tästä luvasta kahden kuukauden kuluessa istunnon pitämisestä. Tätä määräaikaa voidaan kuitenkin pidentää.
30. On myös täsmennettävä, että vuoden 1996 pakolaislain 12 §:n mukaan Minister for Justice, Equality and Law Reform voi, jos se katsoo sen tarpeelliseksi tai tarkoituksenmukaiseksi, antaa Refugee Applications Commissionerille ja/tai Refugee Appeals Tribunalille kirjallisia ohjeita, joiden mukaan niistä toisen tai tapauksesta riippuen kummankin on asetettava tutkinnassa etusijalle tiettyihin luokkiin kuuluvat hakemukset. Kyse voi olla, kuten tässä tapauksessa, etusijan myöntämisestä hakijoiden alkuperämaan tai asuinpaikan perusteella taikka hakijoiden välisten perhesuhteiden tai iän perusteella, erityisesti jos kyseessä on alaikäinen.
31. Minister for Justice, Equality and Law Reform antoi 11.12.2003 tämän säännöksen nojalla Refugee Applications Commissionerille ja Refugee Appeals Tribunalille ohjeeksi asettaa etusijalle Nigerian kansalaisten 15.12.2003 alkaen esittämät turvapaikkahakemukset.
32. Vuoden 1996 pakolaislain liitteessä II todetaan, että Refugee Appeals Tribunal muodostuu puheenjohtajasta ja niin monesta varsinaisesta jäsenestä kuin Minister for Justice, Equality and Law Reform katsoo Minister for Financen suostumuksella tarpeellisiksi Refugee Appeals Tribunalin asioiden nopeaa ratkaisemista varten; kullakin on oltava ennen nimittämistään vähintään viiden vuoden kokemus barristerina tai solicitorina toimimisesta. Refugee Appeals Tribunalin jäsenet nimittää Minister for Justice, Equality and Law Reform. Kukin varsinainen jäsen nimitetään kolmen vuoden toimikaudeksi niillä ehdoilla, jotka Minister for Justice, Equality and Law Reform vahvistaa nimityshetkellä tämän liitteen säännöksiä noudattaen. Refugee Appeals Tribunalin puheenjohtaja hoitaa tehtäviään kirjallisen sopimuksen nojalla, ja tässä sopimuksessa määrätään ehdoista, jotka Minister for Justice, Equality and Law Reform voi vahvistaa Minister for Financen suostumuksella. Kukin varsinainen jäsen saa palkkaa, palkkioita ja kulukorvauksia, jotka Minister for Justice, Equality and Law Reform voi vahvistaa Minister for Financen suostumuksella.
33. Kyseisessä liitteessä täsmennetään myös, että Minister for Justice, Equality and Law Reform voi perustellulla päätöksellä erottaa Refugee Appeals Tribunalin varsinaisen jäsenen tehtävästään.
34. Refugee Appeals Tribunalin henkilöstöön kuuluvat ovat virkamiehiä vuoden 1956 virkamieslaissa (Civil Service Regulation Act 1956) tarkoitetulla tavalla.
II Pääasian oikeudenkäynnin tosiseikat
35. Pääasian tosiseikat, sellaisina kuin ne ilmenevät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamasta, edellä mainitusta 9.2.2011 annetusta High Courtin tuomiosta, ovat seuraavat.
36. Asia HID koskee kymmenvuotiasta lasta, joka saapui Irlantiin äitinsä kanssa vuonna 2008. Molemmat ovat Nigerian kansalaisia. Äiti esitti alaikäisen tyttärensä puolesta turvapaikkahakemuksen ORACille sen vuoksi, että tähän tyttäreen kohdistui hänen isänsä suvun taholta ympärileikkauksen ja kuoleman uhka. Yksi pariskunnan lapsista oli jo kuollut vuonna 2007 tällaisten käsittelyjen jälkeen.
37. Refugee Applications Commissioner katsoi 15.8.2008 päivätyssä selvityksessä, että alaikäisen hakemus pitäisi hylätä sillä perusteella, että äidin esittämät tiedot eivät olleet uskottavia ja että paikallinen poliisi tarjosi riittävän suojelun. Alaikäisen lapsen äiti valitti tästä selvityksestä Refugee Appeals Tribunalille. Valituksen käsittelyä lykättiin siihen asti, kunnes ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antoi tuomion esillä olevissa asioissa.
38. Asia BA koskee niin ikään Nigerian kansalaista, joka tuli elokuussa 2008 Irlannin alueelle ja haki turvapaikkaa ORACilta sillä perusteella, että häntä pahoinpideltiin alkuperämaassaan hänen sukupuolisen suuntautumisensa perusteella.
39. Refugee Applications Commissioner antoi 25.8.2008 päivätyssä selvityksessään kielteisen lausunnon tämän kansalaisen hakemuksesta ja katsoi, että hänen ilmoituksensa eivät olleet uskottavia. BA valitti tästä lausunnosta Refugee Appeals Tribunaliin. Viimeksi mainittu hylkäsi valituksen 25.11.2008 tekemällään päätöksellä sillä perusteella, että hakijan esittämät tiedot eivät olleet uskottavia.
40. Sekä D että A nostivat kanteen High Courtissa ja vaativat sitä kumoamaan Refugee Applications Commissionerin 15. ja 25.8.2008 antamat selvitykset sekä Minister for Justice, Equality and Law Reformin 11.12.2003 antaman ohjeen asettaa etusijalle Nigerian kansalaisten tekemät turvapaikkahakemukset.
41. High Court hylkäsi kanteet 9.2.2011 antamallaan tuomiolla ja kieltäytyi hyväksymästä hakijoiden hakemuksia.
42. High Courtin ratkaistavana on nyt näiden kantajien hakemus, joka koskee valituslupaa Supreme Courtiin. Vuoden 2000 laitonta maahanmuuttoa koskevan lain 5 §:n mukaan muutoksenhaku on mahdollista ainoastaan, jos High Court antaa siihen tuomiossaan luvan ja antaa todistuksen siitä, että asian ratkaiseminen koskee poikkeuksellisen merkittävää yleiseen etuun liittyvää oikeudellista seikkaa ja että muutoksenhaku on yleisen edun mukaista (certificate of leave to appeal).
III Ennakkoratkaisukysymykset
43. Koska High Courtin mielestä direktiivin 2005/85 tiettyjen säännösten tulkinnasta on epäselvyyttä ja koska se katsoo ennakkoratkaisun saamisen unionin tuomioistuimelta olevan tarpeen sen selvittämiseksi, onko valituslupa Supreme Courtiin myönnettävä, se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Estävätkö – – direktiivin 2005/85 – – säännökset tai – – unionin oikeuden yleiset periaatteet jäsenvaltiota antamasta hallinnollisia toimia, joissa edellytetään, että turvapaikkahakemusten luokka, joka on määritelty turvapaikanhakijan kansalaisuuden tai alkuperämaan perusteella, tutkitaan ja ratkaistaan nopeutetussa menettelyssä tai etusijamenettelyssä?
2) Onko – – direktiivin 2005/85 – – 39 artiklaa, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 27 perustelukappaleen ja SEUT 267 artiklan kanssa, tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö tarjoaa niissä edellytetyn tehokkaan oikeussuojakeinon, kun turvapaikkahakemuksista ensimmäisessä asteessa tehtyä päätöstä koskeva uudelleentarkastelu tai muutoksenhaku kuuluu lain mukaan parlamentin säädöksellä perustetulle tuomioistuimelle, jolla on toimivalta tehdä turvapaikanhakijalle myönteisiä sitovia päätöksiä kaikkien hakemuksen kannalta merkityksellisten oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen osalta, riippumatta kaikista tai joistakin seuraavista hallinnollisista tao organisatorisista piirteistä:
– hallituksen ministerillä on harkintavaltaa kumota turvapaikkahakemuksesta tehty kielteinen päätös
– ensimmäisessä asteessa tehdystä päätöksestä ja sitä koskevasta muutoksenhakuasiassa tehdystä päätöksestä vastuussa olevien elinten välillä on organisatorisia tai hallinnollisia yhteyksiä
– ministeri nimittää tuomioistuimen päätösvaltaiset jäsenet, jotka toimivat tehtävässään osa-aikaisesti kolmen vuoden ajanjakson ajan ja saavat palkkaa käsiteltyjen asioiden perusteella
– ministerillä on toimivalta antaa [vuoden 1996 pakolaislain] 12 §:ssä, 16 §:n 2B momentin b kohdassa ja 16 §:n 11 momentissa määritellyn kaltaisia ohjeita?”
IV Asian arviointi
44. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta, onko direktiivin 2005/85 23 artiklan 3 ja 4 kohtaa tulkittava siten, että ne estävät jäsenvaltiota tutkimasta hakijan kansalaisuuden tai alkuperämaan perusteella määriteltyjä tiettyjä turvapaikkahakemusten luokkia nopeutetussa menettelyssä tai asettamasta niiden tutkintaa etusijalle.
45. Toisessa kysymyksessään se pohtii erityisesti, ovatko tämän direktiivin 39 artikla ja perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettu tehokkaan oikeussuojan periaate esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan määrittävän viranomaisen päätökseen voidaan hakea muutosta Refugee Appeals Tribunalissa, jonka aseman riippumattomana tuomioistuimena kantajat ovat riitauttaneet.
A Nopeutetun menettelyn tai etusijalle asettamisen käyttöön ottaminen turvapaikanhakijan kansalaisuuden tai alkuperämaan perusteella
46. Aluksi on mielestäni syytä tuoda esille direktiivin 2005/85 henki.
47. Direktiivin 2005/85 tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan esittää vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevia jäsenvaltioiden menettelyjä varten, ja niihin sovelletaan Tampereella 15. ja 16.10.1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmissä esitettyjä kahta keskeistä periaatetta:(14) oikeudenmukaisuutta ja tehokkuutta.(15)
48. Oikeudenmukaisuuden periaatteen toteuttamiseksi menettelyssä kunnioitetaan erityisesti perusoikeuskirjassa määrättyjä perusoikeuksia ja perusperiaatteita.(16) Tämän periaatteen mukaisia ovat edellä mainitut säännökset, jotka sisältyvät direktiivin 2005/85 II lukuun, jonka otsikkona on ”Perusperiaatteet ja takeet”.
49. Tehokkuuden vaatimus sisältyy tämän direktiivin 23 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että turvapaikkahakemuksen tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaista ja perusteellista tutkintaa.
50. Jäsenvaltioiden mahdollisuus soveltaa turvapaikkahakemuksiin nopeutettua menettelyä tai asettaa ne etusijalle kyseisen direktiivin 23 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti perustuu tähän vaatimukseen.
51. Direktiivin 2005/85 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan, että on sekä jäsenvaltioiden että turvapaikanhakijoiden edun mukaista, että turvapaikkahakemukset ratkaistaan mahdollisimman nopeasti. Tämä selittyy mielestäni erityisesti sillä, että hakijoiden on tärkeää saada asiansa nopeasti ratkaistuksi ja että liian pitkä käsittelyaika voisi lannistaa heitä ja saada heidät suosimaan laitonta maahanmuuttoa.
52. Edellä esitetyn perusteella on arvioitava, onko hakijan kansalaisuuden perusteella luokiteltujen tiettyjen turvapaikkahakemusten tutkinnan asettaminen etusijalle tai nopeuttaminen direktiivissä 2005/85 edellytetyn tasapainon kanssa yhteensopiva käytäntö.
53. Istunnossa esitettiin, että turvapaikkahakemus voidaan käsitellä nopeutetussa menettelyssä tai asettaa etusijalle tämän direktiivin 23 artiklan 3 kohdan nojalla ainoastaan, jos hakemus on perusteltu, tai jollakin tämän artiklan 4 kohdassa säädetyistä 16 perusteesta, kun on kaikki syy uskoa, että hakemus on perusteeton. Jäsenvaltioilla ei näin ollen olisi oikeutta nopeuttaa turvapaikkahakemusten tutkintamenettelyä tai asettaa sitä etusijalle pelkästään hakijoiden kansalaisuuden perusteella.
54. Lisäksi kantajat katsovat, että nopeutetusta menettelystä tai etusijalle asettamisesta voidaan päättää vain yksittäisen hakemuksen osalta eikä tällaisen hakemusten luokan osalta. He muistuttavat, että Geneven yleissopimuksen 3 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on sovellettava tämän yleissopimuksen määräyksiä pakolaisten rotuun, uskontoon tai alkuperäismaahan katsomatta. Näin ollen he katsovat, että tällaisella perusteella määriteltyä henkilöiden luokkaa varten käyttöön otettu nopeutettu menettely tai etusijalle asettaminen on vastoin kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta.
55. En hyväksy tätä väitettä seuraavista syistä.
56. Direktiiviä 2005/85 laadittaessa unionin lainsäätäjä totesi useaan otteeseen, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta pakolaisaseman myöntämistä ja poistamista koskevan menettelyn täytäntöönpanossa. Edellä mainitussa direktiiviehdotuksessa Euroopan komissio täsmensi, että vaikka ehdotuksessa esitetäänkin vähimmäisvaatimukset oikeudenmukaiselle ja tehokkaalle menettelylle, jäsenvaltiot voivat edelleen priorisoida tapauksia oman harkintavaltansa ja kansallisen politiikkansa mukaisesti.(17)
57. Tämä sama unionin lainsäätäjän pyrkimys jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa ilmenee direktiivin tutkintamenettelyä koskevan tekstin sanamuodosta. Sen johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan, että turvapaikkahakemusten käsittelyn organisoinnin olisi oltava jäsenvaltioiden vastuulla, jotta ne voivat kansallisten tarpeiden mukaisesti asettaa etusijalle tai nopeuttaa minkä tahansa hakemuksen käsittelyä ottaen kyseisen direktiivin vaatimukset huomioon.
58. Direktiivin 2005/85 23 artiklan 3 kohdan sanamuoto on nähdäkseni niin ikään tämänsuuntainen. Kyseisen säännöksen nojalla jäsenvaltiot ”voivat” asettaa etusijalle tai nopeuttaa mitä tahansa tutkintaa ”mukaan lukien” tapaukset, joissa hakemus on todennäköisesti perusteltu tai kun hakijalla on erityistarpeita. Vastaavasti tämän artiklan 4 kohdassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus soveltaa nopeutettua menettelyä tai asettaa tutkinta etusijalle 16 erityisellä perusteella, jotka oikeuttavat tällaisen menettelyn soveltamisen, käyttämällä niin ikään verbiä ”voida”.
59. Unionin lainsäätäjä on siis halunnut jättää jäsenvaltioiden harkintaan, käyttävätkö ne turvapaikkahakemusten käsittelyssä nopeutettua menettelyä tai asettavatko ne sen etusijalle,(18) sillä ilmaisun ”mukaan lukien” käyttäminen direktiivin 2005/85 23 artiklan 3 kohdassa osoittaa mielestäni, että tällaista menettelyä voidaan soveltaa sekä perusteltuihin että perusteettomiin hakemuksiin.
60. Asiassa Samba Diouf 28.7.2011 annetun tuomion(19) 29 kohdassa unionin tuomioistuin korosti, että tällä direktiivillä käyttöön otetut menettelyt ovat vähimmäisvaatimuksia ja että jäsenvaltioilla on useilta kohdin harkintavaltaa sen säännösten täytäntöön panemiseksi kansallisen oikeuden erityispiirteet huomioon ottaen. Tämä jäsenvaltioille annettu harkintavalta on olennainen osa unionin lainsäätäjän käyttöön ottamaa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää.(20)
61. Ei pidä unohtaa, että kyseinen direktiivi on ensimmäinen vaihe yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomisessa(21) ja että sillä yhdenmukaistetaan vähimmäissäännökset, sillä jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta soveltaa yhdenmukaisia menettelyjä vaan ne säilyttävät kansalliset järjestelmänsä.
62. Kansalliset tarpeet voivat vaihdella huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen, sillä siirtolaisvirrat näihin maihin voivat olla hyvin erilaisia. Voidakseen selviytyä suuresta määrästä turvapaikanhakijoita, kuten ilmeisesti Irlannin tapauksessa on Nigerian kansalaisten osalta,(22) jäsenvaltioilla on oltava parhaat mahdolliset edellytykset järjestää turvapaikkahakemusten käsittely mahdollisimman tehokkaasti direktiivin 2005/85 nopeutta koskevan tavoitteen mukaisesti, samalla kuitenkin varmistaen, että siinä säädettyjä vähimmäisvaatimuksia noudatetaan.
63. Menettelyjen järjestämiseen ja niitä koskevien määräaikojen vahvistamiseen on siis sovellettava jäsenvaltioiden menettelysääntöjä jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevan periaatteen mukaisesti.(23)
64. Syrjintäkiellon periaate, johon kantajat ovat vedonneet, ei edellytä pelkästään sitä, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla, vaan myös sitä, että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla.(24)
65. Turvapaikka-asioissa ja erityisesti direktiivillä 2005/85 käyttöön otetussa järjestelmässä on katsottava, että hakijan kansalaisuudella on ratkaiseva merkitys.(25) Hakijan alkuperämaa ohjaa määrittävän viranomaisen päätöstä, sillä sen on hankittava tietoa kyseisessä maassa vallitsevasta tilanteesta(26) voidakseen määrittää, onko turvapaikanhakija vaarassa vai ei ja tarvitseeko hän mahdollisesti suojelua.
66. Juuri tästä syystä unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön turvallisen alkuperämaan käsitteen, mikä merkitsee sitä, että jos kolmas maa voidaan katsoa tällaiseksi maaksi, jäsenvaltioiden olisi voitava määrittää se turvalliseksi ja olettaa sen olevan turvallinen yksittäiselle turvapaikanhakijalle.(27) Jäsenvaltioiden pitäisi siten voida luottaa Euroopan unionin neuvoston laatimaan yhteiseen vähimmäisluetteloon turvallisista alkuperämaista(28) ja tutkia turvapaikkahakemus kyseisten maiden turvallisuusolettaman pohjalta, joka on kumottavissa.(29) Jäsenvaltiot voivat direktiivin 2005/85 30 artiklan nojalla itse määrittää turvalliseksi muun kuin tässä yhteisessä luettelossa olevan kolmannen maan.
67. Helpottaakseen turvapaikkahakemusten tutkintaa unionin lainsäätäjä on itse säätänyt, että jäsenvaltiot voivat säätää menettelyn asettamisesta etusijalle tai sen nopeuttamisesta, jos turvapaikkahakemus katsotaan perusteettomaksi, koska hakija tulee tämän direktiivin 29–31 artiklassa tarkoitetusta turvallisesta alkuperämaasta tai koska jokin muu maa kuin EU:n jäsenvaltio katsotaan hakijan kannalta turvalliseksi kolmanneksi maaksi.(30) Tässä kansalaisuudesta tulee siis pakostikin tekijä, joka oikeuttaa menettelyssä etusijalle asettamisen tai nopeuttamisen. Näin ollen tähän kriteeriin vetoaminen ei ole missään tapauksessa direktiivin 2005/85 vastaista.
68. Kun samasta maasta tulee suuri määrä turvapaikkahakemuksia, se, että näiden hakemusten tutkinta halutaan asettaa etusijalle, on tämän direktiivin tehokkuustavoitteen mukaista, koska näistä tutkinnoista vastaava henkilöstö on tuolloin paremmin perillä vaaroista, joihin tämän maan kansalaiset voivat joutua, sillä tällä henkilöstöllä voidaan olettaa olevan tarkempia ja ajankohtaisempia tietoja kyseisessä maassa vallitsevasta yleisestä tilanteesta. Hakemusten käsittelyä on siten helpotettu, ja se on nopeaa, mikä on myös hakijoiden edun mukaista.
69. Koska direktiivin 2005/85 tavoitteena on ottaa käyttöön pakolaisaseman myöntämistä ja poistamista koskevissa menettelyissä sovellettavat vähimmäisvaatimukset varmistamalla, että jäsenvaltiot noudattavat erityisesti sen II luvussa säädettyjä vähimmäisvaatimuksia, syrjimättömyyttä on mielestäni tarkasteltava toisesta näkökulmasta.
70. Turvapaikanhakijoita, jotka ovat kaikki toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa, koska he kaikki hakevat kansainvälistä suojelua, on mielestäni vertailtava sen perusteella, miten heitä kohdellaan pakolaisaseman myöntämismenettelyn kuluessa. Kuten edellä on todettu, riski syrjinnästä ei liity kansalaisuuden pitämiseen perusteena menettelyssä etusijalle asettamiselle tai sen nopeuttamiselle, vaan se voi liittyä tällaisen menettelyn seurauksiin, jos se rakenteensa ja määräaikojensa vuoksi estää sen kohteena olevia saamasta direktiivin 2005/85 23 artiklassa edellytettyjä takeita, joita sovelletaan tämän säännöksen mukaan kaikenlaisiin menettelyihin.
71. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen etusijalle asettamista koskevan menettelyn käyttöön ottaminen ei näin ollen voi johtaa siihen, että tässä direktiivissä Nigerian kansalaisia oleville turvapaikanhakijoille annettujen oikeuksien käyttäminen tehdään käytännössä mahdottomaksi tai tehottomaksi. Viimeksi mainittujen on voitava saada riittävästi aikaa hakemuksensa tueksi tarvittavien tietojen hankkimiseen ja esittämiseen,(31) jolloin määrittävä viranomainen voi tutkia nämä hakemukset oikeudenmukaisesti ja kattavasti ja varmistua siitä, että hakijat eivät joudu vaaraan alkuperämaassaan.
72. Tässä tapauksessa ei mielestäni näytä siltä, että Nigerian kansalaisten tapausta olisi menettelyssä etusijalle asettamisen vuoksi käsitelty eri tavalla kuin muista kolmansista maista peräisin olevien turvapaikanhakijoiden tapauksia.(32) Kansallisen tuomioistuimen on joka tapauksessa tarkistettava, onko kaikkia direktiivin 2005/85 II luvussa esitettyjä perusperiaatteita ja takeita konkreettisesti noudatettu D:n ja A:n turvapaikkahakemusten etusijalle asetetussa käsittelyssä.
73. Kaiken edellä esitetyn perusteella direktiivin 2005/85 23 artiklan 3 ja 4 kohtaa on mielestäni tulkittava siten, että ne eivät estä jäsenvaltiota tutkimasta hakijan kansalaisuuden tai alkuperämaan perusteella määriteltyjä tiettyjä turvapaikkahakemusten luokkia nopeutetussa menettelyssä tai asettamasta niiden tutkintaa etusijalle.
B Direktiivin 2005/85 39 artiklassa tarkoitettua tehokasta oikeussuojakeinoa koskeva tae
74. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, taataanko pakolaisaseman myöntämistä ja poistamista koskevasta menettelystä annetussa Irlannin lainsäädännössä käyttöön otetussa järjestelmässä tehokas oikeussuojakeino, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2005/85 39 artiklassa ja perusoikeuskirjan 47 artiklassa.
75. Huomattakoon, että tämän direktiivin 39 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että turvapaikanhakijoilla on oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon tuomioistuimessa hakeakseen muutosta päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä turvapaikkahakemusta. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa taas vahvistetaan tehokkaan oikeussuojan periaate.(33)
76. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 27 perustelukappaleessa täsmennetään, että unionin oikeuden perusperiaatteiden mukaisesti turvapaikkahakemuksia ja pakolaisaseman poistamista koskevien päätösten osalta on olemassa tehokas oikeussuojakeino tuomioistuimessa SEUT 267 artiklan mukaisesti.
77. Kantajat väittävät erityisesti, että Refugee Appeals Tribunal ei ole tässä säännössä tarkoitettu tuomioistuin.
78. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että harkitessaan, onko ennakkoratkaisua pyytänyt elin kyseisessä säännössä tarkoitettu tuomioistuin, mikä on pelkästään unionin oikeuden perusteella ratkaistava kysymys, unionin tuomioistuin ottaa huomioon useita seikkoja, joita ovat muun muassa kyseisen elimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus.(34)
79. Refugee Appeals Tribunalin lakisääteisyyttä, pysyvyyttä ja oikeussääntöjen soveltajana toimimista koskevista kriteereistä ei ole mitään epäilystä.(35) Sitä vastoin kantajat kiistävät, että sen tuomiovalta olisi pakottavaa, että sen menettely olisi kontradiktorista ja että se olisi riippumaton. Näitä kolmea seikkaa on siis tutkittava peräjälkeen.
80. Ensinnäkin on todettava, että vuoden 1996 pakolaislain 15 §:n ja 16 §:n 1 momentin mukaan Refugee Applications Commissioner on toimivaltainen tuomioistuin tutkimaan ja käsittelemään muutoksenhaut Refugee Applications Commissionerin suosituksista, jotka siis ovat turvapaikkahakemuksia koskevia ensimmäisen asteen päätöksiä.(36) Mikäli muutoksenhaku Refugee Appeals Tribunalissa hyväksytään, Minister for Justice, Equality and Law Reformin on tämän lain 17 §:n 1 momentin mukaisesti myönnettävä pakolaisasema. Ainoastaan silloin, jos Refugee Appeals Tribunal ei hyväksy turvapaikanhakijan muutoksenhakua, Minister for Justice, Equality and Law Reform voi kuitenkin päättää myöntää pakolaisaseman. Siitä lähtien, kun päätös on tehty turvapaikanhakijan hyväksi, sillä ei näin ollen ole mitään harkintavaltaa. Refugee Appeals Tribunalin myönteiset päätökset ovat siten sitovia ja sitovat valtion viranomaisia.
81. Toiseksi on muistettava, että kontradiktorista menettelyä koskeva edellytys ei ole ehdoton.(37) Näin ollen mielestäni sillä, että ORACin ei tarvitse olla edustettuna Refugee Appeals Tribunalissa, ei ole juurikaan merkitystä. Sitä vastoin vuoden 1996 pakolaislain 16 §:n 5 momentin mukaan Refugee Applications Commissionerin on toimitettava Refugee Appeals Tribunalille jäljennökset kaikista selvityksistä, asiakirjoista tai kirjallisista lausunnoista, jotka sille on esitetty tämän lain 11 §:n nojalla, sekä kirjallinen ilmoitus kaikkien muiden sen tutkinnan kuluessa saamien hakemusta koskevien tietojen luonteesta ja alkuperästä. Kyseisen lain 16 §:n 8 momentin mukaan Refugee Appeals Tribunalin on toimitettava samat jäljennökset hakijalle ja hänen solicitorilleen sekä Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulle tämän pyynnöstä. Refugee Appeals Tribunal voi myös pitää istunnon, johon se voi vaatia saapumaan jokaisen, jota on tarpeen kuulla todistelutarkoituksessa, ja jossa hakija ja Refugee Applications Commissioner voivat ajaa asiaansa.(38) Kullakin asianosaisella voi näin ollen olla tilaisuus saattaa Refugee Appeals Tribunalin tietoon kaikki hakemuksen tai puolustuksen menestymisen kannalta tarpeelliset seikat.
82. Tämän lain 16 §:n 16 momentissa säädetään lisäksi, että ennen asian ratkaisemista Refugee Appeals Tribunalin on otettava huomioon muun muassa Refugee Applications Commissionerin selvitys, kaikki viimeksi mainitun tai Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun esittämät huomautukset, toimitetut todisteet ja kaikki istunnossa esitetyt lausunnot sekä kaikki asiakirjat, kirjalliset lausunnot tai muut tiedot, jotka on toimitettu Refugee Applications Commissionerille.
83. Refugee Appeals Tribunalilla on siis laaja valvontavalta, koska se käsittelee sekä tosiasiakysymyksiä että oikeuskysymyksiä ja koska se arvioi sille esitettyjä todisteita.
84. Kolmanneksi kantajat katsovat vielä, että Refugee Appeals Tribunal ei ole riippumaton. He väittävät, että viimeksi mainitun, ORACin ja Minister for Justice, Equality and Law Reformin välillä on organisatorisia yhteyksiä ja että sen jäseniin kohdistuu ulkoista painostusta. Erityisesti sen jäsenten nimittäminen ja nimeämistä, palkkausta ja muiden toimikautta koskevien ehtojen vahvistaminen ovat esteenä sen riippumattomuudelle.
85. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan riippumattomuuden käsite, joka kuuluu erottamattomasti tuomioistuinten tehtävään, merkitsee ennen kaikkea, että kyseinen toimielin on ulkopuolinen siihen viranomaiseen nähden, joka on tehnyt päätöksen, johon on haettu muutosta.(39) Unionin tuomioistuimen mukaan tähän liittyy kaksi osatekijää. Ensimmäinen, ulkoinen osatekijä edellyttää, että elin on suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden heidän ratkaistavakseen saatettujen asioiden osalta. Toinen, sisäinen osatekijä liittyy puolueettomuuden käsitteeseen ja merkitsee sitä, että elin ylläpitää yhtäläistä etäisyyttä oikeusriidan asianosaisiin ja siihen, mitkä ovat heidän intressinsä oikeusriidan kohteeseen.(40)
86. Esillä olevassa asiassa vuoden 1996 pakolaislain 15 §:n 2 momentissa säädetään, että Refugee Appeals Tribunal hoitaa tehtäviään riippumattomasti. Kun se hyväksyy turvapaikkahakemuksen, tämä päätös sitoo Minister for Justice, Equality and Law Reformia, eikä tällä siis ole oikeutta valvoa päätöksen laillisuutta. Nimittämistä ja palkkausta koskevat säännöt eivät nähdäkseni voi kyseenalaistaa Refugee Appeals Tribunalin riippumattomuutta. Sen jäsenet nimitetään henkilöistä, joilla on vähintään viiden vuoden kokemus barristerina tai solicitorina toimimisesta, määrätyksi toimikaudeksi, eikä Minister for Justice, Equality and Law Reformin suorittama nimittäminen siten poikkea useimmissa unionin alueen kansallisissa tuomioistuimissa tunnetusta käytännöstä.
87. Kysymys Refugee Appeals Tribunalin jäsenten erottamisesta on monimutkaisempi. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen jäsenten erottamisperusteita ja joiden perusteella voidaan hälventää yksityisten perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se täysin puolueeton vastakkain oleviin intresseihin nähden.(41) Jotta voidaan katsoa, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen elimen riippumattomuutta koskeva edellytys täyttyy, oikeuskäytännössä edellytetään tältä osin muun muassa, että tapaukset, joissa tämän elimen jäsenet voidaan erottaa, määritetään nimenomaisessa lainsäädännössä.(42)
88. Vuoden 1996 pakolaislain liitteessä II olevasta 7 §:stä ilmenee, että Minister for Justice, Equality and Law Reform voi esittämillään perusteilla erottaa Refugee Appeals Tribunalin varsinaiset jäsenet tehtävistään. Valitettavasti tilanteita, joissa Refugee Appeals Tribunalin jäsenet voidaan erottaa tehtävistään, ei ole määritelty täsmällisemmin. Minister for Justice, Equality and Law Reformilla näyttää siten olevan laaja harkintavalta. Asiassa ei ole myöskään täsmennetty, että Refugee Appeals Tribunalin jäsenen erottamista koskevan päätöksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.
89. Seuraavista syistä voidaan kuitenkin mielestäni hälventää epäilyt siltä osin, onko Refugee Appeals Tribunal täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa.
90. Mielestäni pakolaisaseman myöntämistä ja poistamista koskevalla Irlannin järjestelmällä voidaan taata oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon. Kuten edellä on todettu, vuoden 2000 laitonta maahanmuuttoa koskevan lain 5 §:n mukaan turvapaikanhakijat voivat riitauttaa Refugee Applications Commissionerin suositusten ja Refugee Appeals Tribunalin päätösten pätevyyden High Courtissa, jonka ratkaisuun voidaan hakea muutosta Supreme Courtilta. Juuri näin on tapahtunut tässä asiassa, kun kantajat ovat nostaneet ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen Refugee Applications Commissionerin suosituksesta ja Refugee Appeals Tribunalin päätöksestä.
91. Näin ollen on mielestäni täysin mahdotonta, että High Court tai Supreme Court voisi vahvistaa päätöksiä, jotka on annettu Irlannin hallituksen painostuksesta. Näiden muutoksenhakukeinojen olemassaolo on itsessään omiaan estämään kaikki painostusyritykset Refugee Appeals Tribunalin tasolla.
92. Direktiivin 2005/85 johdanto-osan 27 perustelukappaleessa todetaan, että oikeussuojakeinon tehokkuuteen, myös olennaisten tosiseikkojen tutkimisen osalta, vaikuttaa kunkin jäsenvaltion hallinto- ja oikeusjärjestelmä kokonaisuudessaan. Nähdäkseni jäsenvaltioilla on siis tietty harkintavalta menettelyn järjestämisen osalta, kunhan kansallinen tuomioistuin voi tutkia sen, että perusteet, joiden nojalla toimivaltainen hallintoviranomainen on katsonut kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteettomaksi tai pitänyt sitä väärinkäyttönä, ovat perusteltuja ilman, että niihin sovellettaisiin kumoamatonta laillisuusolettamaa.(43)
93. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on useaan otteeseen ilmaissut tämän saman kannan, viimeksi asiassa I. M. vastaan Ranska antamassaan tuomiossa.(44) Se totesi siinä, että sen ensisijaisena tavoitteena on selvittää, onko olemassa tehokkaita takeita, jotka suojelevat kantajaa mielivaltaiselta palauttamiselta maahan, josta tämä on paennut.(45) Se täsmensi myös, että kansallisessa oikeudessa säädetyt oikeussuojakeinot voivat kokonaisuudessaan täyttää Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 13 artiklan vaatimukset, vaikka yksikään niistä ei yksinään täyttäisi niitä täysin.(46) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi vielä, että tässä määräyksessä ei edellytetä määrätynlaista oikeussuojakeinoa ja että kansallisten muutoksenhakukeinojen järjestäminen kuuluu valtioiden harkintavaltaan.(47)
94. Kokonaisuutena arvioituna pakolaisaseman myöntämistä ja poistamista koskevassa Irlannin järjestelmässä turvataan mielestäni täysin oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon.
95. Näin ollen kaiken edellä esitetyn perusteella direktiivin 2005/85 39 artiklaa ja perusoikeuskirjan 47 artiklaa on mielestäni tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan määrittävän viranomaisen päätökseen voidaan hakea muutosta Refugee Appeals Tribunalissa ja High Courtissa.
V Ratkaisuehdotus
96. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa High Courtin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY 23 artiklan 3 ja 4 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät estä jäsenvaltiota tutkimasta hakijan kansalaisuuden tai alkuperämaan perusteella määriteltyjä tiettyjä turvapaikkahakemusten luokkia nopeutetussa menettelyssä tai asettamasta niiden tutkintaa etusijalle.
2) Direktiivin 2005/85 39 artiklaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan määrittävän viranomaisen päätökseen voidaan hakea muutosta Refugee Appeals Tribunalissa ja High Courtissa.